Riassunto esame diritto dei beni culturali

Capitolo 1 – Patrimonio e beni

Le nozioni di bene e di patrimonio culturale

La locuzione “bene culturale” è molto recente nella legislazione italiana. Venne infatti introdotta alla fine degli anni Cinquanta, sotto la spinta del diritto internazionale ed entra in circolo con la commissione Franceschini istituita nel 1964, diventando poi ufficiale con il d.l. 14 dicembre 1974 che istituisce anche il Ministero per i Beni Culturali e ambientali.

La nozione di “bene culturale” è desumibile dagli artt. 2, 10 e 11 del d.lgs. 42 del 2004, quindi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio come “sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”.

Nell’ordinamento internazionale non viene espressa una nozione comune di bene culturale e ogni trattato o convenzione ne fornisce una propria sulla base delle esigenze e finalità da perseguire. I beni culturali insieme ai beni paesaggistici compongono il “Patrimonio Culturale” e sono soggetti alla disciplina del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. La nozione di bene culturale presenta delle caratteristiche fondamentali:

• Tipicità: i beni culturali sono solamente quelli previsti dalla legge (ex lege), ma possono essere individuati mediante un procedimento amministrativo.
• Pluralità: non esiste una nozione unitaria di bene culturale, ma esistono una pluralità di tipi di beni culturali.
• Materialità: a norma degli articoli 10 e 11, i beni culturali presentano il carattere della “materialità”, trattandosi sempre di cose immobili o mobili.

Quelli disciplinati dal Codice sono considerati beni culturali “in senso stretto”, ma esistono anche beni culturali “extra Codice” che comprendono:

• Beni Culturali immateriali: a norma dell’art. 7 bis i beni culturali immateriali “sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 10”.
• Beni Culturali minori: beni materiali che presentano un rilievo culturale inferiore a quello necessario per la loro considerazione come beni culturali, ma che rivestono un qualche interesse culturale.

Nella seconda categoria rientrano cose rilevanti sul piano culturale non per l’intera comunità nazionale, ma solo per determinate comunità territoriali. Ne rientrano le attività culturali, le attività di spettacolo e il cinema. Con i termini “patrimonio culturale” e “patrimonio storico e artistico” non sempre si esprimono concetti che coincidono con l’insieme dei beni culturali.

Beni paesaggistici, paesaggio e ambiente

Dai beni culturali sono distinti i beni paesaggistici o ambientali, e nonostante siano compresi nel concetto di “patrimonio culturale”, sono separatamente considerati dal Codice sul piano della nozione (art. 2 comma 3 “sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge) e su quello del regime giuridico.

La distinzione fra i beni culturali e i beni paesaggistici venne poi sancita dall’istituzione del Ministero dei Beni Culturali e ambientali nel 1974. Insieme all’espressione “beni paesaggistici” nel Codice è presente quella di paesaggio, con la quale si intende “il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni” art. 131. Questa viene considerata la nazione generale di paesaggio.

Tipologia dei beni culturali

Le categorie dei beni culturali sono menzionate negli artt. 10 e 11 del Codice: l’art. 10 si riferisce alle categorie generali, mentre l’art. 11 riguarda le categorie speciali.

Individuazione dei beni culturali

Affinché una cosa sia qualificabile come bene culturale in senso giuridico e sia assoggettata al Codice, non basta che sia riconducibile a una delle categorie indicate agli artt. 10 e 11. In alcuni casi è necessario l’intervento dell’autorità amministrativa che valuti la sussistenza dei caratteri necessari. In questo caso si parla di “individuazione dei beni culturali”, riferendosi a quel procedimento posto in essere dalla pubblica amministrazione e volto a identificare i beni culturali. Una volta individuato, la cosa diventa bene culturale e sottoposta al Codice.

I meccanismi di individuazione sono vari; ciò dipende dall’appartenenza del bene culturale, ossia dall’identità del soggetto titolare della proprietà. Possono appartenere allo Stato, a enti pubblici o territoriali, a persone fisiche o giuridiche. I meccanismi di individuazione sono:

• Verifica dell’interesse culturale, art. 12 del Cod.
• Dichiarazione dell’interesse culturale, art. 13 del Cod.

A norma dell’art. 12 del Codice, possono essere sottoposte a verifica dell’interesse culturale, tutte le cose mobili e immobili indicate all’art. 10, che siano di un autore non più vivente e risalgono a oltre cinquanta anni se mobili, o settanta se immobili. Vengono quindi sottoposte a un procedimento di verifica da parte del Mibact, volto ad accertare o meno la sussistenza dell’interesse culturale. In attesa della verifica i beni vengono sottoposti alle norme del Codice. L’esito della verifica, che può essere promossa d’ufficio o su richiesta del proprietario, se positivo comporta la definitiva sottoposizione alle norme del Codice, se negativo la fuoriuscita da tale disciplina.

