Riassunto esame diritto dell'unione europea, prof. Friggesi di ratalma, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Daniele

DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

INTRODUZIONE

LE ORIGINI E IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA

LE ESPERIENZE DI INTEGRAZIONE SECONDO IL METODO DELLA COOPERAZIONE

INTERGOVERNATIVA

Il Trattato di Parigi 12 Aprile 1951, istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e il

Trattato di Riforma firmato a Lisbona il 13 Dicembre 2007 sono il risultato di una complessa

evoluzione. Dal XIX secolo si afferma l’ideale di un continente europeo non più diviso in tanti Stati,

perennemente in lotta tra di loro. Le distruzioni e le perdite di vite umane causate dalla seconda

guerra mondiale hanno convinto i politici dell’epoca dell’ineluttabilità di un processo di integrazione

europea come unico rimedio per evitare il ripetersi di eventi luttuosi. Tale movimento di idee

prende piede solo tra gli Stati dell’Europa occidentale. Gli Stati dell’Europa Orientale danno vita a

forme alternative di aggregazione militare (Organizzazione del Patto di Varsavia) ed economica

(COMECON), facenti riferimento all’Unione Sovietica. Dopo la caduta del muro di Berlino (1989) e lo

scioglimento dell’Unione Sovietica (1991) tali stati hanno partecipato alle forme di integrazione di

matrice occidentale. L’integrazione dell’Europa occidentale segue due metodi distinti: il metodo

tradizionale ed un metodo nuovo, più innovativo, detto metodo comunitario.

Il metodo tradizionale si fonda su quella che viene spesso definita cooperazione intergovernativa:

gli Stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per

organizzare tale cooperazione; la cooperazione si basa su 3 principi derivanti dalla convenzione

dell’Aja:

1. Prevalenza di organi di Stati: negli organi principali dell’organizzazione siedono persone che

agiscono quali rappresentanti dello Stato di appartenenza e seguono le direttive impartite

dal potere politico di tale Stato;

2. Prevalenza del principio dell’unanimità: le deliberazioni degli organi principali

dell’organizzazione vengono assunte esclusivamente all’unanimità, di modo che ciascuno

Stato ha il potere di opporsi (diritto di veto);

3. Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti: le deliberazioni dell’organizzazione

hanno natura di raccomandazioni; l’ipotesi in cui è prevista l’adozione di decisioni vincolanti

nei confronti degli Stati membri costituiscono l’eccezione e sono in genere subordinate al

principio dell’unanimità.

Il metodo della cooperazione intergovernativa trova applicazione in diversi settori: in ordine

cronologico il primo settore è quello militare, nascono due organizzazioni di tipo militari finalizzate

a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato :

1. UEO (Unione dell’Europa Occidentale): è stata fondata con il Trattato di Bruxelles il 17

Marzo 1948 e aggiornata con gli Accordi di Parigi 23 Ottobre 1954. Ad essa aderiscono come

membri a pieno titolo 10 Stati europei (Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia,

Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Regno Unito). Altri stati hanno partecipato ai

lavori dell’organizzazione come osservatori e altri godono dello Status di membri associati,

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per un totale di 28 Stati. L’organo principale è il Consiglio, composto dai rappresentanti

permanenti degli Stati o dai ministri degli Esteri e della Difesa. Le deliberazioni sono prese

all’unanimità. La UEO è stat rivitalizzata nel 1984, con l’idea di farne lo strumento attraverso

cui attuare la componente relativa alla sicurezza e alla difesa comune della PESC. Tale

prospettiva è stata abbandonata con il Trattato di Nizza del 2001.

2. NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico): è stata fondata con il Trattato di

Washington del 4 Aprile 1949. Ad essa aderiscono anche Stati extra-- ‐ europei come gli Stati

Uniti d’America e il Canada. L’organo principale è costituito dal Consiglio del Nord Atlantico,

composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri o, quando si riunisce a livello

ministeriale, dai ministri degli Esteri, della Difesa o dai capi di Stato e di governo. Le decisioni

sono prese all’unanimità.

