Riassunto esame Diritto dell'ambiente, prof Lugaresi, libro consigliato Diritto dell'ambiente, Lugaresi

Riassunto di diritto dell'ambiente

Il concetto giuridico di ambiente

La materia riguarda l’ambiente naturale, quello che non ha bisogno di ulteriori specificazioni per essere individuato. L’ambiente fa riferimento generalmente a due aspetti: spazio in cui si vive da un lato, esseri viventi e cose inanimate con cui si viene a contatto dall’altro. L’ambiente è pertanto identificabile con l’insieme delle condizioni esterne all’organismo ed interagenti con esso.

La trasposizione del termine comune in nozione giuridica non è agevole proprio per la vastità e la complessità del concetto. Dottrina e giurisprudenza hanno da sempre discusso circa la definizione di ambiente e proposto una molteplicità di teorie ma hanno sempre avuto a che fare con il carattere composto e complesso della nozione di ambiente.

A livello internazionale un tentativo di questo genere è presente nell’ambito della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla responsabilità civile per danni provocati da attività pericolose per l’ambiente (Lugano 1993) ove si afferma che compongono la nozione di ambiente le risorse naturali, le interazioni tra le stesse, i beni ambientali facenti parte del patrimonio culturale e gli aspetti caratteristici del paesaggio. L’International Court of Justice (ICJ) in una pronuncia del 1996 ha affermato che la nozione di ambiente living space, comprende, oltre alla qualità della vita e la salute degli esseri umani e delle generazioni future.

A livello di UE emerge ugualmente il profilo composito della nozione di ambiente. La direttiva 85/337/CE, nel definire l’oggetto (ambiente) da tutelare, in sede di valutazione di impatto ambientale, menziona più fattori: uomo, fauna, flora, suolo, interazione tra gli stessi.

A livello nazionale il concetto di ambiente è stato spesso considerato come presupposto. Si pensi al d.p.r. 616/1977 che definiva le materie di competenza regionale, dove l’ambiente non era altro che un aspetto inserito quasi incidentalmente all’interno della nozione di urbanistica. Si pensi alla legge n. 349/1986 che, nel costituire il Ministero dell’ambiente, non forniva alcuna definizione di ambiente, limitandosi a citare in via indiretta, quali oggetto di tutela, le condizioni ambientali il patrimonio naturale nazionale e le risorse naturali. Una definizione non è data nemmeno dal d. lgs. 152/2006.

La Corte costituzionale è intervenuta più volte per cercare di definire il concetto in relazione all'interpretazione sia dell’art. 9, che tutela il paesaggio, sia dell’art. 117, che delinea l’attribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. La Corte ha così affermato che l’ambiente non solo è un valore costituzionale, ma anche un diritto fondamentale della persona ed un interesse fondamentale della collettività (sent. 210/1987), e ha definito l’ambiente quale bene immateriale unitario, con varie componenti da tutelare anche separatamente. Successivamente alla riforma costituzionale del 2001, di modifica del titolo V della Cost., ha ulteriormente proceduto ad individuare nella trasversalità del valore “ambiente”, una delle specificità dello stesso. In questo senso, la Corte ha affermato che l’ambiente è un bene della vita, materiale complesso, la cui tutela comprende qualità ed equilibri delle singole componenti e ha ad oggetto la biosfera, di cui si evidenzia il carattere composito ed interattivo: l’ambiente è visto come sistema da considerarsi nel suo aspetto dinamico.

Valore, diritto, bene sistema: è evidente l’impegno dell’interprete volto a riconoscere all’ambiente un carattere unitario, per farne riferimento giuridico sicuro, un oggetto del diritto, per garantirne la protezione sostanziale. La tutela non può prescindere dalla considerazione delle singole componenti settoriali nel momento in cui si passa dai principi all’applicazione.

Il diritto dell'ambiente

Profili e caratteristiche generali

Il diritto dell’ambiente si può definire quale branca del diritto che si occupa delle possibili relazioni tra organismi viventi, compreso l’uomo, ed elementi naturali.

