Riassunto esame Diritto per lo spettacolo, prof. Picchi, libro consigliato Diritto dell'informazione e della comunicazione,Caretti

Capitolo 1 – La libertà di manifestazione del pensiero nella Costituzione

Premessa

Per affrontare lo studio dei problemi specifici legati alla tutela della libertà di manifestazione del pensiero è necessario aver presente i tratti del modello generale di tutela dei diritti fondamentali voluto dal costituente del 1948, per due ragioni. La prima, per sottolineare la carica di profonda novità che quel modello presenta rispetto al quadro costituzionale precedente. La novità ha il suo cardine nella scelta operata a favore di una Costituzione rigida, le cui disposizioni sono dotate di una particolare forza di resistenza passiva nei confronti di tutte le altre fonti normative subcostituzionali. Neanche la legge può assumere un contenuto contrario a quanto disposto dalla Carta. Questa scelta rompe la continuità con l'esperienza liberale; ciò che era rimasto irrisolto era il problema dei possibili abusi del legislatore, che operava in un quadro costituzionale dato, ma in realtà libero di piegarlo alle spinte di cui si facevano portatrici le maggioranze politiche. La seconda ragione si lega all'esigenza di fissare un quadro di riferimento indispensabile per una corretta impostazione degli aspetti problematici che la legislazione ordinaria attinente al settore in esame ha posto e pone all'interprete. Elementi vecchi e nuovi ruotano attorno alla scelta di introdurre in Costituzione una dimensione dei diritti del tutto ignota alla tradizione precedente: la dimensione partecipativa che intende i diritti come strumenti di partecipazione alla vita dello Stato e vede nel loro effettivo esercizio l'obiettivo primario dei pubblici poteri. Non più, dunque, solo libertà negative, intese come sfere di autonomia privata da difendere contro le interferenze pubbliche e private, ma anche libertà positive, intese come diritto all'eguaglianza sostanziale, indicatore del tasso di democraticità effettivo del sistema. Non più pubblici poteri visti come garanti esterni di diritti solo formalmente riconosciuti, ma poteri che si fanno carico, in positivo, della reale possibilità da parte di tutti di esercitarli.

La tutela dei diritti fondamentali nella Costituzione: le scelte di fondo

Se è vero che la forma di Stato riassume in forma giuridica gli aspetti essenziali della relazione tra Stato e società civile, al mutare della forma di Stato segue un mutamento della disciplina dei diritti. Perciò il nuovo modello di tutela dei diritti non solo non ha più nulla a che vedere con l'esperienza autoritaria appena conclusa, ma presenta rilevanti novità anche rispetto alla forma di Stato liberale.

Un nuovo catalogo di diritti

Il primo elemento da sottolineare attiene al catalogo dei diritti costituzionali; un elenco nel quale, accanto alle libertà individuali, ricevono valorizzazione le libertà collettive di riunione e di associazione (sindacale e politica). L'art. 2 afferma che “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità [...]”. L'apertura verso i valori del pluralismo sociale non si arresta alla tutela, ma si traduce nella garanzia dei diritti fondamentali delle formazioni sociali, in sé considerate, cui si riconosce un ruolo incomprimibile. Il nuovo catalogo dei diritti si arricchisce ora grazie all'introduzione in Costituzione di una nuova categoria: i diritti sociali. Essi attengono ad alcuni aspetti primari della vita sociale: il diritto al lavoro, alla salute, allo studio, all'assistenza e previdenza sociale, allo sciopero. L'intensità della loro tutela potrà essere maggiore o minore a seconda della possibilità di destinare al loro soddisfacimento adeguate risorse pubbliche, ma non potrà scendere sotto una certa soglia.

