Riassunto esame Diritto dell'informazione e della comunicazione, prof. Caggiano, libro consigliato Caretti

La libertà di manifestazione del pensiero nella Costituzione

Premessa

Per affrontare lo studio dei problemi specifici legati alla tutela della libertà di manifestazione del pensiero, è bene aver presente i tratti fondamentali del modello generale di tutela dei diritti fondamentali espresso nella Costituzione del '48. Questo per due motivi:

• La carica di novità rispetto al modello costituzionale precedente, dovuta soprattutto alla scelta di una Costituzione rigida, le cui disposizioni hanno una particolare resistenza nei confronti di tutte le altre fonti sub-costituzionali, comprese le leggi approvate dal Parlamento, pena l'invalidazione di queste ultime e della conseguente espulsione dall'ordinamento giuridico ad opera della Corte Costituzionale. Questa scelta rappresenta un punto di rottura con l'esperienza liberale, quando la maggioranza politica in Parlamento poteva piegare i principi costituzionali alle proprie leggi: ciò che era rimasto irrisolto, quindi, era il problema dei possibili "abusi del legislatore".
• L'esigenza di fissare un quadro di riferimento generale del settore in esame.

Non è difficile cogliere, all'interno dell'impianto di fondo della nuova disciplina costituzionale dei diritti fondamentali, sia elementi riconducibili all'esperienza liberale sia elementi di novità così rilevanti da dar vita ad un modello di tutela completamente diverso. Elementi vecchi e nuovi ruotano tutti intorno alla scelta di introdurre in Costituzione una dimensione dei diritti prima ignota, la dimensione partecipativa: essa intende i diritti come strumenti di partecipazione alla vita dello Stato, indipendentemente da differenze economiche e sociali, e vede nel loro effettivo esercizio l'obiettivo primario dei pubblici poteri come affermato dall’art. 3, 2° c. (che afferma l’obbligo della Repubblica di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che, limitando di fatto l’eguaglianza dei cittadini, impediscono l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese). Non più, dunque, solo libertà negative, ma anche positive, intese come diritto all'eguaglianza sostanziale, indicatore principale del tasso di democraticità del sistema: non più dei pubblici poteri che si limitano al ruolo negativo di garanti esterni di diritti solo formalmente riconosciuti a tutti, ma pubblici poteri che si fanno carico, positivamente, della reale possibilità da parte di tutti di esercitarli.

La tutela dei diritti fondamentali nella Costituzione: le scelte di fondo

La svolta che si determinò nel 1948 non poteva non riflettersi sulle scelte del costituente in tema di tutela dei diritti fondamentali. Poiché la forma di Stato riassume in forma giuridica il tipo di rapporto tra società e apparato autoritario, è ovvio che la scelta di una nuova forma statale determinasse un nuovo modello di tutela dei diritti fondamentali, diverso da quello fascista e da quello liberale. Il passaggio dalla forma di Stato fascista a quella di Stato sociale designata dai costituenti coincide con l'introduzione di un nuovo modello di tutela dei diritti fondamentali che non solo non ha più nulla a che vedere con l'esperienza autoritaria appena conclusasi, ma che presenta rilevanti novità anche rispetto alla forma di Stato liberale prefascista: l'inserimento, in Costituzione, di un apposito catalogo di diritti e la riserva al legislatore del compito di disciplinare in concreto i limiti al loro esercizio. A questi elementi, tuttavia, se ne aggiungono altri che, per un verso, rafforzano il significato di quelli recuperati dalla tradizione liberale e, dall’altro, contribuiscono a disegnare un modello di garanzia totalmente nuovo.