Obiettivi del diritto dell’ambiente sono:

• La protezione, la tutela, la salvaguardia e il miglioramento dell’ambiente;
• La regolazione dello sviluppo, disciplinando e limitando attività ed iniziative non ambientalmente compatibili;
• La repressione di comportamenti lesivi e l’adozione di misure volte ad evitare danni all’ambiente, o almeno a ridurne l’entità;
• La modificazione di comportamenti in senso più ambientalmente sostenibile.

Per quanto riguarda i principi generali del diritto dell’ambiente, essi vanno ricercati su più livelli: internazionale, comunitario, interno. Vi sono poi dei principi speciali desumibili dalle speciali discipline settoriali, contenuti sempre nei diversi livelli. Le complessità concettuali si riflettono nella difficile individuazione dei contenuti e dei limiti del diritto dell’ambiente, a qualunque livello territoriale è un diritto relativamente nuovo, un diritto di risposta a problemi, disastri o situazioni di emergenza che naturalmente o artificialmente vengono a crearsi. L’evoluzione del diritto dell’ambiente, specie a livello internazionale, mostra una graduale svalutazione del profilo antropocentrico, per raggiungere l’obiettivo finale di uno sviluppo sostenibile.

Il diritto dell’ambiente ha una propria autonomia che gli deriva da più fattori. Si tratta di un diritto dotato di uno scopo non definito ma anche propri principi peculiari (es. principio "chi inquina paga"), di propri istituti specifici (es. la valutazione di impatto ambientale), di proprie organizzazioni dedicate (es. Ministero dell’ambiente). Ciò però non significa che non subisca influssi esterni. Le regole ambientali incidono sempre più frequentemente su altri settori e di converso questi settori possono incidere sul diritto dell’ambiente.

Ciononostante anche il diritto dell’ambiente è sottoposto a tendenze unificatrici:

• Sotto il profilo normativo attraverso l’adozione di testi unici settoriali e ora di un testo normativo (152/2006) che raggruppa più testi unici settoriali;
• Sotto il profilo gestionale, attraverso l’individuazione di politiche specifiche, di piani territoriali dedicati, di programmi di intervento;
• Sotto il profilo organizzativo, attraverso l’istituzione del Ministero dell’ambiente;
• Sotto il profilo procedimentale, attraverso l’individuazione di procedimenti peculiari del settore;
• Sotto il profilo relativo alla responsabilità, attraverso la costruzione di una figura tipica, il danno ambientale;
• Sotto il profilo teorico, attraverso l’affermazione dell’unitarietà dell’ambiente quale bene immateriale.

Il diritto ambientale quindi è un diritto:

• Di difficile inquadramento nelle grandi branche del diritto pubblico, costituisce una branca del diritto pubblico ed in particolare del diritto amministrativo da cui mutua una serie di istituti adattandoli. Ciononostante il diritto dell’ambiente è condizionato anche da altre branche come il diritto penale, civile, tributario e così via. Esso quindi è dotato di caratteristiche peculiari che gli attribuiscono una personalità non ripetibile e non circoscrivibile in altri settori.
• Un diritto trasversale, con continue interazioni con altri settori. Ne consegue che le norme ambientali, non sono solo quelle che si trovano nelle normative dichiaratamente ambientali ma anche in normative diverse.
• Un diritto attuale, soggetto a continui cambiamenti e ciò determina di adottare un adeguamento a nuove problematiche.
• Un diritto settoriale, composto di discipline speciali fortemente diversificate, dedicate a problemi particolari che però costituiscono sempre parte di un tutt’uno.
• Un diritto tecnico in senso scientifico tecnologico influenzato da innovazioni e scoperte, sia sotto il profilo dei problemi che delle soluzioni;
• Un diritto emotivo.

Struttura, confini e strumenti

Per quanto concerne la struttura, il diritto dell’ambiente potrebbe essere graficamente rappresentato come un albero, composto da radici principali costituite dai principi, tronco centrale (discipline trasversali) e rami (discipline settoriali). Principi e discipline trasversali sono in continua e sostanziale crescita. Per contro le discipline settoriali sono spesso progressivamente erose nei loro contenuti proprio in seguito all’espansione degli istituti unitari. Nel diritto ambientale nazionale si è avuto uno sviluppo anomalo, dovuto ad una crescita della parte speciale prima ed una lenta formazione, ancora incompiuta, della parte generale poi. In questo senso il diritto dell’ambiente è in fase di assestamento, nella quale si sta cercando di rafforzare il nucleo centrale e di snellire le ramificazioni periferiche. Tale percorso è stato evidenziato dalla legge delega per il riordino dell’ordinamento della legislazione in materia ambientale, legge n. 208/2004 ed al conseguente d. lgs. 152/2006.

