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Riassunto esame diritto dell'ambiente, prof. Ragionieri, libro consigliato Diritto dell'ambiente di Lugaresi Appunti scolastici Premium

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Esame di Diritto dell'ambiente docente Prof. M. Ragionieri

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amministrative è generalmente la medesima: diffida, per irregolarità e

violazioni di minore entità; diffida e sospensione dell’attività

autorizzata per violazioni più gravi o reiterate o comunque quando vi sia

un pericoloso per l’ambiente; revoca e chiusura dell’impianto nei casi

più gravi. La sanzione più specifica del diritto ambientale è la riduzione

in pristino che evita che vi sia un danno permanente all’ambiente sia

che i soggetti potenzialmente inquinatori possano valutare

economicamente conveniente secondo un rapporto costi benefici il loro

intervento sull’ambiente.

Disposizioni finanziarie : vengono presi in considerazione i mezzi per far

5) fronte alle spese che la legge comporta. Vi troviamo la copertura dei

costi necessari per l’organizzazione, le attività ed il personale; le

incentivazioni in forma di sussidi, sovvenzioni, sgravi fiscali,

necessarie per la migliore applicazione della legge;

Disposizioni transitorie e finali : comprende misure di salvaguardia ;

6) l’abrogazione di norme; norme tardive o a carattere sperimentale;

rinvii a norme secondarie.

La norma ambientale è infine caratterizzata da una frequente presenza di

allegati, in genere di carattere tecnico, nei quali possono essere definiti

valori, limiti, standards di carattere tecnico- scientifico. La rilevanza ed il

necessario continuo adeguamento degli allegati determinano l’estrema

delicatezza sia dei contenuti che dei procedimenti di formazione e

modificazione degli stessi.

Ambiente ed analisi economica.

5.

La disciplina giuridica dell’ambiente incide ed è condizionata da profili

economici. Il principio dello sviluppo sostenibile con le sue tre componenti,

ambientale, sociale ed economica, mostra la necessaria interdipendenza tra

le stesse.

L’analisi economica contribuisce alle scelte politiche e quindi legislative prima

ed all’esercizio della discrezionalità amministrativa poi, ma non può sostituire

le tradizionali valutazioni e ponderazioni degli interessi pubblici.

Il problema del “ponderare” esiste sia sotto il profilo amministrativo sia sotto il

profilo della misurazione di interessi non omogenei.

I costi che qualcuno non sostiene per compromissioni ambientali saranno

sostenuti da altri e generalmente dalla collettività attraverso la fiscalità

generale.

CAPITOLO 2 I LIVELLI SOVRANAZIONALI

Il livello internazionale.

1. Evoluzione.

1.1.

Il diritto internazionale dell’ambiente nasce e si sviluppa in relazione al

sorgere di problemi ambientali di natura globale. La sua evoluzione però è

scandita da diverse fasi.

Fase precedente l’istituzione dell’ONU nel 1945: il diritto internazionale

A) dell’ambiente si occupa prevalentemente della definizione dei rapporti

tra Stati attraverso trattati e convenzioni e della risoluzione delle

controversie in materia ambientale attraverso meccanismi contenziosi

(es. Caso Trail smelter 1941 ove si affermò il divieto di inquinamento

transfrontaliero).

1945- 1972 : caratterizzata dall’istituzione e dalla presenza dell’ONU e

B) di altri organismi ed agenzie operanti a livello mondiale come la FAO,

UNESCO le cui azioni, pur avendo obiettivi generali o specifici

direttamente ambientali, non possono non incidere in materia

ambientale.

1972-1992 : emanazione della Declaration of the United Conference on

C) the Human Environment fino all’emanazione nel 1992 della

Convenzione di Rio. In questo periodo la tutela ambientale diventa un

interesse istituzionalizzato dell’ONU, attraverso le dichiarazioni di

carattere estremamente generale e pertanto limitatamente vincolanti.

L’ambiente assume gradualmente la dignità di valore a sé stante da

perseguire attraverso sforzi di cooperazione.

1992-oggi: parte da quando viene emanata a Rio la Rio Declaration on

D) Environment and Development. In questa fase l’interesse per le

tematiche ambientali viene ad essere integrato con i diversi

interessi di carattere economico e sociale. Il concetto di sviluppo

sostenibile diviene il principio essenziale. L’attenzione è spostata

nei confronti delle dinamiche dei rapporti tra Paesi sviluppati e Paesi in

via di sviluppo. In questa fase assumono rilevanza le decisioni prese d

a organizzazioni internazionali estranee all’orbita ONU ed i cui fini

istituzionali sono prevalentemente legati allo sviluppo economico e

commerciale quali OCED e WTO.

Nella fase attuale si può citare anche la Johannesburg Declaration on

Sustainable Development (2002) che ha di fatto sancito il parziale

insuccesso delle dichiarazioni di principio o almeno l’insufficienza dei

loro effetti per un reale miglioramento delle politiche ambientali.

La storia del diritto internazionale dell’ambiente può essere vista anche in

relazione alle vere ragioni della sua nascita: accanto ai problemi cronici è

scandita da un’inesorabile successione di disastri specie :

affondamento di petroliere (Torrey Canion, Cornovaglia 1967; l’Amoco

Cadiz, Bretagna 1978 ecc.) e di incidenti industriali (Chernobyl 1986,

Deepwater Horizon Golfo del Messico 2010; Fukushima Giappone 2011).

Fonti e strumenti.

1.2.

Le fonti del diritto internazionale dell’ambiente sono le fonti proprie del diritto

internazionale, come riconosciute dall’art. 38 dello Statute della International

Court of Justice che cita: convenzioni internazionali generali e particolari

riconosciute dagli Stati in lite; la consuetudine internazionale; i principi

generali del diritto riconosciuti dalle Nazioni civili e le decisioni giudiziarie e la

dottrina degli autori più qualificati delle varie Nazioni. Il numero di convenzioni

internazionali è estremamente elevato, contra rimanete alle norme ambientali

di origine consuetudinaria. Queste ultime fanno riferimento al divieto di

inquinamento transfrontaliero ed al principio di cooperazione tra Stati.

La categoria dei principi generali di diritto comuni alla maggior parte delle

Nazioni civili non è di chiara individuazione. Vi si possono includere i principi

nati in Stati federali poi presi a prestito dall’ordinamento internazionale, quale

l’obbligo di evitare forme di inquinamento transfrontaliero. A volte si verifica il

percorso inverso: è il diritto internazionale che costruisce i principi poi trasfusi

nei diritti nazionali.

Vi è poi un case law di creazione giurisprudenziale e facente riferimento sia

alla giurisprudenza della International Court of Justice. In questo senso l’ICJ

ha avuto modo di affermare, introdurre o ribadire principi e criteri di rilevante

importanza.

A livello di collegi arbitrali internazionali il caso Trailer Smelter (sentenza

arbitrale del 1941) in materia di danni tran frontalieri può essere considerato

un punto di partenza per il diritto internazionale dell’ambiente, così come il

caso Lake Lanoux (sentenza arbitrale 1957) rappresenta un parametro di

riferimento in materia di collaborazione nella gestione di beni condivisi,

attraverso l’affermazione di obblighi di notifica connessi ad interventi che

potrebbero incidere sul bene nel suo complesso.

Anche procedimenti arbitrali sorti nel0ambito di organizzazioni

internazionali possono introdurre principi propri del settore ambientale. Così

il GATT poi sostituito dalla WTO, il cui ambito di operatività è quello dello

sviluppo del commercio ma ammette la possibilità di adottare delle misure

restrittive per la tutela delle risorse naturali (GATT, caso Salmon and Herring

1988), le quali comunque devono esser precedute da negoziati tra le aprti

(WTO, caso shrimp and Turtle 1998). Quindi è consentita l’adozione di misure

che possono avere effetto restrittivo del commercio ma devono rispondere a

dei requisiti definiti come la compatibilità con gli accordi; la proporzionalità

rispetto al fine; la non discriminatori età di applicazione; e comunque devono

essere precedute da una soluzione negoziale.

Oltre a queste fonti assumono sempre maggiore rilevanza in campo

ambientale i principi enunciati in dichiarazioni che spesso chiudono

conferenze internazionali. Tali principi, nati come sofl law e pertanto non

immediatamente cogenti, tendono ad essere successivamente recepiti negli

atti a natura convenzionale ed a trasformarsi in norme consuetudinarie. Il

valore politico di tali principi è fuori discussione. La soft law costituisce quella

parte non immediatamente vincolante del diritto internazionale che, proprio

per il suo carattere più politico che giuridico, consente più frequentemente di

raggiungere un consenso tra gli Stati. Le dichiarazioni di principi

contengono una prima sistematizzazione del settore ed una serie di

principi guida. Nella loro genericità e nei loro limiti applicativi esse

costituiscono il quadro di riferimento non solo generale ma anche

omogeneo, per la costruzione di un diritto internazionale dell’ambiente.

Le dichiarazioni generali in materia ambientale si occupano di alcune

problematiche ritenute maggiormente significative per il loro valore tecnico e

per la possibilità di cambiamento che possono indurre. Esse chiariscono quali

siano i settori di intervento primari. Viene anche rilevato il rapporto tra

ambiente ed economica. La cooperazione tra Stati e la pianificazione delle

scelte fondamentali sono corollari naturali di questo rapporto. L’attenzione

agli altri è un altro elemento presente. Il problema è particolarmente vivace

per quanto concerne la differenza tra Stati sviluppati ed in via di sviluppo. Nei

primi, dopo che i fenomeni di industrializzazione e di sviluppo aggressivo

hanno portato ad una degradazione dell’ambiente, lo stesso è ora visto come

un valore da tutelare. Nei secondi, nei quali il sottosviluppo è stato spesso

determinato da motivi ambientali, i limiti economici e tecnologici, uniti alle

necessità ed aspirazioni di un rapido sviluppo comportano rischi ambientali

rilevanti.

Le soluzioni di principio proposte vedono la necessità di modelli di

cooperazione. Agli Stati sviluppati si chiede di fornire assistenza tecnologica

e finanziaria, di formare operatori e di creare organizzazioni capaci di agire

localmente, di evitare il trasferimento di inquinanti e rifiuti, in definitiva di

assumersi le responsabilità per le conseguenze negative del loro sviluppo

(sempre secondo il principio “chi inquina paga”). Agli Stati in via di sviluppo si

chiede invece di valutare nell’ambito delle proprie scelte, le possibili

conseguenze che esse comportano a livello globale.

Il rapporto tra generazioni, quella presente che sfrutta le risorse e inquina, e

quella futura , di cui si vogliono tutelare le aspettative, è invece al centro del

concetto di sviluppo sostenibile. Grande importanza è data poi alle istanze di

partecipazione, educazione, informazione e sensibilizzazione, valori dei quali

è promossa la più ampia diffusione.

Nelle dichiarazioni più recenti, che cercano di superare il cattivo equilibrio

esistente tra impegni assunti ed azioni adottate, emergono ulteriori elementi,

quali la globalizzazione e new economy con i possibili impatti in materia

ambientale, economica e sociale.

Il livello dell’UE

2. Evoluzione

2.1.

La versione originale del Trattato istitutivo della Comunità economica europea

non affrontava tematiche ambientali, le cui politiche erano prevalentemente

dedicate alla creazione di un mercato unico ed alla promozione di politiche

della concorrenza e di non discriminazione commerciale. L’evoluzione del

diritto dell’ambiente dell’UE può essere scandita attraverso le successive

modificazioni del Trattato:

Nella prima fase mancano principi, politiche, azioni e norme ambientali

• consuetudinarie. Tuttavia nel Trattato si riscontrano disposizioni che

permettono un intervento, ancorchè indiretto, nel settore

ambientale, in quanto l’obiettivo di trovare un equilibrio nel mercato non

era solo di carattere economico.

L’uso dello strumento della direttiva per l’avvicinamento delle

• legislazioni e dei poteri impliciti per l’adozione delle azioni

necessarie a perseguire obiettivi comunitari hanno costituito il mezzo

attraverso cui la Comunità è intervenuta nella materia ambientale. A

partire dagli anni ’60 sono emanate direttive e regolamenti aventi

oggetti ambientali. La giustificazione di fondo è data dalla necessità

della tutela della concorrenza.

Negli anni ’70 il diritto comunitario dell’ambiente subisce

• un’accelerazione sostanziale in quanto le istituzioni comunitarie hanno

preso coscienza della sottovalutazione del problema ambientale. Così

si aprì la strada all’emanazione periodica di Programmi d’azione

ambientale contenti un insieme di azioni coerenti nell0ambito di un

quadro normativo dedicato alla tutela ambientale.

Nel 1985 la Corte di Giustizia CE afferma che la protezione ambientale

• è un obiettivo fondamentale della CE, anticipando il nuovo indirizzo

adottato dall’Atto Unico europeo che introduce una nuova competenza

in materia di ambiente in capo alla Comunità europea. In questo modo il

diritto comunitario dell’ambiente acquista una sua collocazione nel

Trattato e una sua dignità formale.

Con il Trattato di Maastricht del 1991 l’ambiente diventa oggetto di

• una politica comunitaria, inserendosi in un quadro giuridico ancora

più definito. Il fatto che si parli dal 1993 di CE e non più di CEE

evidenzia una svalutazione del profilo economico o meglio la

rivalutazione degli aspetti sociali, visti ora non solo come una cariabile

incidente sulla politica della concorrenza ma come valori in sé. Nel

Trattato di Maastricht viene sancito proprio il principio di

sussidiarietà verticale.

Nel 1993 viene emanato anche il Quinto programma di azione

• ambientale che adotta un approccio di tipo orizzontale che considera

tutte le possibili cause di inquinamento e cerca di favorire un

intervento attivo di tutti i possibili attori. In questa fase si cerca di

considerare in maniera unitaria la problematica ambientale, il che

favorisce l’adozione di strumenti trasversali e non più settoriali, per

tipologie di inquinamento; si cerca inoltre di incentivare la

partecipazione di imprese e cittadini, attraverso l’adozione di

strumenti che mirino ad un cambiamento di comportamenti anche

sociali.

Nel 1998 la decisione 2179/98 prosegue tale opera di cambiamento. Da

• un lato si auspica un sensibile allargamento della gamma di strumenti

giuridici che possono garantire il per segmento degli obiettivi ambientali.

Dall’altro lato la decisione individua de macrosettori caratterizzati dalla

loro trasversalità.

Con il Trattato di Amsterdam viene ad essere affermata la centralità del

• principio dello sviluppo sostenibile, ribadendo sia la necessità di

integrazione tra politiche ambientali ed altre politiche, sia la necessaria

valutazione di aspetti economico sociali. I profili ambientali sono anche

intesi come valori concreti dalla Carta dei diritti fondamentali dell0UE

del 2000, ove si enuncia la volontà di raggiungere la un elevato livello di

protezione ambientale ed il miglioramento della qualità dell’ambiente.

Gli interessi ambientali dovranno poi essere mediati con altri diritti

individuali, come la libertà di impresa e il diritto alla proprietà privata.

Il sesto programma d’azione ambientale del 2002 conferma la

• necessità di individuare una serie di priorità in termini di azioni e di aree

si intervento. Questo riconosce che l’insoddisfacente situazione

ambientale non deriva tanto da un’insufficiente produzione

normativa quanto dall’inidoneità degli strumenti di

implementazione.

Il processo di ampliamento dell’UE a 25 e poi a 27 Stati ha portato ad

• una diversa prospettiva ambientale e ad una sfida sostanziale

considerata la disomogeneità ambientale tra vecchi e nuovi Stati.

L’equilibrio da trovare ha richiesto adeguarsi a normative e standards

ambientali in modo che sia consentita un’effettiva e non

eccessivamente gravosa armonizzazione.

Il Trattato di Lisbona 2009 modifica del TUE ed il Trattato che istituisce

• la Comunità europea ora (TFUE) ed inserisce un riferimento

giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE cui

si riconosce lo stesso valore giuridico dei Trattati.

