Riassunto esame diritto dell'informazione e della comunicazione, prof. Bianchi, libro consigliato Diritto dell'informazione e della comunicazione, Caretti

Capitolo 1 - La libertà di manifestazione del pensiero nella costituzione

Premessa

Per studiare i problemi specifici legati alla tutela della libertà di manifestazione del pensiero è necessario aver presente il modello generale di tutela dei diritti fondamentali voluto dal costituente del 1948; questo per due motivi:

• Per sottolineare la carica di profonda novità rispetto al modello costituzionale precedente, dovuta soprattutto alla scelta di una Costituzione rigida, ossia di una Costituzione le cui disposizioni sono dotate di una forza di resistenza passiva nei confronti di tutte le altre fonti normative subcostituzionali, compresa la legge del Parlamento. Dunque, nemmeno la legge, nonostante sia espressione della volontà dell'organo più direttamente rappresentativo del corpo elettorale, può assumere un contenuto contrario a quanto disposto dalla Carta, pena la sua espulsione dall'ordinamento giuridico ad opera della Corte Costituzionale, organo chiamato appunto a garantire la rigidità. Questa scelta rompe la continuità con l'esperienza liberale: questa aveva evidenziato il pericolo insito nella predisposizione di principi e regole costituzionali non assistite da specifiche garanzie giuridiche a fronte di possibili violazioni da parte dei poteri dello Stato e tra questi dal potere legislativo. Era rimasto irrisolto in particolare il problema degli "abusi" del legislatore, chiamato ad operare in un quadro costituzionale dato, ma in realtà libero di piegarlo alle diverse spinte di cui si facevano di volta in volta portatrici le diverse maggioranze politiche che si alternavano in Parlamento. Ciò spiega l'interpretazione restrittiva che già il legislatore liberale (e ancor più quello fascista) diede alle disposizioni statutarie dedicate ai diritti (artt. 24-32 raggruppati sotto il titolo Dei diritti e dei doveri del cittadino) dallo Statuto Albertino, attraverso l'introduzione di limiti tali in certi casi da svuotare di significato i principi sanciti dal medesimo. Alla luce di tale esperienza si fa appunto strada l'idea di affrontare il problema dell'abuso del legislatore, recuperando un istituto (quello della giustizia costituzionale) concepito e sperimentato per la prima volta nei primi dell'800 negli Stati Uniti.
• La Costituzione del 1948 contiene una dimensione dei diritti ignota alla tradizione precedente: la dimensione partecipativa. Essa intende i diritti come strumenti di partecipazione alla vita dello Stato e vede nel loro effettivo esercizio, indipendentemente da differenze economiche e sociali, l'obiettivo primario dei pubblici poteri secondo quanto affermato dall'art. 3, 2° c. ("È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese"). Quindi non più solo libertà negative, intese come sfere di autonomia privata da difendere contro indebite interferenze pubbliche e private, ma anche libertà positive, intese come diritto all'eguaglianza sostanziale, indicatore del tasso di democraticità effettivo del sistema. Così i pubblici poteri non si limitano al ruolo negativo di garanti esterni di diritti solo formalmente riconosciuti a tutti, ma si fanno carico in positivo della reale possibilità per tutti di esercitarli.

La tutela dei diritti fondamentali nella Costituzione: le scelte di fondo

Il varo della Carta repubblicana nel 1948 segnò una svolta a favore di una forma di Stato diversa rispetto alla precedente, con conseguente differenza di scelte in tema di tutela dei diritti fondamentali. Vero è, infatti, che la forma di Stato individua nelle diverse esperienze statuali il tipo di rapporto che si stabilisce tra apparato autoritario e cittadini, quindi al mutare della forma di Stato segue in parallelo quello della disciplina dei diritti. Il passaggio dalla forma di Stato fascista alla forma di Stato sociale (quella disegnata dai costituenti, in linea con quanto avviene in altri paesi europei nello stesso periodo) coincide così con l'introduzione di un nuovo modello di tutela dei diritti fondamentali che si distacca totalmente dall'esperienza autoritaria conclusasi e che presenta rilevanti novità anche rispetto alla forma di Stato liberale che segnò tutta l'esperienza statutaria prefascista.