Nuove garanzie

L'elemento cardine del modello di tutela dei diritti fondamentali è rappresentato dalla scelta a favore di una Costituzione rigida. Essa non introduce solo una fondamentale garanzia nei confronti dei possibili abusi del legislatore, ma muta profondamente il significato e l'efficacia di altri strumenti di garanzia che la Costituzione prevede e che ci riportano ad istituti già noti all'esperienza liberale. Si pensi alla riserva di legge, ossia l'obbligo costituzionalmente previsto che sia solo la legge del Parlamento a dettare la disciplina relativa all'esercizio dei singoli diritti. In questo modo, la legge non è più libera di determinare a suo piacimento i motivi che giustificano l'imposizione di limiti all'esercizio dei diritti: tali motivi sono già espressamente previsti in Costituzione. Ciò significa che limitazioni disposte per ragioni diverse renderebbero incostituzionale la legge per violazione del principio di tassatività dei limiti; ciò non esclude che limiti ulteriori non possano essere ritenuti ammissibili, ma solo quando essi siano riconducibili con certezza ad interessi costituzionalmente protetti. Si pensi poi alla riserva di giurisdizione, ossia alla riserva al giudice del potere di applicare ai singoli casi concreti le limitazioni all'esercizio dei diritti, disposte in via generale dalla legge. L'istituto vede rafforzato il suo significato garantista sotto due diversi profili: uno formale, nel senso di rendere incostituzionali interventi repressivi in tema di diritti posti in essere dall'autorità amministrativa; uno sostanziale, legato al necessario rispetto dei principi costituzionali relativi al procedimento giudiziario, nonché quelli volti ad assicurare la piena autonomia e indipendenza degli organi giudicanti. Il nuovo modello di tutela dei diritti presenta sia aspetti legati alla tradizione liberale prefascista, sia aspetti il cui tasso di novità segnala una cesura netta rispetto al passato. In questa direzione, i costituenti si avvalsero di alcuni degli elementi che avevano caratterizzato le due grandi esperienze che hanno determinato la nascita del costituzionalismo moderno: quella americana (da cui mutuarono l'idea di una Costituzione intesa come fonte prima dei diritti fondamentali e garanzia del loro rispetto da parte dei poteri pubblici) e quella francese (dalla quale mutuarono l'idea di una Costituzione come tavola di valori volti a tracciare le linee direttive della futura azione dei poteri pubblici). Non solo, quindi, una Costituzione-garanzia, ma anche -programma, che affida la realizzazione di queste sue due anime a un sistema di ripartizione dei poteri, sottoponendone l'esercizio a una rete di controlli e garanzie, che ha nella giustizia costituzionale il punto di chiusura.

L'art. 21 della Costituzione: la genesi nei lavori dell'Assemblea Costituente

La genesi dell'art. 21 della Costituzione, dedicato alla disciplina della libertà di manifestazione del pensiero, esprime il tentativo operato dai costituenti di combinare assieme due impostazioni: una più tradizionale, legata a una concezione dei diritti, intesi come libertà negative; l'altra, attenta a coglierne anche la dimensione attiva, di strumenti di partecipazione ad una compiuta realizzazione del sistema democratico. Lo Stato ha il compito di garantire le condizioni generali per la più ampia e piena realizzazione della libertà di espressione da parte dei singoli, ma anche quello di garantire a tutti i cittadini il diritto ad avere una informazione il più possibile completa e imparziale, contribuendo così ad elevare il tasso di democraticità del sistema attraverso una partecipazione consapevole alla vita dello stesso. Come reazione all'esperienza autoritaria appena conclusasi, l'intero impianto della disciplina della libertà di manifestazione del pensiero, dedicata alla libertà di stampa, risulta tutto centrato sull'affermazione di principi volti ad arginare indebite interferenze dei pubblici poteri (e a descriverne il ruolo in termini negativi). Il ruolo dello Stato è quello di imporre alle imprese editoriali obblighi di trasparenza in ordine alle loro fonti di finanziamento. I tentativi di dare una fisionomia meno evanescente non mancarono, ma non ebbero successo. Tuttavia, tracce significative della seconda delle due impostazioni non mancano nell'art. 21. Al riguardo, si pensi alla formula utilizzata al co. 1 nel definire i contorni della garanzia costituzionale: “Tutti sono liberi di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”. Si pensi poi alla distinzione tra libertà di manifestazione del pensiero e libertà di comunicazione interpersonale. Si pensi, infine, al nesso istituito dal costituente tra tutela dei diritti e partecipazione politica e sociale.