Il meccanismo della verifica può prevedere, oltre al provvedimento, anche:

• Silenzio-assenso: la mancata comunicazione dell’esito della verifica da parte della soprintendenza regionale del Mibact all’Agenzia del demanio, nel termine complessivo dei centoventi giorni dalla ricezione della scheda, equivale a esito negativo della verifica.
• Silenzio-inadempimento: il procedimento si deve concludere entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta, pertanto il mancato rispetto del termine equivale ad un silenzio-inadempimento, possibile oggetto di ricorso al giudice amministrativo.

La dichiarazione di interesse culturale, disciplinata all’art. 13 del Cod., è un atto mediante il quale l’autorità competente dichiara l’interesse qualificato rivestito dalla cosa, che generalmente è proprietà di privati. La dichiarazione di interesse culturale permette di considerare la cosa come bene culturale, con l’effetto di sottoporla al Codice dei Beni Culturali. La dichiarazione si riferisce solamente alle cose indicate all’art.10, comma 3.

Sia nel caso della dichiarazione di interesse culturale, che in quello di verifica dell’interesse culturale, la pubblica amministrazione emana un provvedimento amministrativo che è vincolato dall’applicazione di un parametro tecnico, quindi soggetto alla discrezionalità tecnica utile alla decisione finale. Tra le forme di pubblicità per la dichiarazione, l’art. 15 prevede due modalità: La notifica al proprietario e la trascrizione nei registri immobiliari.

In merito al procedimento, l’art. 14 prevede che l’avvio spetta al soprintendente di settore, d’ufficio o su richiesta di un ente territoriale; all’avvio del procedimento è necessario dare comunicazione al proprietario. Anche in questo caso è previsto il ricorso amministrativo per motivi di legittimità e di merito. Per tutte le cose previste all’art. 10 e all’art. 13 non è prevista né la dichiarazione, né la verifica. Questo perché si tratta di beni culturali “ex lege”, ossia previsti dalla legge, per i quali l’interesse culturale è considerato sussistere di per sé, senza la necessità che intervenga un atto dell’autorità di tutela che ne accerti l’esistenza.

Esistono altre ipotesi in cui l’amministrazione accerta la presenza di un interesse a cui consegue gli effetti previsti dal Codice. È questo il caso delle opere di architettura moderna (art. 11), per le quali si richiede che il Mibact accetti il “particolare valore artistico”. Un altro caso è quello delle aree aventi valore archeologico, storico, artistico o ambientale.

Struttura, natura e caratteri dei beni culturali

La qualificazione come bene culturale di una cosa determina la soggezione alla disciplina pubblicistica contenuta nel Codice dei Beni Culturali, ma non comporta un’alterazione della relazione di appartenenza. La cosa mantiene l’appartenenza pubblica o privata preesistente e conserva invariato il connesso statuto proprietario. Viene quindi sottoposto alla disciplina pubblicistica del Codice, in aggiunta alla disciplina a cui era sottoposta in precedenza la cosa.

La cosa una volta divenuta oggetto culturale è oggetto di una doppia qualificazione giuridica:

• È un bene patrimoniale, in quanto oggetto di interessi economici e di diritti reali, soggetto alle norme del Codice Civile.
• È un bene culturale, in quanto portatrice di un valore culturale e risponde alle norme contenute nel Codice dei Beni Culturali.

Esistono quindi due aree di regolamentazione giuridica, autonome l’una dall’altra, che delineano due profili differenti del bene. Es. Una tela da un lato è un bene patrimoniale, di proprietà di un soggetto pubblico o privato e un oggetto di diritti reali, dall’altro è un bene culturale con un particolare interesse artistico, storico, ecc., che la sottopone alla normativa del Codice dei Beni Culturali.

I beni culturali hanno degli elementi unificanti, tra i quali troviamo:

• Il valore culturale, come elemento di qualificazione della categoria;
• L’immaterialità, perché immateriale è il valore culturale;
• La pubblicità, il bene è di pubblica fruizione.

Caratteri e condizione giuridica dei beni culturali in quanto beni patrimoniali

I Beni culturali hanno caratteristiche dei beni patrimoniali e possono essere disciplinati dalle norme del Codice Civile, oltre a quelle del Codice dei Beni Culturali, che regolamenta anche i beni patrimoniali. Bisogna distinguere fra i beni culturali di proprietà privata e quelli di proprietà pubblica. Per i primi si deve far riferimento alla disciplina del Codice.

Per i beni culturali di proprietà pubblica è necessario distinguere alcune categorie:

• Fanno parte del demanio accidentale dello Stato gli “immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia” e “le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi e delle biblioteche”. Tutti questi beni costituiscono il “demanio culturale”.
• Fanno parte del demanio originario dello Stato tutte le cose immobili indicate all’art. 10 Cod. “da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo o sui fondali marini”.
• Rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato le cose mobili indicate all’art. 91 Cod.
• Fanno parte del patrimonio indisponibile di qualsiasi ente pubblico i beni culturali, che non sono demaniali o indisponibili, consistenti in edifici e sedi destinate al pubblico servizio.
• Tutti gli altri beni culturali pubblici, non demaniali o indisponibili, sono considerati beni disponibili (carattere prevalentemente redditizio e non sono beni di pubblico servizio).

