Riassunto esame "Diritto del Lavoro", prof. Occhino Antonella, Libro consigliato "Diritto del lavoro, Vol. II - Il rapporto di lavoro subordinato", Carinci, De Luca Tamajo, Tosi, Treu - Parte 2

Diritto del lavoro. Vol. II - Il rapporto di lavoro subordinato

Capitolo 4: Pubblico e privato nei mercati del lavoro

Il collocamento e l’avviamento al lavoro

Se c'è un capitolo che si è venuto ampliando e stringendo nel corso degli ultimi decenni è quello in tema di intervento (dapprima solo pubblico) sul mercato del lavoro. C'è dietro un lento ma profondo mutamento del generale contesto economico-sociale che produce e accresce un grave squilibrio quantitativo e qualitativo fra domanda e offerta di lavoro. Prima del 1949 il sindacato governava l'incontro tra domanda e offerta sul mercato del lavoro (intermediazione).

Fino agli anni '90 il perno centrale dell'intervento pubblico sul mercato del lavoro è stato il collocamento, inteso come sistema istituzionale-normativo predisposto per lo svolgimento dell'attività di mediazione fra domanda e offerta di lavoro in vista della collocazione od assunzione della manodopera. Protagonisti del procedimento amministrativo di collocamento erano da un lato gli uffici di collocamento statali per il cui tramite dovevano passare le richieste di assunzione, dall'altro i datori di lavoro che dovevano rivolgersi ai predetti uffici per poter assumere correttamente, infine i lavoratori che avevano l'onere di premunirsi del libretto di lavoro e chiedere agli uffici l'iscrizione nelle liste di collocamento (ordinaria o speciali) per poter essere assunti.

La regola generale per le assunzioni era quella della c.d. Richiesta Numerica, oggi esistente per il collocamento dei disabili, che non contemplava la scelta del lavoratore da parte del datore, il quale richiedeva all'ufficio solo un certo numero di lavoratori in possesso di determinati requisiti professionali la cui individuazione avveniva ad opera degli uffici sulla base delle liste di collocamento. Nel 1991 cade la regola della richiesta numerica e viene generalizzata e chiamata nominativa che finalmente consente al datore di richiedere agli uffici solo il nulla osta preventivo per l'assunzione di un determinato lavoratore.

C'è da sottolineare una duplice tendenza evolutiva: dapprima per lungo tempo incentrata sul monopolio pubblico e statale, in tempi recenti basata invece sulla liberalizzazione (controllata) e sul decentramento. Il legislatore del 1949 elevò l'intervento dello stato nel mercato del lavoro definito come attività di collocamento, al rango di pubblica funzione quindi caratterizzato dall'esercizio di un'autorità pubblica. Questo (Legge Fanfani) era basato su 3 pilastri rimasti in piedi fino al 1997:

• Monopolio pubblico: era cioè ammesso solo l'intervento pubblico nel mercato del lavoro con l'esclusione di soggetti privatizzazione.
• Gestione statale e accentrata: la gestione dell'attività veniva solo svolta dagli uffici periferici del Ministero del lavoro, senza partecipazione degli enti territoriali minori (es. Regioni, Province).
• Natura vincolistica: per l'assunzione di manodopera inoccupata o disoccupata era obbligatoria, salvo eccezioni, l'iscrizione dei lavoratori nelle liste di collocamento all'uopo previste, nonché la richiesta del datore di lavoro all'ufficio competente dell'avvio di un certo numero di lavoratori (chiamata numerica) iscritti nelle predette e in possesso di determinati requisiti professionali senza alcuna possibilità di scelta.

A destabilizzare inesorabilmente il sistema tradizionale contribuisce prima, la generalizzazione della regola della chiamata nominativa (che consente la scelta del lavoratore ma richiede sempre il nullaosta preventivo degli uffici, 1991) e successivamente l'introduzione della regola della assunzione diretta con la definitiva eliminazione per il collocamento ordinario (1996). Inoltre, la legge 196/1997 (Pacchetto Treu) che regolamenta il lavoro temporaneo mette in discussione il principio del divieto di intermediazione di manodopera, con ricadute sul principio del monopolio pubblico di collocamento.