Sotto il profilo ambientale i nuovi Trattati non prevedono disposizioni

specifiche di carattere sostanziale. Si confermano quindi i capisaldi dello

sviluppo sostenibile sia la promozione di un elevato livello di tutela e di

miglioramento della qualità ambientale, sia la trasversalità della politica

ambientale. L’ambiente viene espressamente incluso tra le materie di

competenza concorrente tra UE e Stati membri.

Fonti e strumenti.

2.2.

A livello normativo il TFUE definisce i principi fornisce basi giuridiche sicure,

individua le politiche ambientali o incidenti sull’ambiente. Riaffermati i principi

fondamentali specifici del diritto ambientale dell’UE (prevenzione,

precauzione, correzione alla fonte, “chi inquina paga”) sono definiti gli

obiettivi: tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente; protezione della

salute dell’uomo; utilizzazione razionale delle risorse naturali; promozione di

misure a livello internazionale, regionale o mondiale con particolare

attenzione per i cambiamenti climatici.

Sono poi delineate le procedure applicabili elencandosi una serie di misure

adottabili dall’UE con riferimento ad ambiti potenzialmente incidenti in materia

ambientale.

Si consente che gli Stati adottino provvedimenti di maggiore protezione a

condizione che essi siano compatibili con il Trattato e previa notificazione alla

Commissione.

A livello più specifico, le azioni ambientali devono poi tenere conto delle

norme e dei divieti relativi alle restrizioni quantitative tra gli stati membri. Sono

vietate non solo le restrizioni quantitative all0importazione ed all’esportazione

ma anche qualsiasi misura di effetto equivalente. In questo senso si ammette

come deroga al principio che restrizioni o divieti possano sussistere, in

quanto mirati, tra gli obiettivi, a tutelare la salute e vita delle persone, della

flora e della fauna ma nel contempo si afferma che tali divieti non debbano

costituire un mezzo di arbitraria discriminazione, né una restrizione

commerciale dissimulata. Si vuole evitare che il diritto ambientale sia

utilizzato in modo distorto e strumentale.

Sono state emanate delle direttive e dei regolamenti. Le direttive hanno un

contenuto ricorrente, fatto di limiti e di standards, di divieti e di autorizzazioni,

di meccanismi di consultazione e di informazione. La diretta applicabilità loro

riconosciuta in presenza di parametri definiti dalla giurisprudenza comunitaria

evita una disapplicazione nazionale per inerzia.

A livello giurisprudenziale la Corte di Giustizia CE è intervenuto più volte in

materia ambientale, con sentenze che, oltre ad affermare principi non ancora

espressamente presenti nei Trattati, hanno cercato di chiarire fino a che

punto esigenze ambientali possano limitare il principio della concorrenza ed il

principio di non discriminazione in base alla nazionalità.

A livello politico amministrativo, i Programmi d’azione sono il momento di

pianificazione nel quale sono poste le scelte fondamentali dei costituenti.

Al di là della definizione di aree ed oggetti, l’azione ambientale dell’UE si

sviluppa in alcuni settori particolarmente delicati: risorse naturali;

inquinamento; energia; mobilità; ambiente urbano; salute e sicurezza

individuale e collettiva.

CAPITOLO 3 IL LIVELLO NAZIONALE

Evoluzione.

1.

La Costituzione italiana non prevede espressamente l’ambiente come valore

costituzionale. È solo con la modifica del titolo V della costituzione ad

opera della legge costituzionale n. 3/2001 che la parola ambiente

compare nella Carta costituzionale anche se limitatamente all’art. 117

dedicato alla distribuzione delle competenze legislative Stato regioni. Il

motivo dell’assenza della questione ambientale nella Costituzione come

originariamente redatta è di carattere storico: nel Dopoguerra la materia non

era un problema attuale. Tuttavia vi era una generale accettazione della

permeazione dell’ambiente in Costituzione grazie al combinato disposto art. 9

secondo comma, art. 32 1 comma Cost.

Questo non significa che di normativa ambientale in senso ampio non si

potesse parlare anche prima dell’entrata in vigore della Costituzione.

L’evoluzione legislativa ha avuto come primo oggetto diretto la tutela

sanitaria, intesa come igiene del suolo e dell’abitato. Ciononostante la tutela

ambientale è ancora una tutela di carattere indiretto e funzionale rispetto ad

altri interessi.

Se pertanto si vuole individuare la nascita del diritto ambientale nazionale

secondo criteri più rigidi, essa può essere individuata nella cd. Legge anti

smog (l. 615/1996) a tutela dell’inquinamento atmosferico.

A partire dalla legge Merli (l n. 319/1976) di tutela dell’inquinamento idrico, la

produzione normativa in materia ambientale acquista, anche sotto l’impulso

sempre più incisivo e pressante del diritto comunitario, una maggiore

continuità e un più ampio respiro.

Il diritto nazionale si trova ora in una fase di transizione, nella quale

l’emanazione di nuove norme non è più vista come la strada principale

essendo invece l’applicazione delle normative vigenti il problema più

pressante. L’individuazione di strumenti diversi, di carattere economico e

consensuale, la previsione di istituti trasversali, la compattazione e la

razionalizzazione del diritto ambientale attraverso testi unici settoriali

conferiscono una nuova prospettiva allo sviluppo di questa branca del diritto.

Il prossimo passo dovrebbe essere quello di una vera e propria

codificazione del diritto dell’ambiente, attraverso un testo che contenga in

modo razionale e coerente i principi del diritto ambientale e che si

occupi di tutti i settori traversali e verticali. Il d. lgs. 152/2006 è ancora

molto lontano da tale risultato. Il decreto in parola non ha avuto vita facile

per una serie di motivi di tecnica legislativa, relativi alla sua impostazione, sia

per motivi di contenuto, relativi a contrasti con il diritto dell’UE, sia per i motivi

legati alla politica. Ad esso hanno fatto seguito dei decreti legislativi correttivi

che hanno modificato sostanzialmente l’impianto originario.

Quello che la legge delega ha inteso compiete e che il d. lgs. ha portato ad

attuazione è un intervento di parziale razionalizzazione della normativa

ambientale, diverso quantitativamente ma non qualitativamente da altri

interventi precedenti, non compiendo totalmente il percorso di sistemazione

della materia che ci si era proposti di fare. Possiamo quindi con buone

ragioni ritenere che il d .lgs. 152/2006 costituisca una somma di più

decreti legislativi settoriali, in quanto diviso in parti dedicate ciascuna

ad un settore specifico.

Fonti e strumenti.

2.

L’ordinamento nazionale utilizza tutte le fonti e tutti gli strumenti a sua

disposizione ma vi sono una serie di particolarità conseguenti alla specificità

del diritto dell’ambiente.

Per quanto riguarda il livello legislativo, la legislazione ambientale è basata

sull’uso della decretazione d’urgenza e sulla delega legislativa. Con i

decreti legge il Governo interviene rapidamente su situazioni relative ad

incidenti, disastri o comunque problemi ambientali che non possono

aspettare i tempi di un ordinario procedimento legislativo. Con i decreti

legislativi, il Parlamento delega il Governo ad intervenire su materie

connotate da un forte aspetto tecnico.

La legislazione ambientale si caratterizza per un utilizzo molto frequente degli

allegati tecnici ed una predisposizione al rinvio a fonti subordinate.

A livello amministrativo si usano strumenti tradizionali: piani programmi,

autorizzazioni, concessioni, controlli, sanzioni.

L’attività di pianificazione e programmazione è stata caratterizzata da

• una produzione ipertrofica nel tempo. I piani e programmi

2

ambientali, presenti in ogni nova legge di settore, hanno spesso

costituito il mezzo o l’occasione per dilazionare l’applicazione

della legge stessa, più che renderla coerente nel tempo. In questo

senso si cercò di porre un argine attraverso il d. lgs. 112/1998 che ha

preso atto della difficoltà di coordinamento tra diversi livelli e

diversi settori di pianificazione, e prevede una riduzione della

pianificazione a livello statale e la contestuale applicazione dl

principio di sussidiarietà a favore della pianificazione regionale o

locale.

Diverso ed ulteriore problema attiene al rapporto tra pianificazione

• ambientale ed urbanistica. In questo senso si è cercato di

individuare nella Provincia un livello di coordinamento specifico

attraverso il Piano territoriale di coordinamento. Tale Piano avrebbe

dovuto determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio ma la

soluzione legislativa non ha avuto una sostanziale applicazione in

tutte le varie realtà provinciali.

La pianificazione in materia ambientale può connotarsi per la presenza

• di piani generali che riguardano tutto il territorio nazionale e si

occupano di una serie di differenti profili, di piani settoriali,

dedicati ad un problema più specifico o di piani che hanno un

ambito territoriale di riferimento ben limitato pur occupandosi di

diversi aspetti ambientali.

In riferimento all’autorizzazione, esso è l’istituto più frequentemente

• utilizzato. In tal modo la PA è in grado si assentire o negare

l’autorizzazione ma anche e soprattutto di conformare l’attività nel

senso più rispondente all’interesse pubblico, inserendo una serie di

condizioni e di prescrizioni.

La concessione è più strettamente legata a fenomeni di sfruttamento

• di beni della disponibilità della PA. ciò sia per avere una razionale

gestione delle risorse, ma anche dall’esigenza di limitare l’impatto della

relativa attività, sia in corso di svolgimento sia in sede di esaurimento

della stessa.

Il sistema è completato da una rete di controlli e di un’attività di

• monitoraggio dello stato dell’ambiente.

Non si possono poi non considerare due ulteriori categorie di provvedimenti

relativi al rilievo urbanistico delle decisioni in materia ambientale:

Vincoli: connessi a fenomeni di zonizzazione, il cui obiettivo è quello di

- conservare determinati beni aventi valore ambientale;

Ordinanze di necessità ed urgenza: provvedimenti di chiusura del

- sistema da non confondere con le ordinanze tipiche. Le ordinanze di

2 Che ha avuto uno sviluppo eccessivo e dannoso.

necessità ed urgenza extra ordinem sono da adottare quando non vi è

la possibilità di provvedere altrimenti, come nel caso in cui

l’ordinamento non preveda alcun provvedimento ordinario idoneo a

tutelare un determinato interesse.

Profili organizzativi.

3. L’organizzazione centrale.

3.1.

La nascita relativamente recente del diritto dell’ambiente e l’assenza di

riferimento espressi nella Cost., almeno fino alla modifica del titolo V

avvenuta con la legge costituzionale n. 3/2001, hanno determinato l’esigenza

di costruire gradualmente un’organizzazione del settore ambientale e di

definire conseguentemente i rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie locali,

tenendo conto del principio di sussidiarietà verticale.

Successivamente alla previsione, nel 1983 del Ministero dell’ecologia, senza

portafoglio, la legge n. 249/1986 istituisce il Ministero dell’Ambiente che

diventa il centro di riferimento principale per gli interessi ambientali a livello

Statale. L’istituzione del Ministero dell’istruzione ha suscitato molte critiche,

specie per la mancanza di coordinamento con il ministero dei beni culturali ed

ambientali, istituito nel 1974 e per la determinazione delle proprie

competenze. La tecnica per superare le critiche è stata quella del ritaglio

delle competenze al di fuori di un riordino omogeneo dell’organizzazione

governativa avvenuto nel 1999.

Di fatto, oltre ad una serie di competenze esclusive, l’attribuzione della

maggior parte delle competenze è avvenuta secondo lo schema del concerto,

nel quale il Ministero dell’ambienta si pone a volte quale autorità concertante

(competenze primarie) ed a volte quale autorità concertata (competenze

secondarie). Un’ulteriore forma di raccordo all’interno della compagine

governativa è poi data a comitati interministeriali, fattispecie che ha avuto una

diffusa utilizzazione per poi essere superata proprio dall’assorbimento delle

relative competenze da parte del Ministero dell’ambiente.

Con il d . lgs. N. 309/1999 di riforma dell’organizzazione del Governo viene

istituito il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (oggi Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare), cui sono attribuite le

funzioni fino ad allora proprie del Ministero dell0ambiente e del Ministero dei

lavoro pubblici.

Ulteriore aspetto di criticità è data dalla constante tensione sotto il profilo

finanziario che vede spesso il Ministero dell’ambiente soggetto a tagli di entità

percentualmente più elevata rispetto agli altri Ministeri.

Per quanto concerne l’organizzazione tecnica del settore ambientale, è stato

istituito recentemente l’istituto superiore per la protezione e la ricerca

ambientale (ISPRA) che ha preso il posto dell’Agenzia per la protezione

dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell’Istituto nazionale per la fauna

selvatica (INFS) e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica

applicata al mare (ICRAM) assumendone le rispettive funzioni.

L’ISPRA svolge i compiti di attività tecnico scientifiche di interesse nazionale

finalizzate alla protezione dell’ambiente tra cui la promozione e diffusione dei

risultati dell’elaborazione e divulgazione di dati.

All’ISPRA si affiancano le Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente

(ARPA) e nelle Province autonome di Trento e Bolzano, le Agenzie provinciali

per la protezione dell’ambiente (APPA).

Il ruolo delle Regioni e degli enti locali.

3.2.

Il rapporto tra Stato e Regioni in materia ambientale è sempre stato

particolarmente intricato e la situazione è stata resa ancor più difficile con la

sincronizzazione della riforma costituzionale del titolo V, attraverso legge

costituzionale, con la riforma dell’amministrazione attraverso atti aventi forza

di legge. In questo senso è intervenuto la legge n. 131/2003.

L’art. 117 Cost. prevedeva una serie di materie in cui le Regioni a statuto

ordinario avevano una competenza legislativa concorrente. Alcune di queste

materie avevano sicuri riflessi ambientali. Nella vigenza dell’art. 117 Cost.

precedentemente alla riforma del giugno 2001, gran parte della legislazione

statale ambientale è stata impugnata davanti alla Coste costituzionale proprio

per la difficoltà di individuare i confini precisi. La Corte nel risolvere i conflitti

ha spesso richiamato il principio di leale collaborazione. Vista la vaghezza

del parametro, questo ha consentito alla Corte di decidere caso per caso se

la collaborazione sia stata leale, insufficiente o assente.

Il nuovo art. 1117 cost. muta il quadro di riferimento, citando espressamente

l’ambiente e prevedendo un diverso riparto di attribuzioni legislative in

materia ambientale. Di fronte ad un rovesciamento della residualità delle

attribuzioni legislative, l’art. 117 comma 2, lett. S) Cost., prevede che lo Stato

abbia potestà esclusiva nella materia tutela dell’ambiente,

dell’ecosistema e dei beni culturali.

Il successivo comma 3 che enumera le materie di legislazione concorrente,

prevede peraltro la valorizzazione dei beni ambientali anche se non ne è

chiara la demarcazione del confine. La Corte prefigura l’esistenza di una

materia trasversale che riserva allo Stato il compito di assicurare le esigenze

di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale, sempre nell’ambito di un

principio di leale collaborazione. La Corte ha inoltre affermato che lo Stato

deve fissare livelli adeguati e non riducibili di tutela, mentre le Regioni, nel

rispetto di tali limiti, regolano la fruizione dell’ambiente. Il che non impedisce

alle Regioni di assicurare livelli maggiori di tutela, di fatto incidendo sulla

materia ambientale.

Per quanto concerne le funzioni amministrative, la tendenza nel settore è

stata quella di applicare in modo deciso il principio di sussidiarietà

verticale, spostando verso il basso le competenze. In particolare la legge

n. 59/1997 e il d. lgs. 112/1998 hanno spogliato lo Stato di una serie di

funzioni, attribuendole al livello territoriale più idoneo. Il d. lgs. 112/1998 ha

individuato ed elencato i compiti di livello nazionale, quindi riservati allo Stato,

per la tutela dell’ambiente e definito successivamente le funzioni concorrenti

nel cui ambito è necessario un intervento congiunto. In genere con la nuova

ripartizione delle competenze amministrative è privilegiata l’azione degli enti

locali. spettano infatti ai Comuni, in quanto non sia diversamente previsto da

- legge statale o regionale, tutte le funzioni amministrative che riguardano

la popolazione ed il territorio comunale, con particolare riferimento al

settore dell’assetto e del’utilizzazione del territorio.

