Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Amalfitano, libro consigliato Manuale di diritto dell'Unione Europea , Adam, Tizzano

Introduzione all'Unione Europea e il suo diritto

La nozione di Unione Europea

Stabilire cosa sia con certezza l'Unione Europea è piuttosto complesso e non è tutt'ora chiaro: nessun testo e nessun trattato danno una risposta definitiva. In effetti l'UE presenta caratteristiche talmente originali e peculiari da non poter essere assimilata né alle organizzazioni internazionali né ai modelli statali esistenti (federale, confederale ecc). Possiamo a grandi linee definirla come un modello istituzionale che si evolve in modo ininterrotto ed improvvisato, riconducibile per qualche aspetto a quello federale ma che comunque non può essere inquadrato in nessuno schema già esistente.

Questo processo di evoluzione instabile ha una precisa ragione: la libertà dai modelli, intesa come la volontaria non sottoposizione a schemi rigidi in favore di una continua ricerca di punti di equilibrio fra la struttura sovranazionale, la quale limita la sovranità degli stati assicurando la loro convivenza, e le strutture statali, le quali non vogliono lasciarsi del tutto sopprimere e perdere la propria individualità. È grazie a questa continua evoluzione del sistema che sono state possibili le più profonde innovazioni mantenendo una sorta di continuità e coerenza nel tempo.

Il diritto dell'UE e la sua autonomia

Il diritto dell'UE ha ad oggetto lo studio degli aspetti giuridico-istituzionali di quest'ultima, compreso lo studio di quelle attività e modalità di cooperazione che non rientrano formalmente nel diritto e nelle competenze dell'UE ma che ad essa si agganciano direttamente e funzionalmente. Lo studio della materia è stato per molti anni inadeguato e sottovalutato: col tempo però lo sviluppo della costruzione europea e la crescente influenza del diritto comunitario sui diritti interni hanno attirato l'attenzione degli studiosi registrando una forte inversione di tendenza (oggi grande interesse per il diritto UE).

Le principali fonti di cognizione del diritto UE sono la Gazzetta ufficiale dell'UE (GUUE) e la Raccolta della giurisprudenza della corte di giustizia e del tribunale dell'unione, anche se in realtà i documenti prodotti dall'UE sono ben più vari e numerosi. Il diritto dell'UE ha svolto un cammino molto ripido per affermare la propria autonomia ed identità.

All'inizio era considerato come una branca del diritto internazionale, ma lo sviluppo del processo di integrazione e la progressiva accentuazione delle specificità degli enti che ne erano oggetto, hanno via via portato all'ampliamento della materia e alla singolarizzazione del suo studio. Chiaramente il collegamento con il diritto internazionale è rimasto perché le istituzioni europee traggono pur sempre origine da un trattato internazionale, hanno come fondatori e protagonisti entità statali e operano come attori della comunità internazionale: ma il loro studio è ormai autonomo.

Oltre che in conflitto con il diritto internazionale però, il diritto dell'UE si è intersecato (e si interseca tutt'ora) con il diritto degli stati membri, in quanto disciplina ormai ogni branca del diritto interno, a volte direttamente e completamente, altre volte indirettamente imponendo il rispetto di alcuni principi e regole. Alcuni hanno visto questo aspetto come una nazionalizzazione del diritto europeo, a discapito della sua autonomia; in realtà accade il contrario, cioè si ha una sorta di europeizzazione delle relative discipline nazionali.

Origini e sviluppi del processo di integrazione europea

Genesi

Negli anni immediatamente seguenti alla conclusione della Seconda Guerra Mondiale, in Europa un complesso di elementi operò sinergicamente in favore di una cooperazione ed integrazione economica fra i vari stati. Dopo alcune iniziative non andate a buon fine, la svolta decisiva avvenne nel 1950, allorché il ministro francese Schumann propose che la gestione del carbone e dell'acciaio venisse affidata ad un'autorità sovranazionale, indipendente da Francia e Germania, così da evitare in futuro contrasti di interesse economico e politico che erano stati fra le cause fondamentali delle guerre. Il cancelliere tedesco appoggiò a sua volta il progetto e così nel 1951 vide la luce la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), al quale aderirono subito anche l'Italia, il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo (NB: trattato CECA scaduto nel 2002).