Tuttavia, fino alla prima metà del 1997 restano formalmente in vigore gli altri 2 pilastri del sistema tradizionale del collocamento: il monopolio pubblico e la gestione statale accentrata. Lo smantellamento avviene poco dopo in seguito alla condanna pronunciata dalla Corte di Giustizia CE nei confronti del monopolio italiano del collocamento.

Dal 1997 due nuovi principi si sostituiscono ai pilastri tradizionali:

• Decentramento amministrativo di funzioni e compiti dallo stato alle regioni (e ad altri enti locali).
• Liberalizzazione controllata dell'attività di mediazione tra domanda e offerta del lavoro, in un’ottica di sussidiarietà orizzontale.

Si assiste così a un autentico e profondo cambiamento della struttura organizzativa del mercato del lavoro tale da permettere una forte dose di decentramento e di semplificazione dei procedimenti, una concentrazione delle competenze, una delegificazione e de-standardizzazione delle regole, una capacità competitiva di fornire i servizi ed una gestione manageriale.

Il collocamento è quindi ormai inteso come un servizio pubblico implicante l'esercizio da parte di organismi pubblici dell'attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro, ma non più in regime di monopolio, né in regime vincolistico, adottandosi quindi la nozione di servizi per l'impiego in una prospettiva di integrazione tra pubblico e privato.

La consacrazione del decentramento e del principio di sussidiarietà verticale è avvenuta in seguito alla riforma del titolo V. Il nuovo testo dell’art. 117 Cost. comporta l’attribuzione alle regioni di potestà legislativa concorrente in materia di tutela e sicurezza del lavoro. Prima l’unica concessione alle regioni riguardava la formazione professionale. La dottrina dominante è quella minimalista, tesa a ridimensionare l’impatto sul diritto del lavoro delle regioni. A queste verrebbe affidata la tutela del lavoratore nel mercato mentre allo stato il compito di provvedere alla tutela del lavoratore nel rapporto.

A fronte della frammentazione regionale, la garanzia di uniformità di prestazioni a livello nazionale è prevista dalle norme che attribuiscono allo Stato sia la determinazione dei “principi fondamentali” nelle materie di legislazione concorrente delle regioni; sia la legislazione esclusiva nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”; oltre che il potere sostitutivo del Governo; tutto nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

L’ultimo intervento riguardante il mercato del lavoro è contenuto nella “Riforma Fornero” con la quale il legislatore si occupa di servizi per l’impiego e politiche attive per il lavoro in due modi: implementando i livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite dalle Regioni e dagli enti territoriali per chi cerca un impiego; promuovendo un completo scambio delle informazioni tra INPS e Centri per l’impiego al fine di effettuare un costante monitoraggio di quanto accade nel mercato del lavoro e di potenziale le politiche attive e l’azione dei servizi per l’impiego.

L’intervento pubblico nei mercati del lavoro

La nuova disciplina di liberalizzazione del collocamento ha imposto una sostanziale rinnovazione della complessa struttura della organizzazione amministrativa. Si è infatti assistito alla definizione di un meccanismo volto all'erogazione di un servizio qualificato in favore, allo stesso tempo dei datori di lavoro e dei lavoratori, al fine di conseguire un più razionale regolamento dell'offerta alla domanda di lavoro e per una generale consulenza professionale, quindi in una prospettiva di promozione, controllo e programmazione dell'impiego della manodopera.

Con il decreto del 1997 sono state conferite alle Regioni e alle Province funzioni e compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro, con la creazione di un sistema di servizi regionali/provinciali per l’impiego. Così facendo è venuto meno uno dei pilastri del 1949 riguardante la natura pubblico-statale della gestione del collocamento.

L’intervento pubblico nei mercati del lavoro locali si è tradotto in una duplice presenza caratterizzata da: un forte ruolo di regia, coordinamento e programmazione delle Regioni in termini di politica attiva del lavoro volta a incentivare l’incontro tra domanda e offerta e incrementare l’occupazione; una gestione ed erogazione dei servizi per l’impiego affidate alle Province, con l’attribuzione a queste sia di funzioni burocratiche sia di compiti diretti alla prevenzione della disoccupazione.

In base al modello delineato dalla legge del 1997 i servizi pubblici per l’impiego regionali e provinciali si articolano in organi “tecnico-politici” e organi “collegiali” a composizione mista, anche detti “partecipati” per la presenza delle parti sociali.