Alla Provincia spettano invece le funzioni riguardanti vaste zone

- intercomunali o l’intero territorio provinciale, riguardanti una serie di

settori espressamente elencati, molti dei quali a valenza ambientale. La

provincia svolge inoltre un ruolo di ente intermedio tra Comuni e

Regione nell’ambito della programmazione economica, territoriale ed

ambientale, predisponendo il Piano territoriale di coordinamento.

Si prevede la possibilità di un esercizio coordinato di funzioni, anche e

- soprattutto relative a settori ambientali, in ambiti sovracomunali

attraverso forme associative e di cooperai zone tra enti locali e

Regione.

Le associazioni di protezione ambientale.

3.3.

Gli interessi ambientali sono interessi pubblici, ma possono coincidere con

interessi privati individuali e collettivi. La nascita e l’istituzionalizzazione delle

associazioni di protezione ambientale sono giustificate proprio da finalità di

tutela di interessi ambientali, e non solo in sede giurisdizionali, nella loro

qualità di interessi diffusi

Il ruolo delle associazioni ambientaliste è stato riconosciuto dal legislatore

con l’art. 13 della legge 349/1986 ma associazione con finalità di tutela

dell’ambiente già operavano in precedenza e a livello giurisprudenziale aveva

già ottenuto per singoli casi concreti una legittimazione processuale ad agire.

L’art. 13 della l. 349/2986 prevede un meccanismo di individuazione

formale in presenza del quale tali associazioni vengono ad assumere un

ruolo differenziato rispetto ad altre associazioni.

Ciò comporta la distinzione delle associazioni in due categorie:

Associazioni individuate, la cui natura di soggetti portatori di interessi

a) diffusi è presunta;

Altre associazioni per le quali si applicano le regole ordinarie e che

b) devono essere in grado di dimostrare, volta per volta, la loro

legittimazione processuale e procedimentale.

Le associazioni di protezione ambientale sono sotto un profilo formale

associazioni private di interesse pubblico che possono svolgere la loro

azione secondo diverse modalità.

Il Ministero dell’ambiente, con proprio decreto, previo parere del Consiglio

nazionale per l’ambiente, procede all’individuazione delle associazioni di

protezione ambientale, basandosi su aspetti statutari e su aspetti relativi

all’attività delle stesse. Nell’ambito dello statuto sono verificate l’attinenza

delle finalità programmatiche con gli interessi ambientali e la democraticità

dell’ordinamento interno.

Per quanto concerne l’azione delle associazioni, la verifica riguarda la

continuità e la rilevanza esterna della stessa.

La legge n. 349/1986 prevede che 15 tra i 45 membri del Consiglio nazionale

per l’ambiente siano nominati dal ministero dell’ambiente su terne presentate

dalle associazioni ambientaliste individuate.

In via generale si possono distinguere poteri processuali e poteri

extraprocessuali delle associazioni di protezione ambientale: sia tra i poteri

processuali che tra quelli extraprocessuali si possono poi identificare potrei di

carattere generale e di carattere speciale.

Il settore nel quale è stato riconosciuto il ruolo delle associazioni

ambientaliste in via generale è quello ambientale. È la stessa legge

349/1986 che prevede che le associazioni ambientaliste individuate

abbiano un potere di intervento davanti al giudice ordinario, ne giudizi

per danno ambientale ed un potere di ricorso davanti al giudice

amministrativo.

Per quanto concerne l’ingresso delle associazioni ambientaliste nel

processo penale, si prevede che enti ed associazioni senza scopo di lucro

possano esercitare in ogni stato e grado del procedimento i diritti e le facoltà

proprie della persona offesa dal reato.

Ulteriori ipotesi di intervento processuale delle associazioni

ambientaliste sono previste da normative settoriali.

Per quanto riguarda il ruolo procedimentale delle associazioni di

protezione ambientale, la legge 241/1990 prevede che i portatori di interessi

diffusi costituiti in associazioni o comitati abbiano una facoltà di intervento del

procedimento amministrativo, in quanto possa ad essi derivare un pregiudizio

dal provvedimento finale. Gli stessi soggetti possono prendere visione degli

atti del procedimento e presentare memorie scritte e documenti che

l’amministrazione deve valutare in quanto pertinenti.

Le associazioni di protezione ambientale possono svolgere a livello generale

attività di carattere consultivo.

A questi poteri di carattere generale si aggiungono poi anche in sede extra

processuale una serie di poteri specifici, disciplinati da leggi speciali:

Profili organizzativi, attraverso la partecipazione di rappresentanti in

- organismi pubblici.

Funzioni consultive o attività;

- Di vigilanza e controllo;

- Ricerca e formazione;

- Gestione.

-

In materia di danno ambientale il d. lgs. 152/2006 concede la facoltà di

sollecitare l0intervento statale delle organizzazioni non governative che

promuovono la protezione dell’ambiente. In particolare si prevede che le

associazioni citate possano presentare al Ministero dell’ambiente

denunce ed osservazioni, corredate da documenti ed informazioni

concernenti qualsiasi danno ambientale o di minaccia imminente di

danno ambientale e chiedere l’intervento statale a tutela dell’ambiente.

(art. 309).

L’art. 310 riconosce inoltre agli stessi soggetti la legittimazione ad agire, in

sede amministrativa, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati

in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del decreto, nonché

avverso il silenzio- inadempimento del Ministro dell’ambiente e per il

risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del

medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di

contenimento del danno ambientale. Il medesimo articolo prevede inoltre un

meccanismo di opposizione che può rinviare l’avvio dell’azione giudiziale.

CAPITOLO 4 PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI AMBIENTALI

Procedimento amministrativo, ambiente e discrezionalità.

1.

Il diritto dell’ambiente, anche se non può essere considerato quale semplice

branca del diritto amministrativo, ne viene fortemente condizionato, specie

nei profili procedimentali. Il procedimento amministrativo è la sede ove gli

interessi incidenti su una fattispecie sono valutati, ponderati e composti e

dove la norma viene trasformata in soluzione concreta. Si possono notare

due tendenze attraverso le quali il diritto ambientale si esprime:

Modificazione in via derogativa di meccanismi procedimentali di

- carattere generale;

Individuazione di procedimenti amministrativi speciali dedicati alla

- materia ambientale quando non si ritiene che i procedimenti ambientali

tradizionali siano adatti a risolvere il problema. A tal riguardo è d’uopo

sottolineare che valutazione ambientale strategica, valutazione di

impatto ambientale ed autorizzazione integrata ambientale sono

espressione del principio della prevenzione, anticipando il momento

della tutela; il danno ambientale risponde al principio “chi inquina paga”

secondo un criterio di responsabilità.

Nell’ambito dell’attività amministrativa in materia ambientale discrezionalità

amministrativa e tecnica interagiscono continuamente. La discrezionalità

amministrativa è caratterizzata dall’interazione di numerosi ed eterogenei

interessi. La discrezionalità tecnica è caratterizzata dalla complessità dalle

valutazioni, che discende dalla tecnicità e dall’ampiezza della materia

ambientale.

Fermo restando al possibile introduzione di standards ambientali che

restringono la sfera discrezionale, la pubblica amministrazione è spesso

chiamata a considerare e ponderare interessi pubblici e privati, ma anche a

valutare in base a criteri tecnico- scientifici, quale sia la scelta migliore tra più

opzioni possibili.

In questo senso, la disposizione all’art. 3 sexies, comma 2 del d. lgs.

152/2006 che individua il principio dello sviluppo sostenibile quale parametro

dell’azione amministrativa.

Semplificazione procedimentale ed interessi ambientali.

2.

La disciplina generale del procedimento amministrativo, di cui alla legge n.

241/1990, ha previsto una serie di meccanismi di semplificazione, finalizzati

ad accelerare l’azione amministrativa. La presenza di interessi ambientali

determina, proprio per il conflitto fisiologico di interessi, che tali

meccanismi non operino od operino in maniera meno netta.

Questa tendenza è individuabile in relazione allo strumento della conferenza

di servizi, all’attività consultiva ed all’attività consultiva e di valutazione

tecnica, alla segnalazione certificata di inizio attività ed al silenzio assenso.

Quando sia necessario effettuare un esame contestuale di vari interessi

pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, o in più procedimenti

connessi, si può indire una conferenza di servizi, che diventa obbligatoria

quando l’amministrazione procedente richieda, ma non ottenga nei termini

stabiliti atti di assenso, intese, concerti, nulla osta da parte di altre

amministrazioni.

La norma generale prevede che il dissenso rispetto alle determinazioni della

conferenza di servizi, ed in essa manifestato, sia congruamente motivato,

non possa riferirsi a questioni connesse che non siano oggetto della

conferenza e debba indicare le modifiche progettuali ritenute necessarie per

garantire l’assenso. Il dissenso proveniente da un’amministrazione preposta

alla tutela ambientale o paesaggistico territoriale determina l’intervento di un

soggetto diverso, gerarchicamente sovraordinato, il consiglio dei Ministri,

previa intesa con le Regioni o con gli enti locali coinvolti.

Lo stesso accade in caso di dissenso delle medesime amministrazioni in

sede di conferenza preliminare indetta per progetti di particolare complessità

e per insediamenti produttivi di beni e servizi.

Anche nell’esercizio dell’attività consultiva la presenza di amministrazioni

preposte alla tutela ambientale e paesaggistico- territoriale comporta una

deroga alle disposizioni generali. In caso di decorrenza del termine per il

rilascio o qualora si tratti di pareri obbligatori, l’organo adito non abbia

rappresentato esigenze istruttorie che richiedano lo spostamento del termine,

l’amministrazione richiedente il parere non ha la facoltà di procedere

indipendentemente dall’acquisizione dello stesso.

Una disciplina analoga vale per le valutazioni tecniche che siano richieste

ad appositi enti od organi per l’adozione di un provvedimento amministrato.

Mentre l’ipotesi ordinaria prevede che il responsabile del procedimento

possa rivolgersi ad altri organi dell’amministrazione pubblica con

qualificazione equipollente o ad altri istituti universitari, tale possibilità è

esclusa se si ratti di valutazioni di competenza di amministrazione preposta

alla tutela ambientale o paesaggistico- territoriale.

Per quanto concerne la segnalazione certificata di inizio attività, la deroga

al meccanismo generale motivata da ragioni di tutela ambientale opera in

modo parzialmente diverso o di assenso, il cui rilascio dipende

esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti indicati in

leggi o atti generali e non sia subordinato a limiti o contingenti o strumenti di

programmazione settoriale, è sostituito dalla segnalazione dell’interessato.

Sono però esclusi i casi in cui sussistano vincoli ambientali o paesaggistici.

L’amministrazione può inoltre inibire, con provvedimento motivato, la

prosecuzione dell’attività qualora accerti, entro sessanta giorni dalla

segnalazione, la carenza dei requisiti e presupposti. Dopo tale termine

l’amministrazione può intervenire solo quando siano messi in pericolo alcuni

interessi fondamentali, tra cui l’ambiente.

Il settore ambientale è inoltre caratterizzato da una limitata operatività

dell’istituto del silenzio- assenso.

La valutazione ambientale strategica.

3.

La valutazione ambientale strategica (VAS) è un procedimento amministrativo

diretto ad accertare la compatibilità ambientale di piani e programmi. La VAS

anticipa pertanto il momento di inserimento di considerazioni ambientali nei

processi decisionali pubblici, in applicazione del principio di prevenzione,

consentendo di influenzare l’attività amministrativa di carattere generale ed

affermando ulteriormente il carattere trasversale della materia ambientale.

I riferimenti normativi fondamentali sono, a livello UE la direttiva 2001/42 CE,

e a livello nazionale il d. lgs. 152/2006 (artt. 4- 18; 30- 36)

La disciplina dell’istituto richiama espressamente il principio dello sviluppo

sostenibile, connotando la VAS quale strumento idoneo a garantire coerenza

al quadro complessivo.

Oggetto della VAS sono i piani ed i programmi che possono avere impatti

significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nel quale sono compresi i

beni paesaggistici, intendendosi per “impatto ambientale” l’alterazione

dell’ambiente.

In particolare alcuni piani e programmi espressamente elencati, sono

sottoposti obbligatoriamente a VAS mentre per altri strumenti pianificatori e

programmatori l’assoggettamento alla VAS dipende da una valutazione

preventiva sulla significatività dell’impatto ambientale, che per le categorie

elencate è invece presunta. Altri piani sono invece espressamente esclusi

dalla VAS.

La VAS per la sua chiara finalità di prevenzione, deve essere attivata

contestualmente al processo di formazione del piano o programma. La

valutazione deve essere effettuata durante la fase di preparazione e

comunque anteriormente all’approvazione del provvedimento generale

o dell’avviso della relativa procedura legislativa. La VAS costituisce

parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione di piani

e programmi ad essa soggetti e i provvedimenti amministrativi di

approvazione adottati in assenza di essa sono annullabili per violazione di

legge (art. 11 d. lgs. 152/2006).

Per quanto riguarda le competenze, allo Stato ed in particolare il Ministro

dell’ambiente, assistito dalla Commissione tecnica di VIA verifica

dell’impatto ambientale, spetta lo svolgimento della VAS relativamente a

piani e programmi, la cui approvazione compete ad organi statali.

All’istruttoria partecipa anche il Ministero per i beni e le attività culturali, ed il

parere finale viene emesso di concerto tra i due Ministri. Sono invece

sottoposti a VAS regionale i piani e programmi la cui approvazione compete

alle Regioni e Province autonome o agli enti locali. L’autorità competente è in

questo caso quella che, secondo le leggi regionali, ha compiti di tutela e

valorizzazione ambientale.

Disposizioni comuni prevedono meccanismi di coordinamento e di

semplificazione tra VAS, VIA ed AIA per evitare duplicazioni. In

particolare è previsto che VAS e VIA comprendano la procedura di

valutazione d’incidenza, che la verifica di assoggettabilità relativa alla VIA

possa essere anticipata in sede di VAS e che nel procedimento di VIA si

acquisisca documentazione prodotta in sede di VAS e s tenga conto delle

conclusioni della stessa (art. 10 d. lgs. 152/2006).

La VAS è definita quale processo diviso in fasi:

Verifica di assoggettabilità o screening: l’autorità competente, sulla

i. base del rapporto preliminare trasmesso dall’autorità procedente e

raccolti anche eventuali pareri da parte di altri soggetti preposti alla

tutela ambientale, dichiara se il piano o il progetto debba essere

assoggettato a VAS (art. 12);

Rapporto ambientale: in caso di esito positivo di cui i. è necessario

ii. preparare il rapporto in parola, che costituisce parte integrante del

piano o programma ed in cui vengono riportati gli effetti significati

sull’ambiente in fase applicativa, le ragionevoli alternative e

adeguate ulteriori informazioni relative al piano ed al programma.

Deve essere allegata una sintesi non tecnica che consenta di

comprendere la portata del piano o programma e di individuare gli

effetti sull’ambiente (art. 13)

Pubblicazione di avviso del procedimento VAS: in Gazzetta Ufficiale o

iii. nel Bollettino Ufficiale regionale. Ciò al fine di garantire la consultazione

pubblica. Viene altresì previsto il deposito degli atti presso gli uffici e la

pubblicazione sui siti web dell’autorità competente e dell’autorità

procedente. Chiunque può prendere visione della proposta di piano o

programma e del relativo rapporto ambientale presentando le proprie

osservazioni. Viene richiesto un coordinamento tra le diverse procedure

che riguardino piani e programmi idonei a sovrapporsi, al fine di evitare

duplicazioni.

Parere motivato: emesso al termine dell’istruttoria che può portare a d

iv. una revisione del piano o del programma, avendo la VAS una funzione

non solo di controllo preventivo, ma anche conformativa.

Adozione o approvazione definitiva: effettuata dall’organo competente;

v. Fase di monitoraggio: degli impatti ambientali significativi derivanti

vi. dall’attuazione dei piani e dei programmi oggetto di VAS. Di tale

monitoraggio è data adeguata informazione ai cittadini, per consentire

una vigilanza diffusa.

