Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Daniele, prof. Cortese

Le competenze dell'unione europea

Le competenze comunitarie: il principio della competenza d'attribuzione

Art. 5 TUE: norma di grande importanza che sintetizza alcuni principi generali riguardanti la portata delle competenze comunitarie e le condizioni per il loro esercizio.

Il primo comma enuncia il principio d'attribuzione: "La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato". La Comunità non è un ente a finalità e competenza generali. Essa può intervenire soltanto nei settori in cui ciò sia contemplato dal Trattato e soltanto per gli obiettivi che il Trattato stesso indica.

La Corte di giustizia ha tuttavia ammesso che, pur in mancanza di un'espressa attribuzione di poteri, la Comunità possa essere considerata competente quando:

• L'esercizio di un certo potere risulti indispensabile per l'esercizio di un potere espressamente previsto per il raggiungimento degli obiettivi dell'ente (teoria dei poteri impliciti). (Ad esempio l'affermazione della competenza comunitaria a stipulare accordi internazionali in materia di trasporti, in forza del c.d. principio del parallelismo dei poteri interni ed esterni - v. sentenza AETS).

Clausola di flessibilità: D'altra parte, il Trattato stesso prevede una sia pur parziale deroga al principio della competenza d'attribuzione, attraverso l'art. 352. L'inserimento di tale norma rivela come gli stessi autori del Trattato fossero coscienti dell'impossibilità di definire in anticipo e con esattezza i poteri di cui la Comunità avrebbe avuto bisogno per raggiungere i fini complessi e variegati descritti nell'art. 2 del Trattato e quindi della necessità di consentire l'assunzione autonoma di nuovi poteri, comprimendo così il principio d'attribuzione.

Le condizioni poste dall'art. 352 per l'esercizio del potere d'esame sono alquanto restrittive:

• Dal punto di vista procedurale è richiesta una delibera unanime del Consiglio, con coinvolgimento sia della Commissione, che formula la proposta, sia del Parlamento, che viene obbligatoriamente consultato.
• Dal punto di vista sostanziale occorre:
  • Necessità dell'azione in relazione ai fini della Comunità: condizione che comporta un notevole margine di discrezionalità in favore delle istituzioni. La vastità degli scopi previsti dall'art. 2 è infatti tale che qualsiasi azione può essere agevolmente collegata con essi (soprattutto in campo economico). Tuttavia la prassi applicativa dell'art. 308 ha mostrato che, una volta raggiunto l'accordo unanime in seno Consiglio, non ci si preoccupa eccessivamente di chiarire il nesso della nuova azione con gli scopi della Comunità o con il funzionamento del mercato comune.
  • Mancata previsione di adeguati poteri da parte del trattato: inizialmente la Corte sembrava volerne sminuire l'importanza (v. sentenza Massey Ferguson) ma di recente ha mostrato un atteggiamento più restrittivo, sottolineando il carattere residuale della norma in esame ed escludendone l'utilizzabilità ogni volta che il Trattato prevede una base giuridica alternativa (v. sentenza Erasmus).

Ci si domanda se esistano dei limiti intrinseci alla possibilità di ricorrere all'art. 308. Risulta infatti evidente che esso costituisce un minus rispetto alla procedura di revisione di cui all'art. 48 TUE. In primo luogo, la norma in esame consente nuove azioni, ma non deviazioni o deroghe rispetto alla disciplina materiale fissata dallo stesso Trattato. La stessa soluzione negativa vale per il caso in cui le disposizioni che si vorrebbero fondare sull'art. 352 siano tali da modificare, sia pure direttamente, la struttura istituzionale della Comunità come delineata dal Trattato (situazione che si sarebbe verificata, secondo la Corte, qualora la Comunità avesse deciso di aderire alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. La posizione assunta dalla Corte risulterebbe superata da quanto prevede l'art. I-9, par.2 della Costituzione. La norma conferisce espressamente all'Unione la competenza a negoziare la propria adesione alla citata Convenzione).

È invece possibile riconoscere alla Comunità nuovi poteri, nel senso di consentirle di intervenire in settori non menzionati espressamente dal Trattato, purché non si vada al di là dell'ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato ed in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni della Comunità (v. parere 2/94).

