Riassunto esame diritto dell'ambiente, prof. Ragionieri, libro consigliato Diritto dell'ambiente di Lugaresi

DIRITTO DELL’AMBIENTE

CAPITOLO 1 AMBIENTE E DIRITTO

il concetto giuridico di ambiente.

1.

La materia riguarda l’ambiente naturale quello che non ha bisogno di ulteriori

specificazioni per essere individuato. L’ambiente fa riferimento generalmente

a due aspetti: spazio in cui si vive da un lato, esseri viventi e cose inanimate

con cui si viene a contatto dall’altro. L’ambiente è pertanto identificabile con

l’insieme delle condizioni esterne all’organismo ed interagenti con esso.

La trasposizione del termine comune in nozione giuridica non è agevole

proprio per la vastità e la complessità del concetto. Dottrina e giurisprudenza

hanno da sempre discusso circa la definizione di ambiente e proposto una

molteplicità di teorie ma hanno sempre avuto a che fare con il carattere

composto e complesso della nozione di ambiente.

A livello internazionale un tentativo di questo genere è presente nell’ambito

della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla responsabilità civile per danni

provocati da attività pericolose per l’ambiente (Lugano 1993) ove si afferma

che compongono la nozione di ambiente le risorse naturali, le interazioni tra

le stesse, i beni ambientali facenti parte del patrimonio culturale e gli aspetti

caratteristici del paesaggio. L’International court of Justice (ICJ) in una

pronuncia del 1996 ha affermato che la nozione di ambiente comprende, oltre

al linving space, la qualità della vita e la salute degli essere umani e delle

generazioni future

A livello di UE emerge ugualmente il profilo composito della nozione di

ambiente. La direttiva 85/337/CE, nel definire l’oggetto (ambiente) da tutelare,

in sede di valutazione di impatto ambientale, menziona più fattori: uomo,

fauna, flora, suolo, interazione tra gli stessi.

A livello nazionale il concetto di ambiente è stato spesso come presupposto.

Si pensi al d.p.r. 616/1977 che definiva le materie di competenza regionale,

dove l’ambiente non era altro che un aspetto inserito quasi incidentalmente

all’interno della nozione diurbanistica. Si pensi alla legge n. 349/1986 che, nel

costituire il Ministero dell’ambiente, non forniva alcuna definizione di

ambiente, limitandosi a citare in via indiretta, quali oggetto di tutela, le

condizioni ambientali il patrimonio naturale nazionale e le risorse naturali.

Una definizione non è data nemmeno dal d. lgs. 152/2006.

La Corte costituzionale è intervenuta più volte per cercare di definire il

concetto in relazione all0interpretazione sia dell’art. 9, che tutela il paesaggio,

sia dell’art. 117, che delinea l’attribuzione delle competenze legislative tra

Stato e Regioni. La Corte ha così affermato che l’ambiente no solo è un

valore costituzionale, ma anche un diritto fondamentale della persona ed un

interesse fondamentale della collettività (sent. 210/1987), e ha definito

l’ambiente quale bene immateriale unitario, con varie componenti da tutelare

anche separatamente. Successivamente alla riforma costituzionale del 2001,

di modifica del titolo V della Cost., ha ulteriormente proceduto ad individuare

nella trasversalità del valore “ambiente”, una delle specificità dello stesso. In

questo senso, la Corte ha affermato che l’ambiente è un bene della vita,

materiale complesso, la cui tutela comprende qualità e equilibri delle singole

componenti e ha ad oggetto la biosfera, di cui si evidenza il carattere

composito ed interattivo: l0ambinete è visto come sistema da considerarsi nel

suo aspetto dinamico.

Valore, diritto, bene sistema: è evidente l’impegno dell’interprete volto a

riconoscere all’ambiente un carattere unitario, per farne riferimento giuridico

sicuro, un oggetto del diritto, per garantirne la protezione sostanziale. La

tutela non può prescindere dalla considerazione delle singole componenti

settoriali nel momento in cui si passa dai principi all’applicazione.

IL diritto dell’ambiente.

2.

2.1. Profili e caratteristiche generali.

Il diritto dell’ambiente si può definire quale branca del diritto che si occupa

delle possibili relazioni tra organismi viventi, compreso l’uomo, ed elementi

naturali.