La valutazione di impatto ambientale.

4.

La valutazione di impatto ambientale (VIA) è un procedimento diretto ad

accertare la compatibilità ambientale di specifici progetti ed è successiva

alla VAS. È espressione del carattere di trasversalità della materia

ambientale, ma a differenza della VAS influenza l’attività amministrativa di

carattere puntuale. Nella VIA compresse valutazioni di carattere tecnico, volte

a determinare la compatibilità ambientale di interventi umani si uniscono

all’esercizio di discrezionalità amministrativa, volta a considerare tutti gli

interessi pubblici coinvolti.

La VIA è considerata un atto amministrativo autorizzatorio a se stante e di

natura consultiva. Dal pdv procedimentale è stata considerata

alternativamente come un procedimento autonomo, integrato o sub-

procedimento. Le differenze definitorie sono prevalentemente nominalistiche

e derivano dal valore finale della VIA.

I riferimenti normativi fondamentali per la VIA sono a livello UE la direttiva

85/337/CE a livello nazionale il d .lgs. 152/2006 (artt. 4- 10 19 36).

La disciplina della VIA richiama espressamente obiettivi generali e di

carattere sanitario ed ambientale. Si tratta pertanto di una valutazione che si

pone in continuità con la VAS ma più legata alla specifica fattispecie ed ai

fattori su cui la realizzazione del progetto andrà ad incidere.

Oggetto della VIA sono i progetti idonei a produrre impatti significativi e

negativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, intendendosi

l’alterazione dell’ambiente.

La VIA consiste pertanto nella descrizione e nelle valutazione degli effetti di

un progetto che può essere tanto pubblico quanto privato, su una serie di

fattori ambientali. Il progetto può pure essere relativo a nuove opere o anche

a modificazioni sostanziali di opere esistenti che provochino una differenza di

impatto significativa. La VIA è autonoma rispetto ad un ulteriori valutazioni

svolte nell’ambito delle discipline di settore, prevalentemente mirate a

regolare singoli profili inerenti all’esercizio di determinate attività.

Per alcune categorie di progetti, indicate in allegato al d. lgs. 152/2006,

l’impatto ambientale è presunto, mentre per altre deve essere accertato

caso per caso, tenendo conto che le Regioni possono aumentare o

diminuire eventuali soglie dimensionali e che nelle aree naturali protette

i medesimi valori, se presenti, sono ridotti del 50%. Altre categorie di

progetti sono invece escluse, analogamente a quanto previsto per la VAS

(art. 6 d. lgs).

La VIA costituisce un presupposto o parte integrante del procedimento di

autorizzazione o approvazione per i progetti di opere ed interventi ad essa

soggetti. I provvedimenti adottati in assenza di essa sono quindi annullabili

per violazione di legge.(art. 29)

Per quanto concerne le competenze esse sono distribuite in relazione alla

rilevanza dell’opera direttamente dalla legge, attraverso l’inclusione in

appositi allegati. In ambito statale è ili Ministero dell’ambiente, assistito dalla

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale. All’attività istruttoria

partecipa anche il Ministero per i beni e le attività culturali ed il provvedimento

di VIA viene emanato di concerto tra i due Ministri. A livello regionale,

l’autorità competente è quella che, secondo le leggi regionali, ha compiti di

tutela e valorizzazione ambientale.

Oltre alle disposizioni comuni a VIA e VAS e ai relativi meccanismi di

coordinamento e semplificazione, il procedimento di VIA, qualora ricorrano

determinate circostanze, fa luogo dell’autorizzazione integrata

ambientale (AIA). Ciò deriva dal fatto che entrambe hanno lo stesso

oggetto. Per ragioni di economia amministrativa VIA e AIA possono

condividere le modalità delle fasi di monitoraggio e di controllo successivo

(art. 10).

La VIA è definita quale procedimento attraverso cui sono preventivamente

individuati gli effetti sull’ambiente di un progetto distinto in fasi:

Verifica di assoggettabilità (screening): il proponente che effettua la

I. trasmissione di progetto preliminare e studio preliminare ambientale,

pubblicando il relativo avviso all’autorità competente. Tale autorità

verifica se il progetto sia idoneo ad avere impatti significativi

sull’ambiente, emanando se del caso un motivato provvedimento di

assoggettabilità (art. 20).

Fase di consultazione o (scoping): in cui l’autorità competente ed altri

II. soggetti pubblici operanti nel settore ambientale possono definire la

portata delle informazioni da trasmettere, il livello di dettaglio e le

metodologie da adottare per l’elaborazione dello studio di impatto

ambientale. Si applica quindi un sistema collaborativo. L’autorità

competente esamina quindi le principali alternative, verifica la

sussistenza di eventuali incompatibilità ed indica le condizioni per

l’elaborazione del progetto e dello studio di impatto ambientale in vista

dell’acquisizione dei necessari atti di consenso.

Predisposizione dello studio di impatto ambientale: il contenuto

III. essenziale è determinato per legge. Ad esso deve essere allegata una

sintesi non tecnica che consenta al pubblico di comprendere il progetto

ed il suo possibile impatto ambientale e quindi di intervenire in modo

informato e coerente.

Istanza: presentata dal proponente all’autorità competente, con allegati

IV. progetto definitivo, studio di impatto ambientale, sintesi non tecnica ed

elenco di autorizzazioni o atti di assenso acquisiti o da acquisire.

Notizia dell’istanza: a mezzo stampa o via web con indicazione delle

V.

sedi nelle quali si possono consultare integralmente i documenti prescritti.

Chiunque, nei termini stabiliti, può prendere visione degli atti e presentare

osservazioni, delle quali si deve tenere contro. Al fase di consultazione può

avvenire anche attraverso un’inchiesta pubblica. Il proponente può essere

chiamato ad un sintetico contraddittorio con i soggetti pubblici e privati che

sono intervenuti nel procedimento. Sulla base dell’inchiesta pubblica e

contraddittorio il proponente può chiedere di essere autorizzato a modificare i

propri elaborati.

Le attività tecnico istruttorie sono svolte dall’autorità competente, che

acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata ed il parere

delle regioni sui progetti di competenza statale, mentre il proponente,

qualora la realizzazione del progetto necessiti di atti autorizzatori o di

assenso di altre amministrazioni, trasmette l’istanza anche a queste.

(art. 25).

Provvedimento espresso e motivato: L’autorità competete conclude

VI. quindi il procedimento. Potendo il Consiglio dei Ministri esercitare un

potere sostitutivo in caso di inutile decorso dei termini, e facendosi

comunque salva la facoltà per l’autorità competente di richiedere in

un’unica soluzione la proroga dei termini ed integrazioni.

Il provvedimento di VIA sostituisce tutte le autorizzazioni e tutti gli atti di

assenso comunque denominati in materia ambientale e contiene le condizioni

non solo per la realizzazione e l’esercizio dell’opera, ma anche per la

dismissione della stessa. I progetti soggetti a VIA devono essere realizzati

entro 5 anni dalla pubblicazione del provvedimento finale a pena di

reiterazione della procedura di VIA. (art. 26).

Pubblicazione: in Gazzetta ufficiale o Bollettino regionale con

VII. indicazione della sede in cui si possa prendere visione di tutta la

documentazione.

Il provvedimento di VIA individua infine le caratteristiche delle attività di

monitoraggio e controllo degli impatti ambientali volte a verificare il rispetto

delle condizioni imposte. Qualora si registrino impatti negativi

significativamente superiori e diversi rispetto a quelli previsti e valutati,

l’autorità competente può modificare il provvedimento, apponendo condizioni

ulteriori, o qualora possano derivare ripercussioni gravi su ambiente e salute

pubblica, può sospendere i lavori e le attività autorizzate. Di tale monitoraggio

è data adeguata informazione ai cittadini per facilitare una vigilanza diffusa

(art. 28).

L’autorità competente esercita inoltre il controllo sul rispetto delle prescrizioni

impartite, potendo sospendere i lavori ed imporre al proponente le misure

adottate. In caso di assenza di VIA o di difformità sostanziali rilevanti,

l’autorità competente può anche disporre la demolizione ed il ripristino

dello stato dei luoghi a cura del responsabile. In questa fase occorre

valutare l’entità del pregiudizio ambientale arrecato e quello conseguente

all’applicazione della sanzione.

La VIA non opera solo a livello nazionale.

A Livello internazionale la VIA transfrontaliera è regolamentata dalla

convenzione di Espoo del 1991 ratificata in Italia con legge 640/1994. L’art.

2 della Convenzione prevede che le Parti contraenti adottino tutte le misure

appropriate per prevenire, ridurre e combattere fenomeni rilevanti di impatto

ambientale trasfrontaliero. Essa di impone di procedere in ogni caso alla VIA

prima di autorizzare o di intraprendere le attività inserite in un elenco

presente in appendice che possono avere un impatto pregiudizievole

transfrontaliero importante. Le procedura di VIA che per quanto possibile

devono essere applicate anche a piani e programmi devono essere

trasparenti ed aperte alla partecipazione delle popolazioni interessate e non

devono impedire l’applicazione di provvedimenti pià rigorosi derivanti da

accordi bilaterali o multilaterali.

La normativa nazionale detta alcune disposizioni per garantire la

realizzazione di consultazioni transfrontaliere in sede di espletamento di VAS

e VIA (art. 32).

Accanto alla generale disciplina della VIA, vi sono poi delle discipline

settoriali tra cui quella in materia di beni culturali e di infrastrutture ed

insediamenti produttivi strategici.

L’autorizzazione integrata ambientale (AIA)

5.

L’autorizzazione integrata ambientale è un provvedimento di natura

autorizzatoria che mira a verificare la compatibilità ambientale di una

determinata attività ed è quindi successiva alla VIA. Anche l’AIA consente

l’inserimento di considerazioni ambientali nei processi decisori pubblici ed è

espressione del carattere di trasversalità della materia ambientale. Come la

VIA, anche l’AIA influenza l’attività amministrativa di carattere puntuale ed

anche in essa coesistono valutazioni tecniche complesse. L’AIA consente una

maggiore trasparenza dell’azione amministrativa ed una più effettiva

partecipazione del pubblico.

L’AIA, quale procedimento dotato di un carattere conformativo deve in

particolare contemperare nelle singole fattispecie, interessi conservativi, di

tutela ambientale, con interessi di sviluppo, di natura prevalentemente

produttiva senza che vi sia una determinata gerarchia. L’AIA si impone di

semplificare il regime autorizzatorio vigente per determinate attività

potenzialmente lesive di diversi fattori ambientali.

Per quanto concerne i rapporti tra VIA e AIA, considerato che la VIA si

occupa dell’impatto dell’opera attraverso l’esame del progetto e l’AIA

dell’impatto di un’attività, è facile comprendere che i due aspetti non possono

correre su binari paralleli. In questo senso occorre distinguere tra impianti

che già esistono e impianti che devono essere ancora realizzati.

Impianti esistenti : già sottoposti a VIA la sovrapposizione può sussistere

• ma si tratta di un problema interno all’AIA quale procedimento

autonomo nel quale potranno essere acquisiti i dati prodotti nel

procedimento di VIA.

Impianti da realizzare : si presenta u problema di coordinamento tra due

• valutazioni aventi il medesimo oggetto. Per questi motivi il

provvedimento di VIA, qualora ricorrano determinate circostanze,

fa luogo dell’AIA, ed entrambe possono condividere le modalità delle

fasi di monitoraggio e di controllo successivo.

I riferimenti normativi sono, a livello di UE la direttiva 2008/1/CE a livello

nazionale gli artt. 4- 10; 29 bis- 29 quattordecies, 33- 36 d. lgs. 152/2006.

Le attività soggette all’AIA sono individuate nella legge in un allegato del

decreto.

Gli obiettivi individuati riguardano la riduzione di emissioni inquinanti, l’uso

efficiente dell’energia, la prevenzione degli incidenti ed il controllo nella fase

di cessazione dell’attività.

Procedimento:

Domanda dell’interessato: che deve fornire alcune informazioni di

1) carattere generale su diversi profili. La domanda deve riportare una

sintesi non tecnica di tutti gli elementi. Il gestore può anche indicare

informazioni che ritiene riservate, includendo una versione della

domanda che non riporti tali informazioni.

Avvio del procedimento: da parte dell’autorità competente comunicato

2) al gestore dell’impianto, il quale deve procedere alla pubblicazione della

stessa con una diffusione parametrata alla rilevanza del progetto e

costituisce un apposito ufficio per la consultazione del pubblico. I

soggetti interessati possono presentare osservazioni all’autorità

competente. È prevista la convocazione di apposita conferenza dei

servizi disciplinata dalle norme della legge.

Pronuncia dell’autorità competente: A seguito della conferenza di servizi

3) l’autorità competente si pronuncia sull’ammissibilità della domanda una

copia dell’AIA è messa a disposizione del pubblico, potendo l’autorità

competente restringere l’accesso alle informazioni ivi contenute per

ragioni di riservatezza industriale commerciale o personale. È prevista

la possibilità di stipulare accordi tra enti pubblici territoriali e gestori.

La pubblica amministrazione può esercitare un forte potere conformativo in

sede di rilascio dell’AIA, nella quale possono quindi essere inserite condizioni

finalizzate al miglioramento della compatibilità ambientale. In particolare,

sempre nell’ottica del raggiungimento del più elevato livello di tutela possibile,

vengono considerati valori- limite di emissione per i diversi fattori inquinanti,

requisiti e metodologie di controllo delle emissioni, misure relative a

condizioni anormali di esercizio. Possono inoltre essere inserite quelle

ulteriori condizioni che la PA ritiene opportune.

Con norma di chiusura si prevede poi che l’autorità competente possa

imporre misure supplementari più rigorose per le norme di qualità ambientale.

La durata dell’AIA è di 5 anni, tranne che per i siti registrati EMAS (8 anni) e

per quelli certificati ISO 14001 (sei anni). Al di là della scadenza è possibile

un riesame dell’autorizzazione in presenza di determinate condizioni: se vi sia

comunque un inquinamento tale da rendere necessaria la revisione dei valori

limite; se vi siano stati dei miglioramenti sostanziali alle migliori tecniche

disponibili, che consentano un notevole abbassamento delle emissioni senza

costi eccessivi; se la sicurezza di esercizio richieda l’adozione di ulteriori

tecniche; se siano state emanate ulteriori disposizioni legislative in materia.

Il gestore, prima di dare inizio alle attività oggetto di autorizzazione, né da

comunicazione all’autorità competente, trasmettendo in seguito i dati richiesti

relativi al controllo delle emissioni.

L’ISPRA per le attività cui l’autorizzazione compete ad organi statali e le

ARPSA per le altre tipologie di attività, accertano il rispetto delle condizioni e

degli obblighi imposti dall’AIA ferma restando la facoltà dell’autorità

competente di disporre ispezioni straordinarie.

I gestori sono tenuti a trasmettere annualmente all’autorità competente ed al

Ministero dell’ambiente i dati relativi alle emissioni in aria, acqua e suolo,

mentre le autorità competenti comunicano al ministero dell’ambiente i dati

concernenti domande ricevute ed autorizzazioni rilascitate.

Ulteriori forme di scambio di informazioni a livello nazionale e di UE sono

previste dalla direttiva 2008/1/CE.

Qualora il gestore intenda procedere ad una modifica degli impianti, informa

l’autorità competente che può aggiornare l’AIA o in caso di modifiche

sostanziali, richiedere la presentazione di una nuova domanda di

autorizzazione. Qualora vi siano variazioni nella titolarità della gestione,

vecchio e nuovo gestore provvedono alla comunicazione all’autorità

competente

Danno ambientale e responsabilità ambientale.

6.

La disciplina del danno ambientale ha un oggetto diverso rispetto a VIA, VAS

ed AIA, vale a dire la reazione ad un evento lesivo di valori ambientali.

Anche il principio di riferimento non pare essere il principio di prevenzione

quanto il principio “chi inquina paga” ed eventualmente il principio di

correzione alla fonte. La parte preventiva connessa al profilo sanzionatorio e

ripristinatorio, è mirata non solo a ridurre la possibilità del verificarsi del

danno ambientale, ma anche a costituire un parametro di giudizio successivo.

