Riassunto esame diritto penale dell'ambiente, docente Ruga Riva, libro consigliato Diritto penale dell'ambiente, Ruga Riva

Diritto penale dell'ambiente

Parte generale: principi, beni e tecniche di tutela

1. Oggetti e beni della tutela

Di regola, le fattispecie contravvenzionali non tutelano l’ambiente “tout court”, bensì di volta in volta, un certo stato delle acque, dell’aria e del suolo ecc. Il dibattito va aggiornato alla legge n° 68/2015, la quale, introducendo il nuovo capitolo VI-bis c.p., lo ha espressamente dedicato ai delitti contro l’ambiente. Ebbene, emerge una accezione lata di ambiente, comprendente i distinti ecosistemi e il loro equilibrio. Non mancano però, nel nuovo titolo dei delitti contro l’ambiente, fattispecie volte alla tutela dell’incolumità pubblica o volte a consentire la tutela di funzioni di vigilanza della pubblica amministrazione.

L’ambiente è dunque l’oggetto della tutela penale ma ciò non significa necessariamente che esso sia anche il bene giuridico tutelato dal diritto penale. Può essere che singole fattispecie o intere discipline penali non proteggano l’ambiente nelle sue componenti ecologiche in sé considerate, quanto piuttosto la salute umana o, più in generale, gli interessi umani. Oppure, si danno casi nei quali il legislatore sembra tutelare direttamente talune funzioni della PA.

La disciplina dettata dal d.lgs. 152/2006, “ha come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia e il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali”. L’obiettivo generale della qualità della vita umana (interesse finale) appare dunque interconnesso con la tutela dell’ambiente (interesse strumentale).

L’inquinamento è definito come “l’introduzione diretta o indiretta, a seguito di attività umana, di sostanze, vibrazioni, calore o rumore o più in generale di agenti fisici o chimici, nell’aria, nell’acqua o nel suolo, che potrebbe nuocere alla salute umana o alla qualità dell’ambiente, causare il deterioramento dei beni materiali, oppure danni o perturbazioni a valori ricreativi dell’ambiente o ad altri suoi legittimi usi”.

Emergono nell’ultima definizione tre interessi: la qualità dell’ambiente, la salute umana e gli usi legittimi dell’ambiente. L’oggetto di protezione va individuato volta per volta, alla luce dei singoli requisiti di fattispecie o delle caratteristiche o degli effetti delle sostanze da questi richiamati.

Può qui anticiparsi che, in linea tendenziale, nell’ottica antropocentrica attualmente e prevalentemente assunta dal legislatore italiano, l’ambiente finisce per porsi, oggi, in un rapporto di anticipazione di tutela rispetto alla salute dell’uomo e di conflitto con altri interessi o usi delle risorse naturali da parte dell’uomo. L’ambiguità di fondo degli scopi di tutela emerge anche nelle fonti europee in materia. L’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’UE stabilisce che “la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:

• Salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente
• Protezione della salute umana
• Utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali

In relazione ai profili di tutela penale, il testo normativo più importante vincola gli Stati membri a incriminare determinate condotte di scarico, emissione o immissione nell’aria, nel suolo o nelle acque qualora “provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo ecc.”

L’ambiente è visto dal legislatore come contesto spazio temporale nel quale l’uomo di oggi e delle future generazioni è destinato a vivere, e che pertanto deve essere sì preservato in taluni suoi aspetti e luoghi, ma anche entro certi limiti sfruttato per i bisogni dell’essere umano. Nel diritto penale dell’ambiente la connessione con la disciplina amministrativa è particolarmente marcata, tanto che si parla di accessorietà del diritto penale al diritto amministrativo.

1.1. Tutela di funzioni

Vi è infine una terza ipotesi: che il diritto penale dell’ambiente, in molti casi, non tuteli tanto beni giuridici bensì funzioni amministrative, ovvero l’attività di pianificazione e controlli delle PA preposte ai vari settori. Espressione tipica della tutela di funzioni sarebbero le fattispecie che incriminano l’esercizio di determinate attività senza autorizzazione, o in difformità dalle relative prescrizioni.

