Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof Giovanni Martini, libro consigliato Diritto Amministrativo. L'attività, Falcon

LE REGOLE SULLE PROCEDURE CONTRATTUALI E LA TUTELA DELLE IMPRESE INTERESSATE

Eventuali illegittimità delle gare pubbliche potranno esser fatte valere dinanzi al giudice amministrativo attraverso la

contestazione dell’atto di aggiudicazione, classico strumento di tutela.

In altri paesi europei invece, in passato l’amministrazione aggiudicatrice stipulava direttamente il contratto con il vincitore senza

atto di aggiudicazione, quindi togliendo agli altri partecipanti la possibilità di contestare.

Nel 1999 la Corte di Giustizia ha emesso una sentenza mediante il quale la normativa europea imponeva che l’atto finale della

gara dovesse avere rilievo giuridico per poter essere eventualmente contestato.

Se invece accadesse che l’impresa arrivata seconda riesca a far annullare l’atto di aggiudicazione, occorrerebbe avanzare due

ipotesi: la prima, avanzata dal Consiglio di Stato, sostiene che l’annullamento dell’atto di aggiudica zione annullerebbe di

conseguenza il contratto già stipulato; la seconda, avanzata dalla Corte di cassazione, sostiene che l’annullamento dell’atto di

aggiudicazione priverebbe il contratto di un elemento di legittimazione rendendolo annullabile. 

Infine, la Corte di Giustizia, con una sentenza emessa nel 2005, ha fissato un principio su una violazione dell’amm.

l’omissione di una procedura di gara e scelta arbitraria del contraente.

In tal caso bisogna far ricorso contro l’atto che esprime la decisione di non dar luogo alla gara.

LA RESPONSABILITA’ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

LE AMMINISTRAZIONI E LA RESPONSABILITA’ CIVILE

Le responsabilità civili delle pubbliche amministrazioni sono fissate dagli articoli 1218 e 2043 del codice civile.

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Il primo riguarda la responsabilità contrattuale relativa all’adempimento di una preesistente obbligazione, stabilisce che il

debitore che non esegue la prestazione dovuta deve risarcire i danni se non dimostra che tale inadempimento non è stato dipeso

dalla sua volontà. 

Il secondo riguarda la responsabilità extracontrattuale relativa ai rapporti tra i soggetti non vincolati da obbligazioni,

stabilisce che ogni fatto doloso o colposo a danno di terzi, obbliga chi ha commesso il danno a risarcirlo.

Entrambe le disposizioni si riferiscono a qualunque soggetto.

Le regole delle responsabilità civili applicate alle pubbliche amministrazioni sono ribadite dall’articolo 8 della Costituzione,

secondo cui Stato ed enti pubblici sono direttamente responsabili delle loro eventuali violazioni.

Le pubbliche amministrazioni sono civilmente responsabili come chiunque altro; tuttavia esse svolgono una missione affid atagli

dalla Costituzione e non decidono arbitrariamente quale attività intraprendere, dunque neanche quali rischi assumere.

Questo non esonera le pubbliche amministrazioni da ogni responsabilità, ma per quanto riguarda i rischi sarà tenuto conto della

specifica missione delle pubbliche amministrazioni.

LA RESPONSABILITA’ E I BENI DELL’AMMINISTRAZIONE

Secondo l’articolo 2740 c.c. il debitore risponde all’adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri ed è

esonerato dalle limitazioni solo nei casi stabiliti dalla legge.

Quindi, in teoria tutti i beni del debitore sarebbero a disposizione dei creditori, ma in realtà alcuni di questi beni non sono

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disponibili per essi: i beni demaniali beni dello Stato, Regioni ed Enti locali (es. strade) che sono inalienabili e non possono

assolutamente essere sottratti alla loro destinazione; sono oggetto di esecuzione forzata.

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I beni patrimoniali indisponibili beni che sono patrimonio dello Stato destinati a fini di pubblico interesse, non possono essere

sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge. Non sono dunque oggetto di esecuzione forzata.

LA RESPONSABILITA’ CONTRATTUALE

E’ disciplinata dall’articolo 1218 c.c.

Essa riguarda l’adempimento di una preesistente obbligazione, che non deriva necessariamente da un contratto: si chiama così

perché si riferisce all’adempimento di un’obbligazione già contratta. In particolare, a fronte di un adempimento, dipendente da

cause non imputabili al debitore, per esempio negligenza, all’obbligazione originaria si sostituisce quella di risarcire il

conseguente danno patito dal creditore.

LA RESPONSABILITA’ PRECONTRATTUALE

E’ disciplinata dagli articoli 1337 e 1338 c.c.

Si riferisce al comportamento specifico delle parti durante lo svolgimento di trattative nella formazione di un contratto. In tale

occasione le parti devono comportarsi in modo corretto e, se una parte conosce le cause di invalidità del contratto e non ne dà

notizia all’altra, essa deve risarcire il danno. Mentre per i privati l’intera fase della contrattazione è libera, le pubbliche

amministrazioni sono invece vincolate alle leggi.

LA RESPONSABILITA’ EXTRACONTRATTUALE

E’ disciplinata dall’articolo 2043 c.c.