Si noti anche che la distinzione tra prevenzione e precauzione non è netta.

L’oggetto del principio di precauzione si individua nel rischio del verificarsi

di un danno ambientale che possa determinarsi a seguito di una

preliminare valutazione scientifica obiettiva. L’insorgere di tale rischio

obbliga l’operatore interessato ad informare la pubblica amministrazione e

consente al Ministro dell’ambiente di adottare misure di prevenzione

proporzionali, non discriminatorie, coerenti ed economicamente sostenibili

(art. 301 d. lgs).

Non si fa riferimento ai caratteri propri del principio di precauzione ma ad un

concetto di rischio che appartiene più al principio di prevenzione-

Il danno ambientale come figura autonoma è stato individuato

inizialmente in sede giurisprudenziale dalla Corte dei conti come

fattispecie speciale di danno erariale, essendo l’ambiente considerato

quale patrimonio della collettività soggetto ad uso pubblico, quando non come

bene pubblico di competenza statale. Esso fu poi espressamente introdotto

nel nostro ordinamento con l’art. 118 della legge n. 349/1986 che lo

individuava quale figura tipizzata di responsabilità aquiliana (art. 2043),

riferita ad un danno ingiusto causativo di una lesione a valori ambientali. Il

danno ambientale era caratterizzato da un’impronta sanzionatoria di

ispirazione penalistica.

I riferimenti normativi fondamentali per il danno ambientale e responsabilità

ambientale sono a livello comunitario la direttiva 2004/35/CE e a livello

nazionale la parte sesta del d. lgs. 152/2006 artt. 299 318.

Il danno ambientale è definito come qualsiasi deterioramento

significativo e misurabile, diretto o indiretto di una risorsa naturale o

dell’utilità assicurata da quest’ultima. Già la prima definizione apre alcuni

interrogativi e critiche relativi ad indeterminatezza e livello di tutela.

Il concetto di significatività è vago, potendo fare riferimento a valori

- tecnico scientifici oppure economici. Certamente si voleva evitare che

qualsiasi piccola lesione ambientale potesse mettere in moto

meccanismi amministrativi e giurisdizionali, ma in assenza di parametri

certi o indicativi, si apre la strafa ad una pericolosa discrezionalità.

Dubbi analoghi si pongono per il concetto di misurabilità, in astratto

- riferibile sia a paratetri tecnico- scientifici che economici.

Mentre l’aspetto diretto o indiretto del deterioramento pone meno

- problemi essendo comunque richiesto un nesso di causalità. Da un

lato è chiara l’impostazione antropocentrica della norma.

Dall’altro ci si può chiedere se il riferimento alle risorse naturali non

- sia meno ampio di un riferimento più generico all’ambiente nel suo

complesso. Se le due nozioni, come pare, non sono coincidenti, il

rischio è che alcuni fenomeni possano essere considerati lesivi

dell’ambiente ma non di risorse naturali e quindi non soggetti alla

disciplina vigente;

Per quanto riguarda l’oggetto della tutela, esso è va parametrato in

- riferimento alle condizioni originarie dell’habitat.

Sono individuati anche una serie di danni ambientali che rimangono

esclusi dalla disciplina tra cui quelli in relazione ai quali siano trascorsi più

di trent’anni dall’emissione, dell’evento o dall’incidente che li ha prodotti e le

situazioni di inquinamento per le quali si sia compiuta positivamente

un’attività di bonifica.

Regioni ed enti locali svolgono una funzione prevalentemente di propulsione

dell’intervento statale hanno un potere di denuncia, condiviso con persone

fisiche e giuridiche e possono presentare osservazioni.

Tutti questi soggetti sono legittimati a ricorrere in sede di giurisdizione

amministrativa per l’annullamento di atti e provvedimenti nonché il silenzio-

inadempimento del Ministero dell’ambiente e per il risarcimento del danno

subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del Ministero, delle misure

previste. L’interessato può inoltre ricorrere in via straordinaria al Presidente

della Repubblica (art. 310).

La disciplina del danno ambientale e della responsabilità ambientale

racchiude due profili: quello relativo alle procedure amministrative finalizzate

all’adozione di misure di prevenzione e di ripristino e quello attinente al

risarcimento del danno ambientale.

Prevenzione e ripristino ambientale.

6.1.

Per quanto attiene alla parte relativa a prevenzione e ripristino ambientale, la

normativa individua una serie di obblighi in capo agli operatori, ossia coloro

che hanno potere decisionale.

In applicazione ai principi generali si distingue l’ipotesi in cui il danno non si

sia ancora verificato ma vi sia una minaccia imminente, dalla situazione in cui

il danno si sia già prodotto (art 302)

Minaccia imminente : l’operatore ha dei doveri di comunicazione alle

- autorità competenti, deve adottare a proprie spese entro 24 h idonee

misure di prevenzione e messa in sicurezza, ferma restando la

possibilità per il Ministro dell’ambiente di ordinare o di adottare con

diritto di rivalsa ulteriori misure (art. 304);

Danno già verificatosi : l’operatore, oltre a dover adempiere ai medesimi

- obblighi di comunicazione, deve adottare tutte le iniziative praticabili per

controllare, circoscrivere, eliminare o gestire qualsiasi fattore di danno e

le sue possibili conseguenze.

Devono operarsi anche le opere necessario per le misure in pristino

ferma restando la facoltà per il Ministro di adottare od ordinare con

diritto di rivalsa ulteriori misure. Per ripristino si intende il ritorno delle

risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel

caso di danno al terreno, l’eliminazione di qualsiasi rischio di effetti

nocivi per la salute umana e per l’integrità ambientale. In ogni caso, il

ripristino deve portare alla riqualificazione del sito e del suo ecosistema

(art. 302). Le misure per il ripristino ambientale devono essere

approvate dal Ministro dell’ambiente che può stipulare un accordo con

l’operatore interessato. Nel caso in cui coesistano più casi di danno

ambientale e sia necessario individuare priorità di intervento, si tiene

conto della fattispecie concreta e delle possibilità di ripristino naturale,

ma viene in ogni caso data precedenza agli interventi che possono

minimizzare i rischi per la salute umana.

Le varie misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino prescritte dal

Ministro dell’ambiente sono motivate e comunicate agli operatori interessati

cui sono addossati i costi.

Il risarcimento del danno ambientale.

6.2.

La norma di carattere generale afferma che chiunque, con un comportamento

commissivo od omissivo con dolo o colpa, arrechi danno all’ambiente,

alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è tenuto al

ripristino all’adozione di misure di riparazione complementare e

compensativa. Qualora ciò non sia possibile o eccessivamente oneroso il

danneggiante è obbligato al risarcimento per equivalente patrimoniale nei

confronti dello Stato.

La fattispecie complessa va scomposta nelle sue parti.

Il primo aspetto riguarda l’elemento soggettivo, qualificato da dolo o

colpa, escludendosi in quest’ambito l’oggettivizzazione della

responsabilità presente in altre norme quali quelle dell’art. 2050

(responsabilità per attività pericolose) o dell’art. 2051 (danno cagionato da

cose in custodia). Diverso è il caso di alcune fattispecie speciali di danno

ambientale, quale quella prevista da OGM.

Il secondo aspetto riguarda la compromissione dell’ambiente, come

elemento oggettivo, che la norma cerca di esemplificare facendo riferimento

ad un danno arrecato, attraverso una totale o parziale, alterazione,

deterioramento o distruzione.

Sussistendo elemento soggettivo ed elemento oggettivo, ne consegue la

responsabilità del soggetto ed il conseguente obbligo dell’autore del fatto al

ripristino o all’adozione di misure di riparazione complementare e

compensativa o al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti

dello Stato. Il fatto che solo lo Stato sia il destinatario del risarcimento può

costituire un limite all’estensione dell’applicazione dell’istituto. Regioni ed altri

enti territoriali possono infatti non essere motivati a perseguire ipotesi di

danno ambientale sia perché non ne trarranno beneficio finanziario, sia

perché non è possibile ipotizzare una responsabilità contabile degli stessi,

per la loro mancata attivazione. Che sia possibile un trasferimento del

risarcimento dello Stato agli enti territoriali non muta i termini del problema

restando questa eventualità non istituzionalizzata di cui resta sostanzialmente

arbitro solo lo Stato.

Il decreto prevede due canali alternativi attraverso i quali lo Stato può agire

per il risarcimento del danno ambientale: un’azione giudiziale da un lato ed

una procedura amministrativa finalizzata all’emanazione da parte del

Ministero dell’ambiente di un’ordinanza dall’altro.

La procedura amministrativa di autotutela alternativa alla tutela giurisdizionale

prevede l’espletamento di un’istruttoria secondo le regole generali nella

quale il Ministero può avvalersi delle consulenze tecniche ed esercitare

poteri di accesso al sito interessato (art. 312).

Accertato un fatto che abbia causato un danno ambientale in mancanza di

attivazione da parte del responsabile delle procedure di ripristino, il

Ministro dell’ambiente emana un’ordinanza immediatamente esecutiva

con la quale ingiunge i responsabili del fatto il ripristino ambientale a

titolo di risarcimento in forma specifica (art. 313). Sotto un profilo teorico

la norma si pone quale applicazione non solo del principio “chi inquina paga”

ma anche del principio di correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente.

Quando il responsabile del fatto non ottempera alla prima ordinanza,

provvedendo al ripristino nel termine ingiunto, oppure quando il ripristino

risulti in tutto o in parte impossibile, o eccessivamente oneroso ai sensi

dell’art. 2058 c.c., il Ministro emana una seconda ordinanza, con la quale si

ingiunge il pagamento di una somma pari al valore economico del danno

accertato e residuato a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario.

La quantificazione del danno deve essere effettuata tenendo conto sia dei

criteri indicati negli allegati, sia del valore monetario stimato delle risorse

naturali e dei servizi perduti e deve comprendere il pregiudizio arrecato alla

situazione ambientale con particolare riferimento al costo per il ripristino. Ove

non sia possibile un’esatta quantificazione del danno non risarcibile in forma

specifica, o di parte di esso, il fanno per equivalente si presume fino a prova

contraria di ammontare non interiore al triplo della somma corrispondente

della sanzione pecuniaria amministrativa in concreto applicata, oppure della

sanzione penale eventualmente convertita.

Per quanto concerne gli aspetti processuali, in sede giurisdizionale si

possono prevedere diversi scenari. Se ha proceduto per via amministrativa

una volta adottata l’ordinanza il ministro dell’ambiente non può proporre

giudizio o procedere ulteriormente.

Il trasgressore, ricevuta l’ordinanza, può proporre ricorso in sede di

giurisdizione amministrativa, eventualmente preceduto da ricorso in

opposizione o in alternativa ricordo al Presidente della Repubblica (art. 316).

Qualora il danno sia stato provocato da soggetti sottoposti alla Giurisdizione

della Corte dei conti, il Ministro dell’ambiente anziché ingiungere il

pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, deve inviare

rapporto alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti competente per

territorio.

Negli altri casi, la giurisdizione è invece del giudice ordinario: il ministro

dell’ambiente agisce anche esercitando l’azione civile in sede penale per il

risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente (art. 311)

L’azione pubblica, in qualunque forma esercitata, non esclude il diritto dei

soggetti danneggiati, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in

giudizio per la tutela dei diritti ed interessi lesi, mentre in caso di avvenuto

risarcimento non possono essere ammesse azioni concorrenti da parte di

altre autorità (art. 313).

CAPITOLO 5 GLI STRUMENTI ECONOMICI CONSENSUALI

Nuovi strumenti e meccanismi di tutela ambientale.

1.

Negli ultimi anni il diritto dell’ambiente, a tutti i livelli, ha subito un processo di

cambiamento strutturale diretto ad ampliare gli strumenti di intervento. Il

modello tradizionale del command and control non è stato ritenuto sufficiente

per rispondere alle problematiche sorte appartate dell’insorgere dei nuovi

fenomeni lesivi dei valori che il diritto dell’ambiente dovrebbe proteggere. È

necessario quindi un diverso approccio le cui direttrici sono essenzialmente

due: Promozione della partecipazione attiva dei cittadini, attraverso un’opera

- di sensibilizzazione e di informazione e la creazione in capo a persone,

imprese e pubbliche amministrazioni, di un “coscienza ambientale” che

porti a fare scelte ambientalmente compatibili non solamente per il

timore di una sanzione.

Usare la leva economica per rafforzare questo nuovo approccio

- proattivo, inducendo i soggetti operanti sul mercato a considerare la

tutela ambientale non più come un ostacolo ma come opportunità.

L’informazione ambientale.

2.

L’accesso e la divulgazione delle informazioni ambientali sono fattori

importanti nella disciplina giuridica dell’ambiente. Da un lato esse

garantiscono trasparenza alle scelte in materia ambientale, soggette ad un

controllo diffuso da parte della popolazione, cui sono dati gli strumenti

necessari per tale controllo. Dall’altro esse favoriscono una maggiore

conoscenza dei problemi ambientali e delle possibili soluzioni.

I riferimenti normativi fondamentali sono a livello UE la direttiva 2003/4(CE e

a livello nazionale il d. lgs. 195/2005, mentre a livello internazionale la

Convenzione di Aarhus del 1998.

L’informazione ambientale è quindi composta da due profili, il primo

caratterizzato da una richiesta dei soggetti interessati, il secondo dalla

diffusione spontanea da parte dei pubblici poteri. Da un lato viene quindi

affermato il diritto di accesso alle informazioni ambientali da parte dei

cittadini e dall’altro l’obbligo di messa a disposizione e di diffusione

posto in capo alle pubbliche amministrazioni.

Per quanto concerne l’accesso alle informazioni ambientali, la particolarità

è costituita dalla legittimazione all’accesso che è una legittimazione diffusa.

Le informazioni devono essere rese disponibili a chiunque ne faccia richiesta

senza che questi sia tenuto a dichiarare il proprio interesse. (anche art. 3

sexies che afferma che l’accesso a tali informazioni non è subordinato alla

dimostrazione della sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante.

L’esercizio del diritto di accesso avviene mediante istanza del richiedente

di duplicazione o di visione delle informazioni ambientali. Per il procedimento

di accesso è previsto un termine di trenta giorni dalla presentazione della

richiesta, decorso il quale si applica il meccanismo del silenzio rifiuto.

Contro le determinazioni espresse in senso negativo, e contro il rifiuto

formatosi con il silenzio della pubblica amministrazione è prevista la

possibilità di ricorso in sede giurisdizionale e di riesame.

Nella prima ipotesi, si applicano le disposizioni generali in materia di

procedimento amministrativo che prevedono la giurisdizione del giudice

amministrativo e l’applicazione delle norme del Codice del processo

amministrativo. Nella seconda ipotesi si propone istanza al difensore civico

competente per territorio, in caso di amministrazioni comunali, provinciali o

regionali, o alla Commissione per l’accesso in caso di amministrazioni statali

centrali o periferiche.

Tanto la nozione di informazione relativa all’ambiente quanto quella di autorità

pubblica sono individuate secondo criteri particolarmente estensivi, per

garantire la massima applicabilità della normativa.

Le informazioni ambientali riguardano lo stato degli elementi dell’ambiente,

analiticamente elencati e delle loro reciproche relazioni;

una serie di misure ed attività che possono incidere negativamente o

- positivamente sull’ambiente;

le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale;

- le analisi costi benefici ed altre elaborazioni economiche usate per

- misurare l’impatto di un’attività;

lo stato della salute e della sicurezza umana per quanto influenzabili

- dallo stato degli elementi dell’ambiente elencati.

Le informazioni ambientali detenute da autorità pubbliche devono rispondere

a criteri qualitativi: devono essere aggiornate, precise e confrontabili.