Alcuni ritengono che le funzioni amministrative, in quanto strumentali alla prevenzione di condotte offensive dei beni finali, siano a date condizioni meritevoli di tutela penale. Conforme a quest’ultima impostazione è la giurisprudenza che, individuando nella funzione di controllo della PA il bene protetto (nel reato di inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione), afferma che la lesione del bene “è integrata dalla condotta stessa, che ontologicamente è di per sé idonea a pregiudicare il bene giuridico protetto.”

Ciò che in questa sede va sottolineato è che con l’espressione “tutela di funzioni” o con il riferimento a beni strumentali ci si riferisce ad un’anticipazione della tutela penale rispetto a condotte che di per sé non danneggiano il bene finale, limitandosi ad occultare o ad ostacolare la conoscenza di determinate attività potenzialmente pericolose per l’ambiente.

Ciò che importa, nella sostanza, è non perdere di vista gli interessi finali cui mira l’attività di controllo e pianificazione della PA e, soprattutto, la congruità delle fattispecie di pericolo astratto a cogliere plausibili (per quanto astratti) pericoli di offesa ai beni finali. Norme penali così strutturate vanno sottoposte al vaglio critico dell’interprete, attraverso la selezione di quelle offensive (per quanto astrattamente) del bene finale, vuoi altrimenti attraverso la proposizione di questioni di illegittimità costituzionale per contrasto con il principio di offensività.

D’altra parte, il principio di offensività non può dirsi rispettato attraverso il facile escamotage consistente nell’interpretare le fattispecie poste a tutela di funzione come fattispecie di danno; come detto occorre guardare al bene finale che, seppure astrattamente ed in un’ottica ex ante, deve poter essere messo in pericolo dalla violazione delle regole poste al funzionamento della PA.

2. Tecniche di tutela e struttura dei reati ambientali

Le discipline penali ambientali sono di regola costruite come appendici sanzionatorie di complessi di precetti e procedure amministrative (la funzione sanzionatoria del diritto penale rispetto al diritto amministrativo). La sovrapposizione tra diritto penale e sottese discipline amministrative può essere più o meno marcata. La gran parte dei reati ambientali è suddivisibile in tre tipologie, a seconda che la condotta incriminata abbia ad oggetto:

• L’esercizio di attività in violazione della sottesa disciplina amministrativa (in particolare, in assenza del prescritto provvedimento amministrativo o in difformità dalle prescrizioni ivi contenute)
• Il superamento di valori soglia predeterminati dalla legge statale, o regionale, o prefissati da autorità amministrative
• La mancata collaborazione con le autorità di controllo, nelle forme del diniego all’accesso ai luoghi, della omessa predisposizione di strumenti di monitoraggio ecc.

Ai tre modelli sfuggono, in tutto o in parte, i nuovi delitti ambientali. I nuovi delitti ambientali sono costruiti in larga misura su requisiti specificatamente penalistici mentre il parziale raccordo con la sottesa disciplina amministrativa è talvolta garantito dall’avverbio “abusivamente”.

I reati di danneggiamento idrico e di incendio boschivo, da un lato, e di getto pericoloso di cose e di disastro innominato, dall’altro, sono infatti costruiti su di un danno o pericolo rimesso alla valutazione diretta del giudice, e non al filtro di soglie.

Altra figura peculiare è costituita dalla contravvenzione di omessa bonifica, la quale punisce chiunque cagioni l’inquinamento del suolo, del sottosuolo o delle acque con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio, qualora non provveda alla bonifica in conformità al progetto approvato dall’autorità competente. Analogo discorso vale per la fattispecie codicistica di omessa bonifica, la quale punisce chiunque, essendovi obbligato per legge o per ordine del giudice, non provvede alla bonifica, al ripristino e/o al recupero dello stato dei luoghi.

