Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof. Galetta, libro consigliato Diritto amministrativo dell'Unione Europea, Galetta

Capitolo I: L'impatto del diritto UE sul sistema delle fonti del diritto amministrativo

Il principio delle competenze di attribuzione e le sue implicazioni

La divisione delle competenze della UE si basa sul principio di attribuzione il quale implica che l'azione della UE si basa sulle competenze che nascono dai trattati (art. 5 TUE). Il rigore di questo principio è allentato dalla clausola di flessibilità (art. 352 TFUE) che consente alla UE di adottare le disposizioni all'interno dei trattati e di perseguire i fini degli stessi attraverso la delibera, alla unanimità, del Consiglio.

Tale articolo non può:

• Ampliare le competenze della UE oltre quelle stabilite dai trattati.
• Far adottare delle disposizioni che porterebbero ad una modifica dei trattati senza che ci sia stata la procedura prevista.

Nei confronti di una materia che i Trattati attribuiscono alla UE, le norme nazionali potranno solo collocarsi in atto di esecuzione/completamento o in un atto di trasposizione. Ovviamente gli Stati membri possono disciplinare le materie rimaste vacanti: tale potere è, però, limitato dal principio di effettività. Questo vuol dire che ci deve essere una collaborazione tra gli Stati membri affinché le norme possano essere applicate: ciò avviene attraverso la tecnica dell'interpretazione conforme del diritto nazionale.

Primato ed effetto diretto del diritto UE e loro conseguenze

Oltre al principio di attribuzione che abbiamo appena detto, ci sono altri due principi importantissimi: l'effetto diretto e il primato del diritto della UE.

L'effetto diretto è il potere del diritto della UE a creare direttamente obblighi in capo ai singoli: hanno tale potere tutte quelle disposizioni che non hanno bisogno di essere eseguite o integrate per poter creare dei vincoli. Tale effetto vale sia se la norma colpisce il singolo sia se essa colpisce lo Stato membro perché ciò che vale è che l'atto possa produrre direttamente effetti giuridici.

Il primato del diritto della UE indica che in caso di contrasto tra la norma nazionale e la norma comunitaria è quest'ultima a prevalere sulla prima (= quella nazionale soggiace a quella comunitaria). Tale principio sussiste se:

• La norma rientra in una materia attribuita alla UE dai Trattati.
• La norma deve avere le caratteristiche dell'effetto diretto.

Si parla in materia di dovere di disapplicazione o di obbligo di non applicazione. Tale principio trova applicazione nel caso di un conflitto interno (= norma UE vs norma nazionale) e nei confronti del legislatore nazionale: quest'ultimo non potrà adottare provvedimenti che riproducano il contenuto delle norme comunitarie.

La ratio la ricaviamo dalla sentenza Van Gend en Loos del 1963 e dalla sentenza Costa contro Enel del 1964: la Comunità ha creato un nuovo ordinamento giuridico a livello internazionale e gli Stati membri rinunciano, limitatamente, ai loro poteri sovrani; il trasferimento di questi poteri (diritti ed obblighi) a favore della UE implica una limitazione dei loro stessi e quindi a fronte di uno scontro tra questi due sarà l'atto unilaterale incompatibile con la UE ad essere privo di efficacia.

Tali principi non si applicano nei confronti del diritto pattizio e della CEDU: essa è una realtà giuridica diversa dalla UE, difatti la Corte Costituzionale afferma che non si può far ricorso all'art. 11 della Costituzione. Anche se i diritti della CEDU sono riconosciuti dalla UE essa non costituisce un atto giuridico dell'unione: ne consegue che l'UE non regola i rapporti tra CEDU e Stati membri e quindi non si può usare il meccanismo della disapplicazione in caso di contrasto tra questi due ordinamenti (CEDU e Stati membri).

I principi generali nel diritto amministrativo europeo

I principi generali della UE sono simili al nostro diritto nazionale, per alcuni aspetti, e diversi per altri.

Le somiglianze:

• La funzione principale è quella di colmare le lacune e nel nostro diritto nazionale ciò avviene con l'art. 12 comma 2 delle disposizioni preliminari "se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato".
• Altra funzione è quella di contribuire all'interpretazione di norme poco chiare.

Le differenze si rivelano già per quanto concerne le fonti del diritto: per la UE solo la Corte di giustizia può introdurre un principio generale e tale diritto è il diritto giurisprudenziale. La scala gerarchica è la seguente:

• Diritto primario = trattati
• Diritto giurisprudenziale = della Corte di Giustizia.
• Diritto derivato = regolamenti, direttive e decisioni.

Da questo schema deduciamo che il II può essere modificato solo modificando il I (modifica che avviene di rado) che va a modificare un errato orientamento della Corte di giustizia. Le conseguenze rilevanti sono 2:

• Una norma del diritto derivato che contrasta una del diritto giurisprudenziale sarà suscettibile di annullamento. Es. principio di proporzionalità: questo deve essere applicato anche come criterio interpretativo.
• La Corte di Giustizia fa riferimento ai principi generali per interpretare le norme del diritto primario e quindi questi principi generali valgono anche verso gli Stati membri. Es. art. 1 della legge 241/1990: l'attività amministrativa è retta dai principi dell'ordinamento comunitario" quindi se viene introdotto un nuovo principio (o uno vecchio viene modificato) questo avrà valenza anche per il diritto nazionale (andrà a vincolare il legislatore).

