Riassunto esame Diritto amministrativo, prof Marchetti, libro consigliato Diritto amministrativo europeo, Chiti

Amministrativo europeo

Competenze dell'Unione Europea

L'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.

Nonostante questa enunciazione inequivocabile, l'UE ha assistito a una progressiva espansione della propria area di intervento, al punto da configurarsi tendenzialmente come ordinamento a fini generali e rivolto al perseguimento del benessere dei suoi popoli, così come enunciato dall'art 3 TUE. Inoltre, nel suo complesso e coerentemente con lo sviluppo istituzionale che si è verificato nel corso degli anni, si assiste all'accentuazione della cosiddetta democrazia rappresentativa (art 10 TUE) all'interno delle istituzioni UE.

Limiti e struttura delle competenze

Dunque si evidenziano con chiarezza i limiti del principio di attribuzione in virtù della sua incapacità evidente nell'impedire o eventualmente nel limitare il progressivo ampliamento delle materie di intervento, nel porre un freno all'interpretazione estensiva delle competenze ivi previste, né tantomeno l'incidenza indiretta delle discipline europee su materie estranee ad esse.

In tal senso peraltro si osserva come i trattati contengano previsioni che conferiscono elasticità alle competenze UE, come ad esempio previsto dall'art 191 TFUE in materia di ambiente. Le competenze UE dunque sono dinamiche in una doppia accezione: esse sono soggette ad evoluzione nel tempo e ammettono modelli diversi e geometrie variabili (art 2 TFUE → definizione progressiva di una politica di difesa comune).

Tipologie di competenze

Vi sono comunque confini, sebbene ampi ed elastici, al fine di individuare le competenze UE: essi sono tracciati dal TFUE che pone una distinzione fondamentale utilizzata anche nel riparto dei poteri legislativi e amministrativi tra Stati e autonomie territoriali, ossia quella tra competenze esclusive e competenze concorrenti.

Da un lato si intende per competenza esclusiva per la quale “solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione”. I settori in questione sono tipicamente le cosiddette politiche comuni per le quali è impensabile una competenza nazionale.

Dall'altro si intende per competenza concorrente quella per cui “gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria”. In questo senso invece si rivolge la disciplina relativa ai settori che non vengono affrontati direttamente dalle norme che attribuiscono competenze all'UE. In questo senso è l'UE stessa che stabilisce l'ampiezza e l'intensità della regolazione europea nelle materie indicate: l'esercizio delle competenze concorrenti da parte dell'UE non è rimesso all'arbitrio delle istituzioni europee. In tal senso si basa sul principio di sussidiarietà come enunciato dall'art 5 TUE: nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

Questo principio si traduce dunque in una serie di regole procedurali definite nel Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Infine, accanto a tali tipologie di competenze, vi è una forma di competenza ulteriore, detta di natura ausiliaria, tale per cui non si pone in alternativa alle competenze degli Stati: a norma dell'art 2 TFUE in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori.

Alcuni di questi settori sono indicati all'art 6 TFUE che enumera tra gli altri la salute, l'industria, il turismo e la cooperazione amministrativa.

Amministrazione pubblica e competenze UE

La pubblica amministrazione è divenuto dunque un settore di intervento autonomo dell'UE così come chiarito all'art 197 TFUE: l'Unione può sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a migliorare la loro capacità amministrativa di attuare il diritto dell'Unione. Tale azione può consistere in particolare nel facilitare lo scambio di informazioni e di funzionari pubblici e nel sostenere programmi di formazione. Per avvalersi di tali azioni dell'UE è data una possibilità agli Stati membri e non un obbligo, ma è una possibilità che viene sfruttata in modo crescente, consentendo alle amministrazioni nazionali di fruire di supporto, anche finanziario, e a quella europea di stringere i legami con esse.

Funzioni e poteri delle istituzioni europee

Guardando all'interno delle istituzioni europee si può osservare un ordinamento caratterizzato da una pluralità di istituzioni e da un complesso sistema di distribuzione dei compiti volti a garantire una corretta divisione del lavoro e un soddisfacente equilibrio tra le istituzioni e anche tra la logica sovranazionale e quella intergovernativa. Vi è quindi un sistema di controlli e bilanciamenti che viene ribadito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (ECJ) che ribadisce come i trattati hanno instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni della Comunità secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica funzione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti affidabili. Il rispetto dell'equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni (22.5.1990, 70/88).

Questo equilibrio non si traduce in una tripartizione di poteri che non è mai stata affrontata a livello europeo e che anche a livello statale trova oggi una crisi profonda: l'unico potere facilmente identificabile è quello giudiziario in quanto i giudici europei sono sempre stati separati rispetto alle altre istituzioni e dotati di giurisdizione su di esse. Per questa ragione si osserva una chiara corrispondenza tra la funzione giurisdizionale e il relativo potere. Non vi sono tuttavia una funzione legislativa attribuita in via tendenziale o esclusiva a un'assemblea rappresentativa, né un potere esecutivo unitario al quale ricondurre l'intero apparato amministrativo. Al contrario i confini tra normazione ed amministrazione sono, a livello europeo, sempre stati incerti in conseguenza dell'assenza di regole che riservassero determinate decisioni agli atti normativi o a quelli esecutivi. La distinzione tuttavia si è resa più netta con il Trattato di Lisbona il cui ruolo è fondamentale per individuare le differenti procedure e funzioni che vengono individuate in questo senso.