Si punisce dunque l’omessa eliminazione delle conseguenze dannose connesse all’inquinamento (calcolate all’esito di una complessa procedura ex post), secondo i tempi e le modalità indicate dal progetto o imposte dal giudice, e non la causazione di pericoli o intralci rispetto all’attività di efficace controllo e verifica attribuiti alle autorità competenti.

Quanto alla struttura dei reati ambientali, occorre distinguere. Taluni dei nuovi delitti ambientali inseriti nel titolo VI-bis c.p. sono reati di pericolo concreto o di danno (ad esempio si pensi all’inquinamento ambientale, al disastro ambientale). La quasi totalità delle contravvenzioni ambientali, viceversa, assume la struttura dei reati di pericolo astratto o presunto, incriminando condotte che nei fatti potrebbero non pregiudicare il bene tutelato.

L’utilizzo dei reati di pericolo astratto o presunto si giustifica alla luce del fatto che l’offesa penalistica, nel settore ambientale, non è parametrata ad una condizione originaria il più delle volte non misurabile. E si giustifica soprattutto perché non appare agevole misurare l’apporto delle singole immissioni o emissioni sullo stato della biosfera, poiché esso dipende da moltissimi fattori.

L’anticipazione della tutela penale attuata attraverso l’impiego dei reati di pericolo astratto è criticata da taluni, i quali auspicano soluzioni diverse. La natura collettiva e l’elevato rango costituzionale dei beni in gioco costituiscono argomenti a favore della non illegittimità, in linea di principio e a certe condizioni, dell’intervento penale nella forma dei reati di pericolo. L’alternativa politico-criminale consiste nella configurazione di reati di danno, per la cui consumazione occorre aspettare la compromissione del bene, con difficoltà probatorie e costi socio-ambientali difficilmente tollerabili.

I reati ambientali, con l’eccezione dei nuovi delitti ambientali, consistono quasi sempre in contravvenzioni, punite spesso con la sola pena dell’ammenda. I reati ambientali nascono come violazione di precetti amministrativi, e non come aggressione diretta di beni preesistenti all’attività normativa: non si incrimina chi danneggia un fiume, bensì chi scarica senza autorizzazione.

Tuttavia, la forma contravvenzionale comporta problemi notori di ineffettività di tutela:

• In sede di indagini preclude a taluni mezzi di prova.
• Consente di “uscire” dal processo penale con il pagamento di una certa somma a titolo di oblazione, e dunque con una monetizzazione non sempre soddisfacente per le istanze di tutela sottese a serie forme di inquinamento.
• In diversi casi la complessità delle indagini, unitamente alle lentezze complessive degli apparati di giustizia, comporta la prescrizione dei reati contravvenzionali ambientali, che si consuma in 4 anni.
• La forma contravvenzionale della gran parte dei reati ambientali trae con sé la non punibilità del relativo tentativo (il nostro ordinamento la circoscrive ai soli delitti) e, dal punto di vista dell’elemento soggettivo, la punibilità indifferentemente a titolo di colpa o dolo, salvo i casi di contravvenzioni intrinsecamente dolose.

L’accresciuta sensibilità per le questioni ambientali ha tuttavia portato alla previsione di fattispecie delittuose volte a colpire più severamente (sul piano della pena) e più efficacemente (su quello dei mezzi di ricerca della prova) condotte di particolare gravità. I nuovi delitti ambientali nel titolo VI-bis c.p. sono puniti con pene assai elevate, le quali consentono misure cautelari personali, intercettazioni, arresto in flagranza, e sono soggetti a termini prescrizionali piuttosto lunghi.

L’accertamento dell’illecito amministrativo è rimesso all’attività di indagine della PA. L’azione civile, rimessa al Ministero, finisce nella prassi molto spesso per essere coltivata in sede penale, ritenuta dagli stessi soggetti più idonea a soddisfare le esigenze risarcitorie, grazie agli strumenti investigativi della polizia giudiziaria e dai minori tempi e costi di accertamento che il processo penale promette.