I beni demaniali “sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano”; sono quindi incommerciabili e possono essere sottratti per garantire la pubblica utilità. I beni patrimoniali indisponibili “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”; i beni non possono quindi essere sottratti alla finalità a cui sono destinati. I beni disponibili sono disciplinati dalle norme comuni dei beni dei privati, salvo alcune deroghe o integrazioni significative presenti del Codice dei Beni Culturali. I beni culturali ad appartenenza pubblica sono “destinati alla fruizione della collettività”.

In tema di alienabilità dei beni culturali, alla disciplina civilistica, si sovrappone la disciplina di settore, in particolare l’art. 53 Cod. Bisogna osservare che:

• Non tutti i beni del demanio culturale sono inalienabili;
• Possono essere inalienabili anche beni o cose facenti parte del patrimonio indisponibile e disponibile.

Capitolo 2 – Organizzazione e soggetti

Il sistema del patrimonio culturale: soggetti pubblici e soggetti privati

Il settore del patrimonio culturale è aperto all’intervento di diversi soggetti, tanto pubblici (Stato, Regioni) quanto privati. Questa pluralità di attori è tenuta a svolgere ruoli diversi in relazione alle funzioni e ai compiti che gli spettano, ma anche rispetto alla relazione in cui ogni attore si trova con il bene culturale. La natura giuridica del soggetto titolare di diritti sui beni culturali influisce sul regime normativo dei singoli beni, dando fondamento alla distinzione tra beni culturali di proprietà pubblica e quelli di proprietà privata.

Lo Stato e le autonomie territoriali

La Costituzione italiana dedica ai beni culturali uno dei principi fondamentali; nell’art. 9 si legge che “1. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnologica. 2. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. Con questa disposizione, sia la tutela che la valorizzazione sono state riconosciute tra i doveri e le finalità che devono caratterizzare l’azione dei pubblici poteri, ossia della Repubblica.

L’art. 9 è stato oggetto di estesi dibattiti; è stata discussa l’accezione del termine Repubblica, se volesse indicare lo Stato-apparato (governo centrale) o lo Stato-ordinamento, inteso come l’insieme di tutte le articolazioni territoriali. La seconda opzione è oggi quella ritenuta più giusta, anche se nella Costituzione sono state utilizzate entrambe le accezioni.

Con la legge costituzionale del 18 ottobre del 2001, n.3, di modifica del Titolo V della Costituzione, la questione degli assetti delle competenze, acquista uno spessore diverso. Il rafforzamento dell’autonomia da riconoscere alle articolazioni territoriali conduce il legislatore a ribaltare i principi che sino ad allora reggevano i rapporti tra Stato centrale e autonomie territoriali.

La legge cost. 3/2001 riscrive l’art. 117 della Costituzione, modificano i criteri di riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni e ridefinisce gli ambiti di competenza. Lo Stato diventa titolare di una potestà legislativa speciale, in quanto è legittimato a disciplinare con proprie leggi, solo le materie indicate al comma 2 dell’art. 117. Per le restanti materie, la potestà legislativa è delle Regioni, che dispongono di una competenza generale, che prima spettava allo Stato.

Nel comma 3 sono indicate le materie sulle quali la Regione è titolare di una competenza legislativa concorrente, che convive con la potestà legislativa statale di fissare i principi fondamentali di disciplina. Per tutte le materie escluse dall’elenco, le Regioni hanno competenza legislativa generale-residuale, non hanno quindi alcun limite se non quello di rispettare la Costituzione, l’ordinamento comunitario e gli obblighi internazionali.

Al comma 6 viene esplicitata la potestà regolamentare, tramite la quale si adottano gli atti normativi; questa spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva e alle Regioni per ogni altra materia. La riforma del Titolo V ha quindi modificato l’assetto delle competenze legislative in molti settori, come in quello dei beni culturali. In particolare, allo Stato spetta la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dei beni culturali. La valorizzazione dei beni culturali invece è assegnata alla potestà legislativa concorrente, quindi lo Stato fissa i principi fondamentali e la Regione emana la legge.

Quanto alla potestà regolamentare, lo stato può esercitarla in materia di tutela dei beni culturali, con la possibilità di delega alle regioni, ma anche di valorizzazione, per quanto riguarda i beni culturali di cui sia titolare lo Stato. In base all’art. 116 della Costituzione, alle Regioni possono essere assegnate “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” per le materie di competenza concorrente delle Regioni, tra le quali rientra la valorizzazione dei beni culturali, e per alcune materie oggetto di legislazione statale esclusiva, tra le quali la tutela.

Per quanto riguarda le funzioni amministrative, queste vengono disciplinate dall’art. 118: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”. È proprio il principio di sussidiarietà verticale che sancisce che tra i diversi livelli di governo a cui possono essere assegnate competenze amministrative, deve essere preferito quello inferiore e più vicino alle collettività, ossia il Comune.

L’applicazione al settore dei beni culturali dei criteri di riparto delle funzioni amministrative, enunciati dalla Carta Costituzionale, può rappresentare efficaci soluzioni. Tutela lo Stato può conferire funzioni, in materia di tutela, alle autonomie territoriali, specialmente quando...