Una limitazione al ricorso all'art. 352 è derivata dall'introduzione del principio di sussidiarietà. Tale principio è infatti sicuramente applicabile ogniqualvolta la sola base giuridica disponibile per l'azione comunitaria è costituita dall'art. 352 (v. parere n. 2/92). (La Costituzione ha mantenuto una norma analoga all'art. 352, si tratta dell'art. I-18. Rispetto al testo attuale, il potere in esame non è più esercitabile soltanto in riferimento al funzionamento del mercato comune ma nel quadro delle politiche definite nella parte III).

I vari tipi di competenza comunitaria

Non tutte le competenze attribuite dal Trattato alla Comunità hanno pari natura. Occorre in primo luogo distinguere tra competenze esclusive e competenze concorrenti (distinzione utilizzata dall'art. 5.2 e analogamente dall'art. 11). La distinzione in esame attiene ovviamente ai rapporti tra competenza comunitaria e competenza (residua) degli Stati membri.

Nei settori di competenza esclusiva, la competenza degli Stati membri è preclusa anche qualora la competenza comunitaria non sia stata ancora esercitata pienamente. In siffatta ipotesi, gli interventi degli Stati membri hanno carattere transitorio e debbono essere autorizzati dalla Comunità (v. sentenza 5 maggio 1981, Commissione c. Regno Unito).

Nei settori di competenza concorrente, invece, almeno inizialmente Comunità e Stati membri possono ciascuno esercitare i propri poteri. Situazione questa che potrebbe modificarsi nel tempo a favore della Comunità. Infatti a mano a mano che questa agisce, diminuisce corrispondentemente lo spazio d'azione degli Stati membri. In forza del principio di leale collaborazione, gli Stati membri non potrebbero adottare provvedimenti in materie già oggetto di una disciplina comunitaria completa e dettagliata. Ne risulta che l'estensione e finanche la sopravvivenza stessa della competenza degli Stati membri dipendono dai tempi ed ai modi con cui la competenza comunitaria viene esercitata. La Comunità può infatti scegliere di esercitare pienamente la propria competenza, precludendo così agli Stati membri qualsiasi intervento. Al contrario, la Comunità può preferire lasciare a lungo inutilizzati i propri poteri, facendo così sopravvivere la competenza concorrente degli Stati membri (v. i vari pareri della Corte).

Il Trattato non precisa se una determinata competenza comunitaria è esclusiva o soltanto concorrente. Il problema di come classificare una determinata competenza va risolto in via interpretativa, dando rilievo soprattutto agli scopi perseguiti dal Trattato nell'attribuire alla Comunità determinati poteri. Così la Corte ha considerato come esclusiva la competenza comunitaria nel settore della politica commerciale comune di cui agli artt. 133 e ss. del Trattato (v. parere n.1/75 e sentenza 5 maggio 1981, Commissione c. Regno Unito). Mancano affermazioni giurisprudenziali circa l'esclusività della competenza comunitaria in altri settori. In particolare, la semplice circostanza che un determinato settore sia oggetto di una "politica comune" (oltre alla politica commerciale comune, agricoltura e trasporti) non implica che si possa parlare di competenza esclusiva. (Le norme del Trattato relative all'agricoltura, ad esempio, prevedono che i prodotti agricoli siano sottoposti ad una politica agricola comune. Tuttavia potrebbe diventare esclusiva qualora fosse esercitata da prevedere una disciplina completa e dettagliata tale da non lasciare alcun profilo alla disciplina degli Stati membri - v. sentenza Galli, Grosoli, Roelstraete e British American Tobacco)

Il Trattato prevede inoltre un terzo tipo di competenze. In taluni settori, infatti, viene precisato che la competenza comunitaria deve essere esercitata in parallelo con la competenza degli Stati membri, attraverso azioni destinate a sostenere, coordinare o integrare quelle degli Stati membri e senza che la competenza comunitaria possa, nemmeno in prospettiva, sostituirsi a quella degli Stati membri (es. nuove azioni e politiche attribuite alla competenza comunitaria a partire dall'AUE) (La distinzione tra i vari tipi di competenza è definita in maniera particolarmente articolata dall'art. I-12 della Costituzione. Accanto alla competenza esclusiva e a quella concorrente esso parla anche di competenza per svolgere azioni di sostegno, di coordinamento e di completamento rispetto all'azione degli Stati membri. A queste si aggiungono la competenza per il coordinamento delle politiche economiche e occupazionali e quella in materia di politica estera e di sicurezza comune, considerata a parte)

Il principio di sussidiarietà

È previsto dall'art. 5: "Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario".