E’ anche detta “aquiliana” (dal nome della prima legge che disciplinò la responsabilità ex delicto, ovvero del principio in virtù

del quale la lesione di un diritto soggettivo assoluto o di una posizione giuridica soggettiva tutelata dall’ordinamento, obbliga

l’autore della lesione a risarcire i danni patrimoniali e non patrimoniali), è quella che consegue allorché un soggetto viola non già

un dovere specifico, derivante da una preesistente obbligazione, bensì un dovere generico.

Il problema da considerare è quando il danno subito dal comportamento delle pubbliche amministrazioni debba ritenersi

ingiusto. 

Esempio un conducente guida su una strada ghiacciata a 70km/h e subisce un incidente, il conducente guidava ad alta

velocità per una strada ghiacciata, ma questa non era cosparsa di sale, quindi bisogna valutare se la colpa è dell’amm.

Il tipo di problema che da maggior difficoltà è quindi l’omissione di un’attività che l’amm. avrebbe o meno dovuto compiere.

Quando invece le responsabilità deriva da un’azione commessa, il problema sta nel verificare se l’azione sia collegabile all’amm.

Per poter rendere imputabile un determinato comportamento di una pubblica amministrazione si analizza il rapporto di

occasionalità necessaria con il servizio prestato dall’amm.

LA RESPONSABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO. DALLA NEGAZIONE ALL’AFFERMAZIONE

A volte l’attività dannosa dell’amm. non deriva da un suo comportamento o una sua omissione, ma dall’emanazione di un

provvedimento.

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Esempio la dichiarazione per pubblica utilità è dannosa per il proprietario del terreno dove sarà costruita una determinata

opera, preannunciandone l’espropriazione.

Risultano quindi dannosi tutti i provvedimenti che producono effetti giuridici restrittivi (es. ordini o sanzioni amministrazioni).

Fin quando tali provvedimenti sono conformi alla legge non saranno ingiusti, in caso di espropriazione ad esempio, basterà un

indennizzo per l’interessato.

Quando il provvedimento è illegittimo, naturalmente i soggetti lesi possono richiederne l’annullamento e bisogna stabilire se a

questo si possa unire una responsabilità civile all’amm. per il danno causato.

In passato le norme violate dagli atti illegittimi tutelavano esclusivamente gli interessi pubblici, l’interesse dei privati era tutelato

mediante l’annullamento.

Non poteva esservi dunque responsabilità civile né risarcimento per lesione di interessi legittimi.

La responsabilità civile veniva dunque negata.

Il solo modo per ottenere un risarcimento era, in caso di provvedimenti sfavorevoli, una volta effettuato il ricorso e ottenuto

l’annullamento, il carattere retroattivo dell’annullamento che avrebbe tolto qualsiasi legalità al provvedimento, risultato ingiusto

e dannoso, in quanto lesivo dei diritti dell’interessato.

Alla fine del secolo scorso si è arrivati alla conclusione che i poteri amministrativi sono istituiti dalla legge per la tutela

dell’interesse pubblico ma le norme che disciplinano l’esercizio di questi poteri tutelano anche l’interesse dei privati e quindi, il

danno derivato dalla violazione da parte dell’amm., nell’esercizio di un potere, di una norma rivolta a tutelare l’interesse privato,

è considerato come ingiusto e dar luogo alla responsabilità civile dell’amministrazione.

I NUOVI PROBLEMI

Ogni danno provocato dalla pubblica amministrazione per colpa o dolo violando una norma che protegge un interesse privato,

provoca un risarcimento; a tale contesto si collega una serie di problemi.

La tutela degli interessi legittimi e l’ingiustizia del danno prodotto restano separati.

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Esempio un soggetto chiede un’autorizzazione che gli viene negata con un provvedimento viziato da incompetenza relativa.

Il soggetto, in possesso di interesse legittimo può chiedere al giudice l’annullamento del provvedimento, dopo di che l’autorità

competente tornerà a provvedere.

Per quanto riguarda il risarcimento, esso non può essere quantificato senza sapere se spettava o meno il permesso al richiedente,

né potrà essere stabilita la gravità del danno.

L’ingiustizia del provvedimento, dunque, non dipende dalla violazione di ogni regola che lo re nde illegittimo, ma dalla

violazione che assicuri un beneficio all’amministrato.

Tradizionalmente la tutela degli interessi legittimi compete ai giudici amministrativi mentre la tutela del risarcimento compete al

giudice ordinario, ma con una modifica di legge sono state attribuite tutte le competenze al giudice amministrativo per quanto

riguarda le modalità di risarcimento, ci sono stati dei divari che hanno separato dottrina e giurisprudenza del Consiglio di Stato e

della Corte di Cassazione.

Il primo sostiene che la tutela risarcitoria sia secondaria alla tutela ordinaria contro i provvedimenti illegittimi e che quindi vada

attuata solo dopo che i rimedi principali non abbiano avuto buon esito; la seconda invece sostiene che la tutela risarcitoria possa

avvenire indipendentemente da quella ordinaria.

In ogni caso, secondo l’articolo 1227 il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare essendo più

diligente.

LA COLPA. I MODI DI DETERMINAZIONE DEL DANNO

La semplice illiceità non può fondare la responsabilità civile, accanto al danno deve esser necessario anche il dolo (volontà di

commettere il fatto illecito) o la colpa (commissione con negligenza, imprudenza, inosservanza delle leggi).

Anche se l’emanazione di un provvedimento illegittimo potrebbe sembrare colposa, in realtà non lo è quando la norma è

oggettivamente incerta e l’i