Riassunto esame diritto dell'unione europea, prof. Ferraro, libro consigliato Responsabilità risarcitoria degli stati per violazione del diritto dell'Unione, Ferraro

Responsabilità risarcitoria

Capitolo 1

Il diritto dell’Unione Europea nasce nel solco del diritto internazionale e presenta legami genetici e funzionali con esso anche se se ne differenzia per alcune caratteristiche peculiari. È anzitutto il diritto internazionale a prevedere una responsabilità degli stati per violazione del diritto internazionale e un obbligo di riparazione. Anche nell’ambito del diritto internazionale si prevede una responsabilità risarcitoria, ma dobbiamo tener conto che, mentre nell’ambito del diritto internazionale i rapporti sono sempre trattati, la responsabilità di uno stato sorge sempre e comunque nei confronti di un altro stato anche se chi abbia in concreto subito la violazione non sia lo stato ma un suo cittadino. I singoli, nell’ambito del diritto internazionale, non sono veri e propri soggetti di diritto, differenziandosi dal diritto dell’UE che prevede anche il singolo tra i soggetti dell’ordinamento accanto agli altri stati e le istituzioni. Novità fondamentale: il diritto al risarcimento viene riconosciuto anche direttamente in capo al singolo.

L’obbligo del risarcimento da parte degli stati non è evidenziato dai trattati dove non c’è alcun riferimento espresso, ma ritroviamo solo il richiamo alla responsabilità extracontrattuale dell’unione per violazione del diritto dell’UE, senza che si faccia cenno ad una responsabilità extracontrattuale o risarcitoria da parte degli stati. È stata la Corte di Giustizia ad individuare questo principio evidenziando che esso è inerente, pur non espressamente previsto, al trattato e desumibile dai principi fondamentali dei trattati e soprattutto dai principi che maggiormente qualificano il rapporto tra diritto della UE e diritto interno. Tali principi sono leale collaborazione, primato, effettività, responsabilità extracontrattuale. La Corte di Giustizia ha stabilito un vero e proprio parallelismo tra responsabilità degli stati e responsabilità dell’unione. Se sussiste una responsabilità risarcitoria dell’unione deve sussistere una responsabilità risarcitoria degli stati per violazione del diritto dell’unione europea e soprattutto richiamando i principi fondamentali del diritto comunitario.

Per garantire l’effettività del sistema giuridico dell’unione e la piena efficacia dei diritti attribuiti da questo ai singoli, occorre riconoscere che gli stati possono essere tenuti a risarcire i danni causati ai singoli. Sulla base di questo principio è stato riconosciuto il rimedio risarcitorio, in relazione al quale si manifestano alcune differenze fondamentali rispetto al diritto internazionale, perché è un diritto riconosciuto al singolo e il singolo può farlo valere direttamente dinanzi ai giudici nazionali. La Corte di Giustizia ha individuato delle condizioni sostanziali e procedurali al fine di individuare e disciplinare il risarcimento danni. Le condizioni sostanziali sono state evinte dal diritto dell’unione, quelle procedurali dal diritto nazionale. Dal punto di vista procedurale non c’è un’armonizzazione da parte degli stati membri e ciascuno stato ha regole procedurali differenti.

Esistono delle condizioni sempre valide e che devono essere sempre presenti, definite condizioni sostanziali; esse coincidono con quelle della responsabilità extracontrattuale dell’unione:

• La norma deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli.
• Deve sussistere una violazione sufficientemente caratterizzata, ossia grave e manifesta.
• Deve sussistere un nesso di causalità tra violazione e danno.