Il contenuto della garanzia costituzionale

L'oggetto della libertà di manifestazione del pensiero è il diritto di comunicare il proprio pensiero a una sfera indeterminata di potenziali destinatari (ossia al pubblico). Le garanzie disposte al riguardo dall'art. 21 coprono tutte le possibili comunicazioni: orali, scritte e quelle espresse con qualsiasi altro mezzo. Il costituente si preoccupò di disciplinare soprattutto la libertà di stampa, considerata allora come l'espressione principale della libera manifestazione del pensiero. A questo riguardo, la disposizione costituzionale pone tre principi fondamentali: innanzitutto il divieto di autorizzazioni o censure, da intendersi come divieto di sottoporre a misure di controllo amministrativo preventivo l'attività diretta alla produzione di stampati, sia il contenuto degli stessi; in secondo luogo, il divieto di ricorrere all'istituto del sequestro, successivo alla pubblicazione; in terzo luogo, la possibilità che il legislatore imponga alle imprese editrici l'obbligo di rendere noti i loro mezzi di finanziamento.

Il limite del buon costume e i limiti ulteriori

L'unico motivo che può giustificare l'introduzione di limiti all'esercizio della libertà di manifestazione del pensiero è quello previsto dall'ultimo comma della disposizione e si riferisce alla tutela del buon costume: per cui la legge deve stabilire “provvedimenti adeguati a prevenire e reprimere le violazioni”. Negli anni è stata abbandonata una nozione di buon costume ampia e riferita alla morale comune o etica sociale, mentre se ne è affermata una più restrittiva, riferita alla sfera del pudore sessuale, con particolare riferimento alla speciale tutela dello sviluppo della personalità dei minori. La Corte costituzionale ha inteso il limite in questione come riferito a “quell'insieme di precetti che impongono un determinato comportamento nella vita sociale di relazione, la inosservanza dei quali comporta la violazione del pudore sessuale..”. Il concetto di buon costume finisce per coincidere con la nozione penalistica espressa dall'art. 529 c.p., il quale precisa che agli effetti della legge penale si considerano osceni gli atti e gli oggetti che offendano il pudore; si tratta di una nozione che si ritrova all'art. 528, il quale punisce le pubblicazioni e gli spettacoli osceni. La sua pubblicazione ha suscitato, ovviamente, una serie di problemi e atteggiamenti giurisprudenziali non univoci. Al di là di questo limite, la libertà di manifestazione del pensiero ne incontra altri, come: quello rappresentato dall'onore e dalla reputazione, dal regolare funzionamento della giustizia, dalla sicurezza dello Stato, dal diritto alla riservatezza. Ciò non significa che interessi che fanno capo a questi limiti debbano prevalere sulla libertà di esprimere il proprio pensiero, ma significa che di volta in volta il legislatore (ed eventualmente il giudice costituzionale) dovranno operare un giusto bilanciamento tra gli interessi. Il limite dell'onore e della reputazione si radica nel principio personalistico che permea di sé la Costituzione ed è corollario di quel paradigma della dignità sociale di cui all'art. 3, co. 1, Cost. Il rispetto di tale limite è rimesso ad alcune fattispecie penali, quali: ingiuria, diffamazione e varie fattispecie di oltraggio e vilipendio. Il limite del regolare funzionamento della giustizia risponde all'esigenza di assicurare una corretta informazione sulle vicende giudiziarie e quella, altrettanto importante, di non compromettere lo svolgimento di procedimenti giudiziari in corso a causa di una fuga di notizie. Il limite si è tradotto nella previsione di cui all'art. 684 c.p. che punisce la pubblicazione di atti o documenti di un procedimento penale o dei nomi dei giudici. Il limite della sicurezza dello Stato è anch'esso riconducibile a un interesse di rilievo costituzionale, si trova espresso in quelle disposizioni penalistiche che puniscono la rivelazione di segreti di Stato, ossia notizie che, nell'interesse della sicurezza dello Stato o nell'interesse politico internazionale o interno dello Stato, debbono rimanere segrete, nonché quella di notizie di cui sia stata vietata la divulgazione da parte dell'autorità. Il limite del diritto alla riservatezza è da ricondursi ai diritti della persona. Qui, l'interesse protetto è da ravvisarsi nella tutela di quelle situazioni e vicende strettamente personali e familiari che non hanno per i terzi un interesse socialmente apprezzabile. Deve invece escludersi che tra i limiti ulteriori che la libertà di manifestazione del pensiero può incontrare possa annoverarsi il limite dell'ordine pubblico; limite così generico da consentire qualunque forma di intervento restrittivo. Oggi di quel limite onnicomprensivo, la Costituzione non fa menzione, ma allude a delle sue accezioni specifiche in alcune disposizioni: dove si parla di incolumità pubblica, a proposito dei limiti alla libertà di domicilio; dove si parla di sicurezza pubblica, in relazione ai limiti alla libertà di circolazione e soggiorno; dove si parla di entrambe, in relazione ai limiti alla libertà di riunione.

