Riassunto esame Diritto amministrativo europeo, prof Marchetti, libro consigliato Diritto amministrativo europeo, Chiti

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RIASSUNTO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

DELL’UE

Principio di attribuzione:

Regola fondamentale circa la distribuzione delle competenze fra Unione e Stati

membri art.5par.1 TUE: la delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul

principio di attribuzione.

Regola precisata nel successivo par.2, secondo il quale: l’Unione agisce nei limiti

delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare

gli obiettivi da questi stabiliti. Lo stesso paragrafo sancisce la regola secondo la

quale qualsiasi competenze non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati

membri.

Art.4par.2, individua positivamente alcune competenze non attribuite all’Unione, la

quale rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di

salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di

tutela della sicurezza nazionale. In particolare la sicurezza nazionale resta di

esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

accanimento normativo

Questo esprime le ansie degli Stati che, pur rimanendo i

'signori dei Trattati', resta loro il timore che l'Unione si arroghi competente che essi

hanno inteso conservare a sé. base giuridica

Il principio di attribuzione è anche espresso nei termini di :

art.297 TFU: ogni atto adottato dalle istituzioni europee deve indicare le ragioni che

stanno alla sua base, compresa quindi la base giuridica.

Temperamenti: interpretazione

A- La questione delle competenze si risolve in questione di delle

norme attributive delle competenze stesse se non addirittura dei principi generali

del diritto dell’Unione quali desumibili se non espressi dai trattati.

La Corte di Giustizia è stata -o quantomeno è stata spesse volte accusata si essere -

creativa nell’interpretare le clausole di attribuzione di competenza e gli stessi principi

generali eretti a base giuridica di competenze.

Es. Brasserie du pecheur e Factortame → Spetta alla Corte di Giustizia,

nell'espletamento del compito conferitole dall'art. 19 TUE (Assicura il rispetto del

diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati), statuire su tale questione

avvalendosi dei canoni interpretativi generalmente accolti. poteri impliciti

B - La Corte non ha mancato di far riferimento alla teoria dei . Ciò

non è avvenuto per riconoscere competenze non attribuite, ma poteri non

espressamente previsti dai Trattati di adottare atti per gestire delle competenze

attribuite alle istituzioni europee dai Trattati stessi.

Es. Leading case: sentenza ERTA → anche in difetto di esplicita attribuzione nei

Trattati, le istituzioni europee hanno il potere di stipulare accordi internazionali nelle

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materie che i Trattati attribuiscono alla Comunità (oggi all'Unione). Potere oggi

esplicitamente attribuito dall'art. 3 par 2 TFUE.

clausola per l'attribuzione di competenze

C- Art. 352 TFUE, diversa

Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel

dall'attribuzione di poteri impliciti:

quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai

trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il

Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa

approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché

adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il

Consiglio delibera altresì all'unanimità su proposta della Commissione e previa

approvazione del Parlamento europeo.

La disposizione ha giocato un ruolo importante nel diritto amministrativo, essendo

stata impiegata come base giuridica per l'istituzione di talune agenzie europee; in

realtà l'applicazione è stata ben più vasta (pubblicazione elettronica della Gazzetta

ufficiale dell'UE).

1. Classificazione delle competenze.

Le competenze dell’Unione sono suscettibili di classificazione da diversi punti di vista e

in base a differenti parametri. Si possono distinguere funzioni di normazione e funzioni

di applicazione della norma nel caso concreto: tale distinzione non corrisponde a

quella tra legislazione e amministrazione; è meglio espressa dall'opposizione

regulation adjudication.

anglosassone tra e

Le competenze dell’Unione sono definite in prima battuta negli artt.1-6 TFUE. Altre

disposizioni attributive di competenza si trovano sparse nei Trattati ed in ogni caso

la portata e le modalità di esercizio delle competenze dell’Unione sono determinate

dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore. A differenza della

Costituzione italiana, i Trattati UE non disciplinano in disposizioni diverse i due tipi di

competenza (normativa e di applicazione).

Dal punto di vista dell’esercizio di funzioni nello spazio amministrativo comune

tipo di

europeo, una competenza può anche essere classificata sulla base del

collaborazione che comporta per i terminali europei e nazionali dell’amministrazione.

Competenze per normare l’attività amministrativa.

La competenza normativa delle istituzioni europee può essere esclusiva o meno. Le

diverse tipologie di competenza sono definite nell’art.2 TFUE.

competenza esclusiva

Quando i Trattati attribuiscono all’Unione una in un

determinato settore, solo le istituzioni dell’Unione possono legiferare ed adottare atti

giuridicamente vincolanti (non solo normativi). Gli Stati membri possono farlo

autonomamente solo se previamente autorizzati oppure per dare attuazione agli atti

adottati dalle istituzioni UE (si pensi alle direttive).

Elenco di materie di competenza esclusiva. Art.3par.1 TFUE:

a) Unione doganale

b) Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del

mercato interno

c) Politica monetaria per gli Stati membri che hanno l’Euro.

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d) Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica

comune della pesca

e) Politica commerciale comune.