Le autorità pubbliche che sono tenute ad individuare strutture idonee a

garantire l’effettività del diritto di accesso, comprendono tutte le

amministrazioni pubbliche, statali, regionali, locali le aziende autonome e

speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi nonchè ogni

persona fisica o giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle

tematiche ambientali o eserciti responsabilità amministrative sotto il controllo

di un organismo pubblico.

Vi sono delle deroghe:

clausola generale di tutela: le amministrazioni possono sottrarre

a) all’accesso le informazioni ambientali quando la loro divulgazione possa

causare danni all’ambiente;

valori sostanziali configgenti: la riservatezza delle deliberazioni delle

b) autorità pubbliche; le relazioni internazionali; lo svolgimento di

procedure giudiziali o indagini volte all’accertamento di illeciti; la

riservatezza commerciale ed industriale; la tutela dei diritti di proprietà

intellettuale; la tutela dei dati personali;la protezione di chiunque vi

abbia fornito volontariamente le informazioni richieste, in assenza di un

consenso alla divulgazione delle informazioni stesse

La sottrazione all’accesso è consentita solo dopo una valutazione

ponderata degli interessi in gioco ed in ogni caso applicando criteri

restrittivi alle deroghe.

Casi oggettivi di esclusione all’accesso: documenti incompleti;

c) comunicazioni interne, documentazione non individuabile per la

genericità della richiesta ecc.

L’accesso a tali informazioni è gratuito, fatto salvo quanto stabilito per il

recupero dei costi relativi al rilascio di copie. In casi specifici possono essere

previsti dei tariffari basati sul costo effettivo del servizio.

Per quanto concerne la diffusione delle informazioni ambientali, sono previste

ulteriori misure, quali la creazione di banche dati, accessibili al pubblico

tramite reti di telecomunicazione pubbliche, da aggiornare annualmente. In

tali banche dati devono essere inseriti atti normativi nazionali e

sovranazionali, politiche, piani programmi ecc. in materia ambientale.

È prevista la redazione di una relazione sullo stato dell’ambiente di

competenza del Ministro dell’ambiente che deve essere trasmessa alla

Commissione europea e resa disponibile al pubblico. (art. 10 d. lgs.

195/2005)

I sistemi di gestione ambientale.

3.

Tra gli strumenti su base consensuale, l’adozione di sistemi di gestione

ambientale costituisce un esempio di considerazione trasversale dei settori

ambientali.

Le certificazioni ambientali sono in primo luogo i meccanismi informativi, la

cui efficacia dipende in gran parte della sensibilità ambientale dei soggetti

dell’ordinamento. Questi strumenti hanno l’obiettivo di sviluppare la

medesima sensibilità ambientale promuovendo una filosofia della qualità

ambientale basata sulla fiducia.

I sistemi di gestione ambientale incentivano un comportamento virtuoso nei

confronti dell’ambiente attraverso la consapevolezza che la rivisitazione delle

proprie politiche ambientali può portare ad un recupero dell’efficienza. Oltre a

questo vantaggio la legislazione riconosce talvolta dei vantaggi immediati ai

soggetti che abbiano ottenuto la certificazione del sistema di gestione

ambientale: semplificazione delle procedure amministrative; prestazione di

garanzie finanziarie; maggiore durata dell’autorizzazione integrata

ambientale; minori adempimenti procedurali negli appalti pubblici.

L’obiettivo è di migliorare le prestazioni ambientali dell’industria e delle PMI

nonché della PA.

A corollario vi sono poi gli ulteriori obiettivi di amplificare la partecipazione dei

lavoratori. I due sistemi di gestioni ambientale operanti nel nostro

ordinamento sono il sistema EMAS (eco management and audit scheme) ed

il sistema ISO 14001 che, pur differenziati in una serie di profili hanno

impostazione e caratteristiche analoghe.

EMAS: il riferimento normativo è il regolamento CE 1221/2009. EMAS, cui

possono aderire volontariamente organizzazioni pubbliche e private,

promuove una serie di obiettivi: miglioramento continuo delle prestazioni

ambientali; valutazione periodica ed obiettiva delle stesse; messa a

disposizione di informazioni pertinenti; dialogo con il pubblico e

coinvolgimento dei dipendenti, anche attraverso iniziative di formazione

professionale.

Il sistema di gestione ambientale viene considerato quale parte del sistema

complessivo di gestione.

L’audit ambientale interno comprende una valutazione sistematica

documentata periodica ed obiettiva del sistema di gestione delle

prestazioni ambientali e dei processi destinati a proteggere l’ambiente.

La valutazione periodica è mirata a tenere sotto monitoraggio continuo quei

comportamenti che possono avere un impatto ambientale e accertare la

conformità dell’effettiva gestione con la politica ambientale

dell’organizzazione.

L’operatività del sistema EMAS presuppone la designazione a livello

nazionale di organismi incaricati della registrazione delle organizzazioni

e degli organismi di accreditamento dei verificatori ambientali. Di questi

soggetti deve essere assicurata l’indipendenza e l’imparzialità.

Per garantire la funzionalità e la serietà del sistema da un lato, e la razionalità

e l’omogeneità delle procedure dall’altro, sono istituiti il Forum degli organismi

competenti ed il Forum degli organismi di accreditamento e di abilitazione,

che hanno compiti di coordinamento, orientamento, sorveglianza e

valutazione.

La registrazione delle organizzazioni segue un iter ben definito.

Presentazione della domanda di registrazione da parte delle

- organizzazioni all’organismo competente dello Stato membro in cui

operano, con la possibilità di un’unica domanda cumulativa qualora

l’organizzazione abbia siti ubicati in più stati membri;

In funzione della registrazione le organizzazioni sono tenute ad

- adempiere: (1) ad un’analisi ambientale iniziale in cui evidenziano tutti

gli aspetti rilevanti del rapporto tra la loro attività e l’ambiente; (2) sulla

base di tale analisi sviluppano un sistema di gestione ambientale che

dovranno poi applicare tendendo contro della migliore pratica di

gestione ambientale. (3) sono tenute ad effettuare un audit interno i

funzione della verifica dell’efficacia continua del sistema. Infine

predispongono una (4) dichiarazione ambientale, documento

informativo, rivolto al pubblico ed ai soggetti interessati, avente ad

oggetto l’organizzazione, politica ambientale e sistema di gestione

ambientale, prestazione ed impatti ambientali. Analisi ambientale,

sistema di gestione e procedura di audit sono soggetti alla verifica da

parte di un verificatore ambientale accreditato o abilitato, che procede

anche alla convalida della dichiarazione ambientale.

La domanda di registrazione deve quindi contenere la dichiarazione

- ambientale convalidata, una dichiarazione di regolarità della procedura

del verificatore ambientale, un modulo con informazioni

sull’organizzazione e la prova del pagamento dei diritti applicabili per la

registrazione. Qualora la domanda sia incompleta e siano soddisfatte

tutte le condizioni previste l’organismo competente procede alla

registrazione assegnando all’organizzazione il rispettivo numero. In

caso contrario la domanda è respinta con giustificazione motivata a

r3egistrazione può essere rifiutata previa consultazione delle parti

interessate anche nel caso in cui l’organismo competente riceva un

rapporto di sorveglianza da parte dell’organismo di accreditamento o di

abilitazione nel quale si dimostri che le attività del verificatore

ambientale non si sono svolte correttamente.

Il logo EMAS contiene il relativo numero di registrazione può essere usato

solo dalle organizzazioni iscritte al sistema che siano in regola con tutti gli

adempimenti previsti. Il logo non può essere utilizzato su prodotti ed

imballaggi per non ingenerare confusione con i marchi di qualità ecologica né

in abbinamento con dichiarazioni comparative rispettando criteri di precisione,

aggiornamento, verificabilità ecc.

I diritti di registrazione sono stabiliti secondo criteri di ragionevolezza e

proporzionalità.

La registrazione EMAS può essere cancellata o sospesa a seconda della

gravità dell’infrazione con possibilità di revoca della sospensione per

violazione delle norme disciplinari previste, previa consultazione delle

parti interessate. Trattandosi di una certificazione di processo, la

registrazione è soggetta a controlli e rinnovi. Ogni anno le organizzazioni

registrate svolgono un audit interno, predispongono una dichiarazione

ambientale aggiornata soggetta a convalida da un verificatore ambientale.

Ogni tre anni, per ottenere il rinnovo delle registrazione EMAS, le

organizzazioni iscritte fanno riesaminare il sistema di gestione ambientale

ed il programma di audit e predispongono una dichiarazione ambientale

completa soggetta a convalida da un verificatore ambientale. Le

dichiarazioni ambientali in entrambi i casi sono messe a disposizione del

pubblico.

L’audit ambientale è un elemento fondamentale del sistema EMAS. Le

organizzazioni sono tenute a predisporre un programma di audit che

assicuri che tutte le attività soggette a cicli di audit ambientali interni di

cui sono definiti obiettivi e frequenza. L’audit è effettuato da auditors che

diano garanzie di competenza ed indipendenza, condizioni necessarie per la

formulazione di un giudizio scritto destinato a tradursi in un rapporto scritto. I

risultati dell’audit sono trasmessi all’organizzazione interessata che

predispone ed applica un piano d’azione e mette in atto meccanismi idonei a

raggiungere gli obiettivi ambientali individuati.

Il momento decisivo per la registrazione è quello della verifica a cura dei

verificatori ambientali. In questa fase un soggetto esterno

all’organizzazione controlla che la stessa abbia adempiuto correttamente agli

obblighi imposti, raggiungendo il risultato che l’organizzazione stessa si era

prefissato. I verificatori ambientali, ai fini della registrazione o del suo rinnovo,

valutano la conformità ai requisiti prescritti di analisi ambientale, politica

ambientale ecc. in particolare accertano il rispetto degli obblighi normativi

vigenti, il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali e la

correttezza delle dichiarazioni ambientali nonché l’attendibilità dei

risultati dell’audit interno.

Il verificatore ambientale opera sulla base di un accordo scritto con

l’organizzazione; egli esamina la documentazione, visita la sede, svolge

controlli a campione, intervista il personale. Sulla base di queste attività

predispone quindi una relazione scritta per l’organizzazione sull’esito della

verifica e ne evidenzia i punti di criticità. Dopo la verifica, se positiva, il

verificatore ambientale convalida la dichiarazione ambientale, rilasciando una

dichiarazione di conformità dell’attività svolta alle norme.

Per poter svolgere l’attività di verificatori ambientali, i soggetti interessati

devono provare la propria competenza e la propria indipendenza ed utilizzare

metodologie e procedura documentate. Gli organismi di accreditamento o di

abilitazione, in sede di accreditamento o abilitazione ed in sede di

sorveglianza, valutano il rispetto di tali condizioni. Possono procedere alla

revoca o alla sospensione dell’abilitazione.

In primo luogo si prevede che gli Stati debbano garantire accesso alle

informazioni ed assistenza in relazione agli obblighi normativi in

materia ambientale e a promuovere il sistema nel suo complesso.

Un’attenzione particolare è dedicata alle organizzazioni di piccole

dimensioni, per agevolare la massima diffusione della registrazione EMAS

anche tra i soggetti che possono avere maggiori difficoltà burocratiche. In

quest’ottica le organizzazioni di piccole dimensioni godono di particolari

facilitazioni: estensioni della frequenza temporale della registrazione ed un

connesso alleggerimento degli adempimenti richiesti; procedure semplificate

di verifica e convalida, per evitare l’imposizione di oneri superflui; una sorta di

prelazione per le richieste di informazioni ed assistenza in relazione agli

obblighi normativi in materia ambientale; accesso agevolato a finanziamenti

ed applicazione di diritti di registrazione ragionevoli; attività di supporto per

distretti di organizzazioni.

Il sistema EMAS deve inoltre essere considerato ed integrato in altre

politiche e nella legislazione relativa, con particolare riferimento ai

contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. A livello UE, la Commissione

elabora documenti di riferimento settoriale, comprendenti migliori pratiche di

gestione ambientale ed indicatori di prestazione ambientale e pubblica linee-

guida per i soggetti interessati.

Per quanto concerne il rapporto con altri sistemi di gestione ambientale,

gli Stati membri possono presentare all’Unione europea una richiesta di

riconoscimento di sistemi di gestione ambientale, dimostrandone

l’equivalenza, anche riferita ad alcune parti soltanto. Il sistema di gestione

ambientale concorrente più diffuso è quello fondato sulle norme

tecniche emanate dall’International Organization for standardisation

(ISO), organizzazione non governativa che raggruppa gli istituti di

standardizzazione dei singoli Paesi. In alcuni Stati tali istituti sono pubblici

o comunque operano sotto mandato governativo. In Italia il soggetto di

riferimento è l’Ente Nazionale Italiano di Unificazione (UNI).

Gli Standards che riguardano i sistemi di gestione ambientale sono quelli

della serie 14001 approvate dal Comitè Europèen de NOrmalisation (CEN).

La certificazione ISO è una scelta alternativa rispetto alla registrazione EMAS

ma che può essere cumulativa.

Le principali differenze tra i due sistemi EMAS e ISO 14001 sono date

dall’ambito territoriale di riferimento e dalla natura del sistema.

EMAS è uno strumento proprio del diritto dell’UE è un soggetto

- legislativamente costruito e governato da soggetti pubblici,

ISO 14001 ha rilevanza mondiale sorto spontaneamente ed è

- governato da soggetti privati, sia pure con dei collegamenti con i poteri

pubblici.

Per ottenere la certificazione ISO 14001 un’organizzazione deve dotarsi di un

sistema di gestione ambientale che rispetti le norme fissate dall’ISO, in

vista del miglioramento delle proprie prestazioni ambientali. A differenza

dell’EMAS gli standards sono una metodo glia che, se applicata, contribuisce

ad ottimizzare il rapporto con l’ambiente, attraverso una valutazione

preventiva della situazione, la fissazione di obiettivi ambientali ed un

intervento sull’organizzazione e sui processi produttivi.

Se quindi l’applicazione degli standards della serie ISO 14001 porta ad un

miglioramento, tale miglioramento può avere un grado inferiore rispetto a

quello che si può ottenere con l’applicazione delle norme EMAS più

restrittive.

I marchi di qualità ecologica.

4.

La certificazione non si applica solo alle organizzazioni o ai siti, ma anche ai

prodotti. Se la certificazione EMAS e Iso 14001 sono mirate anche a dirigere

le scelte dei consumatori, ma sono indirettamente, il marchio iconologico

sui prodotti ha la possibilità di incidere più direttamente su modificazioni di

comportamenti in sede di acquisto e di comparazione tra prodotti. Un aspetto

primario è fato dall’informazione che i cittadini, nella loro qualità di

consumatori devono avere a disposizione per poter compiere scelte

consapevoli. L’obiettivo dichiarato del sistema di assegnazione di un marchio

di qualità ecologica è dunque quello di promuovere i prodotti ambientalmente

compatibili, veicolando la scelta di acquisto dei consumatori.

Il riferimento normativo per il sistema EMAS è il regolamento CE, 66/2001.

Oggetto della disciplina è il sistema del marchio di qualità ecologica Ecolabel

UE, certificazione di prodotto cui è possibile partecipare su base volontaria.

Alcuni settori commerciali non sono soggetti a certificazione, come i

medicinali si aper uso umano che veterinario o a dispositivi medici, per

evitare che la scelta del consumatore, che deve usata da motivazioni

sanitarie, possa essere condizionata da considerazioni ambientali. Il marchio

non pu essere applicato a sostanze contenenti sostanze classificate come

tossiche, pericolose per l’ambiente o cancerogene perché ciò determinerebbe

la confusione del consumatore. Per quanto riguarda invece i prodotti

alimentari e mangimi, soggetti ad una legislazione specifica, l’UE non ha

ancora adottato una posizione precisa e sta valutando l’impatto di

un’eventuale applicazione del marchio.