Il risultato raggiunto mutua certamente dall'esperienza prefascista alcuni importanti elementi come l'inserimento in Costituzione di un apposito catalogo di diritti e la riserva al legislatore del compito di disciplinare in concreto i limiti al loro esercizio, ma a tali elementi se ne aggiungono altri che se da un lato rafforzano il significato di quelli mutuati dalla tradizione liberale, dall'altro contribuiscono a disegnare un modello di garanzia dei diritti totalmente nuovo.

Un nuovo catalogo dei diritti

Si tratta di un elenco più ricco di quello statutario e in cui accanto alle libertà individuali ricevono grande valorizzazione le libertà collettive:

• Libertà di riunione (art. 17).
• Libertà di associazione (art. 18), nelle sue diverse accezioni di:
  • Libertà di associazione sindacale (art. 39).
  • Libertà di associazione politica (art. 49).

Questo è un elemento di novità che deriva dalla sensibilità mostrata dai costituenti nei confronti dei valori personalistici e comunitari, che rappresentano la fonte di ispirazione di una delle disposizioni chiave in tema di diritti, ovvero l'art. 2, in cui si afferma che "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale".

L'apertura verso il pluralismo sociale non si ferma alla tutela delle libertà associative, ma riguarda anche la garanzia dei diritti fondamentali delle formazioni sociali, alle quali si riconosce un ruolo incomprimibile (famiglia, comunità locali, minoranze linguistiche, ecc.).

Il nuovo catalogo si arricchisce anche grazie all'introduzione in Costituzione di una nuova categoria: i diritti sociali. Saldamente ancorati all'art. 3, 2° c. e al fondamentale principio di eguaglianza sostanziale, essi attengono ad alcuni aspetti primari della vita sociale:

• Diritto al lavoro (art. 4).
• Diritto alla salute (art. 32).
• Diritto allo studio (art. 33).
• Diritto all'assistenza e previdenza sociale (art. 38).
• Diritto di sciopero (art. 40).

Sono diritti la cui struttura è diversa da quella dei diritti tradizionali, poiché la loro effettiva tutela comporta necessariamente un intervento positivo dello Stato: per questo essi sono chiamati anche diritti di prestazione. Pur non essendo direttamente esigibili davanti ad un giudice, essi sono comunque diritti costituzionali al pari degli altri: la misura della loro garanzia può variare solo a seconda delle disponibilità economiche dei pubblici poteri e non secondo scelte del tutto libere del legislatore, seguendo pur sempre il criterio della ragionevolezza. Quindi l'intensità della loro tutela potrà essere maggiore o minore a seconda della possibilità di destinare al loro soddisfacimento adeguate risorse pubbliche, ma essa non potrà comunque scendere al di sotto di una determinata soglia (che segna il loro nucleo essenziale), in quanto si tratta pur sempre di diritti espressamente sanciti dalla Costituzione. Ciò apre rilevante spazio all'intervento della Corte costituzionale nel giudizio sulla ragionevolezza delle scelte del legislatore in ordine di attuazione dei diritti sociali, cioè sul corretto bilanciamento tra la tutela di questi e le esigenze economiche e finanziarie sottese all'art. 81 della Costituzione.

Nuove garanzie

Il modello di tutela dei diritti fondamentali rivela tutto il suo grado di novità soprattutto sul terreno delle garanzie. Una Costituzione rigida non introduce solo una fondamentale garanzia nei confronti dei possibili (e storicamente verificatisi) abusi del legislatore, ma muta profondamente il significato e l'efficacia di altri strumenti di garanzia che la Costituzione prevede e che riportano ad istituiti già noti all'esperienza liberale:

• Riserva di legge: è l'obbligo costituzionalmente previsto che sia solo la legge del Parlamento a dettare la disciplina relativa all'esercizio dei singoli diritti. Ciò era valido anche nello Statuto Albertino, ma ora acquista contenuti più pregnanti. Innanzitutto la legge non è più libera di determinare a suo piacimento i motivi che giustificano l'imposizione di limiti all'esercizio dei diritti: questi motivi sono già espressamente previsti in Costituzione (per esempio in tema di libertà di manifestazione del pensiero, il buon costume). Le limitazioni disposte per ragioni diverse quindi renderebbero incostituzionale la legge per violazione del principio di tassatività dei limiti. Naturalmente limiti ulteriori possono essere ritenuti ammissibili, ma sempre e soltanto quando siano riconducibili con certezza ad interessi costituzionalmente protetti (per esempio in tema di manifestazione del pensiero, l'onore e la reputazione delle persone). Oggi il principio stesso della riserva di legge non può essere violato in quanto anch'esso garantito dalla rigidità della Costituzione. La riserva di potere normativo disposta a favore del Parlamento in tema di diritti non è più quindi nella disponibilità di questo, impossibilitato a spogliarsene (cosa avvenuta di frequente nella prassi statutaria).
• Riserva di giurisdizione: è la riserva al giudice del potere di applicare ai singoli casi concreti le limitazioni all'esercizio dei diritti, disposte in via generale dalla legge. Anche in questo caso l'istituto vede rafforzato il suo significato garantista, sotto due profili: nel rendere incostituzionali interventi repressivi in tema di diritti posti in essere dall'autorità amministrativa (soprattutto quella di polizia), salvo quelli previsti direttamente dalla Costituzione e comunque sempre soggetti alla conferma del giudice; nel necessario rispetto dei principi costituzionali relativi al procedimento giudiziario (pubblicità, diritto di difesa, presunzione di non colpevolezza, obbligo di motivazione, ecc.) e quelli volti ad assicurare la piena autonomia e indipendenza degli organi giudicanti.

I costituenti si avvalsero di alcuni elementi caratterizzanti le due grandi esperienze che determinarono la nascita del costituzionalismo moderno: quella americana e quella francese. Dalla prima mutuarono l'idea di una Costituzione intesa come fonte prima dei diritti fondamentali e come garanzia prima del loro effettivo rispetto da parte di tutti i poteri pubblici; dalla seconda ereditarono invece l'idea di una Costituzione come tavola di valori volti a tracciare le linee direttive della futura azione dei poteri pubblici. Quindi non solo una Costituzione-garanzia, ma anche una Costituzione-programma.

L'art. 21 della Costituzione: la genesi nei lavori dell'Assemblea costituente

La genesi dell'art. 21 della Costituzione, dedicato espressamente alla disciplina della libertà di manifestazione del pensiero, così come l'insieme della disciplina costituzionale dei diritti fondamentali, esprime il tentativo operato dai costituenti di combinare insieme due diverse impostazioni: una più tradizionale legata ad una concezione dei diritti intesi come libertà negative; l'altra attenta invece a coglierne anche la dimensione attiva di strumenti di partecipazione ad una compiuta realizzazione del sistema democratico. Nella prima impostazione al centro dell'attenzione vi è il rapporto tra apparato repressivo dei poteri pubblici e singolo titolare del diritto di libertà; nella seconda, invece, vi è un rapporto più complesso con un nuovo soggetto: il destinatario delle manifestazioni del pensiero altrui. Questo rapporto assegna allo Stato il compito di garantire le condizioni generali per la più ampia e piena realizzazione della libertà di espressione da parte dei singoli, ma anche quello di garantire a tutti i cittadini il diritto ad avere un'informazione il più possibile completa ed imparziale, contribuendo così ad elevare il tasso di democraticità del sistema tramite una partecipazione consapevole alla vita dello stesso.

Come reazione all'esperienza fascista, l'intero impianto della disciplina della libertà di manifestazione del pensiero (prevalentemente dedicata alla stampa) risulta tutto centrato sull'affermazione dei principi volti ad arginare indebite interferenze dei pubblici poteri, quindi a descriverne i ruoli in termini negativi: divieto di sottoporre l'esercizio della libertà di manifestazione del pensiero attraverso la stampa ad autorizzazioni e censure, rigorosa delimitazione della possibilità di ricorrere all'istituto del sequestro. A fronte di ciò sta invece un ruolo attivo dello Stato, laddove si allude alla possibilità per il legislatore di imporre alle imprese editoriali obblighi di trasparenza in ordine alle loro fonti di finanziamento. Ordine, questo, concepito allora come diretto a tutelare l'interesse dei destinatari dell'informazione stampata a conoscerne i finanziatori, cioè i primi responsabili delle diverse politiche editoriali.