A livello di struttura si può rilevare un’estrema incertezza dei confini. Il diritto dell’ambiente nasce come un diritto ritagliato da altri settori che ha conquistato a fatica una serie di competenze. Questa caratteristica è anche dovuta alla necessaria integrazione tra ambiente ed altri concetti generali e tendenzialmente trasversali quali territorio e salute. Il confine della materia ambientale con la materia urbanistica è sempre stato di difficile individuazione e ciò è dovuto anche al mutamento di significato attribuito alla materia urbanistica nel corso delle varie legislazioni. Anche con la materia sanitaria il confine è di difficile individuazione, avendo le materie entrambe lo stesso oggetto od oggetti difficilmente scindibili. A parte la possibilità di contrasti, questo cammino comune ha peraltro comportato una parziale alterazione del diritto dell’ambiente in senso antropocentrico, dirigendo la sua attenzione su aspetti sanitari a scapito di altri profili non incidenti sulla salute dell’uomo.

Se consideriamo gli strumenti operativi più frequentemente utilizzati, il diritto dell’ambiente ha spesso seguito un percorso tradizionale di command and control (prescrizione, autorizzazione, controllo, sanzione). Anche in questo caso si può dire di essere innanzi ad una fase di cambiamento, nella quale, lo schema tradizionale non scompare, ma viene affiancato da altri modelli normativi che considerano meccanismi di carattere economico e consensuale.

Gli strumenti giuridici tradizionali sono quelli facenti riferimento al modello citato di command and control. Gli strumenti giuridici specifici costituiscono l’elaborazione di strumenti tradizionali che tengono conto delle peculiarità del settore ambientale: si tratta di strumenti di carattere preventivo a contenuto autorizzatorio, in riferimento ad opere, piani, attività o di strumenti relativi alla responsabilità.

Per quanto concerne gli strumenti economici, si tratta di strumenti di intervento di carattere generale, quali incentivi ambientali e tasse ambientali, di strumento di mercato, quali i diritti commerciabili in emissione; di strumenti di adozione volontaria, quali i sistemi di audit gestione ed ambientale e le etichette ambientali; di strumenti contrattuali, quali gli accordi volontari o connessi a vicende contrattuali, tra cui l’inserimento di considerazioni ambientali nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici.

Gli strumenti consensuali veri e propri sono invece quelli cui non sono allegati vantaggi di tipo economico ma che hanno come obiettivo la sensibilizzazione e la conoscenza in materia ambientale, quali l’educazione ambientale e l’informazione. Gli strumenti tecnici sono infine ulteriori meccanismi di regolazione caratterizzati da valutazioni basate su competenze scientifiche e tecnologiche.

Discorso a parte meritano gli standards ambientali, attraverso i quali vengono posti valori-limite, in funzione di una tutela ambientale minima da garantire; valori di attenzione in funzione di un intervento anticipato rispetto ai valori limite; valori-obiettivo, in funzione di un miglioramento continuo della situazione ambientale. In questo senso possono poi essere individuati standards di emissione o standards di immissione, standards di prodotto e di processo. La standardizzazione in campo ambientale ha il fine di rafforzare la certezza e l’omogeneità del diritto, limitando l’ambito discrezionale delle scelte della pubblica amministrazione, pagando un prezzo in termini di rigidità e proliferazione normativa.

Equilibri, contraddizioni e contrasti

Il problema fondamentale del diritto ambientale è quello di individuare il punto di equilibrio tra esigenze ambientali ed esigenze economiche. Il concetto di migliore tecnologia disponibile aiuta a comprendere le dinamiche sottese. Nonostante a volte si faccia espressamente uso della menzione comportante costi eccessivi è da ritenersi che il concetto di migliore sia riferibile anche a parametri di carattere economico e non solo in senso tecnico.