Obiettivi del diritto dell’ambiente sono:

La protezione, la tutela, la salvaguardia e il miglioramento

- dell’ambiente;

La regolazione dello sviluppo, disciplinando e limitando attività ed

- iniziative non ambientalmente compatibili;

La repressione di comportamenti lesivi e l’adozione di misure volte ad

- evitare danni all’ambiente, o almeno a ridurne l’entità;

La modificazione di comportamenti in senso più ambientalmente

- sostenibile.

Per quanto riguarda i principi generali del diritto dell’ambiente, essi vanno

ricercati su più livelli: internazionale; comunitario; interno. Vi sono poi dei

principi speciali desumibili dalle speciali discipline settoriali, contenuti sempre

nei diversi livelli.

Le complessità concettuali si riflettono nella difficile individuazione dei

contenuti e dei limiti del diritto dell’ambiente, a qualunque livello territoriale è

un diritto relativamente nuovo, un diritto di risposta a problemi, disastri o

situazioni di emergenza che naturalmente o artificialmente vengono a crearsi.

L’evoluzione del diritto dell’ambiente, specie a livello internazionale, mostra

una graduale svalutazione del profilo antropocentrico, per raggiungere

l’obiettivo finale di uno sviluppo sostenibile.

Il diritto dell’ambiente ha una propria autonomia che gli deriva da più fattori.

Si tratta di un diritto dotato di uno scopo non definito ma anche propri principi

peculiari (es. principio chi inquina paga), di propri istituti specifici (es. la

valutazione di impatto ambientale), di proprie organizzazioni dedicate (es.

Ministero dell’ambiente). Ciò però non significa che non subisca influssi

esterni. Le regole ambientali incidono sempre più frequentemente su altri

settori e di converso questi settori possono incidere sul diritto dell’ambiente.

Ciononostante anche il diritto dell’ambiente è sottoposto a tendenze

unificatrici:

sotto il profilo normativo attraverso l’adozione di testi unici settoriali e

- ora di un testo normativo (152/2006) che raggruppa più testi unici

settoriali;

sotto il profilo gestionale, attraverso l’individuazione di politiche

- specifiche, di piani territoriali dedicati, di programmi di intervento;

sotto il profilo organizzativo, attraverso l’istituzione del Ministero

- dell’ambiente;

sotto il profilo procedimentale, attraverso l’individuazione di

- procedimenti peculiari del settore;

sotto il profilo relativo alla responsabilità, attraverso la costruzione di

- una figura tipica, il danno ambientale;

sotto il profilo teorico, attraverso l’affermazione dell’unitarietà

- dell’ambiente quale bene immateriale.

Il diritto ambientale quindi è un diritto:

di difficile inquadramento nelle grandi branche del diritto pubblico,

• costituisce una branca del diritto pubblico ed in particolare del diritto

amministrativo da cui mutua una serie di istituti adattandoli.

Ciononostante il diritto dell’ambiente è condizionato anche da altre

branche come il diritto penale, civile, tributario e così via. Esso quindi è

dotato di caratteristiche peculiari che gli attribuiscono una personalità

non ripetibile e non circoscrivibile in altri settori.

un diritto trasversale, con continue interazioni con altri settori. Ne

• consegue che le norme ambientali, non sono solo quelle che si trovano

nelle normative dichiaratamente ambientali ma anche in normative

diverse.

un diritto attuale, soggetto a continui cambiamenti e ciò determina di

• adottare un adeguamento a nuove problematiche.

un diritto settoriale, composto di discipline speciali fortemente

• diversificate, dedicate a problemi particolari che però costituiscono

sempre parte di un tutt’uno.

Un diritto tecnico in senso scientifico tecnologico influenzato da

• innovazioni e scoperte, sia sotto il profilo dei problemi che delle

soluzioni;

Un diritto emotivo.

• Struttura, confini e strumenti.

2.2.

Per quanto concerne la struttura, il diritto dell’ambiente potrebbe essere

graficamente rappresentato come un albero, composto da radici principali

costituite dai principi, tronco centrale (discipline trasversali) e rami (discipline

settoriali). Principi e discipline trasversali sono in continua e sostanziale

crescita. Per contro le discipline settoriali sono spesso progressivamente

erose nei loro contenuti proprio in seguito all’espansione degli istituti unitari.