Il modello per intervenire sui mercati è rimasto quello del 1997, con poche modifiche che impongono alle regioni di definire gli obiettivi e gli indirizzi operativi delle azioni che i centri per l’impiego devono effettuare per favorire l’incontro tra domanda e offerta e contrastare la disoccupazione di lunga durata.

Riforma Fornero

Solo nel 2012 il legislatore ha modificato la materia dei servizi per l’impiego, ormai regionale. Dapprima ha individuato i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i servizi per l’impiego da garantire agli utenti per favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, inserendo tra i destinatari sia coloro che sono disoccupati, sia coloro per i quali non è prevista la disoccupazione.

Tutto ciò che è contenuto ha lo scopo di uniformare la tutela dei lavoratori sul territorio nazionale attraverso il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali e imponendo la valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e agenzie private, tenendo conto della centralità dei servizi pubblici per rafforzare le capacità d’incontro tra domanda e offerta di lavoro.

Questa legge prevede inoltre la costituzione di una banca dati telematica che consenta una condivisione dei dati tra enti competenti a gestire le sorti di chi cerca lavoro.

Oggi, essendo presenti delle regole sulla intermediazione nel mercato del lavoro si creano 3 figure: inoccupati (prima), lavoratori (durante il rapporto di lavoro) e disoccupati (dopo). Le regole incentivano gli aiuti a inoccupati e a disoccupati.

Le politiche attive

Le politiche attive per il lavoro sono politiche che funzionano sia per inoccupati (prima) che per disoccupati (dopo) e sono congeniate per restringere il campo dei soggetti inoccupati a persone qualificate ed oneste e aiutare i disoccupati a essere ri-immessi nel mercato del lavoro. La regola fondamentale è che nessun denaro o beneficio deve venire dal lavoratore per chi fa da intermediario e da qui sorge la netta differenza tra intermediazione lecita e illecita. Le politiche attive per il lavoro possono essere regolate da entrambi gli interventi pubblico e privato.

L’intervento dei privati nei mercati del lavoro. Le agenzie per il lavoro

Oltre ad essere stata smantellata la gestione statale e accentrata del collocamento optando per un decentramento dell'intervento pubblico nei mercati del lavoro, nel tempo ci si è occupati anche di demolire il secondo pilastro del vecchio sistema di collocamento ovvero il monopolio pubblico, regolamentando l'ingresso di soggetti privati nell'esercizio dell'attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro e scardinando così una diffidenza nei confronti di questi ultimi che aveva origini lontane.

La ratio del monopolio pubblico del collocamento: la gestione del collocamento da parte dello stato con il controllo del divieto penale di esercizio della mediazione tra domanda e offerta di lavoro da parte dei privati, radicatasi nel periodo corporativo era stata riproposta senza soluzione di continuità dal legislatore nel 1949 in quanto appariva uno strumento funzionale al controllo sociale del mercato del lavoro all'obiettivo di giungere ad una distribuzione equa dei posti di lavoro vacanti, regolamentando la concorrenza tra disoccupati secondo criteri di equità e tutela contro le discriminazioni. La sua ratio affonda anche le radici nel “il lavoro non è una merce” (sancito dalla Convenzione OIL) e nella “cattiva immagine lasciata dai raggiri e dagli abusi di intermediari e reclutatori”.

Con il lavoro non è una merce si riafferma il principio di gratuità per i lavoratori delle prestazioni rese dai soggetti autorizzati e lo si supporta di sanzione penale in caso di violazione ma contemporaneamente lo si rende parzialmente derogabile dalle parti sociali per particolari categorie di lavoratori, altamente professionalizzati o per specifici servizi offerti. L'11 dicembre 1997 il job centre II ammette anche i privati all'esercizio della mediazione di manodopera. L'idea di fondo è quella della redistribuzione dal basso delle funzioni amministrative, in un certo senso restituendo alla società quelle funzioni che possono essere svolte dai cittadini stessi in forma singola o associata.