Un nuovo catalogo di diritti

Il c.d. catalogo dei diritti costituzionali contiene non solo libertà individuali, ma soprattutto quelle di tipo collettivo: quelle di riunione (art. 17) e di associazione (art. 18), sia sindacale (art. 39) che politica (art. 49); l'apertura verso i valori del pluralismo sociale si traduce anche nella garanzia dei diritti fondamentali delle formazioni sociali (famiglia, minoranze linguistiche, ecc.). Esso comprende anche la nuova categoria dei diritti sociali, ancorati all’art. 3, 2° c. e al principio di eguaglianza sostanziale, quali il diritto al lavoro (art. 4), il diritto alla salute (art. 32), il diritto allo studio (art. 33), il diritto di sciopero (art. 40). Essi sono chiamati anche diritti di prestazione, poiché la loro natura è diversa rispetto a quella degli altri diritti tradizionali e ciò comporta necessariamente la loro tutela effettiva da parte dello Stato. L'intensità della loro tutela può essere maggiore o minore a seconda della possibilità di destinare al loro soddisfacimento una certa quantità di risorse pubbliche, ma non può comunque scendere al di sotto di una soglia che segna il loro nucleo essenziale, proprio perché si tratta di diritti sanciti dalla Costituzione. La Corte Costituzionale può intervenire sull’operato del legislatore riguardo al bilanciamento tra la tutela dei suddetti diritti e le esigenze economiche.

Nuove garanzie

La novità del modello di tutela dei diritti sta soprattutto nella parte relativa alle c.d. garanzie. L'elemento cardine è quello rappresentato dalla scelta di una costituzione rigida, che introduce una garanzia fondamentale nei confronti dei possibili abusi del legislatore ma, oltre a ciò, muta il significato e l’efficacia di altri strumenti di garanzia che riportano ad altri istituti già noti all'esperienza liberale.

• Riserva di legge: l’obbligo costituzionale che sia solo la legge parlamentare a dettare la disciplina dell’esercizio dei singoli diritti. Questo istituto esisteva già nello Statuto Albertino, ma ora acquista contenuti più importanti: innanzitutto, la legge non è più libera di determinare a suo piacimento i motivi che giustificano l'imposizione dei limiti all’esercizio dei diritti: essi non sono più arbitrariamente posti, ma espressamente previsti in Costituzione (ad es. il buon costume, la sicurezza o incolumità pubblica). Ciò significa che limitazioni imposte per motivi diversi renderebbero incostituzionale la legge per violazione del principio di tassatività dei limiti. È possibile introdurre nuovi limiti, ma solo se sono riconducibili all’esigenza di tutelare altri diritti costituzionali (come l’onore e la reputazione delle persone). Lo stesso principio di riserva di legge non può essere violato, in quanto garantito anch’esso dalla rigidità della Costituzione.
• Riserva di giurisdizione consiste, invece, nella riserva al giudice del potere di applicare ai singoli casi concreti le limitazioni all’esercizio dei diritti, disposte in via generale dalla legge. Rispetto allo Statuto Albertino, questo istituto è maggiormente garantista per due motivi: il primo, formale, cioè il rendere incostituzionali interventi repressivi in tema di diritti esercitati dall’autorità amministrativa (soprattutto la polizia), salvo quelli espressamente previsti dalla Costituzione; il secondo, sostanziale, legato al rispetto dei principi costituzionali relativi al procedimento giudiziario (diritto di difesa, presunzione di non colpevolezza, obbligo di motivazione ecc.), e di quelli volti ad assicurare l’indipendenza e l'autonomia degli organi giudicanti.

L'art. 21 della Costituzione: la genesi nei lavori dell'Assemblea Costituente

Nell’art. 21, dedicato alla disciplina della libertà di manifestazione del pensiero, i costituenti hanno tentato di coniugare due diverse impostazioni: una concezione più tradizionale dei diritti intesi come libertà negative ed una concezione dei diritti attenta a coglierne anche la dimensione attiva, di partecipazione ad una compiuta realizzazione del sistema democratico. Se la prima impostazione è essenzialmente inerente al rapporto tra pubblici poteri e singolo titolare del diritto, nella seconda l’attenzione si sposta maggiormente su un rapporto più complesso, che si arricchisce di un altro soggetto, il destinatario delle manifestazioni di pensiero altrui, e che vede assegnato allo Stato il compito di garantire le condizioni generali per la piena realizzazione della libertà di espressione da parte dei singoli e di garantire ai cittadini il diritto ad un’informazione completa ed imparziale, contribuendo ad innalzare il tasso di democraticità del sistema. Si ha spesso l’impressione che sia stata la prima impostazione a prevalere, poiché, come reazione al fascismo, l’intero impianto della disciplina di della libertà di manifestazione del pensiero, prevalentemente dedicata alla libertà di stampa, risulta tutto centrato sull’affermazione di principi volti ad arginare indebite interferenze dei pubblici poteri e a descriverne il ruolo in termini negativi (ad esempio divieto di sottoporre l’esercizio della libertà di manifestazione del pensiero attraverso la stampa ad autorizzazioni o censure). A fronte di ciò invece, c’è il riferimento ad un diverso ruolo dello Stato che si manifesta nella possibilità del legislatore di imporre alle imprese editoriali la trasparenza delle loro fonti di finanziamenti in modo che i destinatari delle informazioni possano aver chiare le linee editoriali scelte.