Ha assunto un'importanza centrale nell'economia dell'intero Trattato e costituisce un punto di riferimento obbligato quando si affronta il problema dei rapporti tra Comunità e Stati membri. Ciò risulta evidente, osservando che il principio è richiamato anche nel preambolo e dell'art. 2.2 TUE, e che ad esso è dedicato un apposito Protocollo allegato al TCE. Le stesse istituzioni hanno concluso tra di loro un accordo interistituzionale in proposito (Lussemburgo, 1993) e infine va ricordato il documento approvato dal Consiglio europeo di Edimburgo nel 1992 ("Impostazione generale dell'applicazione da parte del Consiglio del principio di sussidiarietà e dell'art. 3 B del trattato sull'Unione Europea").

Il principio in esame si pone ad un livello successivo rispetto al principio d'attribuzione. Esso presuppone infatti che il Trattato abbia conferito alla Comunità la competenza in un certo settore e si preoccupa di regolarne le modalità d'esercizio. L'art. 5.2 specifica il campo d'applicazione del principio di sussidiarietà. Esso vale soltanto nei settori che non sono di competenza esclusiva comunitaria (peraltro in numero esiguo). Considerando che, nei settori di competenza concorrente, la sopravvivenza della competenza statale dipende dalla maniera con cui la competenza comunitaria viene esercitata, il principio di sussidiarietà costituisce una garanzia per gli Stati membri che le loro competenze in settori di competenza concorrente comunitaria non vengano limitate o addirittura cancellate quando ciò non si giustifichi in relazione alla maggiore efficienza dell'azione comunitaria rispetto a quella autonoma degli Stati membri.

In astratto il principio potrebbe essere considerato come neutrale. La scelta di dare la preferenza all'azione statale ovvero a quella comunitaria dovrebbe dipendere da un esame obiettivo, mirante a stabilire quale delle due azioni assicuri migliori risultati.

Per come risulta formulato e per come esso viene inteso dagli Stati membri, invece, il principio di sussidiarietà sembra esprimere un favor per l'azione statale. Quest'ultima va preferita se assicura il raggiungimento degli obiettivi prescelti benché solo in misura sufficiente, mentre l'azione comunitaria può essere scelta soltanto se ne garantisce il raggiungimento ad un livello superiore. Inoltre, la maggiore efficienza dell'azione comunitaria rileva come criterio capace di farla preferire all'azione statale solo se essa dipende dalla dimensione e dagli effetti dell'azione in questione. Si deve trattare infatti di affrontare una questione che presenta aspetti transnazionali, in mancanza dei quali l'azione comunitaria è esclusa a priori.

Il principio di sussidiarietà dà luogo a non pochi problemi in sede d'applicazione. Le istituzioni sono pertanto preoccupate soprattutto di stabilire garanzie procedurali che favoriscano il rispetto di tale principio in occasione dell'approvazione dei vari atti: in particolare la Commissione deve procedere ad ampie consultazioni in proposito, prima di proporre atti legislativi e motivare specificatamente sul punto.

Cartellino giallo: Qualora si siano espressi per la violazione del principio almeno 1/3 dei voti disponibili, il progetto viene riesaminato dal suo autore che può:

• Mantenerlo
• Modificare
• Ritirarlo
• Salvo l'obbligo di motivazione.

Cartellino arancione: Nell'ambito della procedura legislativa ordinaria, se i pareri contrari costituiscono la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali, la Commissione decide se mantenere il progetto di atto con motivazione. Nella fase preliminare precedente alla prima lettura, se il Consiglio a maggioranza del 55% ritiene violato il principio di sussidiarietà, il progetto decade e non forma più oggetto di esame.

