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→ decorso infruttuoso del termine per la trasposizione nel diritto interno produce conseguenze

diverse a seconda che riguardi

​ ​

- rapporti verticali = tra Stato e cittadini → disciplina applicabile​ al termine

​ ​

- rapporti orizzontali = tra soggetti privati → Stato risponde dei danni​ di mancata

attuazione a chi sarebbe diventato titolare del diritto creato dalla direttiva ​

→ dopo la trasposizione nell’OG italiano, direttiva continua a esplicare effetti (limitati) = criterio di

interpretazione della normativa di attuazione ​

​ ​

→ problemi di interpretazione della direttiva → pronuncia pregiudiziale Corte di Giustizia

CE​ ex 267 TFUE → obbligo se giudice di ultima istanza

7 - Segue. ​

Importanza delle norme europee per il diritto amministrativo dipende dal regime giuridico delle fonti

comunitarie e dall’​ ambito materiale della competenza delle istituzioni comunitarie

→ accanto all’incidenza diretta nella normativa comunitaria posta in essere in funzione

​ ​

dell’​ armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri​ , effetto indiretto = m

utuo riconoscimento

delle legislazioni​ → 1979

, Cassis de Dijon → normativa europea di armonizzazione

Trattato di Roma​ → profonda influenza sulla politica economica e su alcuni schemi e meccanismi

di amministrazione attraverso gli articoli che disegnano il regime giuridico degli aiuti di Stato → guardati

con sfavore e interdetti agli Stati membri quanto falsano o minacciano di falsare la concorrenza

Modifiche piu’ radicali​ → Trattato → disciplina di servizi di interesse economico generale, che devono

essere offerti da imprese sottoposte a regole di concorrenza nei militi in cui l’applicazione di tali norme

non osti all’adempimento della specifica missione loro affidata

→ Stati hanno dovuto smantellare situazioni di monopolio pubblico

Profonda influenza sulle modalita’ del controllo amministrativo sull’attivita’ economica

8 - Le norme internazionali.

Divise in 2 categorie

​ ​

- norme consuetudinarie​ → adattamento automatico ex 10.1

​ ​

- norme convenzionali​ , contenute nei trattati → autorizzate con legge del parlamento alla quale

segue ratifica del PdR ​

! = trattamento particolare → condizione economica dello straniero → regolato dalla legge in conformita’

delle norme e dei trattati internazionali

Ante nuovo 117​ , si pensava che norme dei TI stipulati dall’italia, essendo adottati con leggi ad hoc,

acquisissero il rango delle legge ordinaria che ad esse dava esecuzione

​ ​

→​ si escludeva che adattamento automatico previsto dal 10 operasse al di fuori delle norme

consuetudinarie →​ D & G concordi ​

→ la riduzione dei TI alla fonte che li introduceva nell’OG interno comportava la​ possibilita’ che le

​ ​

norme contenute nei TI fossero abrogate da norme di legge ordinarie successive → violazione

indiretta 10 ​

→ non si impone di eseguire i trattati stipulati dall’italia, ma di osservare i patti eseguiti

​ ​

→ concetto di fonte atipica​ = si distingue dalla legge ordinaria perche’ il procedimento di formazione e’

​ ​

​ ​

aggravato e piu’ complesso → oppone maggior resistenza all’abrogazione in quanto si ha effetto

abrogativo solo se viene seguito il procedimento prescritto per la sua formazione

Nuova formulazione 117​ → potesta’ legislativa esercitata da Stato e Regioni nel rispetto anche dei

vincoli derivanti dagli obblighi internazionali

→ effetti esaminati in relazione alla CEDU → norme CEDU non postulano limitazioni di sovranita’

nazionale, non dando luogo a un OG sovranazionale capace di produrre norme direttamente applicabili

negli Stati contraenti

○ escluso che le norme CEDU​ obblighino giudice italiano a disapplicare norme nazionali in

contrasto

​ ​

○ escluso che abbiano forza e rango costituzionale

○ tuttavia​ , obbligo di rispettarle

→ 117 opera un rinvio mobile​ alla norma convenzionale di volta in volta rilevante

→ norma internazionale pattizia e’ norma interposta​ che funge da criterio di valutazione della

legittimita’ della legge interna

9 - La giurisprudenza.