Potere esecutivo dell'Unione Europea

Non meno difficile è distinguere la funzione esecutiva dall'indirizzo politico che viene incarnato anzitutto dal Consiglio europeo il quale, a norma dell'art 15 TUE, dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.

Il potere esecutivo è particolarmente difficile da definire in quanto:

• È difficoltoso distinguerlo da quello legislativo. La Commissione in particolare è posta al vertice dell'apparato amministrativo centrale dell'UE ma non è solo un organo esecutivo, avendo invece un ruolo importante nella definizione dell'indirizzo politico e nell'attività legislativa.
• Natura composita del potere esecutivo UE. L'esecuzione del diritto europeo non è infatti affidata solo alle amministrazioni europee ma anche a quelle nazionali, le quali si combinano e coordinano con le prime secondo vari modelli e forme di organizzazione. L'esecuzione del diritto europeo dunque risente della tensione tra la dimensione sovranazionale e quella intergovernativa dell'UE. Tale natura composita dipende da vari fattori:

Fattori del potere esecutivo composito

• Iniziale disattenzione per la dimensione esecutiva del diritto comunitario concepito come un insieme di regole autosufficienti e non bisognose di un apparato amministrativo. Le Comunità europee infatti non avevano bisogno in origine di un simile apparato così come non ne avevano bisogno le organizzazioni internazionali.
• Assenza di un disegno organizzativo unitario la quale ha fatto sì che l'esecuzione del diritto comunitario venisse affidata a soggetti eterogenei e che lo sviluppo di tale amministrazione seguisse modelli variabili.
• Necessario coinvolgimento delle amministrazioni nazionali.

Vanno infine ricordate alcune previsioni di carattere generale contenute nei trattati che identificano la Commissione come l'istituzione titolare di compiti particolarmente rilevanti ai fini dell'esecuzione amministrativa in quanto:

• Art 17 TUE. Promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull'applicazione del diritto dell'Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea. Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati.
• Art 291 TFUE. Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione. La Commissione dunque è l'istituzione che detiene le più importanti attribuzioni di ordine generale inerenti allo svolgimento delle funzioni amministrative ordinarie.

Diritto europeo e pubblica amministrazione

L'esecuzione del diritto europeo. Le competenze UE possono essere esercitate solo con la definizione di regole, contando sulla loro capacità auto-applicativa o lasciando interamente l'attuazione alle amministrazioni nazionali. Una simile prospettiva non è irrealistica in virtù del fatto che non tutte le norme giuridiche richiedono un'attuazione amministrativa e spesso le norme che non la richiedono sono parzialmente fungibili con quelle che la richiedono. Tale prospettiva non si allontana nemmeno dal disegno originario cin cui le CEE erano anzitutto produttori di norme e la cui attuazione era rimessa alle amministrazioni nazionali mentre quella comunitaria era un'amministrazione di missione con un ambito di azione limitato.

Il modello normale era dunque quello dell'esecuzione indiretta ossia quella rimessa alle amministrazioni nazionali. L'esecuzione diretta invece, quella operata da uffici comunitari era l'eccezione, limitata ad attività per cui non è necessaria un'organizzazione ampia ed articolata.

Evoluzione della dimensione amministrativa

L'importanza della dimensione amministrativa del diritto europeo è emersa gradualmente ed inesorabilmente per via di due fenomeni distinti:

• Discipline poste dall'UE. Da un lato alcune delle competenze originarie erano svolte prevalentemente a livello normativo o senza un rilevante impegno amministrativo, mentre il successivo sviluppo di alcuni campi d'azione europea (ambiente, sicurezza) in cui l'attuazione amministrativa è essenziale e quantitativamente rilevante, ha fatto crescere il peso della dimensione amministrativa rispetto a quella normativa.
• Assetti organizzativi. L'amministrazione europea si è espansa sotto diversi aspetti:

• Sviluppo uffici della Commissione parallelamente alla creazione di altri organismi.
• Valorizzazione delle funzioni della Commissione.
• Trasformazione della disciplina europea dei poteri amministrativi nazionali che sono divenuti più penetranti tanto che le amministrazioni nazionali operano spesso come agenti dell'UE piuttosto che come Stati.
• Sviluppo di modelli di esecuzione alternativi che si pongono al fianco di quelli di esecuzione diretta/indiretta e che è tale da consentire all'amministrazione comunitaria di partecipare all'esecuzione del diritto dell'UE, senza un'apprezzabile espansione dei suoi apparati.