Nel secondo settore, cioè quello economico L’occasione viene data dall’esigenza di gestire il

Piano Marshall, un piano di aiuti finanziari accordati dagli Stati Uniti d’America all’Europa e

volto a favorire la ricostruzione economica, il consolidamento politico degli Stati Europei, dopo

il secondo conflitto mondiale. L’erogazione degli aiuti viene subordinata alla condizione che la

loro gestione avvenga in maniera coordinata tra tutti gli Stati beneficiari. Per rispondere a tale

condizione, gli Stati dell’Europa occidentale (tra cui Portogallo, Turchia, Svizzera, Svezia…)

danno vita all’ OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica), istituita con il

Trattato di Parigi 16 Aprile 1948. Organo principale dell’OECE è il Consiglio, in cui siede un

rappresentante per ogni Stato membro. Le deliberazioni sono adottate all’unanimità, salvo che

il Consiglio non disponga altrimenti. Tra gli atti che il Consiglio può emanare vi sono anche le

decisioni, che sono dotate di carattere vincolante per gli Stati membri. L’OECE, una volta

esaurita la funzione originaria avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio tra

gli stati membri, però vi furono alcune divergenze. Alcuni Stati membri (Belgio, Germania,

Francia, Italia, Lussemburgo, P. Bassi) optano per forme di integrazione economica più

avanzate dando vita alle 3 Comunità Europee. Altri (Austria, Danimarca, Norvegia, Portogallo,

Regno Unito, Svezia, Svizzera), restano fedeli all’idea di una zona di libero scambio e

istituiscono, con la Convenzione di Stoccolma, 4 Gennaio 1960, l’Associazione Europea di

Libero Scambio (AELE, più nota con acronimo inglese EFTA). Gli Stati membri dell’EFTA (tranne

la Svizzera) hanno dato vita insieme alla Comunità Europea allo Spazio economico europeo

(SEE). L’OECE viene mantenuta in vita, ma il suo campo di attività viene rivolto verso obiettivi di

cooperazione economica globale e non più regionale. L’OECE viene dunque trasformata

nell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), con il Trattato di

Parigi del 14 dicembre 1960, al quale aderiscono anche gli Stati Uniti d’America e il Canada e

successivamente altri Stati non europei.

Infine, per quando riguarda il terzo settore, ovvero quello politica, culturale e sociale. va

ricordato il Consiglio d’Europa, il cui Statuto è approvato a Londra il 5 maggio 1949 da 10 Stati

dell’Europa occidentale (Belgio, Danimarca, Francia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia,

Paesi Bassi, Regno Unito e Svezia: attualmente gli Stati membri sono 46). Si tratta di

un’organizzazione con compiti ed obiettivi assai ampi, tra cui salvaguardare ed attuare gli ideali

ed i principi che costituiscono il loro patrimonio comune e facilitare il loro progresso

economico e sociale. L’organo principale è costituito dal Comitato dei ministri, nel quale

siedono i Ministri degli esteri degli Stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Per le

decisioni più importanti, è richiesta la presenza della maggioranza semplice dei componenti e

l’unanimità dei votanti. Lo strumento d’azione principale consiste nel predisporre e favorire la

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conclusione di convenzioni internazionali tra gli Stati membri. Si tratta di atti la cui entrata in

vigore è subordinata alla ratifica da parte dei vari Stati. Lo strumento di gran lunga più rilevante

è senz’altro la Convenzione europea per la salvaguardia di diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali, firmata a Roma il 4 Novembre 1950 (CEDU). La Convenzione comprende un

catalogo dei diritti dell’uomo comune a tutti gli Stati contraenti e un meccanismo di controllo

internazionale del rispetto di tali diritti imperniato sulla Corte europea dei diritti dell’uomo. I

diritti garantiti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.

L’INTEGRAZIONE SECONDO IL METODO COMUNITARIO: LE ORIGINI

Nonostante l’elevato numero di organizzazioni regionali sorte nel dopoguerra i loro poteri di azione

erano limitati: potevano, infatti, agire efficacemente soltanto attraverso il consenso unanime di

tutti gli stati membri. La necessità di superare il principio dell’unanimità e di attribuire alle proprie

organizzazioni maggiore autonomia induce alcuni stati europei a sperimentare forme di

cooperazione innovative, dando vita a quello che è stato poi definito come metodo comunitario:

1. prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni

comunitarie non rappresentano lo stato di cui sono cittadine, ma sono portatrici di opinioni

proprie e di proprie scelte, che devono compiere in maniera del tutto indipendente: da un lato,

infatti, gli Stati non possono impartire loro istruzioni di alcun genere né cercare di influenzare il

loro comportamento; dall’altro, si prevede la decadenza di quelle persone che vengano meno

all’obbligo di indipendenza

2. prevalenza del principio maggioritario: il metodo comunitario ridimensiona il principio

dell’unanimità anche per le istituzioni composte da rappresentanti di stati membri, dando largo

spazio alle deliberazione a maggioranza (per lo più qualificata il consenso di tutti gli stati membri

non è più indispensabile e anche gli stati che si trovino in minoranza saranno vincolati dalla

decisione adottata)

3. possibilità di adottare atti vincolanti: accanto agli atti di natura raccomandatoria, infatti,

troviamo veri e propri atti vincolanti, che creano a carico degli stati membri obblighi aggiuntivi

rispetto a quelli che gli stati stessi hanno assunto concludendo i trattati istituitivi

4. sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: proprio perché le istituzioni sono dotate del

potere di adottare atti vincolanti, è necessario che la legittimità di tali atti possa essere verificata

da un organo giurisdizionale inserito nella stessa struttura dell’organizzazione

In particolare, poi, tre tendenze si sono manifestate con costanza durante l’evoluzione del

processo di integrazione: l’approfondimento dei legami tra gli stati membri,l’ampliamento

degli stati membri dell’Unione e la differenziazione, inizialmente le norme vincolavano tutti gli

stati membri, attualmente invece non tutte le norme si applicano a tutti gli stati membri (es.

norme sull’euro). La nascita del metodo comunitario si fa risalire al 9/5/1950, quando il ministro

degli esteri francese Schuman rende un’importante dichiarazione (nota come Dichiarazione

Schuman): necessità di ricostruire un’Europa vitale, anche e soprattutto per il mantenimento di

relazioni pacifiche; essa però non sarà costituita in una volta sola, ma, anzi, sorgerà da realizzazioni

concrete che creino (prima di tutto) una solidarietà di fatto (c.d. Europa dei piccoli passi). Sulla

scorta di questa volontà politica, il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione

franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, creando una organizzazione

alla quale possano aderire anche gli altri stati europei. La scelta del settore carbo-siderurgico

viene giustificata, anzitutto, in relazione alla circostanza che i siti di produzione di tali materie si

concentrano nella fascia di confine tra i due paesi (Ruhr), da sempre oggetto di contesa; mettere

in comune tali produzioni significa, quindi, rimuovere la causa di sanguinosi conflitti del passato

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e risolvere il problema del contenimento della Germania con modalità diversa da quella delle

riparazioni economiche. Inoltre, carbone ed acciaio costituivano i principali elementi per la

produzione di armamenti e la gestione in comune di tali risorse permette di impedire a Francia e

Germania di effettuare un riarmo ostile. Alla proposta francese aderiscono sei stati: oltre alla

Germania e alla Francia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo (anch’essi produttori di quelle materie e

interessai alla risoluzione dei conflitti franco-tedeschi per ragioni geografiche) e l’Italia, con De

Gasperi che la riteneva una valida opportunità per uscire dall’arretratezza economica e

dall’isolamento politico in cui l’Italia verteva dopo la II guerra mondiale. Altri Stati (Regno Unito)

rifiutano, invece il progetto, ritenendolo non conforme ai rispettivi interessi nazionali. I sei stati

danno vita alla CECA - Comunità Europea del Carbone e dell’acciaio, istituita con il Trattato di Parigi

(1951). Dal punto di vista della disciplina settoriale si prevede l’istituzione di un mercato comune del

carbone e dell’acciaio comprendente: una zona di libro scambio tra gli stati membri, il divieto di

discriminazioni tra i produttori acquirenti e consumatori; il divieto di sovvenzioni e di aiuti statali

alle imprese e il divieto di pratiche restrittive della concorrenza. La CECA è formata da quattro

istituzioni: l’Alta Autorità, il Consiglio Speciale dei Ministri, l’Assemblea comune e la Corte di

giustizia. Il ruolo centrale è riservato all’Alta Autorità: si tratta di un organo di 9 individui, nominati

dagli stati di comune accordo e scelti in funzione della loro competenza professionale di

conseguenza, i membri dell’Alta Autorità devono agire in piena indipendenza. Già nella