G non puo’ essere tecnicamente qualificata come fonte del diritto

→ in prospettiva sostanzialistica → manca codice amministrativo

○ ci sono leggi riguardanti singole amministrazioni o singole specie di amministrazioni

○ non ci sono leggi riguardanti tutte le amministrazioni

, tutti i procedimenti, tutti i rapporti tra

cittadini e PA

Giudice amministrativo obbligato a elaborare categorie, regole e principi capaci di applicazione

nel vuoto di regole generali → due direttrici

1. G ha estratto regole generali da norme dettate in materie specifiche​ , suscettibili di

applicazione anche nei casi in cui una norma specifica manca

2. attribuzione di un contenuto a formule legislative estremamente sintetiche​ o addirittura

ermetiche (eccesso di potere, discrezionalita’, atto impugnabile, interesse legittimo)

Quasi tutti i principi del diritto amministrativo hanno questa origine → oggi traggono la loro forza

normativa dalla legge che li richiama ​

→ la legge ha fatto si’ che principi giurisprudenziali diventassero principi legislativi

, eliminando ogni

incerteza sulla loro portata e stabilizzando i loro effetti → non ha innovato profondamente il sistema

perche’ tali principi erano ritenuti vigenti anche prima che venissero enunciati in disposizioni di legge

= non si puo’ prescindere dalla G nella ricostruzione del sistema delle fonti del DA

Sezione Terza: L’ASSETTO POSITIVO

1 - Lo Stato e i ministeri.

Stato = insieme di ministeri → articolazioni fondamentali, associate a un complemento di specificazione

che ne indica e delimita la sfera d’azione

Ministero → carattere bifronte

1. struttura amministrativa formata da un insieme di uffici ricoperti da burocrati

2. e’ componente del Consiglio dei Ministri

→ duplice composizione (ministro come capo di amministrazione e componente di un collegio politico)

sintetizzata nel 95.2 Cost = ministri sono responsabili

i. collegialmente degli atti del Governo

ii. individualmente degli atti dei loro dicasteri

→ Presidente del Consiglio → dirige la politica generale del Governo e ne e’ responsabile e mantiene

l’unita’ di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attivita’ dei ministri (95.1)

→ non due sfere separate

Ministeri vengono creati e sciolti → interesse che ne aveva giustificato la nascita ha perso di rilevanza in

un nuovo orizzonte politico

→ a determinare il scioglimento dei M → Regioni che hanno assorbito alcune delle funzioni ministeriali

→ drastica riduzione ispirata anche a finalita’ di razionalizzazione organizzativa (economia O)

→ attualmente 13

2 - La responsabilita’ ministeriale.

Responsabilita’ individuale e collegiale/collettiva dei ministri e’ correlata al rapporto di fiducia che lega il

Governo al Parlamento (94.1)

→ G responsabile di fronte al P perche’ esercita le sue funzioni sulla base della fiducia conferitagli da

esso

95.2 e’ ispirato alla storia costituzionale della Gran Bretagna che concorre a definire il rapporto tra

ministero, burocrazia ministeriale e dirigenti

→ costituzionalismo inglese

A. responsabilita’ individuale precede la R collegiale

→ altra faccia del principio dell’irresponsabilita’ regia (the king can do no wrong in the eyes of the

law) → il ministro e’ consigliere del re e risponde dei cattivi consigli a lui impartiti

1. R penale → accertamento: Camera dei Comuni come pubblica accusa e Camera dei Lords

come giudice

2. R civile → da far valere davanti al giudice ordinario in un ordinamento retto dalla rule of law

B. con la formazione del Governo di gabinetto viene in rilievo la R collettiva e viene accentuato il

ruolo del Parlamento come soggetto davanti al quale rispondere (anziche’ Camera dei Comuni)

→ riorientata in questa direzione anche la R individuale → risponde ai Comuni dei suoi atti e della

condotta della Dipartimento cui e’ preposto

→ la R politica dei ministri ha contribuito a preservare l’imparzialita’ e l’anonimato dei civil servantts

95.2 = R del ministro per gli atti del suo dicastero

- e’ stata a lungo interpretata nel senso che tutti gli atti del ministero fossero giuridicamente imputati

al ministro = piena coincidenza tra organo responsabile e organo competente

- in realta’ non e’ giuridicamente impossibile separare la R dalla competenza ad adottare l’atto del

quale si risponde

→ ministro puo’ rispondere anche dell’atto di un dirigente per il semplice fatto di averglielo lasciato

compiere → piu’ plausibile quando si parla di R politica

97 = prescrive che nell’ordinamento degli uffici siano determinate le condizioni di competenza, le

attribuzioni e le responsabilita’ proprie dei funzionari

→ “proprie” riferito sia alla responsabilita’ che alla competenza → competenza non puo’ essere limitata al

ministro, nell’organizzazione ministeriale, ma dev’essere estesa anche ai dirigenti, chiamati a rispondere

degli atti compiuti nell’esercizio di tale competenza

28 = funzionari rispondono direttamente dei propri atti compiuti in violazione dei diritti secondo le leggi

penali, civili e amministrative → ministri rispondono politicamente degli atti dei loro dicasteri ex 95