Nel diritto ambientale nazionale si è avuto uno sviluppo anomalo, dovuto ad

una crescita della parte speciale prima ed una lenta formazione, ancora

incompiuta, della parte generale poi. In questo senso il diritto dell’ambiente è

in fase di assestamento, nella quale si sta cercando di rafforzare il nucleo

centrale e di snellire le ramificazioni periferiche.

Tale percorso è stato evidenziato dalla legge delega per il riordino

dell’ordinamento della legislazione in materia ambientale, legge n. 208/2004

ed al conseguente d. lgs. 152/2006.

A livello di struttura di può rilevare un’estrema incertezza dei confini. Il diritto

dell’ambiente nasce come un diritto ritagliato da altri settori che ha

conquistato a fatica una serie di competenze. Questa caratteristica è anche

dovuta alla necessaria integrazione tra ambiente ed altri concetti generali e

tendenzialmente trasversali quali territorio e salute.

Il confine della materia ambientale con la materia urbanistica è sempre stato

di difficile individuazione e ciò è dovuto anche al mutamento di significato

attribuito alla materia urbanistica nel corso delle varie legislazioni.

Anche con la materia sanitaria il confine è di difficile individuazione, avendo le

materie entrambe lo stesso oggetto od oggetti difficilmente scindibili. A parte

la possibilità di contrasti, questo cammino comune ha peraltro comportato

una parziale alterazione del diritto dell’ambiente in senso antropocentrico,

dirigendo la sua attenzione su aspetti sanitari a scapito di altri profili non

incidenti sulla salute dell’uomo.

Se consideriamo gli strumenti operativi più frequentemente utilizzati, il diritto

dell’ambiente ha spesso seguito un percorso tradizionale di command and

control (prescrizione, autorizzazione, controllo, sanzione). Anche in questo

caso si può dire di essere innanzi ad una fase di cambiamento, nella qual,e lo

schema tradizione non scompare, ma viene affiancato da altri modelli

normativi che considerano meccanismi di carattere economico e

consensuale.

Gli strumenti giuridici tradizionali sono quelli facenti riferimento al modello

citato di command and control.

Gli strumenti giuridici specifici costituiscono l’elaborazione di strumenti

tradizionali che tengono conto delle peculiarità del settore ambientale: dsi

tratta di strumenti di carattere preventivo a contenuto autorizzatorio, in

riferimento ad opere, piani, attività o di strumenti relativi alla responsabilità.

Per quanto concerne gli strumenti economici, si tratta di strumenti di

intervento di carattere generale, quali incentivi ambientali e tasse ambientali,

di strumento di mercato, quali i diritti commerciabili in emissione; di strumenti

di adozione volontaria, quali i sistemi di gestione ed audit ambientale e le

etichette ambientali; di strumenti contrattuali, quali gli accordi volontari o

connessi a vicende contrattuali, tra cui l’inserimento di considerazioni

ambientali nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici.

Gli strumenti consensuali veri e propri sono invece quelli cui non sono allegati

vantaggi di tipo economico ma che hanno come obiettivo la sensibilizzazione

e la conoscenza in materia ambientale, quali l’educazione ambientale e

l’informazione.

Gli strumenti tecnici sono infine ulteriori meccanismi di regolazione

caratterizzati da valutazioni basate su competenze scientifiche e

tecnologiche.

Discorso a parte meritano gli standards ambientali, attraverso i quali vengono

posti valori- limite, in funzione di una tutela ambientale minima da garantire;

valori di attenzione in funzione di un intervento anticipato rispetto ai valori

limite; valori- obiettivo, in funzione di un miglioramento continuo delle

situazione ambientale. In questo senso possono poi essere individuati

standards di emissione o standards di immissione, standards di prodotto e di

processo. La standardizzazione in campo ambientale ha il fine di rafforzare la

certezza e l’omogeneità del diritto, limitando l’ambito discrezionale delle

scelte della pubblica amministrazione, pagando un prezzo in termini di rigidità

e proliferazione normativa.

Equilibri, contraddizioni e contrasti.

2.3

Il problema fondamentale del diritto ambientale è quello di individuare il punto

di equilibrio tra esigenze ambientali ed esigenze economiche. Il concetto di

migliore tecnologia disponibile aiuta a comprendere le dinamiche sottese.

Nonostante a volte si faccia espressamente uso della menzione “non

comportante costi eccessivi” è da ritenersi ce il concetto di migliore sia

riferibile anche a parametri di carattere economico e non solo in senso

tecnico.