Pur toccando materie anche molto rilevanti per il diritto amministrativo, tale elenco

art.322 TFUE

non è completo. Competenze esclusive sono quelle previste dall’ per

l’adozione di regolamenti con procedura legislativa ordinaria e previa consultazione

della Corte dei conti per definire:

a) Le regole finanziarie che stabiliscono in particolare le modalità relative

alla formazione ed all’esecuzione del bilancio, al rendiconto e alla

verifica dei conti.

b) Le regole che organizzano il controllo della responsabilità degli agenti

finanziari, in particolare degli ordinatori e dei contabili.

Discorso analogo vale per quanto disposto dall’art.336 TFUE in relazione alla

disciplina con regolamenti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria e

previa consultazione delle altre istituzioni interessate allo statuto dei funzionari

dell’UE e del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.

competenza concorrente

Materie di : sia l’Unione che gli Stati membri possono

legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti (non solo normativi) in tale

preemption gli Stati membri possono

settore. Generalmente vale la dottrina della e

legiferare nella misura in cui l’Unione non abbia esercitato o non abbia cessato di

esercitare la propria competenza. Art.4 TFUE per

: la competenza è concorrente

default: è tale (concorrente) la competenza che non sia esclusiva né di mero

coordinamento. L’art.4 esplicitamente indica che l’elencazione in esso contenuta

principali ipotesi

riguarda semplicemente le (non tutte) di competenza concorrente.

Altre competenze:

Inoltre l'Unione ha competenza a definire le modalità del coordinamento delle politiche

economiche e occupazioni nazionali e può adottare misure per coordinare la loro

art. 2 par.3 TFUE

politica sociale. ( ) sostenere, coordinare,

Infine, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a

completare l'azione degli Stati membri , senza tuttavia sostituirsi alla loro

Art. 2 par. 5

competenza in tali settori. ( ) Anche in questo caso è presente un elenco

che copre svariati settori dell'attività economica amministrativa ma non è completo.

Le specifiche disposizioni dei Trattati dettano poi le condizioni di esercizio di tali

competenze.

Art.20 TUE : solo nelle materie di competenza non esclusiva dell’Unione gli Stati

cooperazione rafforzata

membri possono decidere di instaurare tra di loro una ,

che può ben riguardare aspetti di attività amministrativa.

Competenze per amministrare.

A differenza della Costituzione italiana, i Trattati dell’Unione NON contengono

disposizioni specifiche riguardo alle competenze per amministrare. L’art.2 par. 1,2

TFUE definisce le competenze esclusive e concorrenti con riferimento al potere di

adottare atti legislativi e vincolanti → In linea di principio tale ultima espressione

potere di adottare atti puntuali e quindi propriamente amministrativi

include il lOMoARcPSD|7567102

(decisioni) o più genericamente di porre in essere attività oggettivamente

amministrative. Più raramente si configura l’adozione di decisioni in relazione alle

competenze di sostegno, coordinamento o completamento dell’azione degli Stati.

atti generali delegati e

Il TFUE contiene tuttavia due disposizioni sull’adozione di

sull’esecuzione da parte degli Stati membri .

• Art.290 TFUE: prevede che un atto legislativo possa delegare alla

Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che

integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto

legislativo → visto secondo le categorie tradizionali italiane, tale atto è una

sorta de regolamento delegato.

• Art.291 TFUE: detta una regola generale di competenza circa la più generica

competenza di esecuzione. Gli Stati membri adottano tutte le misure di

diritto interno per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti

dell’Unione. Il par.2 dispone che, allorché siano necessarie condizioni

uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, gli

competenze di esecuzione alla Commissione.

stessi conferiscono Peraltro, il

Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti,

stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle

modalità di controllo da parte dagli Stati membri dell'esercizio delle

competenze di esecuzione attribuite alla Commissione → questa ultima

precisazione lascia comprendere che l'esecuzione è ancora di tipo normativo

o quantomeno generale, tuttavia la disposizione può dirsi illustrativa di un

modello più generale, valido anche per l'adozione di atti puntuali.

questione di chi

La nello spazio comune europeo adotti atti puntuali o altri atti

oggettivamente amministrativi in attuazione di disposizioni normative di livello

europeo va in definitiva risolta analizzando le disposizioni del TFUE materia per

materia se non addirittura analizzando i principi di sussidiarietà e proporzionalità,

problema per problema.

Non sorprendentemente è più facilmente riscontrabile un potere delle istituzioni

europee -in primis ma non solo della Commissione e delle agenzie- nelle materie di

competenza esclusiva:

• organizzazione e funzionamento delle istituzioni europee

• decisione di un'istituzione di rigettare la domanda di accesso ai documenti

• materia della concorrenza

In altre materie appartenenti alla competenza esclusiva dell'Unione, invece, il ruolo

delle amministrazioni dei paesi membri rimane preponderante (es unione doganale).