Contemporaneamente la situazione internazionale e il rischio di dominio dell'URSS fecero nascere l'idea di dar vita ad una difesa europea. Nel 1950 venne presentato il progetto di una Comunità europea di difesa (CED), ma la mancata ratifica da parte della Francia fece cadere il progetto. Si decise così di proseguire lungo la via dell'integrazione economica avviata con la CECA. E così nel 1957 vennero firmati i Trattati di Roma, che istituivano l'Euratom (autorità europea per l'energia atomica) e la Comunità economica europea (CEE): quest'ultima svolse un ruolo decisivo per l'integrazione europea.

Attraverso queste 3 comunità, formalmente distinte fra loro, si voleva dar vita nel territorio dei 6 stati fondatori ad un mercato comune basato sulla libertà circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate né da attori economici né da poteri pubblici. L'unitarietà del disegno ha trovato riflesso anche nelle vicende riguardanti gli apparati istituzionali delle comunità: in effetti tutte e 3 presentavano una struttura molto simile, caratterizzata dalla presenza di 2 organi di governo e 2 organi di controllo dei primi due (quindi 4 istituzioni per comunità).

Una nuova fase si aprì nel 1976, quando venne introdotta l'elezione a suffragio universale dell'assemblea parlamentare: ciò portò 3 anni più tardi alla prima elezione di quello che da allora si chiamò parlamento europeo, dotato di una ben più elevata legittimazione rispetto a prima (i membri prima venivano eletti dai parlamenti nazionali).

Nel 1986 venne approvato l'Atto unico europeo (AUE), che dà luogo ad una revisione significativa dei trattati originari, orientata in 3 direzioni: viene semplificata la modalità decisionale del consiglio con un maggior ricorso al voto a maggioranza qualificata a discapito dell'unanimità; viene per la prima volta riconosciuto al parlamento europeo un ruolo più incisivo nella formazione degli atti della comunità (in particolare il parere richiesto al parlamento europeo per l'approvazione delle leggi (regolamenti e direttive), venne sostituito con una ben più impegnativa procedura di cooperazione); viene formalmente introdotta una prima forma di cooperazione in materia di politica estera.

Uno sviluppo ancor più significativo si ebbe nel 1992: con il trattato di Maastricht (TUE) nacque l'Unione Europea. Le Comunità europee ne diventano parte, senza formalmente perdere la loro identità, andando a costituire il primo dei 3 pilastri sulla quale si reggeva l'UE: comunità europea (CE (composta appunto dalle comunità europee, che si occupano principalmente del mercato unico europeo e dell'unione monetaria)), politica estera e sicurezza comune (PESC), giustizia e affari interni (GAI) (gli ultimi due introdotti proprio col trattato). Il TUE modificò i Trattati di Roma (da quel momento denominati TCE) sotto più punti di vista: nacque il concetto di cittadinanza dell'unione, vennero ampliate le competenze della comunità, venne introdotta la procedura di codecisione con il parlamento europeo (accanto a quella di cooperazione) per l'approvazione delle leggi, e soprattutto vennero create le basi per il passaggio alla moneta unica e l'istituzione della Banca Centrale Europea.

Il Trattato di Amsterdam del 1997 ha portato ulteriori innovazioni. È stato, per esempio, rafforzato ulteriormente il ruolo del parlamento (più materie in cui vi è codecisione), vengono precisati e ampliati i principi e i valori fondanti dell'UE, si procede ad una semplificazione e riorganizzazione dei trattati ecc. Ma le novità più importanti sono però altre due: innanzitutto è stata introdotta la procedura di cooperazione rafforzata (vediamo più avanti); inoltre è stata introdotta la clausola di salvaguardia, che permette a un governo nazionale di bloccare una decisione sulla quale vi sia maggioranza qualificata ove esso ritenga che esistano specifici ed importanti motivi per respingerla.

Nel 2000 venne approvato il Trattato di Nizza: il principale risultato che si voleva conseguire era di predisporre le condizioni per l'ingresso nell'UE di 10 nuovi paesi, in gran parte situati nell'Europa orientale e usciti dal dominio sovietico dopo il 1989. Ma il trattato ha introdotto in realtà modifiche circoscritte ai meccanismi istituzionali, aprendo subito la prospettiva di una necessaria futura modifica.