Le agenzie per il lavoro

Il 2 luglio 2004 presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali viene istituito un apposito albo articolato in 5 sezioni in cui vengono i soggetti, pubblici o privati, autorizzati dallo stesso Ministero ovvero, nei casi previsti, dalle Regioni, a svolgere attività di:

• Somministrazione (fornitura personale di manodopera)
• Intermediazione (come viene denominata l'attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro, quindi di collocamento).
• Ricerca e selezione del personale (attività di consulenza finalizzata alla risoluzione di una specifica esigenza del committente attraverso l'individuazione di candidature idonee a ricoprire una o più posizioni lavorative).
• Supporto alla ricollocazione professionale (attività effettuata su esclusivo incarico del committente finalizzata alla ricollocazione nel mercato del lavoro di lavoratori).

Le nuove agenzie per il lavoro, per ottenere l'autorizzazione e la successiva iscrizione all'albo devono essere in possesso di requisiti tali da garantire un minimo di solidità economica e finanziaria, nonché la loro affidabilità sul piano organizzativo, professionale e sociale. Questi requisiti sono modulati in base all’attività per cui viene richiesta l’autorizzazione. Tutte le agenzie per il lavoro devono garantire l’interconnessione con la Borsa continua nazionale del lavoro.

Alle 5 sezioni dell'albo corrispondono 5 tipi di agenzie per il lavoro:

• Agenzie di somministrazione di lavoro c.d. generaliste cioè adibite allo svolgimento di tutte le attività di cui sopra.
• Agenzie di somministrazione dette specialistiche in quanto adibite a svolgere somministrazione a tempo indeterminato per una sola attività specifica di cui sopra.
• Agenzie di intermediazione.
• Agenzie di ricerca e selezione del personale.
• Agenzie di supporto alla ricollocazione professionale.

Con la generalizzazione della assunzione diretta (dopo quella numerica, divenuta nominativa), la scelta è più che mai lasciata alla totale libertà del datore di lavoro che può stipulare il contratto di lavoro subordinato con un lavoratore senza passare per il tramite degli uffici pubblici e a prescindere da liste e graduatorie. Nel 2003 infatti viene prevista l'ABROGAZIONE di gran parte delle liste di collocamento, del libretto di lavoro e della riserva per le fasce deboli.

La preferenza può dunque cadere su qualunque lavoratore, con la massima discrezionalità purché si rispettino le precedenze previste dalla legge delle norme antidiscriminatorie e quelle a garanzia della riservatezza individuale.

Il datore di lavoro, all’atto dell’assunzione, ha l’obbligo di registrazione nel Libro unico del lavoro, di comunicazione agli uffici e di informazione al lavoratore. I datori di lavoro privati devono istituire il Libro unico del lavoro nel quale iscrivere i dati personali e contrattuali di tutti i lavoratori subordinati. Nel 2009 è entrato in vigore il Libro unico del lavoro che ha comportato l’abrogazione di tutti gli altri libri esistenti. Questo non riguarda le Pubbliche Amministrazioni.

Le attività di comunicazione e informazione rispondono a diverse funzioni: generale di trasparenza nella costituzione del rapporto di lavoro; certificativa del diritto ad agevolazioni. La comunicazione agli uffici permette invece agli organi pubblici di conoscere cosa avviene nel mercato e di monitorare i flussi di lavoratori occupati.

A partire dal 2007, tutti i datori di lavoro privati, gli enti pubblici economici e le P.A. sono tenuti a dare comunicazione preventiva al centro per l’impiego competenti delle informazioni riguardanti il lavoratore. L’obbligo di comunicazione preventiva subisce, in alcuni casi:

• Una deroga totale, quando si tratta di P.A. o Agenzie di somministrazione.
• Una deroga parziale per i casi di urgenza connessa ad esigenze produttive.
• Una deroga totale per i casi di forza maggiore.

A partire dal 2008 è stata creata la “comunicazione unica e pluriefficace” che viene fatta un’unica volta al centro per l’impiego. All’atto dell’assunzione, ma prima dell’inizio dell’attività lavorativa, i datori di lavoro devono consegnare ai lavoratori una copia della comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro inviata al centro impiego. In questo modo viene implicitamente imposta la forma scritta del contratto di lavoro, a pena di sanzioni amministrative.

Le politiche attive

L'intervento del pubblico sul mercato del lavoro non può limitarsi ad una mera politica di regolamentazione delle modalità di incontro tra domanda e offerta, bensì deve agire sul lato dell'offerta di lavoro mediante una...