Riassunto esame Diritto processuale amministrativo, Prof. D'angelo Giovanni, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Aldo Travi

PROVVEDIMENTI E SINGOLI MEZZI ISTRUTTORI

Il quadro dei mezzi istruttori nel processo amministrativo è stato rinnovato nel

cpa.

La disciplina precedente si fondava sulla distinzione fra i 3 ordini di

giurisdizione amministrativa e rispetto a ciascuno di essi articolava

diversamente i mezzi istruttori:

- nella giurisdizione di legittimità, erano ammessi la richiesta di

chiarimenti, la richiesta di documenti, le verificazioni e, con la

legge 205/00, la consulenza tecnica;

- nella giurisdizione di merito, erano ammessi tutti i mezzi di prova del

cpc, tranne il giuramento e l'interrogatorio formale;

- nella giurisdizione esclusiva, la Corte Cost, con riferimento al pubblico

impiego, e il legislatore avevano introdotto un assetto modellato sul

giudizio civile, sempre con l'esclusione di giuramento e

interrogatorio formale.

Nel cpa, la disciplina dei mezzi istruttori è ricondotta ad unità e, in generale,

s'ispira alla proposta di estendere i poteri istruttori del giudice amministrativo a

tutti i mezzi di prova previsti dal cpc, fatti salvi giuramento e interrogatorio

formale. Questa estensione consente, peraltro, di riportare a limiti fisiologici lo

spazio acquisito, in passato, dalle cd prove atipiche, con le quali le parti

cercavano di dimostrare fatti che, per la limitatezza dei mezzi istruttori

consentiti, sarebbe risultato impossibile acquisire nel processo.

Nel cpa sono confermati i 3 mezzi istruttori tradizionalmente previsti:

* la richiesta di chiarimenti alla PA;

* la richiesta di documenti;

* le verificazioni.

La richiesta di chiarimenti (art 64 cpa) consiste nella richiesta alla PA di

informazioni su fatti rilevanti per il giudizio. Essa è analoga a quella prevista

dall'art 213 cpc, salvo che, a differenza di quest'ultima, può essere indirizzata

anche nei confronti di una PA, che sia parte del giudizio.

La richiesta di documenti (art 64 cpa) può avere per oggetto qualsiasi

documento della PA o di III, la cui esibizione sia ritenuta utile per la decisione. È

istituto analogo a quello previsto dall'art 210

срс.

Le verificazioni (art 66 cpa) possono avere contenuti molto ampi e, secondo la

giurisprudenza, possono riguardare l'accertamento di fatti o situazioni

complesse. Tramite esse il giudice può acquisire anche elementi tecnici, che

sono necessari per un apprezzamento dei fatti.

Prima del cpa, la verificazione era demandata esclusivamente alla PA, per cui

l'istituto era sempre stato criticato, perché si riteneva poco rispettoso del

principio della parità delle parti. A tale critica si rispondeva che la PA era,

comunque, tenuta ad adempiere alla verificazione in modo imparziale, ma è

evidente che l'imparzialità di un soggetto, che sia parte in causa, è sempre

dubbia.

Il cpa ha cercato di rivedere l'istituto, affermando che il giudice ordina

l'espletamento della verificazione ad un organismo, termine questo che sembra

avere un'ampia portata, che non dovrebbe circoscriversi solo ai soggetti

pubblici. Il cpa, inoltre, ha valorizzato la figura del verificatore, estendendogli le

cause di incompatibilità e ricusazione, previste per il consulente tecnico dal

срс.

Queste innovazioni però sembrano non essere sufficienti, visto che il termine

organismo non impedisce che della verificazione sia incaricata una PA,

interessata al giudizio, ed inoltre il richiamo al sistema delle cause di

incompatibilità e ricusazione non è decisivo, se si ammette che il verificatore

possa essere anche un dipendente della parte in causa.

In considerazione di questi profili sarebbe logico dare più spazio alla consulenza

tecnica, che è stata introdotta in termini generali dalla legge 205/00 e

contemplata all'art 63, c IV, cpa. Essa va affidata ad un perito, che sia in

condizioni di terzietà rispetto alle parti, come nel processo civile.

Tuttavia il cpa ha previsto che la consulenza tecnica vada disposta solo

eccezionalmente, dando precedenza all'istituto della verificazione.

La consulenza tecnica non è un vero e proprio mezzo di prova, che accerta la

verità di un fatto storico, ma consente di acquisire gli elementi tecnici

necessari, per comprendere meglio il valore di quel fatto. Proprio per questo, la

consulenza circoscrive i margini d'insindacabilità delle valutazioni tecniche

della PA. La prima giurisprudenza, successiva alla sua introduzione, insiste sul

fatto che alcuni apprezzamenti tecnici della PA manterrebbero un certo grado

d'insindacabilità, poiché il giudice, con la consulenza, potrebbe verificarne la

fondatezza o la coerenza con criteri essenziali, ma non la loro condivisibilità e

opportunità. Nei confronti di tali apprezzamenti, il sindacato del giudice

sarebbe solo indiretto o limitato, secondo lo schema tipico dell'eccesso di

potere.

Su istanza di parte, il giudice amministrativo può ammettere la prova

testimoniale, la quale, però, è ammessa solo in forma scritta (art 63, c III, cpa).