Di fronte ad una connaturata “sacralità” del diritto ambientale, occorre spesso rilevare che il pretesto della tutela ambientale è usato per altri fini, come la riduzione della concorrenza o per attuare misure protezionistiche. La prima contraddizione insita nell’impostazione di fondo assunta per definire i fini ultimi del diritto dell’ambiente, tra antropocentrismo puro, caratterizzato da una protezione ambientale essenzialmente funzionale alla protezione dell’uomo ed ecocentrismo puro, caratterizzato dalla negoziazione di posizioni di vantaggio in capo all’uomo, considerato organismo vivente come gli altri.

Un’altra contraddizione è da ricercare nella contrapposizione tra favore generale per le politiche ambientali e resistenze particolari frequenti nella fase applicativa.

I principi del diritto dell'ambiente

Diritto internazionale

Tra i principi emersi a seguito delle Dichiarazioni generali, dei Trattati e della giurisprudenza anche arbitrale si segnalano:

• Il diritto di sfruttamento delle risorse naturali, coerentemente alla Carta dell’ONU ed ai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti. Questo diritto consente che gli Stati perseguano le proprie politiche ambientabili e di sviluppo, non potendo essere negata la sovranità permanente sulla propria ricchezza e la facoltà di scegliere i percorsi ritenuti più idonei al benessere della collettività statale.
• L’obbligo di non causare danni ad altri Stati, che costituisce anche un limite al principio precedente. Questo principio è affermato a livello giurisprudenziale nel caso Gabcikovo 1997, trattandosi di ipotesi di responsabilità tra Stati, anche qualora esso si stenda alla protezione di spazi non sovrani. Perché la fattispecie sussista è necessaria la presenza di due requisiti: il danno deve provocare gravi effetti nocivi e deve essere dimostrato inconfutabilmente. A questo principio si collega il principio "chi inquina paga".

La ricerca di un bilanciamento tra i due principi e la necessaria individuazione di un punto di equilibrio costituiscono il cuore del diritto internazionale ambientale, facendo entrambi riferimento ad una nozione di controllo. Il primo principio, nel concetto di sovranità, esprime l’insopprimibile diritto dello Stato di controllare le proprie risorse naturali, mentre il secondo esprime l’altrettanto necessario obbligo dello Stato di controllare gli effetti delle proprie azioni. Il principio di cooperazione ha carattere composito e si basa sia sul criterio del neminem laedere che sul criterio di informazione reciproca.

Tale principio scoraggia e limita il trasferimento ad altri Stati di attività e sostanze pericolose che potrebbero causare fenomeni rilevanti di degrado ambientali (Rio 64); impone un obbligo di notifica immediata di disastri naturali o altre situazioni di emergenza che possono comportare anche un intervento della comunità internazionale in aiuto degli Stati lesi (Rio 18); determina un analogo obbligo di notificazione, in questo caso preventiva, in riferimento ad attività che possono avere effetti transfrontalieri negativi, cui si accompagna un obbligo di consultazione continua (Rio 19); favorisce lo scambio di capacity-building conoscenze scientifiche e tecnologiche, facilitando processi di (Stoccolma 20, Rio 9); vieta che politiche nazionali, giustificate da scopi ambientali, possono avere fini discriminatori (Rio 12); promuove la soluzione pacifica delle controversie ambientali (Rio 26).

Per il perseguimento a livello locale degli obiettivi globali è stata adottata, nell’ambito della Conferenza di Rio 1992, l’Agenda 21, piano di azione a valore programmatico il cui capitolo 29 riconosce alle amministrazioni locali un ruolo decisivo nell’attuazione delle politiche di sviluppo sostenibile. Il principio di partecipazione e di informazione; Il principio dell’internazionalizzazione di costi relativi alla tutela ambientali legato al principio del "chi inquina paga" ed è volto ad evitare che i costi determinati da interventi e compromissioni relativi all’ambiente siano caricati sull’intera collettività, dovendo essere invece sostenuti da chi esercita determinate attività traendone vantaggio. Principio dello sviluppo sostenibile è il principio cardine del diritto internazionale dell’ambiente...