Di fronte ad una connaturata “sacralità” del diritto ambientale, occorre spesso

rilevare che il pretesto della tutela ambientale è usato per altri fini, come la

riduzione della concorrenza o per attuare misure protezionistiche.

La prima contraddizione insita nell’impostazione di fondo assunta per definire

i fini ultimi del diritto dell’ambiente, tra antropocentrismo puro, caratterizzato

da una protezione ambientale essenzialmente funzionale alla protezione

dell’uomo ed ecocentrismo puro, caratterizzato dalla negoziazione di

posizioni di vantaggio in capo all’uomo, considerato organismo vivente come

gli altri.

Un’altra contraddizione è da ricercare nella contrapposizione tra favore

generale per le politiche ambientali e resistenze particolari frequenti nella

fase applicativa.

I principi del diritto dell’ambiente.

3.

3.1. Diritto internazionale.

Tra i principi emersi a seguito delle Dichiarazioni generali, dei Trattati e della

giurisprudenza anche arbitrale si segnalano:

Il diritto di sfruttamento delle risorse naturali, coerentemente alla Carta

• dell’ONU ed ai principi di diritto internazionale generalmente

riconosciuti. Questo diritto consente che gli Stati perseguano le proprie

politiche ambientabili e di sviluppo, non potendo essere negata la

sovranità permanente sulla propria ricchezza e la facoltà di scegliere i

percorsi ritenuti più idonei al benessere della collettività statale.

L’obbligo di non causare danni ad altri Stati, che costituisce anche un

• limite al principio precedente. Questo principio è affermato a livello

giurisprudenziale nel caso Gabcikovo 1997, trattandosi di ipotesi di

responsabilità tra Stati, anche qualora esso si stenda alla protezione di

spazi non sovrani. Perché la fattispecie sussista è necessaria la

presenza di due requisiti: il danno deve provocare gravi effetti nocivi e

deve essere dimostrato inconfutabilmente. A questo principio si collega

il principio chi inquina paga.

La ricerca di un bilanciamento tra i due principi e la necessaria individuazione

di un punto di equilibrio costituiscono il cuore del diritto internazionale

ambientale, facendo entrambi riferimento ad una nozione di controllo. Il primo

principio, nel concetto di sovranità, esprime l’insopprimibile diritto dello Stato

di controllare le proprie risorse naturali, mentre il secondo esprime

l’altrettanto necessario obbligo dello Stato di controllare gli effetti delle proprie

azioni.

Il principio di cooperazione ha carattere composito e si basa sia sul

• criterio del neminem laedere che sul criterio di informazione reciproca.

Tale principio scoraggia e limita il trasferimento ad altri Stati di attività e

sostanze pericolose che poterebbero causare fenomeni rilevanti di

degrado ambientali (Rio 64); impone un obbligo di notifica immediata di

disastri naturali o altre situazioni di emergenza che possono comportare

anche un intervento della comunità internazionale in aiuto degli Stati

lesi (Rio 18); determina un analogo obbligo di notificazione, in questo

caso preventiva, in riferimento ad attività che possono avere effetti

transfrontalieri negativi, cui si accompagna un obbligo di consultazione

continua (Rio 19); favorisce lo scambio di conoscenze scientifiche e

tecnologiche, facilitando processi di capacity- building (Stoccolma 20,

Rio 9); vieta che politiche nazionali, giustificate da scopi ambientali,

possono avere fini discriminatori (Rio 12); promuove la soluzione

pacifica delle controversie ambientali (Rio 26).

Per il perseguimento a livello locale degli obiettivi globali è stata adottata,

nell’ambito della Conferenza di Rio 1992, l’Agenda 21, piano di azione a

valore programmatico il cui capitolo 29 riconosce alle amministrazioni locali

un ruolo decisivo nell’attuazione delle politiche di sviluppo sostenibile.

Il principio di partecipazione e di informazione;

• Il principio dell’internazionalizzazione di costi relativi alla tutela

• ambientali legato al principio del chi inquina paga ed è volto ad evitare

che i costi determinati da interventi e compromissioni relativi

all’ambiente siano caricati sull’intera collettività, dovendo essere invece

sostenuti da chi esercita determinate attività traendone vantaggio.

Principio dello sviluppo sostenibile è il principio cardine del diritto

• internazionale dell’ambiente pi&ugra