Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Baruffi, libro consigliato Istituzioni dell'Unione Europea, seconda edizione, Mengozzi e Morviducci

Istituzioni di diritto dell'Unione Europea - Seconda Edizione

Autori: Mengozzi, Morviducci

Capitolo I - Dalle comunità europee all'unione europea

Sezione I

1. Genesi e sviluppo storico del processo di integrazione europea

Il 9 maggio 1950 il Ministro degli Esteri francese Robert Schuman, sulla base di un’idea elaborata da Jean Monnet e accolta da Alcide De Gasperi e Konrad Adenauer, propose di porre fine ai conflitti tra Francia e Germania, sul controllo delle risorse carbosiderurgiche della Ruhr e della Saar. Proponeva di sottoporle al controllo di un'Alta Autorità, metterle in comune, questa attuazione porrà le basi di un’unificazione economica e realizzerà i primi strumenti di una federazione europea per la salvaguardia della pace.

Si giunge, quindi, all’adozione del Trattato istitutivo del Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) nell’aprile del 1951, entrato in vigore nel 1952. Una comunità settoriale, ispirata da un’idea di integrazione, che tendeva a realizzare questo obiettivo. I sei membri fondatori sono: Francia, Germania, Italia e Benelux (Belgio, Lussemburgo e Olanda). Il trattato aveva una durata di 50 anni, rimasto in vigore fino al 2002.

Questo processo subì un arresto di fronte al fallimento della Comunità Politica (CPE) e della mancata ratifica dell’accordo istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED). Sulla spinta di Monnet, si elaborarono progetti di nuova unione doganale, di estensione delle competenze della CECA e creazione di un’Alta Autorità, formalizzati nel Rapporto Spaak del 1956. Presi, però, in considerazione nell’anno successivo attraverso la firma dei Trattati istitutivi della Comunità Europea dell’Energia Atomica, dato che era necessaria la produzione di una fonte energetica alternativa al petrolio (CEEA o EURATOM) e della Comunità Economica Europea (CEE) per la creazione di un mercato unico.

Tra il 1951-1957 vi sono tre Comunità: CECA, CEEA (settoriali), CEE (generale). Dal 1957 inizia il processo di integrazione europea, passando per diverse fasi:

• Atto unico europeo del 1987
• TUE del 1993, firmato a Maastricht
• Trattato di Amsterdam del 1999
• Trattato di Nizza del 2003
• Trattato di Lisbona del 2009

Accompagnato dall’allargamento dei Paesi fino a 15 membri:

• 1973: Danimarca, Irlanda e Gran Bretagna (non la Norvegia a causa di un referendum popolare)
• 1981: la Grecia
• 1986: Spagna e Portogallo (finiti i regimi di Franco e Salazar)
• 1995: Austria, Finlandia, Svezia

Con gli accordi di Schengen, in Lussemburgo, i cittadini possono viaggiare liberamente senza controlli alle frontiere, se non per ragioni di sicurezza e motivi fiscali. Tutti i Paesi erano sotto ACQUIS COMMUNAUTAIRE, ovvero i Trattati e gli atti che hanno successivamente integrato e modificato i Trattati istitutivi delle Comunità, il diritto derivato fino all’adesione alle tre Comunità e infine la giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha contribuito a precisare la portata e il significato delle disposizioni dei Trattati e del diritto derivato.

1.2. Le ragioni che hanno portato alla firma del Trattato di Maastricht

AUE mirava alla realizzazione di un mercato unico. Ciò però non bastava, ecco si arriva alla firma del TUE, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore nel 1993 e vi sono fattori interni e esterni che hanno contribuito alla sua nascita.