Si è a lungo discusso se il rispetto del principio di sussidiarietà possa essere oggetto di controllo giurisdizionale. Pur avendo accettato di estendere il proprio sindacato al rispetto del principio in esame, la Corte ha operato con estrema prudenza, tenendo conto che la scelta di considerare un atto comunitario conforme al principio di sussidiarietà appartiene a quella sfera di discrezionalità politica che deve essere riservata alle istituzioni e nella quale il giudice non intende intromettersi, salvo il caso di travalicamento dei limiti della discrezionalità o di errore manifesto.

In un primo tempo la violazione del principio di sussidiarietà è stata invocata dalle parti come vizio della motivazione. Successivamente la Corte è stata chiamata a verificare l'esistenza della violazione del principio in esame in quanto vizio autonomo. Ciò ha dato modo alla Corte di precisare che la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà va effettuata sotto due profili distinti: occorre esaminare in primo luogo:

• Se l'obiettivo dell'azione progettata potesse essere meglio realizzato a livello comunitario e
• Che l'azione comunitaria non abbia oltrepassato la misura necessaria per realizzare l'obiettivo cui tale azione è diretta.

Il principio di proporzionalità

Previsto dall'art. 5.4: "L'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato". Anche questo principio attiene alle modalità d'esercizio delle competenze comunitarie. In tutti i tipi di competenza, l'intervento della Comunità, una volta che sia stato deciso, deve infatti essere limitato a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato. Il principio ha pertanto la funzione di tutelare gli Stati membri da interventi comunitari di portata ingiustificatamente ampia. Gli Stati membri non hanno infatti esitato ad utilizzare il principio di proporzionalità per contestare la legittimità di atti delle istituzioni giudicate eccessivamente invasive delle loro competenze. La Corte tuttavia, limita il proprio riesame alle ipotesi di:

• Errore manifesto,
• Sviamento di potere o
• Manifesto travalicamento dei limiti della discrezionalità.

L'esigenza di rispettare la proporzionalità comporta restrizioni per quanto riguarda tanto la scelta del:

• Tipo di atto da adottare, quanto il contenuto di quest'ultimo. Circa il primo aspetto, le direttive dovrebbero essere preferite regolamenti e le direttive quadro a misure dettagliate. L'impostazione generale cit. afferma che ove possibile dovrebbero essere preferite misure non vincolanti, quali le raccomandazioni.
• Quanto al contenuto dell'atto, le misure comunitarie dovrebbero lasciare il maggior spazio possibile alle decisioni nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura e siano soddisfatte le prescrizioni del trattato.

Infine riguardo al rapporto tra il principio di proporzionalità cui all'art. 5.4 e il principio generale omonimo, incluso tra i principi generali del diritto comunitario: quest'ultimo si è inizialmente affermato come strumento di protezione dei singoli nei confronti delle istituzioni comunitarie ovvero delle autorità degli Stati membri, quando queste ultime agiscono in un settore retto dal diritto comunitario.

Il principio esige infatti che i sacrifici e le limitazioni di libertà imposte ai singoli siano:

• Idonei a raggiungere l'obiettivo perseguito e
• Necessari a questo stesso fine, evitando di imporre ai privati sacrifici superflui.

Il principio di proporzionalità di cui all'art. 5.4 riguarda invece il rapporto tra le competenze comunitarie e quelle degli Stati membri. Costituisce pertanto una garanzia specificamente prevista per questi ultimi. Tuttavia, i criteri utilizzati sono gli stessi di quelli propri del principio generale.

La competenza a concludere accordi internazionali

Particolarmente complessa si rivela la definizione e la classificazione della competenza della Comunità per quanto riguarda la conclusione di accordi internazionali (c.d. competenza esterna). La competenza esterna della Comunità non ha portata illimitata. Essa infatti soggiace al principio della competenza d'attribuzione. Inoltre, la soggettività di diritto internazionale della Comunità coesiste con quella degli Stati membri.