Tre disposizioni (95, 97, 28) compongono un quadro in cui la R politica del ministro per gli atti del suo

dicastero convive con la R diretta del dirigente che e’ titolare di una sua sfera di competenza

→ forniscono un criterio per distinguere il contenuto di tale R

Fino al 1972, ministeri organizzati in modo che la competenza esterna (di adottare provvedimenti) fosse

esclusivamente del ministro (sebbene Cost consenta e imponga di assegnare ai dirigenti sfere proprie di

competenza), nella convinzione che la R individuale del ministro comportasse l’imputazione a lui di ogni

atto del ministero

→ R ministeriale si risolve in una finzione (quando il ministero sforna una miriade di atti)

→ prevale in certi ordini centrali l’esagerazione del principio astratto della R individuale del ministro per

tutti gli atti amministrativi, i quali si e’ voluto fingere che siano fatti dal ministro

→ esagerazione di un principio giusto ha scemato nella pratica la R dei capi di amministrazione, che e’

garanzia piu’ immediata ed efficace del buon andamento del’amministrazione ordinaria

→ decreto Ricasoli (non convalidato dal parlamento) prevedeva che i ministeri fossero organizzati in

amministrazioni generali centrali e i capi di queste (direttori generali) risolvessero definitivamente gli affari

di loro competenza → approvazione ministeriale delegata dal ministro

→ R ministeriale fatta salva dalla facolta’ di reclamo al ministro, al quale i capi dovevano rispondere di

ogni atto della loro amministrazione

→ solo negli anni ‘90 si e’ pervenuti a una ridefinizione dei rapporti tra ministro e dirigenti in termini di

diversificazione di competenze e funzioni

3 - Ministri e dirigenti.

DPR n. 748/1972 → staccata dalla cd carriera direttiva del personale statale la carriera dirigenziale,

articolata nelle 3 qualifiche

1. dirigente generale

2. dirigente superiore

3. primo dirigente

→ ai dirigenti sono affidate competenze proprie, competenze ad adottare atti che impegnano

l’amministrazione verso l’esterno

→ rimane in capo al ministro la competenza di

- adottare gli atti piu’ rilevanti (anche sotto il profilo del valore)

- sindacare l’operato dei dirigenti mediante poteri di intervento

- sui loro atti = revoca, riforma, annullamento

- sulle loro competenze = avocazione, riserva preventiva di atti

→ modesti effetti pratici

D.Lgs. n. 29/1993 → nuovo criterio di riparto (di portata generale, riguarda tutte le amministrazioni

pubbliche) delle competenze tra

- organi di governo = definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza

dei risultati della gestione amministrative alle direttive generali impartite

- dirigenti = gestione finanziaria, tecnica, amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che

impegnano l’amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, organizzazione

delle risorse umane e strumentali e controllo

Modifiche → D.Lgs. n 165/2001

1. conservato il criterio generale ex D.Lgs. n. 29/1993

2. individuazione degli atti che costituiscono espressione del potere di indirizzo dell’organo politico

3. specificazione dei poteri di gestione dei dirigenti

- ministro = definizione di obiettivi, priorita’, piano, programmi e direttive generali per l’azione

amministrativa e la gestione + individuazione delle risorse umane, materiali ed

economico-finanziarie da destinare alle diverse finalita’ e la loro ripartizione tra gli uffici di livello

dirigenziale-generale

- dirigente = adozione di atti e provvedimenti amministrativi + gestione finanziaria, tecnica e

amministrativa

→ responsabile in via esclusiva dell’attivita’ amministrativa, della gestione e dei relativi risultati

Riparto di competenze tra organo politico e dirigente e’ fondato su un criterio funzionale