Fattori esterni:

• Crollo del comunitarismo nell’Europa dell’Est e prospettive di unificazione tedesca hanno determinato l’impegno a rafforzare la posizione internazionale

Fattori interni per estendere i progressi avuti con AUE:

• C’era l’esigenza di realizzare una moneta unica
• Accentuare la dimensione sociale della comunità
• Fronteggiare il deficit democratico, accompagnato all’aumento dei poteri dati alle istituzioni
• Istituire meccanismi per contrastare i rischi di aumento della criminalità internazionale

Tali elementi hanno indotto a convocare due conferenze intergovernative, una per UEM e l’altra per l’Unione Politica. Il Consiglio Europeo di Hannover del 1988 ha affidato a un gruppo di esperti presieduti da Delors, il compito di preparare una relazione con le tappe concrete per realizzare l’unione economica. Il Consiglio di Dublino del 1990 ha ritenuto necessario apportare modifiche al Trattato CE per avanzare verso l’integrazione.

È stato il Consiglio Europeo di Roma del 14/15 dicembre del 1990 ad aprire le due conferenze, i cui lavori sono terminati un anno dopo, nel vertice di Maastricht il 9/10 dicembre 1991.

Il Trattato di Maastricht crea l'Unione Europea, costituita da tre pilastri:

• Comunità europee
• Politica estera e sicurezza comune
• Cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale

Il primo pilastro è costituito da: CECA, EURATOM e CEE. Riguarda i settori in cui gli Stati esercitano la propria sovranità congiuntamente attraverso le istituzioni comunitarie. Si applica il metodo comunitario, proposta della Commissione, adozione da parte del Consiglio e del Parlamento Europeo e controllo del rispetto del diritto comunitario da parte della Corte di Giustizia.

Il secondo pilastro instaura la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) prevista al titolo V del Trattato sull’Unione Europea. Sostituisce quanto previsto da AUE, consente agli Stati di avviare azioni comuni di politica estera. Prevede processo intergovernativo, che fa ricorso all’unanimità. Commissione e Parlamento hanno un ruolo modesto, mentre la Corte di Giustizia non interviene.

Il terzo pilastro riguarda la cooperazione nei settori di polizia e giudiziaria in materia penale (CGAI), prevista nel titolo VI del Trattato sull’Unione Europea. L’Unione deve svolgere un’azione congiunta per garantire ai cittadini protezione in uno spazio di sicurezza, giustizia e libertà. Processo intergovernativo.

Dunque, il funzionamento delle Comunità e l’attuazione della PESC e CGAI sono collocati in una struttura istituzionale unica (UE) descritta come corrispondente a un tempio greco con un frontone (disposizioni comuni) e tre pilastri (Comunità, PESC, CGAI). L’Unione non si sostituisce alla Comunità ma è affiancata, i problemi riguarderanno il riparto delle competenze.

1.3 Trattati di Amsterdam e Nizza

La conferenza conosciuta come CIG 1996/1197 ha portato al Trattato di Amsterdam, che è stato adottato nel giugno del 1997 e firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore nel 1999 dopo la ratifica dei 15 Stati. Permise di rafforzare i poteri dell’Unione attraverso la creazione di una politica comunitaria in materia di cooperazione, il trasferimento sotto competenza comunitaria di alcune materie precedentemente disciplinate dalla cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni, le misure volte ad avvicinare l’Unione ai cittadini, la possibilità di una stretta cooperazione tra Stati membri (cooperazione rafforzata). Poi estende la procedura di co-decisione e il voto a maggioranza qualificata, procede a semplificazione e rinumerazione di articoli de TCE e TUE (non più ordine secondo le lettere).

Non seppe affrontare il problema delle nuove adesioni, con riferimento alla composizione della Commissione e ponderazione dei voti nel Consiglio; creazione di un sistema di difesa comune; integrazione UEO nell’Unione Europea. Aspetti che verranno risolti dal Trattato di Nizza del 2001, entrato in vigore nel 2003, dopo la ratifica. Il trattato ha avuto il merito di razionalizzare il sistema esistente, iniziato con Maastricht.

1.4 La maturazione di due sviluppi attesi: l’estinzione della CECA e l’adesione all’UE di 13 nuovi paesi dell’Europa centrale e orientale

• Nel frattempo vi è stata l’estinzione della CECA nel 2002, dopo il termine 50ennale. Dal 23 luglio 2002 i settori dell’acciaio e del carbone sono passati sotto il regime del diritto della Comunità europea.
• A partire dal maggio 2004, adesione di 10 nuovi paesi: Cipro, Estonia, Lituania, Lettonia, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria. Aggiunti dal 2007: Bulgaria e Romania.
• Dal 1 luglio 2013, domanda nel 2003, è diventato il 28° Paese dell’Unione.