Diversi furono i tentativi di dare una fisionomia meno evanescente a questa diversa dimensione della libertà di manifestazione del pensiero. Si pensi in primo luogo alla formula utilizzata al 1° c. nel definire i contorni della garanzia costituzionale: "Tutti sono liberi di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione". Qui è presente tanto la libertà dei contenuti dei messaggi comunicativi quanto la loro libera diffusione attraverso qualunque mezzo, quindi non solo la libera manifestazione individuale ma anche la libertà di diffonderla, il che richiama la disciplina dei mezzi in funzione della tutela degli interessi sia di chi comunica, sia di chi è destinatario della comunicazione. In secondo luogo, si pensi alla distinzione operata dal costituente tra libertà di manifestazione del pensiero e libertà di comunicazione interpersonale (libertà di corrispondenza di cui all'art. 15), nella quale è implicito il riconoscimento della prima in quanto destinata ad un pubblico indifferenziato che non può esserne solo soggetto passivo. Infine, si pensi al fondamentale nesso istituito dal costituente tra tutela dei diritti e partecipazione politica e sociale (art. 3, 2° c.), che trova una delle sue più significative espressioni in relazione alla libertà di manifestazione del pensiero.

Il contenuto della garanzia costituzionale

L'oggetto specifico della libertà di manifestazione del pensiero non è il diritto di comunicare liberamente con un destinatario determinato (situazione soggettiva tutelata dall'art. 15), ma il diritto di comunicare il proprio pensiero (qualunque ne sia il contenuto, salvo alcuni limiti) ad una sfera di potenziali destinatari: il diritto di comunicare al pubblico.

Le garanzie disposte dall'art. 21 coprono tutte le possibili comunicazioni: orali, scritte ed espresse tramite altri mezzi (radio, televisione, cinema, teatro, ecc.). Il costituente volle disciplinare nei commi successivi soprattutto la libertà di stampa, considerata allora come l'espressione principale della libera manifestazione del pensiero. A tal riguardo pone infatti tre principi fondamentali:

• Il divieto di autorizzazioni o censure, cioè il divieto di sottoporre a misure di controllo amministrativo preventivo sia l'attività diretta alla produzione di stampati (autorizzazione), sia il contenuto degli stessi (censura).
• Il divieto di ricorrere all'istituto del sequestro (cioè una forma di intervento successiva alla pubblicazione) se non in casi eccezionali, cioè quando venga commesso un delitto a mezzo stampa, per il quale la legge sulla stampa espressamente l'autorizzi, o nel caso di violazione delle norme stabilite dalla legge per l'indicazione dei responsabili dello stampato (riserva di legge) e sulla base di un atto motivato dell'autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione). Solo nei casi di urgenza in cui non sia possibile il tempestivo intervento del giudice, al sequestro può procedere l'autorità di polizia, la quale ha comunque l'obbligo di comunicare l'avvenuto sequestro all'autorità giudiziaria entro 24 ore; se entro le 24 ore successive non interviene la convalida del giudice, il sequestro si intende revocato e privo di effetto.
• L'obbligo di rendere noti i propri mezzi di finanziamento, che può imporre il legislatore alle imprese editrici.

Il limite del buon costume e i limiti ulteriori

L'unico motivo che può giustificare l'introduzione di limiti all'esercizio della libertà di manifestazione del pensiero è quello previsto dall'ultimo comma dell'art. 21 e si riferisce alla tutela del buon costume: "Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni". Inoltre, da queste possibili limitazioni sono escluse le manifestazioni scientifiche ed artistiche che godono di tutela particolare, ai sensi dell'art. 33.

Gli sviluppi della giurisprudenza hanno visto l'abbandono della nozione ampia di buon costume, riferita genericamente alla morale comune o etica sociale, e l'affermazione di una concezione più restrittiva riferita esclusivamente alla sfera del pudore sessuale, con riferimento alla speciale tutela dello sviluppo della personalità dei minori. Il limite in questione è stato quindi inteso dalla Corte costituzionale come riferito a quell'insieme di precetti che impongono un determinato comportamento.