Dichiarazione Schuman era emerso come essa dovesse essere incaricata del funzionamento

dell’intero regime. accanto ai pareri, essa può emanare decisioni e raccomandazioni. Entrambi

questi atti hanno effetti vincolanti nei confronti dei destinatari, che possono essere sia gli stati

membri che le imprese del settore carbo-siderurgico. Il Consiglio speciale dei ministri, È composto

da un rappresentante del governo di ogni Stato membro, ha funzioni consultive rispetto all’Alta

Autorità. Il parere del Consiglio è vincolante per quelle materie in cui è previsto che l’Alta Autorità

deliberi su parere conforme del Consiglio. L’Assemblea comune riunisce i rappresentanti dei

parlamenti nazionali e ha anch’essa funzioni consultive. La Corte di giustizia invece esercita funzioni

di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni. La CECA

si configura come il primo ente sovranazionale: detiene poteri di governo non riconducibili agli stati

nazionali (anzi, questi vi sono soggetti) possono essere esercitati anche all’interno dei territori

nazionali e nei confronti dei soggetti che lì operino. Inoltre, la CECA aveva una certa autonomia

finanziaria, in quanto poteva finanziarsi attraverso risorse fiscali (prelievi) che venivano pagate dalle

imprese produttive di carbone e acciaio, ha un forte grado di indipendenza rispetto ai singoli stati

membri. La facilità con cui la CECA entra in funzione spinge i sei stati fondatori ad immaginare di

poterne replicare il metodo in un altro settore, quello della difesa. Viene, pertanto, rapidamente

negoziato e firmato il trattato istitutivo della CED Comunità Europea di Difesa (1952), esso prevede

un organo indipendente, il Commissariato, al quale spetta il comando unificato delle forze armate

di tutti gli stati membri. Il trattato CED però non entrerà mai in vigore per il rifiuto dell’assemblea

nazionale francese di ratificarlo. Il rifiuto è dovuto (oltre che da motivazioni contingenti quali la

morte di Stalin, che aveva ridotto la paura di un nuovo conflitto mondiale) alla volontà di non

trasferire ad un ente sovranazionale uno degli attributi essenziali della sovranità nazionale, quale è

appunto il compito di difendere il territorio nazionale con la forza armata. Mancava la volontà

infatti, da parte della Francia, di creare una autorità politica, anch’essa unificata, che potesse

concretamente governare l’esercito e la politica estera comune. Dopo il fallimento della CED

seguono alcuni anni di stasi (scotto per il fallimento del precedente progetto): solo nel 1955 il

progetto di integrazione europea riprende, guidato dal belga Herni Spaak, da un lato, viene

avanzata l’idea di un mercato comune generale, senza barriere, dove si abbiano libertà di

circolazione (persone, merci, capitali e servizi) e concorrenza regolamentata; dall’altro, si prospetta

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la necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori: su tutti, quello dell’uso pacifico

dell’energia atomica. Nel 1957 si arriva quindi alla firma dei Trattati di Roma tra Italia, Francia,

Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Il primo istituisce la Comunità Economica Europea

(CEE) mentre il secondo istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM). La

struttura istituzionale delle due nuove comunità rispecchia quella della CECA: sono previste quattro

istituzioni, la Commissione (Alta Autorità), il Consiglio, l’Assemblea Parlamentare e la Corte di

giustizia. Visto che l’integrazione comprendeva ora tutti i settori dell’economia, gli Stati non

possono più accettare (come avevano fatto nel ’51 di delegare il potere di gestire il mercato

comune ad una autorità indipendente.

L’UNIFICAZIONE DEL QUADRO ISTITUZIONALE

Successivamente alla firma dei Trattati di Roma, il quadro dell’integrazione europea consta di tre

Comunità distinte: CECA, CEE ed EURATOM ciascuna dotata di proprie istituzioni di proprie regole di

funzionamento. I tentativi per semplificare la struttura cominciano immediatamente: l’obiettivo è

pervenire alla fusione delle tre Comunità. La prima tappa di questo progetto avviene all’atto stesso

della firma dei trattati di Roma: infatti, contemporaneamente ai trattati viene firmata la

Convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee in modo da istituire come comuni

istituzioni l’Assemblea