Nel processo civile, la prova testimoniale scritta è ammessa solo col consenso

di tutte le parti, mentre nel processo amministrativo la forma scritta pare non

ammettere alternative. Inoltre, nel processo civile, la prova testimoniale scritta

è subordinata ad un apprezzamento del giudice, specie con il riferimento di

meglio verificare in sede orale l'attendibilità del testimone, mentre, nel

processo amministrativo, nulla di tutto questo è previsto.

La ratio di questa forte limitazione si riscontra in esigenze di celerità del

processo amministrativo.

Occorre tenere presente, però, che, con riferimento al pubblico impiego, la

Corte Cost (sent 146/87) aveva ritenuto essenziale che fosse garantita la

disponibilità di tutti i mezzi di prova ammessi nel processo del lavoro, sempre

con l'eccezione di giuramento ed interrogatorio formale: pertanto l'art 63, c III,

cpa risulta illegittimo, quantomeno con riferimento alla materia del pubblico

impiego.

Il giudice amministrativo, inoltre, può disporre l'ispezione (art 63, c Il, cpa) e,

più in generale, tutti gli altri mezzi di prova previsti dal cpc, con l'esclusione di

giuramento ed interrogatorio formale.

In passato, il rapporto fra attività amministrativa e istruttoria giurisdizionale è

stato rappresentato quasi come se l'istruttoria nel processo fosse diretta

essenzialmente a saggiare ed integrare l'istruttoria amministrativa nel

procedimento.

Questa impostazione è stata parzialmente corretta da parte della dottrina, che

ha affermato che l'attività della

PA nell'istruttoria non può essere interpretata come attività integrativa

dell'istruttoria del giudice, ma piuttosto come attività volta all'acquisizione di

elementi utili per la decisione giurisdizionale. Infatti, se il giudice ravvisa

un'inadeguatezza nell'istruttoria, svolta dalla PA, nel procedimento, non

restituisce gli atti alla PA, ma assume egli stesso le conseguenti decisioni in

ordine alla legittimità dell'atto impugnato.

I provvedimenti istruttori del giudice possono essere assunti dal Presidente o

da un magistrato da lui delegato, fino all'udienza di discussione. Inoltre,

possono essere adottati dal collegio, nel corso o in esito alla trattazione

dell'istanza cautelare (art 55, c XII, cpa) o all'udienza di discussione (art 65

cpa); inoltre la verificazione e la consulenza tecnica possono essere disposte

solo dal collegio

(art 65, c II, cpa).

In passato il collegio, quando provvedeva per l'istruttoria, dopo l'udienza,

emanava una sentenza istruttoria, che, comunque, non comportava alcuna

pronuncia di questioni pregiudiziali o di merito: oggi, l'art 36 cpa prevede che i

provvedimenti istruttori siano adottati con ordinanza.

GLI INCIDENTI DEL GIUDIZIO

Come per il processo civile, una serie di eventi può incidere sullo svolgimento

del processo, condizionandone l'ulteriore corso. Questi eventi possono

determinare la sospensione o l'interruzione del giudizio e la loro disciplina è

dettata solo sommariamente dal cpa, perché in generale sono richiamate le

disposizioni del cpc (art 79, c le c Il, cpa).

Le situazioni che comportano la sospensione del processo sono identificate nel

cpc (art 295 cpc) e in altre disposizioni di legge.

Il giudizio amministrativo va sospeso nelle ipotesi che siano poste questioni

inerenti:

* lo stato delle persone;

* la capacità delle persone;

* l'incidente di falso.

Queste questioni sono riservate al giudice civile e il giudice amministrativo non

può provvedervi neanche in via incidentale. La sospensione, in questo caso,

deve essere disposta sulla base di una semplice valutazione della rilevanza

della questione rispetto al giudizio amministrativo.

La sospensione è discrezionale, invece, quando sia pendente un procedimento

penale relativo ai medesimi fatti di cui si controverte nel processo

amministrativo (art 651 cpp).

Come nel processo civile, la proposizione, da parte del collegio, della questione

di legittimità costituzionale alla Corte Cost e il deferimento alla Corte di

Giustizia di una questione di interpretazione di norma comunitaria sospendono

il giudizio.

La sospensione, in tutti questi casi, viene disposta con ordinanza, che è

appellabile davanti al Cds (art 79 cpa) e non preclude l'adozione di pronunce

cautelari (art 10, c Il, cpa).

Il cpa prevede la proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione,

secondo quanto previsto dall'art 41 cpc: il regolamento è proposto dalle parti,

con istanza diretta alla Cassazione, finchè sul ricorso non sia intervenuta una

decisione del TAR. La proposizione del regolamento non comporta la

sospensione automatica del processo, che è disposta solo se il TAR non ritenga

l'istanza di regolamento manifestamente inammissibile o infondata.

Il cpa non prevede espressamente la sospensione facoltativa (art 296 cpc), ma

l'ampio richiamo al cpc sembra ammettere anche tale istituto.

Il cpa, grazie anche al nuovo carattere inderogabile della competenza, prevede

il regolamento di competenza nel caso di contestazioni sulla competenza del

TAR adito dal ricorrente. Era controverso se la presentazione, a iniziativa di una

parte, del regolamento di competenza imponesse la sospensione del giudizio;

oggi l'art 71 cpa accoglie la soluzione negativa: tale norma prevede solo la

possibilità di un rinvio dell'udienza di discussione fino alla decisione del

regolamento di competenza, se la parte abbia depositato prima dell'udienza,

con un congruo anticipo, copia dell'istanza di regolamento, già notificata alle

altre parti.

Il cpa ha previsto anche l