Tali condizioni devono necessariamente e cumulativamente essere presenti per affermare una responsabilità risarcitoria nei confronti degli stati membri. I singoli per ottenere il risarcimento dei danni devono agire dinanzi ai giudici nazionali seguendo le regole procedurali interne degli stati membri data l’assenza di armonizzazione. Si parla di autonomia procedurale da parte degli stati membri poiché le forme e modalità di azione risarcitoria sono definite a livello interno. Questo significa che ai membri sia attribuito una sorta di potere assoluto poiché tale autonomia deve essere esercitata nei confini stabiliti dal diritto dell’unione. I limiti che circoscrivono l’autonomia processuale da parte degli stati membri sono: il principio di effettività e quello di equivalenza. Il principio di effettività afferma che queste condizioni processuali non devono essere stabilite in modo da rendere eccessivamente difficile o impossibile il risarcimento dei danni. Il principio di equivalenza o non discriminazione è inteso nel senso che non ci deve essere una discriminazione per quanto riguarda le condizioni processuali tra le azioni fondate sul diritto dell’unione e sul diritto nazionale, ivi comprese quelle volte ad ottenere risarcimento dei danni fondate sul diritto UE.

Gli stati non possono, quindi, stabilire delle condizioni processuali per le azioni di risarcimento danni, fondate soltanto sul diritto interno, più agevoli rispetto quelle stabilite per azioni risarcitorie fondate sulla violazione del diritto dell’UE. Esistono alcune analogie tra diritto internazionale e diritto dell’UE nell’ambito delle azioni risarcitorie. Principio dell’unità dello stato e dell’indifferenza dell’organo che abbia causato la violazione. Il soggetto al quale è imputabile l’azione è sempre e comunque lo stato a prescindere dall’organo che abbia causato la violazione, sarà poi lo stato che potrà, sulla base del diritto interno, agire in rivalsa nei confronti del soggetto che abbia materialmente commesso l’azione. Questo vale anche per i rapporti interni di uno stato, per l’articolazione delle competenze interne, se una regione abbia determinato un danno ad un singolo per il diritto dell’unione europea il soggetto responsabile sarà sempre e comunque lo stato, toccherà poi allo stato rivalersi nei confronti della regione, questione interna che non coinvolge il diritto dell’unione. Il risarcimento spetta formalmente allo stato anche se materialmente pagherà il soggetto responsabile. Nell’ipotesi in cui sorgano problemi o il soggetto non ottemperi al risarcimento dei danni previsti dal diritto dell’unione, per la corte rimane sempre responsabile lo stato. Tale principio si trova anche nell’ambito del diritto internazionale, nella convenzione dell’unione europea dei diritti e delle libertà fondamentali e nel diritto dell’unione.

(NB: rimedio risarcitorio principio di diritto internazionale che trova applicazione nell’ambito del diritto dell’UE)

Una differenza è il principio di reciprocità: nell’ipotesi in cui il singolo invochi il risarcimento dei danni nei confronti di uno stato, questo non potrà utilizzare il principio di reciprocità per paralizzare l’azione risarcitoria. Tutte le misure unilaterali, le contromisure, il principio di reciprocità, strumenti classici del diritto internazionale che non trovano applicazione nell’ambito del diritto dell’UE non sono applicabili neanche nell’ambito dell’azione di risarcimento dei danni.

Competenze del giudice nazionale nel sistema diritto UE

- Disapplicazione norme nazionali contrastanti con il diritto dell’UE provviste di effetto diretto

- Interpretazione conforme delle norme nazionali al diritto dell’UE

- Risarcimento danni

Tali competenze si esercitano avvalendosi anche del rinvio pregiudiziale. Tutte le sentenze in ambito di azione risarcitoria sono state portate dinanzi alla corte attraverso il rimedio pregiudiziale anche perché, spesso, il giudice nazionale si trova in difficoltà nel risolvere questioni di danno promosse dal singolo per violazione del diritto dell’UE, quindi coinvolge il giudice dell’unione al fine di ottenere spiegazioni circa la corretta interpretazione del diritto dell’unione e le condizioni necessarie per ottenere il risarcimento danni. In merito alle condizioni stabilite dalla corte per il soggetto leso al fine di ottenere il risarcimento dei danni, questa si è espressa in termini di ragionevole diligenza nell’evitare il danno o comunque limitarne l’entità. Tale principio è comune agli stati membri buona fede da parte del soggetto che richiede il risarcimento dei danni.

