Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Debetto Patrizia, libro consigliato Manuale di Diritto amministrativo, Della Cananea, Dugato, Marchetti, Police, Ramajoli

GIURIDICHE SOGGETTIVE

IL PRINCIPIO DI LEGALITÀ E LA RISERVA DI LEGGE

Legalità, legittimità e legittimazione: una introduzione.

principio di legalità

Punto cruciale del diritto amministrativo è l’affermazione del :

da un lato come argine del potere esecutivo rispetto alle situazioni giuridiche dei singoli

 dall’altro lato come definizione delle attribuzioni proprie del potere esecutivo (e con esso

 dell’amministrazione pubblica), rispetto alle attribuzioni riservate dall’ordinamento al

potere legislativo e giudiziario

Nei rapporti tra cittadini e pubbliche amministrazioni, queste ultime possono esercitare

soltanto poteri che hanno fondamento nella legge che le istituisce, seguendo le

prescrizioni e perseguendo i fini che la legge impone.

L’effettività del principio di legalità è stata peraltro assicurata dal presidio di organi

legittimità

giurisdizionali titolari del potere di verificare la degli atti assunti dal potere

esecutivo, verificando che tali atti fossero stati assunti nel rispetto delle disposizioni di

legge o dei fini perseguiti dalla legge e nel rispetto dei limiti delle attribuzioni che la

legge stessa riconosce al potere esecutivo.

L’agire dei pubblici poteri (del potere esecutivo e del suo apparato), quindi, si fonda sulle

disposizioni di legge che, da un lato, definiscono la portata e i limiti delle attribuzioni di

tali poteri e, dall’altro, definiscono le regole e individuano i fini a cui è preordinato

l’esercizio concreto di tali poteri.

Il rapporto tra l’amministrazione e la legge è quindi uno dei pilastri fondanti su cui è

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edificato l’intero esercizio dei poteri delle pubbliche amministrazioni.

legittimazione

L’altro pilastro è quello della dei pubblici poteri. Sin dal primo Novecento,

la democrazia pone il popolo al centro della decisione sulla forma e sulla specie dell’unità

politica. Ma è con l’affermarsi delle costituzioni successive al secondo conflitto mondiale

principio di democraticità

che negli ordinamenti statali si è affermato il , come

fondamento stesso dell’ordinamento costituzionale. Questo principio postula la necessità

che la Costituzione e poi il potere legislativo ordinario siano legittimati sulla base della

volontà popolare. Le fonti del diritto amministrativo.

LEGGE E ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

Fonti del diritto UE. Trattati

Seguendo l’ordine della gerarchia delle fonti sovvengono in primo luogo i e le

altre fonti del diritto dell’Unione europea .

Gli altri atti normativi dell’unione sono indicati dall’art. 288 TFUE e sono:

regolamenti

 direttive

 decisioni

 raccomandazioni

 pareri

 Le istituzioni dell’Unione europea possono adottare atti giuridici di questo tipo solo se i

principio di attribuzione,

Trattati conferiscono loro la dovuta competenza. Il su cui si fonda

la delimitazione delle competenze anche nell’Unione, è sancito dall’art. 5 TFUE. Esso

precisa la portata delle competenze dell’unione, suddividendole in tre categorie:

competenze esclusive, competenze concorrenti e competenze di sostegno, in base alle

quali l’Unione europea adotta misure a sostegno o a complemento delle politiche degli

Stati membri.

Trattati

I si trovano al vertice della gerarchia delle norme e sono considerati diritto

primario. A seguito dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona (2009) lo stesso valore è

riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali.

Regolamenti

I hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e

direttamente applicabili. Essi devono essere pienamente rispettati dai destinatari.

I regolamenti sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri a partire dalla loro

 entrata in vigore, senza necessità di recepimento nel diritto nazionale.

Direttive

Le vincolano lo Stato membro o gli Stati membri cui sono rivolte per quanto

riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali

in merito alla forma e ai mezzi. Il legislatore nazionale deve adottare un atto di

recepimento, ossia una “misura nazionale di esecuzione” nel diritto interno che adatta la

legislazione nazionale rispetto agli obiettivi definiti nella direttiva. In sostanza, ai singoli

cittadini vengono attribuiti diritti e imposti obblighi solo una volta adottato l’atto di

recepimento.

In linea di principio, le direttive non sono direttamente applicabili. La Corte di giustizia ha

• statuito però che alcune disposizioni di una direttiva possono, in via eccezionale, produrre

effetti diretti in uno Stato membro senza che quest’ultimo abbia in precedenza adottato un

atto di recepimento se: 24

la direttiva non è stata recepita o è stata recepita in modo errato nell’ordinamento

• nazionale

se le disposizioni della direttiva sono incondizionate e sufficientemente chiare e precise

• se le disposizioni della direttiva conferiscono diritti ai singoli

• qualora sussistano tali presupposti, i singoli possono invocare le disposizioni della direttiva

• dinanzi alle autorità pubbliche.