Amministrazioni nazionali e diritto europeo

La dimensione amministrativa europea ha dunque acquistato la stessa estensione di quella normativa: da ciò consegue che l'attenzione dei legislatori comunitari e degli studiosi sul fenomeno amministrativo si è accentuata e ciò ha assunto un esplicito rilievo anche nel diritto primario, così come dimostrato dall'art 298 TFUE che contempla un'amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente e prevede una disciplina generale in materia.

Particolare attenzione va prestata al modo in cui si è evoluto il rapporto tra il diritto europeo e le amministrazioni nazionali, considerando sia il modello dell'esecuzione indiretta, sia gli altri modelli di cui si è fatto cenno.

Le amministrazioni nazionali continuano ancora oggi a reggere gran parte del carico amministrativo europeo e il loro ruolo è riconosciuto da varie previsioni dei trattati (art 291 TFUE). La loro attività è comunque soggetta a discipline comunitarie analitiche al punto da operare esse stesse come amministrazioni funzionalmente europee. Da ciò consegue che l'esecuzione indiretta descrive oggi il dato organizzativo ma non il dato funzionale: infatti le funzioni attribuite o regolate dal diritto europeo vengono comunque svolte da soggetti che operano secondo quelle discipline.

Modelli di esecuzione e integrazione

Da questo punto di vista si assiste ad un fenomeno di funzionalizzazione comunitaria delle amministrazioni nazionali, particolarmente evidente nelle ipotesi in cui gli effetti di un atto amministrativo nazionale si producono nell'intero territorio dell'Unione.

I modelli di esecuzione che sono stati diffusi negli ultimi decenni vedono forme di collaborazione tra amministrazioni europee e nazionali in cui le competenze non sono ripartite ma spettano ad entrambe o si realizza un'integrazione tra le une e le altre, del tutto estranea alla concezione originaria e alla quale i trattati continuano a non prestare particolare attenzione ma che ha conseguenze vistose nella struttura dei procedimenti amministrativi. Da ciò deriva che alle funzioni amministrative europee, le quali sono spesso condivise, tale per cui questo carattere si riflette in vari caratteri dell'organizzazione ed attività amministrativa. Per questa ragione non si esclude la competenza nazionale ma si richiede una collaborazione. In questo senso si individuano esempi efficaci:

• Tutela della concorrenza;
• Tutela dei dati personali;
• Sicurezza alimentare.

Funzioni amministrative europee

Tale natura condivisa determina il venire in luce di un fenomeno diverso dal punto di vista dei procedimenti amministrativi che divengono spesso composti in quanto vedono l'intervento sia di amministrazioni europee, sia di amministrazioni nazionali.

L'attività delle pubbliche amministrazioni è una funzione pubblica nel senso che è finalizzata al perseguimento di interessi pubblici. L'attività delle amministrazioni europee non diversamente da quella delle amministrazioni nazionali è funzionalizzata e, per descriverne le caratteristiche e il regime giuridico si usa solitamente l'espressione funzioni amministrative.

Da tale funzionalizzazione dell'attività al perseguimento di interessi pubblici deriva quello che viene descritto come rilievo giuridico integrale delle funzioni il quale fa sì che nel diritto pubblico assumono rilievo giuridico elementi che nel diritto privato normalmente non ne hanno. Per alcuni aspetti le funzioni amministrative europee non sono diverse da quelle delle amministrazioni nazionali ma per altri si distinguono. Infatti esse hanno caratteri che derivano per l'appunto dal fenomeno di funzionalizzazione appena descritto:

• Sono volte al perseguimento di interessi pubblici identificati come meritevoli di tutela da atti politici, come i trattati, gli atti legislativi e le decisioni del Consiglio europeo;
• Sono tendenzialmente permanenti in quanto gli interessi tutelati richiedono attenzione continua;
• Sono caratterizzate da uno svolgimento obbligatorio ed analiticamente disciplinato;
• Sono svolti mediante procedimento o hanno alla base un procedimento;
• Implicano spesso l'adozione di decisioni dotate di discrezionalità;
• Sono necessariamente decisioni motivate e soggette a controlli amministrativi;
• Sussiste sempre la possibilità del controllo giurisdizionale.

Caratteristiche delle amministrazioni europee

Tali caratteristiche sono comuni ai sistemi amministrativi nazionali e si affiancano ad ulteriori elementi caratterizzanti l'amministrazione europea:

• Esse sono enumerate nel senso che devono trovare il loro fondamento nelle previsioni dei trattati;
• Sono difficilmente distinguibili da quelle normative e si esplicano in buona parte attraverso l'emanazione di norme;
• Sono molto spesso condivise in quanto esercitate congiuntamente dalle amministrazioni europee e da quelle nazionali.

Ulteriori elementi caratterizzanti derivano dall'assetto istituzionale UE: molte funzioni sono relativamente poco impegnative in termini di finanza e di personale: ciò vale soprattutto per quanto riguarda il personale, dato che le amministrazioni europee hanno dimensione molto ridotta.