Rapporto tra rimedio risarcitorio e tutela sostanziale

Possono essere considerati complementari perché un’azione di tutela sostanziale può non essere sufficiente a risarcire i danni causati a singoli. Il rimedio risarcitorio rappresenta un rimedio di carattere generale che prescinde dall’efficacia diretta o meno della norma violata. Ci sono poi sentenze della corte che lo considerano una sorta di rimedio consolatorio, ovvero un minus rispetto una vera e propria azione di tutela sostanziale. In realtà bisogna valutare caso per caso perché per gli interessi del danneggiato il risarcimento non necessariamente rappresenta un minus rispetto all’azione di tutela sostanziale. Esso può anche assumere valore superiore o equivalente ad un’azione di tutela diretta: un soggetto può avere più interesse ad un risarcimento di danni piuttosto che da un’azione di annullamento di un atto illegittimo. Ci sono poi ipotesi in cui l’azione di tutela diretta non è possibile dopo che sia passato del tempo come ad esempio avviene nei casi di appalti, quando questo è affidato in modo illegittimo, una volta iniziata o finita la costruzione, non sarà possibile procedere all’annullamento dell’appalto e il soggetto che è stato illegittimamente escluso può solo ottenere eventualmente un risarcimento del danno perché l’azione di tutela diretta può non essere più possibile.

Tale rimedio risarcitorio può essere anche utilizzato come deterrente nei confronti degli stati membri per una corretta e tempestiva applicazione del diritto dell’UE. Il rischio di proposizione dell’azione di danno, può condurre uno stato ad un corretto adempimento del diritto dell’unione; ciò si pone soprattutto per le direttive che stabiliscono un termine di recepimento, proprio il ritardo nell’adempimento e la prospettiva di azione di danno nei confronti dello stato inadempiente, possono spingere lo stato a recepire nei tempi una direttiva dell’UE. Nonostante ciò non si deve eccedere nell’uso di questo rimedio, il quale potrebbe risultare dannoso nei periodi di risorse scarse o crisi economica. Il compito della corte è quello di stabilire un punto di equilibrio per il riconoscimento del diritto a risarcimento danni evitando che venga utilizzato in modo abusivo.

Utilizzo azione risarcitoria

Negli ultimi anni c’è stata una scoperta dell’uso di tale azione anche da parte di soggetti forti. Nella storia del nostro Paese i filoni di azioni risarcitorie hanno riguardato soprattutto la tutela di soggetti deboli: prima sentenza a riconoscere rimedio risarcitorio è la Sentenza Franchovich: si trattava di tutelare i lavoratori di società coinvolti in una crisi aziendale e l’obbligo degli stati membri di stabilire un fondo di garanzia per le ipotesi di società fallite ed insolventi nei confronti dei lavoratori. Altro caso riguarda i medici specializzandi perché in passato essi prestavano un’attività a tutti gli effetti di carattere lavorativo, e non solo formativa, non ricevendo alcuna remunerazione. Successivamente sotto la spinta della corte di giustizia si è riconosciuto tale diritto alla remunerazione dei medici specializzandi. Altro filone del nostro paese è quello riguardante la sentenza Traghetti del Mediterraneo in cui si tutelava una società fallita perché costretta a competere con un’impresa beneficiaria di aiuti di stato. Da ultimo la condanna del nostro paese ha riguardato i danni subiti da una donna vittima di reati violenti che non aveva potuto beneficiare di un indennizzo. Anche in questo caso si trattava di un soggetto debole. Si presenta una netta evidenza di questa azione nel tutelare i soggetti deboli almeno dal punto di vista statistico perché spesso, almeno in passato, i soggetti forti avevano diversi strumenti a disposizione come l’attività di lobbying, attività tese ad influenzare i parlamenti nazionali.

Capitolo 2

La giurisprudenza della corte ha evidenziato il principio della responsabilità risarcitoria degli stati membri per violazione del diritto dell’UE con la sentenza Franchovich. In realtà questo principio era già desumibile da alcune sentenze della corte. Il problema che si poneva era la mancata attuazione da parte del nostro paese di alcune disposizioni di una direttiva comunitaria che prevedeva specifiche garanzie a tutela dei crediti vantati.