Decisioni

Le sono obbligatorie in tutti i loro elementi. Se designano i destinatari (Stati

membri, persone fisiche o persone giuridiche), sono obbligatorie soltanto nei confronti di

essi e trattano situazioni specifiche a detti Stati membri o a dette persone. Il privato può

far valere diritti attribuiti mediante una decisione destinata a uno Stato membro solo se

quest’ultimo ha adottato un atto di recepimento.

Le decisioni possono essere direttamente applicabili alle stesse condizioni previste per le

• direttive.

Le fonti del diritto europeo, quindi, sono idonee sia a fondare attribuzioni amministrative

esclusive o concorrenti per le pubbliche amministrazioni nazionali, sia a definire e

vincolare l’agire delle pubbliche amministrazioni nazionali, offrendo sostanza al principio

di legalità nella sua duplice accezione.

La Costituzione, le leggi costituzionali e i principi.

Le previsioni della Carta costituzionale incidono nella definizione del principio di legalità

nell’amministrazione.

Costituzione

La , infatti, oltre ad enunciare in termini generali la valenza del principio di

democraticità legalità, imparzialità buon andamento

e dei principi di e delle pubbliche

amministrazioni, da un lato introduce un’articolata serie di riserve di legge (assolute e

relative) che precisano in modo dettagliato l’ambito e i limiti delle attribuzioni del potere

esecutivo rispetto all’area riservata al potere legislativo; dall’altro, individuano le

attribuzioni del potere esecutivo. competenze riservate alla legge

Quanto alle numerose materie e , la Costituzione assicura

materia di libertà personali o di prestazioni o diritti

al legislatore un’espressa riserva in

personali e patrimoniali. Analoga riserva di legge vale per l’organizzazione degli uffici e

per l’articolazione delle competenze delle pubbliche amministrazioni.

Le fonti di rango costituzionale, da un lato, segnano i confini invalicabili delle attribuzioni

delle pubbliche amministrazioni e, dall’altro, costituiscono il primo e più solenne

parametro di legittimità nell’esercizio quotidiano dei pubblici poteri.

È proprio grazie a tali parametri che la Corte costituzionale ha concorso a configurare

un vero e proprio Statuto costituzionale della pubblica amministrazione e della sua

azione, sia con riguardo alla legalità delle forme attraverso le quali si svolge l’esercizio

del potere, sia e soprattutto riguardo alla legalità sostanziale nell’esercizio dei poteri

amministrativi, in particolar modo dei poteri discrezionali. In questi termini si segnala in

particolare l’uso della clausola generale di ragionevolezza da parte della

giurisprudenza costituzionale come parametro di sintesi e misura ultima della legalità

sostanziale delle scelte amministrative.

Le leggi statali e regionali.

Storicamente, tuttavia, la portata garantistica del principio di legalità, e quella

legittimante del principio di democraticità, traggono principale alimento soprattutto nella

legislazione ordinaria. 25

La legge e gli altri atti aventi forza di legge costituiscono gli strumenti attraverso i quali si

legge

articola e si sostanzia il principio di legalità nell’agire dei pubblici poteri. Infatti, la

costituisce sia il fondamento primo nell’attribuzione del potere amministrativo e

nell’articolazione delle competenze amministrative, sia il binario lungo il quale si svolge

l’esercizio di tale potere. decreti legge decreti

Oltre alle leggi in senso formale, vanno considerati altresì i e i

legislativi cui la Costituzione riconosce forza e valore di legge.

Occorre inoltre considerare la previsione dell’art. 117 Cost., secondo cui la potestà

legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché

dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. Il riferimento alla legge, quindi, vale

sia con riguardo alle leggi statali, sia alle leggi regionali, espressione dell’autonomia

regionale, nell’ambito delle competenze esclusive o concorrenti che la Costituzione

assegna alle Regioni.

In quanto manifestazione immediata e diretta della volontà popolare, la legge costituisce

il fondamento quasi “carismatico” della pretesa di obbedienza che essa richiede alle

pubbliche amministrazioni nell’esercizio del proprio potere.

Bisogna però osservare che negli ultimi decenni si assiste ad un significativo processo di

crisi della legge

“ ”, derivante dalla inevitabile necessità delle amministrazioni di

formulare scale di valori, preferenze e scelte politiche per definire la concreta fattispecie

precettiva caso per caso.

LA NORMAZIONE SECONDARIA

Le norme secondarie e il principio di legalità. norme di

All’esigenza di disciplina puntuale “oltre la legge” rispondono in primo luogo le

rango secondario , espressione dell’autonomia normativa delle stesse pubbliche

amministrazioni, a cominciare dal Governo.

L’insieme della normazione secondaria rispetto alla legge è molto ampio e raccoglie fonti

con caratteristiche molto diverse fra loro sotto il profilo:

Soggettivo: in ragione dei diversi soggetti e organi che le emanano

• oggettivo: in ragione del loro contenuto

• degli effetti: cioè, della loro capacità di vincolare in modo più o meno significativo l’agire

• dei destinatari delle medesime

Per trovare un minimo comune denominatore a questa ampia famiglia della

normazione secondaria si potr&a