In parte come reazione alla ridotta portata degli emendamenti decisi a Nizza, e in parte come esigenza di rivisitazione complessiva del sistema, nel 2004 viene firmato a Roma il Trattato che adotta una costituzione per l'Europa, destinato a rimpiazzare integralmente i trattati esistenti. L'obiettivo di questo nuovo trattato era di dare vita ad una costituzione europea e ad una nuova UE che riassumesse in sè tutti e 3 i pilastri. Francia e Paesi Bassi ne bloccarono però la ratifica, e il trattato non entrò mai in vigore.

I contenuti del trattato costituzionale divennero però la base di partenza di una nuova conferenza intergovernativa, che portò nel 2009 all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che si presenta nella forma di una serie di emendamenti ai trattati di Roma e al trattato di Maastricht, ora denominati rispettivamente TFUE e TUE. Il processo di ratifica di tale trattato seguì un percorso travagliato, soprattutto a causa di un referendum irlandese che negò inizialmente la ratifica del trattato (ostacolo superato grazie all'approvazione di una serie di garanzie giuridiche tese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese).

Contestualmente all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e negli anni successivi, la grave crisi finanziaria ed economica che si è trasmessa dagli Stati Uniti all'Europa, determinò rischi molto seri per la tenuta dell'euro e del mercato unico. Per tale motivo, al posto che concentrarsi sulle numerose innovazioni introdotte dal trattato (NB: innovazioni che vedremo più avanti nel corso dello studio) tramite un intensa attività normativa e amministrativa delle istituzioni, il lavoro dell'UE si è concentrato su aspetti diversi per contrastare la grave crisi finanziaria e sociale che è tutt'ora esistente. Ciò ha portato ad una serie di interventi (x es Fiscal Compact, MES) che hanno negativamente influenzato l'opinione pubblica, tant'è che ad esempio nel 2016 c'è stata la Brexit.

L'ordinamento giuridico dell'Unione

Profili generali

Struttura e contenuti dei trattati istitutivi dopo Lisbona

Il trattato di Lisbona ha portato ad un risultato in buona parte simile a quello immaginato nel 2004, ma il risultato è stato raggiunto non con una sostituzione integrale dei trattati esistenti con un unico trattato (aspirazione del 2004), ma attraverso un’ampia revisione del TUE e del TCE, realizzata attraverso emendamenti dei singoli articoli.

In particolare il TUE mantiene la sua denominazione e si limita alla sola enunciazione di obiettivi, principi e regole generali di funzionamento dell'unione, lasciando al TCE, che cambia denominazione in TFUE, il compito di disciplinare in modo specifico i settori di competenza dell'UE e le modalità e gli strumenti attraverso cui l'UE agisce per i suoi fini (NB: una particolarità riguarda la PESC, disciplinata completamente dal TUE (volontà di rimarcare la specificità della materia)). Il quadro che ne risulta è quello di due trattati distinti ma strettamente interdipendenti, che regolano congiuntamente un’unica entità giuridica (l'Unione Europea), che assorbe in se la personalità giuridica della precedente comunità europea succedendole nei rapporti giuridici.

La novità principale introdotta dal trattato di Lisbona è senz'altro la semplificazione del sistema giuridico europeo. Fino a quel momento infatti il disegno unitario che fin dall'inizio aveva caratterizzato il processo di integrazione non si era riflesso in una struttura altrettanto unitaria: unica semplificazione prima di Lisbona fu il venir meno della CECA nel 2002 a causa della scadenza del trattato. L'architettura del sistema era basata ancora su 3 trattati, ciascuno istitutivo di una diversa struttura giuridica: CEE, EURATOM ed UE. Quest'ultima tuttavia non si era semplicemente aggiunta alle comunità, ma ne costituiva allo stesso tempo il contenitore all'interno della quale erano ora affiancate altre due nuove forme di cooperazione create dallo stesso TUE (secondo e terzo pilastro).

Insomma era un sistema molto complesso dotato di principi, strumenti e procedure differenziate in ragione del settore di competenza in questione. A tal proposito si potevano distinguere due metodi di funzionamento diversi: il metodo intergovernativo, operante nella PESC e nella GAI, dipendeva fortemente dalla volontà dei governi ed era esercitato con atti privi di efficacia sui diritti nazionali e sottratti al controllo della commissione e della corte di giustizia; il metodo comunitario invece, operante nel primo pilastro, dipendeva non solo dalla volontà dei governi ma anche da interessi diversi, ed era esercitato tramite norme che potevano essere fatte valere direttamente dai cittadini nei confronti di norme nazionali contrastanti e soggette al controllo e all'interpretazione della corte di giustizia.