L’operatività del sistema Ecolabel UE presuppone la designazione a livello

nazionale di organismi competenti. Essi, a loro volta, devono garantire la

coerenza, la neutralità e l’affidabilità del processo di verifica, effettuato da un

terzo indipendente nel rispetto delle norme vigenti. Il Comitato dell’UE per il

marchio di qualità ecologica (CUEME) composto dai rappresentanti degli

organi statali competenti e delle altre parti interessate, ha funzioni di carattere

consultivo e propositivo, in particolare per quanto riguarda l’elaborazione e la

revisione dei criteri per il marchio Ecolabel UE. Gli organismi competenti sono

tenuti a scambiarsi periodicamente informazioni anche nell’ambito di un

gruppo di lavoro appositamente costituito.

I criteri per l’assegnazione del marchio Ecolabel UE sono individuati per

gruppi di prodotti, tenendo conto della compatibilità ambientale degli stessi e

specificando le tre caratteristiche ambientali principali che possono comparire

sull’etichetta facoltativa allargata. I criteri non devono essere tali da

comportare oneri sproporzionati, amministrativi o economici, per le PMI. Si

intende “gruppo di prodotti” quell’insieme di beni e servizi destinati a scopi

analoghi e che presentato analoghe proprietà funzionali.

Nel valutare la presenza dei requisiti ambientali occorre considerare il saldo

ambientale netto dell’intero ciclo di vita del prodotto tenendo conto

anche della fase di pre- produzione.

Gli operatori che intendano utilizzare il marchio Ecolabel UE devono

presentare richiesta, contenente tutti i dati, le informazioni e i documenti

pertinenti, presso l’organismo competente, individuato in base alla relazione

per territorio dello Stato in cui il bene o il servizio è prodotto o

commercializzato. In caso positivo, l’organismo competente e l’operatore

stipulano un contratto relativo alle condizioni d’uso del marchio, subordinato

al versamento degli appositi diritti. Stipulato il contratto, l’operato può

utilizzare il marchio sul prodotto e sul relativo materiale promozionale,

fermo restando l’obbligo di rispettare tutte le norme del diritto nazionale

già in vigore o sopravvenute. A tutela del marchio e della sua efficacia,

ribadito il divieto espresso di pubblicità falsa ed ingannevole, è posto

l’espresso divieto di uso di etichette e simboli che possano ingenerare

confusione con il marchio Ecolabel UE. L’organismo competente verifica

inoltre periodicamente la conformità del prodotto a criteri e requisiti prescritti

anche attraverso controlli casuali ed ispezioni, in caso di violazione,

l’organismo competente, sentito in contradditorio l’utilizzatore del marchio,

può vietarne l’uso.

Gli appalti verdi.

5.

La pubblica amministrazione ha la possibilità, afendo sulla disciplina delle

procedure di gara, di dirigere in senso ambientalmente compatibile la propria

politivca di acquisizione di beni, servizi ed opere pubbliche. Oltre a questi

effetti diretti, il sistema degli appalti pubblici può condizionare in senso più

ampio le scelte del mercato. In questo senso negli utlimi anni sono proliferate

iniziative ispirare al “green procurement” nel tentativo di coinvolgere tutti i

livelli amministrativi, considerata la rilevanza complessiva dei contrati

conclusi dalle amministrazioni locali. L’integrazione di considerazioni

ambentlai è espressione dell’approccio trasversale del diritto ambientale.

I riferimenti normativi per gli appalti verdi sono contenuti negli atti che

riguardano i contratti pubblici: a livello di UE, la direttiva 2004/18/CE e la

direttiva 2004/17/CE, a livello nazionale il d. lgs. 163/2006.

L’integrazione di considerazioni ambientali nella politica degli appalti pubblici

è soggetta a limitazioni, individuate per garantire la coerenza complessiva del

sistema. Corte di giustizia UE, in sede giurisprudenziale nel caso Concordia

Bus e Commissione europea in sede interpretativa hanno individuato una

serie di limiti:

le clausole verdi devono essere connesse all’oggetto del contratto;

o non devono conferire una liberta arbitraria di scelta;

o devono seguire altre regole procedurali, ta cui il principio di trasparenza

o dell’unione amministrativa;

devono rispettare i principi propri degli ordinamenti di riferimento, tra cui

o in primo luogo il principio di non discriminazione;

devono garantire un vantaggio economico per l’autorità contrattante.

o

Per quanto concerne le fasi procedimentali e le relative modalità di

inserimento, (1) nella fase di definizione dell’oggetto del contratto, la PA,

individuando le specifiche tecniche, deve tener conto quando possibile di

criteri di tutela ambientale senza che questo ceri ostacoli ingiustificati alla

concorrenza. In questi casi si può fare riferimento alle specifiche dettagliate

proprie delle co-etichettature europee o di altra provenienza, qualora risano

rispettate determinate condizioni: collegamento con l’oggetto dell’appalto,

base scientifica, processo di formazione partecipato, accessibilità diffusa.

Se questo condizioni sono rispettate le stazioni appaltanti possono accettare

la certificazione relativa quale prova del possesso dei requisiti, secondo una

presunzione di conformità. D’altra parte, essendo marchi di qualità

ambientale strumenti volontari, non si può ritenere il possesso del

marchio quale unico mezzo di prova. I soggetti non i possesso della

certificazione dovranno provare ogni volte con mezzi diversi, il

possesso dei requisiti dei loro prodotti.

L’introduzione di considerazioni ambientali negli appalti pubblici può avvenire

in questa fase anche attraverso la definizione di percentuali minime di

acquisto di beni e materiali ambientalmente compatibili. In tale sistema,

basato su quote, la scelta è compiuta generalmente a livello legislativo per

categorie di contratti, con ciò eliminandosi la discrezionalità

dell’amministrazione appaltante.

(2) Nella fase di qualificazione dei candidati viene verificato il possesso

dei requisiti prescritti, che riguardano moralità professionale, capacità

economico finanziaria e capacità tecnico professionali. Nei confronti dei

requisiti economico finanziari è difficile ipotizzare un inserimento di

considerazioni ambientali- per quanto riguarda la situazione personale

dell’offerente si può fare riferimento in via specifica alla condanna per reati

ambientali o ad errore professionale grave. Non esiste una disposizione

specifica per cui occorre in via interpretativa includere le violazioni ambientali

nella previsione generale.

Nell’ambito della capacità tecnica è invece possibile fare riferimento ad

esperienze pregresse in un determinato settore, al possesso di attrezzature

speciali o alla presenza nell’ambito dell’organizzazione di capacità

professionali specifiche. Anche in questo caso, l’interpretazione di una norma

generale può tenere conto di specificità ambientali. In riferimento alla

capacità tecnica esistono disposizioni che sono state emanate tenendo

presente i valori ambientali e la normativa ambientale trasversale. La

stazione appaltante può chiedere nei casi appropriati l’indicazione di misure

di gestione ambientale da applicare all’esecuzione del contratto. A questo

scopo l’amministrazione può richiedere la presentazione di certificati rilasciati

da organismi indipendenti. Il possesso della certificazione EMAS o ISO

14001 costituisce di certo una facilitazione per evitare una restrizione indebita

della concorrenza altri mezzi di prova equivalenti.

(3)Nella fase di aggiudicazione considerazioni ambientali possono costituire

un elemento di valutazione nell’attribuzione dei punteggi. Ciò specie nelle

gare svolte attraverso l’offerta economicamente più vantaggiosa.

(4)Nella fase di esecuzione del contratto, in quanto le clausole in esso

contenute non rappresentino specifiche tecniche dissimulate e siano già state

inserite nella documentazione contrattuale la cui pubblicazione precede la

gara. Nelle condizioni contrattuali particolari che le stazioni appaltanti

possono esigere per l’esecuzione di un determinato contratto, si può tener

conto di esigenze sociali ed ambientali.

Ulteriore aspetto problematico è dato dalla necessità che il vantaggio

ambientale sia anche un vantaggio economico per l’autorità contrattante.

Interpretato restrittivamente questo requisito ridurrebbe o eliminerebbe l’utilità

delle clausole ambientali.

Altri strumenti economico- consensuali.

6.

Oltre agli strumenti economico- consensuali specifici della normativa

ambientale, l’influenza di strumenti ed istituti economici nel settore

ambientale avviene anche tramite una conformazione di strumenti ed istituti

ordinari, il cui riferirsi a valori ambientali ne determina caratteristiche

particolari. Si fa riferimento ad accordi ambientali e bilanci ambientali ma

anche ad assicurazioni, tasse tariffe incentivi ambientali.

Gli accordi ambientali.

6.1.

Gli accordi ambientali sono strumenti consensuali di tutela ambientale a

contenuto economico finalizzati in particolare a promuovere una condivisione

di responsabilità tra diversi settori della società. Tali accordi vogliono favorire

un approccio proattivo del settore economico industriale ma può assumere

pure un ruolo propositivo nella definizione di nuovi percorsi per il

raggiungimento di un più elevato livello di protezione ambientale.

Gli accordi ambientali possono essere utilizzati come strumento di

sussidiarietà normativa. Sono anche definiti quali strumenti di auto

regolamentazione o di co- regolamentazione.

A livello UE i riferimenti di carattere generale per gli accordi ambientali sono

la raccomandazione 96/733/CE, la risoluzione CE 7ottobre 1997 e la

comunicazione della Commissione n. 412/2007.

A livello nazionale non vi sono riferimenti di carattere generale, ma solo alcuni

esempi applicativi in determinati settori.

Gli accordi ambientali sono accordi contrattuali stipulati tra autorità pubbliche

e settori economici interessati. Gli accordi ambientali devono essere conclusi

con il rispetto delle norme dei Trattati e dei criteri di trasparenza, applicabilità,

credibilità e specificità.

Gli accordi ambientali devono inoltre specificare obiettivi finali ed obiettivi

intermedi, con relative scadenze, essere oggetto di pubblicazione, prevedere

meccanismi di controllo ed essere aperti a tutti i partners interessati. Per

garantire l’efficacia, oltre alla necessaria adozione di un impianto

sanzionatorio può essere istituito un organismo indipendente con funzioni di

verifica e controllo e previsto l’obbligo per le imprese di rendere disponibili ai

terzi le informazioni sull’attuazione degli accordi.

Le direttive dell’UE di cui gli accordi in materia di ambiente rappresentano

strumenti di implementazione devono espressamente indicare le disposizioni

suscettibili di attuazione attraverso gli stessi e prevedere un’attività di

monitoraggio a fini di valutazione.

I bilanci ambientali.

6.2.

Il bilancio ambientale è uno strumento di comunicazione e diffusione di

carattere volontario, attraverso la quale la singola impresa può evidenziare le

interazioni tra la propria attività e l’ambiente. La predisposizione di un bilancio

ambientale a se stante consente all’impresa di verificare in funzione di

ottimizzazione l’efficienza ambientale dei propri processi produttivi. Questo è

uno strumento di sensibilizzazione e di auto- regolamentazione, diretto alla

modifica dei comportamenti da parte dei soggetti imprenditoriali ed anche

delle PA. può assumere anche funzioni di marketing.

Vengono valutati non solo i fenomeni di inquinamento tradizionalmente intesi

ma anche i flussi di materia in entrata e di prodotti e rifiuti in uscita, nonché gli

aspetti connessi all’uso dell’energia.

Non esiste né a livello nazionale né a livello comunitario una disciplina

generale applicabile ai bilanci ambientali. Il regolamento CE 691/2011 relativo

ai conti economici ambientali europei, prevede a livello sperimentale

l’elaborazione di un programma di studi pilota che verifichino la fattibilità

dell’introduzione di nuovi moduli di contabilità ambientale.

L’obiettivo della contabilità ambientale è quello di correggere in senso

ambientale i conti economici e coordinarli, in vista di un’integrazione nei cd.

Conti verdi. In questo senso occorre valutare la consistenza e le variazioni

del patrimonio ambientale, considerare le possibili interazioni tra gli elementi

economico- imprenditoriali e quelli ambientali e per interventi di recupero

ambientale, anche attraverso l’utilizzazione di strumenti e parametri tecnico

scientifici.

Nel settore privato, l’applicabilità di una contabilità ambientale deve

comportare la previsione in bilancio di possibili costi, non solo afferenti alla

gestione ordinaria, ma anche alla gestione dei rischi legali a passività

ambientali, quali contenziosi, risarcimenti, ripristini. Nel settore pubblico si

tratta di integrare documenti e gli atti di programmazione economico-

finanziaria e di bilancio con le informazioni e gli obiettivi in materia di

sostenibilità ambientale dello sviluppo.

Strumenti economici generali.

7.

Vi sono poi ulteriori strumenti economici di carattere generale cui può essere

data una connotazione ed una funzionalità ambientale in virtù del fenomeno

su cui incidono. Le assicurazioni ambientali sono finalizzate a gestire il rischio

di danni ambientali.

Le assicurazioni ambientali sono finalizzate a gestire il rischio di danni

ambientali. Ferma restando la sempre più diffusa imposizione di cauzioni a

garanzia di atti autorizzatori e concessori, si estende la prassi assicurazioni

ambientali finalizzate a coprire eventuali danni causati all’ambiente. Mentre la

cauzione è inserita in un rapporto esistente con la PA, per coprire eventuali

inadempimento, oltre che possibili lesioni al bene considerato, l’assicurazione

ambientale viene stipulata dalle imprese per coprire la propria responsabilità

ai sensi del principio “chi inquina paga”. Tale strumento è stato fortemente

criticato per la sua potenziale deresponsabilizzazione dell’imprenditore ma

oltre a garantire la copertura di danni non solo utilizza meccanismi di mercato

per modulare i premi, incentivando comunque i soggetti ad adottare cautele

idonee a minimizzare il rischio, a porta anche un altro soggetto,

l’assicuratore, a valutare la sicurezza economico. Ambientale dei processi

produttivi di un terzo.

L’utilizzazione dello strumento tributario può contribuire a migliorare la

situazione ambientale. Esso è applicato ad attività consentite, il cui impatto

negativo sull’ambiente richiede una forma di compensazione continua ed

ordinaria. In questo senso le tasse ambientali sono dirette a far sì che i costi

ambientali non siano addossati indistintamente alla collettività ma dai soggetti

che provocano l’inquinamento attivamente.

Di tariffe e non di tasse si parla invece in riferimento ai servizi pubblici

ambientali che sono quei servizi pubblici erogati in favore della collettività, il

cui corretto svolgimento ha effetti positivi sul settore ambientale. Le tariffe

ambientali costituiscono un’applicazione diffusa e fisiologica del principio chi

inquina paga. Tali tariffe tendono a considerare i costi del servizio, da

distribuire proporzionalmente in carico ai soggetti che usufruiscono dello

stesso, in un’ottica di copertura integrale dei costi che valuti attentamente le

componenti ambientali.

Gli incentivi ambientali costituiscono l’aspetto speculare delle tasse

ambientali di cui condividono le finalità. I soggetti che con comportamenti non

dovuti contribuiscono al miglioramento della tutela ambientale possono

ricevere incentivi che internalizzano in questo caso i risparmi legati

all’ambiente. Si può parlare anche in relazione a sgravi, sovvenzioni, aiuti

volti al superamento di resistenze di quei soggetti che ricevono un danno

economico indiretto da una determinata legislazione a tutela dell’ambiente.

Vi sono poi ulteriori strumenti in cui l’impostazione di base è quella del

mercato ma vi è un adattamento in funzione pubblicistica che porta alla

creazione di mercati artificiali paralleli a quelli reali. È il caso nel settore

energetico dei certificati verdi dei certificati bianchi e in materia di gas ad

effetto serra delle quote di emissione.

PARTE III I SETTORI

CAPITOLO 6: LA TUTELA DAGLI INQUINAMENTI

Lotta agli inquinamenti e profili sanitari.

1.

I fenomeni inquinanti affrontati dal diritto ambientale hanno caratteristiche

sostanziali diverse in ordine ad origine, conseguenze e diffusione, ma le

relative normative condividono alcuni aspetti funzionali e strutturali.

Innanzitutto l’obiettivo di fondo è la tutela della salute individuale e della

collettività: l’interesse puramente ambientale non è recessivo ma l’aspetto

sanitario proprio di una concezione antropocentrica è centrale e

condizionante.