Questi allargamenti si sono distinti per le forti divergenze politiche, economiche e sociali.

2. La nuova Unione Europea

2.1 Lo sviluppo di tipo nuovo concretato dall’istituzione di una convenzione per l’elaborazione di un trattato che adotta una costituzione per l’Europa

Il terzo sviluppo si ebbe con l’elaborazione di un Trattato costituzionale per l’UE, con la dichiarazione di Laeken del 15 dicembre 2001 fu prevista la costituzione di una Convenzione incaricata dello studio delle questioni più rilevanti sia riguardo l’aspetto istituzionale dell’UE, che al suo rapporto con i cittadini.

Di qui la stesura di un progetto preliminare di un trattato che prevedeva tra le altre cose la fusione del Trattato CE con quello istitutivo dell’Unione. Veniva così creato un soggetto unico, l’Unione, la cui disciplina era contenuta in un unico testo, con valore autonomo. Testo firmato a Roma dai Capi di Stato e Governo il 29 ottobre 2004 con il nome di Trattato che adotta una costituzione per l’Europa.

Il trattato era diviso in quattro parti:

• Assetto istituzionale dell’UE (accessibile a tutti)
• Carta dei Diritti Fondamentali proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000
• Politiche e azioni dell’UE
• Clausole finali e di chiusura

Pur avendo durata illimitata, per la prima volta si prevede la possibilità di recesso, di ritiro volontario dall’Unione. Introdotto nel Trattato di Lisbona all’art.50 UE, con la sospensione a causa della violazione dei principi e valori dell’UE da parte di uno Stato membro.

2.2 La mancata ratifica del Trattato che adotta una costituzione per l’Europa e il mandato del Consiglio Europeo alla nuova conferenza intergovernativa

A seguito del risultato negativo dei referendum in Francia e in Olanda del 2005, la procedura di ratifica del Trattato che adotta la Costituzione per l’Europa è stata sospesa. La questione viene deferita al Consiglio Europeo, come previsto dalla dichiarazione n.30 sulla ratifica del trattato, ove tenutosi a Bruxelles nel giugno 2007, si decise di indire una nuova CIG che elaborasse un trattato meno pretenzioso, prevedendo sia una modifica del TCE (sarebbe diventato TFUE) che del TUE. L’Unione sarebbe succeduta alla Comunità Europea, creando un soggetto unico, mentre l’EURATOM sarebbe sopravvissuto in conseguenza di un Protocollo che veniva allegato al Trattato.

Né il TUE né il TFUE avrebbero avuto rango costituzionale, con abrogazione di riferimenti terminologici del precedente Trattato non ratificato. Vi era la necessità di definire le competenze dell’UE e degli Stati in vista del superamento dei tre pilastri di cui si era parlato a Maastricht, il carattere specifico della politica estera e di sicurezza comune, il ruolo rafforzato dei Parlamenti nazionali, il valore giuridico della Carta dei diritti fondamentali.

La conferenza termina i lavori nell’ottobre 2007, il Trattato viene firmato a Lisbona nel dicembre 2007.

2.3 L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e i successivi sviluppi

Anche per l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona la procedura è stata lunga. Entra in vigore il 1 dicembre 2009 (dopo la ratifica della Repubblica Ceca). Dota l’UE di istituzioni moderne e metodi di lavoro ottimizzati; rafforza la partecipazione democratica in Europa e le capacità quotidiane di promuovere da parte dell’UE gli interessi dei propri cittadini.

Il Trattato di Lisbona, che modifica TUE/TCE, è stato firmato a Lisbona nel dicembre dai 27 Stati membri, entra in vigore dopo la ratifica degli Stati. L’Irlanda aveva respinto il testo nel 2008 attraverso referendum, ha approvato il testo con un successivo referendum del 2009. C’è stata una revisione formale dell’art. 136 TFUE, al fine di fornire adeguata base giuridica al meccanismo di stabilità monetaria per gli Stati di area euro, promossa dal Consiglio Europeo 2011/99/EU è entrata in vigore il 1 maggio 2013.