Sintesi . Non esiste una correlazione tra competenze esclusive dell'Unione ed

esecuzione diretta: il diritto dell'Unione conserva agli Stati membri importanti

competenze nel dare attuazione anche amministrativamente agli atti adottati dalle

istituzioni dell'Unione. normalmente

Ciò posto, il ruolo delle amministrazioni degli Stati membri è senz’altro

prevalente (e non necessariamente esclusivo) nelle materie di competenza

concorrente, ma non è sempre presente . È normalmente prevalente perché l’UE

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esercita le proprie competenze in questi settori soprattutto con la legislazione e in

particolare con norme di armonizzazione ai sensi dell’art.114 TFUE.

Molto spesso questo articolo costituisce la base giuridica per l’adozione di direttive, le

quali richiedono un’attuazione normativa prima ancora che amministrativa a livello

nazionale.

Vero in quanto spesso, nelle materie di competenza concorrente sottoposte a

normativa di armonizzazione, l’Unione non ha competenza e neppure potrebbe ambire

ad amministrare. Con la legislazione, l’Unione conforma l’attività amministrativa delle

autorità degli Stati membri. L’influenza delle regole di quello che è il diritto dell’UE si

estende oltre i casi di amministrazione indiretta per interessare sia procedimenti

nazionali comunque orientati in funzione comunitaria che procedimenti nazionali

diversamente condizionati da normativa comunitaria.

2. Regole sull’esercizio delle competenze dell’amministrazione europea.

L’esercizio delle competenze anche amministrative è sottoposto ad una serie di

vincoli di diversa natura. I principi di sussidiarietà e proporzionalità sono richiamati

disposizioni del TUE (A)

già nelle che definiscono le competenze delle istituzioni

europee. Carta dei diritti

Altri principi generali sono rilevanti, come le regole contenute nella

fondamentali dell’UE (B)

.

CEDU (C)

Allo stesso tempo la gioca un ruolo importante nel vincolare l’azione dei

Tre

terminali europei e nazionali dell’amministrazione dello spazio comune europeo.

serie di vincoli quindi .

Già dal punto di vista storico, tuttavia, i collegamenti e, a volte, l'osmosi sono molto

rilevanti.

Vincoli che accompagnano l’attribuzione delle competenze.

vincolo generale la

Art.4 par.2 introduce un all’azione dell’Unione, prescrivendo che

stessa rispetta non solo l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati ma anche

la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e

costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali.

La formula pare una rivisitazione moderna dei concetti di ordine pubblico e buon

costume quali clausole che consentono agli Stati membri di introdurre eccezioni alle

libertà di circolazione.

La trascrizione in termini moderni non aggiunge molto, se non un’attenzione alle

autonomie locali.

Es. Caso Torresi: Laureati in giurisprudenza in Italia, ottengono una seconda laurea in

Spagna e la conseguente iscrizione all'albo degli avvocati di Tenerife senza esame di

Stato. Presentano domanda all'albo di Macerata chiedendo di beneficiare della

direttiva sulla libertà di circolazione ma, davanti al silenzio, investono la Corte di

giustizia di due questioni:

1. qualificazione come abusivo e non protetto dal diritto dell'UE il percorso dei

due → non c'è abuso di diritto perché la direttiva mira ad assicurare la

circolazione lOMoARcPSD|7567102

2. contrasto della direttiva in questione con il par.2 dell'art. 4 → difficoltà

nell'affermare che l'iscrizione all'albo degli avvocati che hanno ottenuto un

titolo professionale in un altro Stato membro possa considerarsi una minaccia

all'ordinamento giuridico italiano tale da compromettere l'identità nazionale

Di affermata tradizione sono i principi introdotti dall’art.5 TUE. Sancito il principio di

attribuzione, il par.1 della disposizione prevede: l’esercizio delle competenze

principi di sussidiarietà e proporzionalità

dell’Unione si fonda sui . Il par.3,

premesso che il principio di sussidiarietà si applica solo nei settori che non sono di

dispone che l’Unione stessa interviene soltanto se

competenza esclusiva dell’Unione,

e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura

sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma

possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere

conseguiti meglio a livello di Unione.

sistema di federalismo cooperativo

La disposizione è indicativa di un . L’espressa

individuazione delle competenze concorrenti contribuisce a rispondere ai timori degli

Stati membri che avevano portato all’introduzione del principio in discorso. In virtù

del principio di proporzionalità il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si

limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati.

è inserito un

L’importanza dei principi in questione è evidenziata dal fatto che

protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità

motivato dal desiderio degli Stati membri di garantire che le decisioni siano prese il

più possibile vicino ai cittadini dell’Unione secondo quanto già indicato dall’art.1 TUE.

Concludendo sul principio di sussidiarietà si è rilevato che, dato il suo elevato grado di

indeterminatezza, le garanzie di procedimento finiscono per rivestire un ruolo

fondamentale. Si è anche sostenuto che la mera previsione del principio di

sussidiarietà induca cautela nelle istituzioni europee, e in primis nella Commissione,

facendone quasi un principio autoapplicativo.

In teoria il principio di sussidiarietà è applicabile anche alle scelte legislative circa

l’allocazione di competenze amministrative. La competenza di armonizzazione ex

art.144 TF