In secondo luogo, la normativa anti-inquinamento tende ad essere strutturata

secondo un modello ricorrente, di command and control, nel quale esigenze

economico-produttive devono essere regolamentate per evitare intollerabili

compromissioni sanitarie ed ambientali. Il modello si basa su un sistema di

autorizzazioni attraverso le quali la pubblica autorità verifica la compatibilità

delle attività con i limiti di tutela e salvaguardia, prescrivendo determinate

misure per ridurre l’impatto su individui e corpi recettori.

In terzo luogo, la disciplina per la lotta all’inquinamento si basa su standards

ambientali che pongono i limiti massimi ed i limiti tendenziali delle quantità di

inquinamento consentita, facendo inoltre uso del concetto di migliore

tecnologia disponibile.

Oltre alle discipline settoriali relative agli inquinamenti che fanno riferimento al

tipo di inquinamento, vi sono alcuni agenti inquinanti che mantengono una

disciplina normativa a parte.

Inquinamento atmosferico e cambiamenti climatici.

2.

La disciplina relativa alla tutela dell’aria ed ai cambiamenti climatici evidenzia

il carattere transnazionale globale delle problematiche ambientali.

Gli effetti provocati da attività esercitate in uno Stato possono avere effetti su

Stati limitrofi e contribuire anche a fenomeni che interessano l’intera comunità

internazionale che deve muoversi in modo omogeneo, individuando soluzioni

che possano essere condivise e implementate. Ulteriore caratteristica

dell’elemento oggetto di tutela è rappresentato dall’esclusione di fenomeni

appropriativi e da una tutela qualitativa e non quantitativa.

Nonostante i recenti sforzi di razionalizzazione e sistematizzazione, la

disciplina dell’inquinamento atmosferico è suddivisa in più fonti normative che

si occupano di profili diversi. La parte V del d. lgs. 152/2006 ha ad oggetto la

tutela dell’aria e la riduzione delle emissioni in atmosfera ecc.

A tutto questo si aggiunge poi la disciplina dei cambiamenti climatici che si

accompagna e parzialmente si integra con la disciplina avente ad oggetto

inquinamento atmosferico e qualità dell’aria.

L’inquinamento atmosferico.

2.1.

La parte V del d. lgs. 152/2006 è divisa in tre titoli dedicati alla prevenzione e

limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti ed attività (titolo I), agli

impianti termici civili (titolo II) ed ai combustibili (titolo III).

Il d. lgs. definisce l’inquinamento atmosferico basandosi su due profili: il primo

oggettivo, consistente nella modificazione dell’aria dovuta all’introduzione di

determinate sostanze; il secondo, consequenziale, legato agli effetti, essendo

richiesta per determinare un fenomeno giuridicamente rilevante, una lesione

ambientale o sanitaria, anche in termini di rischio.

Gli strumenti utilizzati dal d. lgs. Sono quelli classici: raccolta ed elaborazione

dei dati, pianificazione, fissazione di standards, provvedimenti autorizzatori,

controlli, sanzioni.

Anche lo strumento centrale, l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera per

gli stabilimenti segue modelli consolidati. La domanda di autorizzazione, da

presentarsi anche in caso di modifica sostnazilae degli impianti o

trasferimento degli stessi, deve contenere le indicazioni relativa alla specifica

attività delle emissioni adottate, al ciclo produttivo, alle tecniche di limitazione

delle emissioni adottate ecc. l’autorizzazione, che ha una durata di 15 anni,

fissa i valori limite di emissione, le prescrizioni, i metodi di campionamento e

di analisi, i criteri per la valutazione della conformità dei valori misurati ai

valori limite e la periodicità dei controlli di competenza del gestore, nonché

apposite prescrizioni finalizzate ad assicurare il contenimento delle emissioni

diffuse. L’amministrazione ha un ampio potere ispettivo al fine di verificare il

rispetto dell’autorizzazione e delle prescrizioni in essa contenute.

Per quanto riguarda gli impianti termici civili (con potenza inferiore a

3 MW) il d. lgs. Impone, qualora la potenza termica nominale sia superiore al

valore di soglia, l’obbligo di denuncia in caso di installazione o modifica; il

rispetto di requisiti tecnici e costruttivi e di valori limite di emissione; la

qualificazione dei soggetti deputati alla conduzione egli impianti, che devono

essere in possesso di patentino di abilitazione ed essere iscritti in apposito

registro.

Per quanto riguarda i combustibili da utilizzare negli impianti, sono

disciplinate le caratteristiche merceologiche degli stessi, le relative condizioni

di utilizzo, comprese le prescrizioni finalizzate ad ottimizzare il rendimento di

combustione ed i metodi di misura delle caratteristiche merceologiche.

Una disciplina particolare è prevista per l’inquinamento atmosferico

dalla legge n. 549/1993, il cui obiettivo principale è quello di favorire la

cessazione dell’impiego di sostanze lesive dell’ozono stratosferico e dannose

per l’ambiente, disciplinando al contempo le fasi di raccolta, riciclo e

smaltimento di tali sostanze. Gli agenti inquinanti, dei quali sono disciplinati

produzione, consumo, importazione, esportazione detenzione, raccolta,

riciclo e commercializzazione sono quelle indicate nelle tabelle A e B alla

legge (art. 2).

Sono poi fissati obblighi in materia di recupero e smaltimento delle

sostanze, attraverso il conferimento a centri di racconta autorizzati,

l’imposizione di un deposito cauzionale sui beni durevoli che le contengono e

l’obbligo dei rivenditori di accettare la restituzione di bene analogo a quello

acquistato. La conclusione di accordi di programma con le imprese che

producono, utilizzano, commercializzano o recuperano tali sostanze è diretta

a raggiungere scopi della legge al di fuori degli strumenti esclusivamente

autoritativi. (art. 6).

Ad ulteriore supporto sono inoltre previsti incentivi per la riconversione

produttiva (art. 10) e campagne di informazione e sensibilizzazione (art.

11). In modo più specifico è prevista una forma di etichettatura che, oltre ad

esplicitare chiaramente la dannosità del prodotto per l’ozono e l’obbligo della

raccolta differenziata, contiene ulteriori informazioni riportate anche nei libretti

di istruzione e nei messaggi pubblicitari (art. 12).

L’inquinamento prodotto dai veicoli è considerato all’interno del d.

lgs. 285/1992 (codice della Strada), secondo due direttrici: da un lato,

interviene in caso di situazioni che possano comportare rischi per la salute e

per l’ambiente; dall’altro, fissare, in sede di omologazione dei veicoli, norme

costruttive e requisiti che rendano più ambientalmente compatibile il parco

auto- circolante. In riferimento al primo aspetto, il Sindaco, con propria

ordinanza motivata può limitare la circolazione di tutti i veicoli o di alcune

categorie per esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela

ambientale. (art. 7). In riferimento al secondo aspetto, le caratteristiche

costruttive e funzionali dei veicoli sono individuate tenendo conto non solo di

profili di sicurezza della circolazione, ma anche di protezione dell’ambiente, in

modo da ridurre i carichi inquinanti (art. 71). I veicoli devono essere tenuti in

condizioni di massima efficienza anche ambientale garantendo il

contenimento dell’inquinamento acustico e atmosferico entro i limiti prescritti.

A questo fine è instaurato un sistema di controllo specifico che si integra con

quello ordinario relativo alla revisione periodica dei veicoli (art. 80).

Alcune disposizioni del r.d. n. 1265/1934 ancora formalmente vigenti si

occupano delle lavorazioni insalubri. Le fabbriche che producono vapori,

gas, o altre esalazioni o che possono comunque risultare pericolose per la

salute degli abitanti sono divise in due classi. Nella prima classe sono inserite

le fabbriche che devono essere isolate dai centri abitati, mentre nella

seconda classe quelle che devono esser soggette a speciali cautele di

incolumità del vicinato (art. 216). L’obiettivo da tutelare è la salute dei

cittadini, anche a scapito dei valori ambientali extraurbani. In questo senso,

quando gas, esalazioni, rifiuti solidi o liquidi, scarichi possono essere di

pericolo o di danno, l’amministrazione competente può prescrivere norme a

tutela della salute pubblica.

L’art. 674 c.p. intitolato getto pericoloso di cose, punisce chi provoca

emissioni di gas, vapori o fumo che possano offendere, imbrattare o

molestare le persone. L’art. 844 c.c. nel disciplinare i rapporti di vicinato,

dispone che non possano essere impedite immissioni di fumo, calore o

esalazioni provenienti da fondo contiguo se esse non superano la normale

tollerabilità, che deve essere valutata in relazione alla condizione dei luoghi,

contemperando le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà.

Anche in questo caso gli interessi ambientali sono tutelati indirettamente,

quando non in via recessiva e subordinata rispetto ad altri interessi. Non si

tratta di norme ambientali, ma la loro applicazione può avere effetti ambientali

e consentire di intervenire quando altri strumenti si siano rivelati non idonei.

La qualità dell’aria ambiente.

2.2.

Il d. lgs. N. 155/2010 affronta le problematiche relative all’inquinamento

atmosferico riferito alla valutazione ed alla gestione della qualità dell’aria

ambiente, quale aria esterna presente nella troposfera, escludendosi quella

presente nei luoghi di lavoro, come tale soggetta a disciplina speciale (art. 2).

Le finalità del d. lgs. 155/2010 sono relative alla fissazione di obiettivi di

qualità, alla valutazione di tale qualità secondo criteri uniformi in ambito

nazionale, al reperimento ed alla diffusione delle relative informazioni e al

miglioramento della qualità dell’aria o al suo mantenimento dove è già buona.

Si fonda sempre un’applicazione di standards ambientali, quali calori-limite

di concentrazione, livelli critici di concentrazione, valori-obiettivo, obiettivi a

lungo termine, soglie di allarme e soglie di informazione per i diversi

inquinanti. Poi sono previsti dei meccanismi di zonizzazione e la

realizzazione di una rete di misura razionale, soggetta alla gestione o al

controllo pubblico.

L’intero territorio nazionale è suddiviso in zone ed agglomerati soggetti ad

una classificazione finalizzata alla valutazione dell’aria ambiente (art. 3). La

classificazione, basata sulle soglie di valutazione superiori ed inferiori

previste in allegato, è soggetta a riesami periodici, che possono essere

anticipati per mutamenti sostanziali della situazione in essere (art. 4). Le

valutazioni preliminari della qualità dell’aria ambiente, distinte per ciascun

inquinante sono effettuate attraverso stazioni di misurazione, tecniche di

modellizzazione e di stima obiettiva.

Il superamento degli standards determina conseguenze diverse in relazione

alla gravità della situazione. Se sono superari valori- limite è necessario

adottare un piano che preveda le misure idonee ad agre sulle principale

sorgenti di emissioni. Se sono superari i valori obiettivo sono previste azioni

che non comportino costi sproporzionati. Se sono superati i livelli critici, sono

predisposti gli interventi necessari, senza un espresso riferimento alla

proporzionalità dei costi- se sono coinvolti più inquinanti si predispone un

piano integrato per gli stessi. (art. 9).

In ottica preventiva sono inoltre adottati Piani per la riduzione del rischio di

superamento dei valori limite, dei valori obietti e delle soglie di allarme,

mettendo a disposizione del pubblico le informazioni relative ai risultati

dell’istruttoria.

L’accesso al pubblico alle informazioni e la diffusione delle stesse, in forma

chiara e comprensibile, sono del resto promossi esplicitamente, in

applicazione specifica della disciplina di carattere generale ex. G. lgs.

195/2005. I cambiamenti climatici.

2.3.

La lotta ai cambiamenti climatici ha un oggetto parzialmente differente

rispetto alle discipline citate, in quanto si occupa degli effetti sul clima che

determinate attività possono provocare. D’altra parte, con tali discipline

condivide molti aspetti.

La convenzione quadro sui cambiamenti climatici dell’ONU afferma, oltre ad

un generale principio di solidarietà, ed il principio della responsabilità

congiunta, ma differenziata degli Stati, di fonte ad un problema il cui carattere

globale e non solo transfrontaliero è evidente. Il protocollo di Kyoto ha attuato

la Convenzione prevedendo meccanismi flessibili che aiutassero gli stati ad

adottare misure e politiche idonee ad affrontare il problema.

La CE ha preceduto ad istituire un sistema per lo scambio di quote di

emissione dei gas ad effetto serra analogo a quello previsto a livello

internazionale.

In questo contesto, il d. lgs. 216/2006 individua le disposizioni necessarie per

la partecipazione al sistema di scambio di quote di emissione di gas ad

effetto serra nella Comunità. Il sistema si basa su un regime autorizzatorio

per l’emissione di gas ad effetto serra e sul piano nazionale di assegnazione

(PNA) che, tenendo conto degli interessi ambientali, energetici e produttivi

coinvolti, determina per il periodo di riferimento il numero totale di quote di

emissioni assegnabili e le relative modalità di allocazione.

Inquinamento idrico e tutela delle acque.

3.

A differenza dell’inquinamento atmosferico, l’inquinamento idrico ha ad

oggetto un elemento, l’acqua, che non può essere tutelato sotto il profilo

qualitativo. L’aspetto quantitativo è sempre più rilevante. L’acqua è una

risorsa per la quale si pongono problematiche di gestione e di tutela.

L’acqua: un elemento potenzialmente distruttivo che deve essere regolato per

evitare forme di dissesto.

La tutela qualitativa e quantitativa delle acque.

3.1.

Anche la disciplina dell’inquinamento idrico è suddivisa in più fonti normative

che affrontano profili diversi. La parte terza sezione II del d. lgs. 152/2006 ha

ad oggetto la tutela qualitativa e quantitativa delle risorse idriche. Il d. lgs.

116/2008 di attuazione della direttiva 2006/7/CE ha ad oggetto la qualità delle

acque di balneazione, mentre il d. lgs. 31/2001, di attuazione della direttiva

98//83/CE ha ad oggetto la qualità delle acque destinate al consumo umano.

A livello di UE il riferimento fondamentale è rappresentato dalla direttiva

2000/60/CE, generalmente conosciuta come direttiva quadro in materia di

acque, cui si è data attuazione con la parte terza sezione II del d. lgs. N.

152/2006.

Oggetto della disciplina è la tutela delle acque superficiali, marine e

sotterranee. Tra gli obiettivi si distinguono obiettivi generali di prevenzione,

riduzione dell’inquinamento e risanamento e obiettivi specifici, individuati in

relazione agli usi o alle differenti tipologie di acque: migliorare lo stato delle

acque; perseguire usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche; mantenere la

capacità di auto depurazione e di sostegno della biodiversità dei corpi idrici;

garantire una fornitura sufficiente di acqua di buona qualità per un utilizzo

idrico sostenibile; ridurre in modo significativo l’inquinamento delle acque

sotterranee; proteggere le acque territoriali ecc.

Tali obiettivi sono perseguiti attraverso più strumenti: tutela integrata degli

aspetti qualitativi e quantitativi; fissazione di standards ambientali; intervento

sui servizi idrici; protezione ambientale rafforzata in determinate zone; misure

dirette alla conservazione, risparmio, riutilizzo e riciclo delle risorse e azioni

volte alla riduzione ed al controllo dell’inquinamento da fonti puntuali e

diffuse.

Gli obiettivi di qualità sono distinti in obiettivi di qualità per specifica

destinazione, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, in

funzione di tutela e di risanamento delle acquee superficiali e sotterranee.

Mentre gli obiettivi di qualità ambientale sono definiti in funzione di auto-

depurazione e di supportare la vita di comunità animali e vegetali ampie e

diversificate, gli obiettivi di qualità per specifica destinazione individuano lo

stato dei corpi idrici idonei a particolari utilizzazioni da parte dell’uomo, alla

vita dei pesci ed alla vita dei molluschi (artt. 74, 76, 79-90 152/2006).

Agli obiettivi di qualità si affiancano gli standards di qualità ambientale (SQA)

per le acque superficiali, intesi come concentrazione di un particolare

inquinante o gruppo di inquinanti che non deve essere superata per tutelare

la salute umana e l’ambiente.


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
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Università: Tuscia - Unitus
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher giuross999 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'ambiente e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Tuscia - Unitus o del prof Ragionieri Maria Pia.

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