3. Costituzione e ordinamento europeo: vincoli normativi e obblighi di interpretazione conforme

La nostra Costituzione non menzionava l’ambiente. La giurisprudenza costituzionale e ordinaria ha progressivamente emancipato il concetto di ambiente da quelli di tutela del paesaggio e di diritto alla salute, fino ad elaborare un vero e proprio diritto all’ambiente salubre. La novella costituzionale del 2001 ha introdotto per la prima volta l’ambiente e la valorizzazione dei beni ambientali tra le materie oggetto di espressa potestà legislativa, attribuendo la prima in via esclusiva allo Stato, la seconda in via concorrente allo Stato e alle Regioni.

La giurisprudenza costituzionale è ormai consolidata nel ritenere l’ambiente non tanto una materia, quanto un valore costituzionale primario e trasversale. Lo Stato può legiferare fissando standard uniformi a tutela dell’ambiente su tutto il territorio nazionale. Le Regioni possono, legiferando in materia di loro competenza esclusiva o concorrente, adottare standard ambientali più rigorosi per l’ambiente.

L’altro riferimento di fondamentale importanza per il diritto penale ambientale è rappresentato dal diritto europeo, il quale dedica ampio spazio all’ambiente, sia nell’enunciazione di principi generali, sia nel diritto derivato, attraverso l’emanazione di numerosi atti a vario titolo influenti sia sulla produzione di normative interne che sulla interpretazione di singole disposizioni nazionali.

L’obiettivo di assicurare un elevato livello di tutela affiora anche nella giurisprudenza penale. Non è infrequente imbattersi in pronunce che teorizzano un’interpretazione programmaticamente estensiva di taluni requisiti di fattispecie penali, ancorate all’esigenza di non pregiudicare l’efficacia del diritto comunitario.

Esigenze di effettività di tutela possono intravedersi anche dietro a orientamenti giurisprudenziali talvolta eccessivamente drastici nel negare qualsiasi rilevanza esimente. Più in generale, l’emergere nel diritto ambientale del canone probatorio del “favor naturae” o “in dubio pro natura” rischia di tracimare anche nel suo correlato penale. In linea generale, può rilevarsi che l’interpretazione comunitariamente conforme assume, nel diritto penale ambientale interno, il significato di interpretazione estensiva, ovvero meno favorevole all’imputato.

4. Obblighi di ripristino e di bonifica: la funzione ripristinatoria del diritto penale ambientale

Il diritto penale dell’ambiente, in maniera progressivamente sempre più marcata, tende ad assumere funzione ripristinatoria. Ciò avviene sia attraverso l’impiego, nella prassi giudiziaria, di strumenti generali di diritto penale sostanziale e processuale subordinati a rimessioni in pristino e bonifiche, sia attraverso strumenti normativi peculiari, di varia natura il cui comune denominatore consiste nell’essere configurati come conseguenze dell’accertamento da parte del giudice penale di un fatto di reato.

L’art. 452-duodecis c.p.: il ripristino dello stato dei luoghi è ordinato dal giudice ogni qual volta pronunci sentenza di condanna o di “patteggiamento” per taluno dei nuovi delitti ambientali contenuti nel titolo VI-bis del codice penale. L’art. 452-decies c.p. (“Ravvedimento operoso”) prevede marcate riduzioni di pena per chi, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provveda concretamente alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi.

La funzione ripristinatoria del diritto penale dell’ambiente trova la sua massima espressione nella configurazione dei reati di omessa bonifica: sia contravvenzionale sia delittuosa, che minacciano una autonoma sanzione penale per l’inadempimento agli obblighi di bonifica e ripristino. Gli obblighi di rimessione in pristino e di bonifica rispondono ad un’esigenza di effettività della tutela ambientale. In caso di violazioni solo formali la rimessione in pristino è evitabile attraverso la sanatoria delle irregolarità.

In altri casi la rimessione in pristino può essere una delle prescrizioni imposte dagli organi di vigilanza quale condizione per l’estinzione dei reati ambientali che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali (art. 318-bis TUA). In altri casi l’inottemperanza agli ordini di ripristino comporta ex lege l’acquisizione di diritto e gratuita dell’opera abusiva e dell’area di...