Considerazioni di sintesi

I principi sanciti dall'art. 21 della Costituzione, in coerenza con l'impianto complessivo del nuovo sistema di tutela dei diritti, comportano un'inversione di rotta rispetto all'esperienza precedente sotto quattro distinti profili: a) quello della completa ed esclusiva riconduzione al Parlamento-legislatore della disciplina della libertà di manifestazione del pensiero; b) quello della predeterminazione direttamente in Costituzione delle ragioni che sole possono giustificare l'introduzione di limitazioni al suo esercizio; c) quello della riconduzione solo al giudice del potere di disporre in concreto l'applicazione dei limiti imposti dal legislatore; d) quello della inderogabilità dei suddetti principi. La loro applicazione ha determinato l'affermarsi di un nuovo equilibrio tra i poteri dello Stato in relazione a questa materia: all'accentuarsi del ruolo del Parlamento si è accompagnato un parallelo attenuarsi del ruolo del Governo; all'accentuarsi del ruolo del giudice, un parallelo attenuarsi dei poteri dell'autorità di polizia. Per la libertà di manifestazione del pensiero ciò che conta è l'effettività, da intendersi come effettivo rispetto da parte di tutti dei principi costituzionali sopra descritti, come effettivo funzionamento degli strumenti di garanzia a tal fine predisposti. È questa effettività che mette a riparo da ritorni al passato e rende meno incerto il cammino, sempre per sua natura precario, dei diritti.

Capitolo 5 – Teatro e cinema

La disciplina degli spettacoli durante il periodo liberale

L'assenza di un'espressa garanzia costituzionale a tutela della libertà di espressione attraverso i mezzi diversi dalla stampa è una delle ragioni che spiegano la natura restrittiva della disciplina adottata in questo campo dal periodo liberale. Si tratta di una caratteristica che rimarrà come un elemento di continuità nella legislazione di questo settore, nel passaggio dal periodo liberale a quello fascista a quello repubblicano. Una conferma la si trae subito dall'impostazione che viene adottata per la disciplina degli spettacoli, centrata sulla definizione di specifici poteri dell'autorità di polizia in ordine alle condizioni tecniche di esercizio delle attività legate allo spettacolo, e ai contenuti espressivi di tali attività. Già la legge di pubblica sicurezza del 1859 si collocava in questa prospettiva, subordinando le attività di pubblico intrattenimento a una previa licenza di polizia; il cui rilascio era legato alle valutazioni discrezionali dell'autorità, e che si traduceva in un meccanismo di intervento preventivo di tipo censorio. Questa impostazione trova ulteriori conferme nella successiva legge di pubblica sicurezza del 1865 e nel relativo regolamento di esecuzione; ed è con quest'ultimo che il sistema di intervento preventivo in campo teatrale acquista dei connotati stabili che lo caratterizzano a lungo nei decenni successivi. Esso subordinava il rilascio della autorizzazione al rispetto non solo della moralità e dell'ordine pubblico, ma anche al rispetto degli ordinamenti politici dello Stato, della religione cattolica e dei culti tollerati, nonché della vita privata delle persone e dei principi della famiglia. L'aver superato questo primo vaglio prefettizio non costituiva garanzia di poter effettivamente tenere la rappresentazione, poiché si prevedeva che l'autorità locale di polizia potesse egualmente vietarla qualora, per una qualunque circostanza di tempo o luogo, la ritenesse inopportuna o tale da mettere a repentaglio l'ordine pubblico. Sempre all'autorità locale spettava il compito di svolgere un'attività di vigilanza sullo svolgimento delle rappresentazioni teatrali autorizzate, cui si legava l'attribuzione del potere di sospendere o far cessare le medesime in caso di disordini o tumulti. Le novità della legge di pubblica sicurezza del 1889 sono rappresentate dall'introduzione di una licenza di polizia relativa all'agibilità dei locali destinati alle rappresentazioni.