L’ultima novità è stata la prima attuazione da parte della Gran Bretagna, del meccanismo di recesso previsto dall’art. 50 TUE, la cosiddetta Brexit (terrorismo, migranti, crisi economica tra i fattori principali). David Cameron, primo ministro, ha indetto un referendum il 23 giugno 2016 che ha avuto come esito il 51,9% dei votanti contro la permanenza nell’UE. Cameron, si è dimesso e Theresa May, ha proceduto il 29 marzo 2017 alla ratifica al Consiglio europeo dell’intenzione di recedere. Dovrà essere negoziato un accordo, se andrà a buon fine il negoziato, il recesso diventerà effettivo dall’accordo. Altrimenti perderà lo Status di membro dopo due anni dalla ratifica, cioè il 29 marzo 2019.

Sezione II

1. La struttura e i principi fondamentali dell'Unione Europea

1.1 La struttura attuale

Secondo il Trattato di Maastricht del 1992, l’UE era fondata sulle Comunità, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal Trattato Ue. L’intenzione di collocare in un quadro istituzionale unico le modifiche alle tre Comunità, alla PESC e CGAI, aveva dato luogo a un testo che rappresentava un punto di equilibrio tra concezioni diverse. Il Trattato TUE segnava una nuova tappa verso un’Unione a vocazione federale. Ma nel compromesso tra gli Stati, non è mai stata accettata la definizione di “federale”, l’Unione è una tappa nel processo di creazione di un’Unione più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e vicino ai cittadini. Per fare ciò, alle Comunità si sostituisce il soggetto unico. C’è una ridefinizione del quadro istituzionale (eliminati i pilastri) e il raggiungimento di un’azione più coerente nel perseguimento delle finalità dell’UE.

1.2 Valori e obiettivi dell'Unione

Lo scopo dell’Unione si prefigge all’art.3, par.1, TUE ed è: la promozione della pace, dei suoi valori del benessere dei suoi popoli. I redattori del Trattato del Lisbona hanno premesso ai fini, i valori su cui si fonda l’Unione (art.2): attesta l’importanza costituzionale che si voleva dare ai primi articoli del TUE. Nel Trattato di Amsterdam, detti valori vengono presi in considerazione all’art. 6 TUE, insieme alla tutela dei diritti dell’uomo, al rispetto dell’identità nazionale degli Stati e al principio dei mezzi per raggiungere gli obiettivi prefissati. Ciò dovuto alla necessità di contemperare esigenze e principi diversi.

Troviamo soppressione di alcune disposizioni di carattere generale e l’attribuzione di un oggetto specifico a ciascun articolo:

• Definizione dell'UE
• Valori
• Obiettivi
• Rapporti UE con Stati membri
• Principi per ripartizione delle competenze
• Rispetto dei diritti umani
• Sistema di controllo contro la violazione di tali principi
• Obiettivi delle relazioni internazionali dell’UE

L’Unione dunque si fonda sul rispetto dei valori della dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto, rispetto dei diritti umani (compresi quelli delle minoranze), comuni a tutti gli Stati membri. Le società degli Stati membri si caratterizzano per pluralismo, non discriminazione, tolleranza, giustizia, solidarietà, parità tra uomini e donne. Il rispetto dei valori è condizione preliminare per l’adesione di qualunque nuovo Stato (art.1-58) e poi la loro violazione può comportare la sospensione dei diritti di appartenenza di uno Stato membro (art.1-59).

3. Il nuovo titolo II TUE sui principi democratici

L’importanza dei valori suddetti trova conferma anche nel Trattato di Lisbona, nel nuovo Titolo II TUE che contiene disposizioni relative ai principi democratici (si tratta di criteri di azione a cui si intende dare maggiore visibilità, presenti nei precedenti Trattati, più nuove disposizioni). La necessità di dimostrare come l’Unione costituisse un ordinamento rispettoso dei principi democratici anche nelle forme aggiornate, nasceva dal dibattito del deficit democratico. Veniva poi sottolineata la distanza tra l’Union