In realtà già prima del 2009 i 3 pilastri erano considerati parti integranti di un unico ente, ma con il Trattato di Lisbona ed il conseguente venir meno della CE (assorbita nell'unione (NB: l'EURATOM formalmente sopravvive)) e del sistema dei pilastri, l'unità sostanziale si traduce in un unità anche formale: esiste una sola entità, l'Unione Europea, competente per tutte le materie. E benché alla sua base vi siano ancora due distinti trattati (TUE e TFUE), questi costituiscono in realtà un unico complesso normativo che non comporta alcun frazionamento strutturale o di azione: il metodo comunitario diventa infatti metodo generale di funzionamento dell'UE, anche se il metodo intergovernativo in realtà mantiene un suo spazio in materia di PESC. Tutto ciò tra l'altro ha fatto venir meno tutti i termini e le espressioni legate alla parola "comunitario".

Caratteri generali dell'ordinamento giuridico dell'UE

A differenza di quanto avviene nella cooperazione giuridica internazionale, gli atti normativi adottati dalle istituzioni europee sono suscettibili di essere applicati direttamente negli stati membri e sono caratterizzati dalla loro supremazia rispetto alle corrispondenti norme nazionali. In un sistema simile il privato è soggetto a pieno titolo dell'ordinamento europeo, a differenza di quanto avviene nei sistemi internazionali in cui soggetti di diritto sono solo gli stati: tale soggettività europea permette al cittadino di partecipare alla formazione del diritto dell'unione attraverso il canale del parlamento europeo, ma soprattutto permette al cittadino di far valere davanti ai giudici nazionali norme del diritto europeo e di usufruire degli ulteriori meccanismi giurisdizionali messi a disposizione dai trattati.

Proprio le caratteristiche e la funzione del sistema giurisdizionale europeo sono un ulteriore fattore di distinzione rispetto ai tradizionali sistemi di cooperazione internazionale: sotto il primo profilo possiamo notare che al giudice europeo può rivolgersi anche il privato e non solo gli stati, che la corte non giudica solo il comportamento degli stati ma anche quello delle istituzioni, e che essa non si limita a dichiarare l'eventuale illegittimità degli atti delle istituzioni ma può anche annullarli; sotto il secondo profilo notiamo che la corte di giustizia garantisce l'uniforme interpretazione e applicazione del diritto, in modo tale che la portata del diritto europeo non possa variare da uno stato all'altro.

Infine va sottolineato che mentre nei tradizionali rapporti fra stati chi sia stato leso dall'inadempimento altrui ha diritto a non adempiere a sua volta ai propri obblighi, questo non è possibile nell'ambito dell'UE: il sistema dei trattati vieta agli stati di farsi giustizia da sé per ovviare alle trasgressioni altrui, anche qualora le istituzioni rimangano inerti.

L'acquisto e la perdita dello status di membro

L'accesso all'unione (RICORDA: si è passati da 6 stati fondatori agli attuali 28) è disciplinato dall'art 49 TUE, il quale afferma che le condizioni per aderire sono, oltre a quella di essere uno stato (no regioni), l'appartenenza all'Europa e la rispondenza ad una serie di requisiti politici che si ricollegano a valori su cui l'unione è fondata e contenuti nell'art 2 TUE: essenzialmente lo stato aspirante deve rispettare criteri di democrazia e deve rispettare i diritti fondamentali della persona umana. Tuttavia il consiglio europeo ha convenuto ulteriori criteri di ammissibilità chiamati criteri di Copenaghen, i quali aggiungono una condizione giuridica ed una condizione economica: la prima consiste nella capacità dello stato aspirante di far fronte al cosiddetto acquis comunitario, cioè quel complesso di norme e principi connessi all'appartenenza all'unione e ricavabili dai trattati, dalla prassi, dalle istituzioni e dalla giurisprudenza; la seconda consiste nell'esistenza nello stato candidato di un'economia di mercato funzionante basata sulla libera concorrenza.

La procedura inizia con una fase istituzionale, in cui lo stato...