Tracce significative della seconda impostazione non mancano, soprattutto se si tengono presenti alcune disposizioni costituzionali ed in particolare l’intera esegesi del dettato dell’art. 21, il cui primo comma recita: “Tutti sono liberi di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”: è, quindi, presente sia il profilo della libertà dei contenuti dei messaggi che quello della loro diffusione attraverso qualunque mezzo. Inoltre, si può far riferimento alla distinzione tra libertà di manifestazione del pensiero e libertà di comunicazione interpersonale (sancita dall’art. 15), nella quale è implicito il riconoscimento della peculiarità della prima proprio perché destinata ad un pubblico indifferenziato, che non può esserne solo soggetto passivo.

Il contenuto della garanzia costituzionale

L’oggetto specifico della libertà di manifestazione del pensiero riguarda, quindi, il diritto di comunicare ad una sfera indeterminata di potenziali destinatari, il pubblico. Il costituente si preoccupò di disciplinare, nei commi successivi, soprattutto la libertà di stampa, che allora era l’espressione principale della libertà di manifestazione del pensiero. A questo riguardo, l’art. 21 pose tre principi fondamentali:

• Divieto di autorizzazioni o censure, ossia il divieto di sottoporre a misure di controllo amministrativo preventivo sia la produzione di stampati (autorizzazione) sia il contenuto degli stessi (censura).
• Divieto di ricorrere all’istituto del sequestro (intervento successivo alla pubblicazione) se non in casi eccezionali, ossia quando siano state violate delle norme stabilite dalla legge (riserva di legge) e sulla base di un atto motivato dell’autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione). Solo in casi di assoluta urgenza, in cui non è possibile il tempestivo intervento del giudice, è ammesso il sequestro da parte dell’autorità della polizia, che deve comunque comunicare l’avvenuto sequestro all’autorità giudiziaria entro le 24 ore, pena l’invalidamento del sequestro.
• Il legislatore può imporre alle imprese editoriali l’obbligo di rendere noti i loro mezzi di finanziamento.

Il limite del buon costume e limiti ulteriori

L’unico motivo che può giustificare l’introduzione di limiti è la tutela del buon costume (dai quali sono escluse le manifestazioni scientifiche ed artistiche che, ai sensi dell’art. 33, godono di una tutela più ampia). Sulla base degli sviluppi della giurisprudenza, è stata abbandonata l’accezione di buon costume come “morale comune” o “etica sociale” siccome suscettibili d’interpretazione troppo generica, mentre è rimasta l’accezione riferita alla sfera del pudore sessuale, specie dei minori. La Corte Costituzionale ha inteso il limite come riferito a quell’insieme di precetti che impongono un determinato comportamento nella vita sociale, la inosservanza dei quali comporta la violazione del pudore sessuale, della dignità personale e del sentimento morale dei giovani. Nonostante la restrizione dell’accezione, l’applicazione del limite ha creato problemi per la difficoltà di trovare i parametri che stabiliscono se è avvenuta o meno la violazione del limite, se essa è avvenuta a danno di minori o meno e quali organismi siano preposti alla sua vigilanza.

Aldilà di quello esaminato, è possibile introdurre limiti ulteriori, ma solo se sono riconducibili all’esigenza di tutelare altri diritti costituzionalmente protetti. Ciò non significa che gli interessi che fanno capo a questi limiti debbano sempre prevalere sulla libertà di esprimere il proprio pensiero, ma che di volta in volta il legislatore, prima, ed eventualmente il giudice, poi, sono chiamati ad operare un giusto bilanciamento tra interessi costituzionali:

• Il limite dell'onore e della reputazione (ricondotti ai diritti della persona). Il codice penale punisce, anche a mezzo stampa, la diffamazione, l’ingiuria e il vilipendio. Per evitare che il reato di diffamazione fosse un eccessivo ostacolo al diritto di cronaca, si sono fissati presupposti che lo rendono impunibile (verità del fatto descritto, utilità sociale della notizia, correttezza nell’esposizione della medesima). Riguardo al reato di vilipendio, esso presenta dubbi di incostituzionalità dovuta alla tutela differenziata di alcune persone rispetto alle altre.
• Il limite del regolare funzionamento della giustizia vuole assicurare sia una corretta informazione sulle vicende giudiziarie sia la non compromissione delle stesse a causa di una fuga di notizie. L’art. 684 punisce la pubblicazione, totale o parziale, di documenti di procedura penale di cui si vieta per legge la pubblicazione secondo il nuovo codice di procedura penale del 1989. Nella fase di indagini preliminari vengono indicati specificatamente i documenti segretati e la segretazione cessa quando l’imputato acquisisce il diritto di visionarli. In alcuni casi, il divieto di pubblicazione permane in forma attenuata fino al termine delle indagini preliminari anche per i documenti non più coperti da segreto: non possono essere riprodotti, ma può essere descritto il loro contenuto. L’art. 685 vieta “la pubblicazione dei nomi dei giudici con l’indicazione dei voti individuali che essi attribuiscono nelle deliberazioni prese in un procedimento penale.”
• Il limite della sicurezza dello Stato. Alcune disposizioni penali vietano la rivelazione di segreti di Stato, ossia di notizie che, nell’interesse della sicurezza o politico dello Stato, devono rimanere segrete. L’interesse della sicurezza nazionale è inteso come interesse della comunità-Stato all’integrità territoriale, alla propria indipendenza e alla propria sopravvivenza. Tale interesse trova espressione nell’art. 52 della Costituzione, che afferma essere sacro dovere del cittadino la difesa della Patria. La legge 801 del 1977 afferma che sono coperti dal segreto di Stato gli atti, i documenti, le notizie, le attività ed ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recar danno all’integrità dello Stato democratico.
• Il limite del diritto alla riservatezza è ricondotto ai c.d. diritti della persona. Il diritto, come riconosciuto dalla Corte di Cassazione nel 1975, consiste “nella tutela di quelle situazioni strettamente personali e familiari le quali, anche se verificatesi fuori dal domicilio domestico, non hanno per i terzi un interesse socialmente apprezzabile.” Il limite ha trovato applicazione nella disciplina relativa alla raccolta, al trattamento e alla diffusione dei dati personali.
• È da escludersi il limite di ordine pubblico, perché la sua interpretazione può essere così ampia da trasformarsi, come accaduto, in uno strumento di repressione preventiva e come base giustificativa di limitazioni e divieti di tutti i diritti di libertà.

Considerazioni di sintesi

Il quadro dei principi sanciti dall’art. 21 si riferisce a tutti i mezzi attraverso cui si esercita la libertà di manifestazione del pensiero. Tali principi comportano un sostanziale cambiamento rispetto all’esperienza precedente sotto quattro profili:

• Principio di riserva di legge - riconduzione esclusiva alla legislazione parlamentare della disciplina della libertà di manifestazione del pensiero.
• Principio della tassatività dei limiti all’esercizio dei diritti - predeterminazione Costituzionale delle ragioni che possono giustificare l’introduzione di nuovi limiti al suo esercizio.
• Principio di riserva di giurisdizione - riconduzione esclusiva al giudice per l’applicazione dei limiti posti dal legislatore.
• Inderogabilità dei suddetti principi - assicurata dalla Corte Costituzionale.

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La libertà di stampa nel periodo statuario

I due modelli di tutela che si affermano alla fine del '700

La tutela della libertà di manifestazione del pensiero è una delle libertà più significativamente connesse con la nascita dello Stato liberale. Nell’Inghilterra del '600 si inizia a parlare di libertà di manifestazione del pensiero (che prelude a quella di stampa) in riferimento ai membri del Parlamento. All’inizio del '700 si inizia a chiedere la tutela di questa libertà anche al di fuori del Parlamento, ma è solo con la Rivoluzione Americana (1787) e quella Francese (1789) che si definiscono modelli stabili di tutela. Il modello Americano di stampo giusnaturalista, che si contrappone al modello europeo, pone le basi per una protezione più ampia e articolata della libertà di stampa e di pensiero.