La Carta di Nizza e la protezione dei diritti fondamentali sulla base di principi generali del diritto

I diritti (principi) contenuti nella Carta di Nizza (o Carta dei diritti fondamentali della UE) sono molto rilevanti e tra questi vi è:

• L'equo trattamento,
• Diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi della UE.

Il fatto che tali principi siano considerati diritti fa capire come la Corte di Giustizia abbia avuto, qui, un ruolo importante: nella sentenza Stauder del 1969 la stessa ha affermato che i diritti fondamentali della persona fanno parte dei principi generali del diritto comunitario. I diritti fondamentali fanno parte del diritto della UE come principi fondamentali: la Corte di Giustizia potrà creare e rendere diritti ciò che non è presente nella carta di Nizza ma che sia riscontrabile nel diritto internazionale, nel diritto costituzionale degli Stati membri e nel diritto privato della UE.

Le novità dopo il trattato di Lisbona rispetto agli atti di diritto UE derivato

Il trattato di Lisbona non ha introdotto modifiche rilevanti per quanto riguarda gli atti di diritto derivato che sono:

• Regolamenti.
• Direttive.
• Decisioni.
• Raccomandazioni.
• Pareri.

Solo i primi di questi sono vincolanti. Con il Trattato di Lisbona è stata introdotta una distinzione notevole tra:

• Atti legislativi (art. 288 TFUE). L'atto fissa le regole di base di un intervento o di una materia di competenza della UE. Sono adottati a seguito di una procedura legislativa stabilita dai trattati. Essi delimitano gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere; gli elementi essenziali sono riservati a questo atto e non possono essere oggetto di delega.
• Atti delegati (art. 290 TFUE). Sono atti non legislativi e che quindi seguono una procedura diversa: sono di portata generale e vanno a modificare o integrare alcuni elementi non essenziali dell'atto legislativo. Essi sono adottati dalla Commissione ed entrate in vigore se non vi è l'obiezione del Parlamento e del Consiglio della UE.
• Atti di esecuzione (art. 291 TFUE). Sono atti giuridicamente vincolanti che consentono alla commissione di creare le condizioni per l'applicazione uniforme della norma della UE. Sono atti subordinati agli atti di diritto derivato.

Le decisioni UE

La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi e se ha dei destinatari essa è obbligatoria solo nei confronti di questi. Esse possono essere:

• A carattere normativo: sono le decisioni direttamente applicabili e che impongono allo Stato membro un obbligo chiaro, preciso ed incondizionato (= decisioni di esecuzione).
• A carattere provvedimentale: sono una espressione del potere amministrativo che si esercita in concreto condizionando la sfera giuridica dei soggetti. Sono lo strumento dell'amministrazione comunitaria diretta.

Le modalità di adeguamento del nostro ordinamento nazionale alle norme di diritto derivato della UE

È noto che le direttive e tutti gli altri atti vincolanti ma che non godono della applicabilità diretta fanno sorgere, in capo agli Stati membri, l'obbligo di attuarli. La Corte di Giustizia ha elaborato lo strumento dell'effetto diretto per alcune disposizioni una volta scaduto il tempo per il loro recepimento ma ciò non è bastato a porre un limite agli inadempimenti degli Stati. L'Italia è stata a lungo inadempiente e diverse sono state le soluzioni attuate:

• Legge comunitaria creata con la legge Pergola del 1989.
• La legge Buttiglione che ha ripreso i meccanismi della precedente.
• La legge Moavero Milanesi che ha sostituito le due precedenti ed ha introdotto un duplice meccanismo:
  • La legge di delegazione europea che riguarda solo le deleghe legislative.
  • La legge europea che riguarda le disposizioni modificative e abrogative di norme statali in contrasto con quelle comunitarie, di norme statali oggetto di procedura di infrazione o di sentenza della Corte di Giustizia, disposizioni per dare attuazione ed applicazione agli atti della UE ed ai Trattati internazionali.

Il rapporto fra sistema delle fonti nazionali e diritto UE nelle norme della Costituzione e nella giurisprudenza della Corte Costituzionale

Ora andiamo a vedere il rapporto che c'è tra la norma nazionale e il diritto della UE rispetto alla nostra Costituzione e Corte Costituzionale. L'applicabilità diretta è basata sull'art. 11 il quale consente a limitazioni di sovranità necessarie al fine di assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni. Questa va a incrementare ciò che era già stabilito dall'art. 10. Tuttavia, è solo con la riforma del 2001 che vi è un chiaro e specifico riferimento e ciò è riportato nell'art. 117: "la potestà legislativa è esercitata da Stato e Regioni nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario".

Cosa ha fatto la Corte Costituzionale? Vediamo l'orientamento della Corte da un punto di vista cronologico.

• 1° visione ed era quella monista: essa si è avvicinata a tale visione sia per integrare sempre più le norme comunitarie e sia per preservare la propria sovranità nazionale. Da questa resistenza è subentrata una fase conciliante che si manifesta con la...
• 2° visione dualista che nasce dalla sentenza Frantini (1973) e dalla sentenza Granital. La Corte si concentra nel trovare la norma applicabile alla fattispecie concreta e sull'impossibilità che ci possa essere un conflitto tra le norme perché è una ed una sola quella da applicare.