- organo politico = poteri di indirizzo e controllo

→ divieto di revocare, riformare, riservare o avocare a se’ o altrimenti adottare provvedimenti/atti

di competenza dei dirigenti

→ possibile nominare un commissario ad acta se inerzia o ritardo persistente

! = cio’ che ha perso sul piano della competenza a provvedere ha rafforzato sul piano

dell’investitura

- dirigente = poteri di gestione delle risorse e di adottare tutti i provvedimenti amministrativi con

efficacia esterna

Nella dirigenza pubblica la qualifica va distinta dalle funzioni o mansioni

→ alla qualifica dirigenziale si accede mediante concorso per esami o mediante corso-concorso

→ incarico di funzioni dirigenziali viene conferito dall’organo politico

→ dirigenti ai quali non e’ stato conferito l’incarico di funzioni dirigenziali vengono adibiti a funzioni

ispettive, di consulenza, di studio o ricerca

→ incarico dirigenziale ha una durata temporalmente limitata (da 3 a 5 anni) ed e’ rinnovabile

→ temporaneita’ in funzione del controllo sull’operato da parte dell’organo politico

→ valutazione dell’organo politico deve avere carattere oggettivo e non puo’ basarsi su

considerazioni fiduciarie

→ nei casi piu’ gravi, l’amministrazione puo’ revocare l’incarico ante tempus o recedere dal

rapporto di lavoro

→ accertamento della responsabilita’ dirigenziale per mancato conseguimento dei risultati e

inosservanza delle direttive va fatto con adeguate garanzie per il dirigente

→ CC ha annullato una norma della L n. 145/2001 che prevedeva la cessazione automatica degl incarichi

dirigenziali di livello generale al 60’ giorno dall’entrata in vigore della legge

→ automatismo contrasta con principio del giusto procedimento che richiede le ragioni che non

consentono la prosecuzione dell’incarico sino alla scadenza prevista

Organo politico puo’ influire

- limitando al minimo la durata dell’incarico;

- sfruttando la facolta’ di non rinnovarlo;

- conferendo l’incarico dirigenziale a persone che non fanno parte dell’amministrazione, ma siano di

particolare e comprovata qualificazione professionale

- agendo sull’organizzazione

4 - Due tipi di ministeri.

Quadro legislativo D.Lgs. n. 300/1999 → ministeri divisi in 2 gruppi

1. strutture di primo livello = dipartimenti

2. strutture di primo livello = direzioni generali → coordinamento fra direzioni e’ assicurato da un

segretario generale

+ → a fianco di D e DG operano gli uffici di diretta collaborazione con il ministero, legati ministro da un

rapporto essenzialmente fiduciario → principali: ufficio legislativo e gabinetto → si distinguono dagli uffici

burocratici in quanto

- ufficio legislativo e gabinetto = organizzati secondo un disegno di line/gerarchico → D/DG e’

sovraordinato alla divisione, che e’ sovraordinata alla sezione

- uffici burocratici = sono collocati in posizione di staff → posizione collaterale al vertice politico

→ hanno un contatto diretto che non passa attraverso la gerarchia degli uffici

5 - Organizzazione periferica.

Ministeri hanno un

- apparato centrale

- apparato periferico → fa capo a un ufficio organo → la parziale soggettivita’ giuridica che e’

propria dell’organo viene riconosciuta agli uffici periferici

Anni ‘70 → istituzione generalizzata delle Regioni ha tolto all’organizzazione periferica dello Stato una

parte dei suoi spazi (nei settori regionalizzati)

Riforma del 1999 → fatte salve le strutture di alcuni ministeri, mentre le altre vengono concentrate negli

uffici territoriali di governo (nuova denominazione delle prefetture)

6 - Un esempio di ministero.

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti → istituito mediante accorpamento dei ministeri dei lavori

pubblici e dei trasporti

→ articolato in 4 dipartimenti, a loro volta raggruppati in direzioni generali

1. coordinamento dello sviluppo del territorio, delle politiche del personale e dgli affari generali

→ DG per la programmazione, per la trasformazione territoriale, per le reti, per l’abusivismo, per i

programmi europei, per gli organi decentrati, per le politiche del personale e degli affari generali

2. opere pubbliche ed edilizia

→ DG per la regolazione dei lavori pubblici, per le strade e autostrade, per l’edilizia statale e gli

interventi speciali, per l’edilizia residenziale e le politiche abitative

3. navigazione e trasporto marittimo e aereo

→ DG per la navigazione o il trasporto marittimo e interno, per le infrastrutture della navigazione

marittima e interna e per la navigazione aerea

4. trasporti terresti e sistemi intormativi e statistici

→ DG della motorizzazione e della sicurezza del trasporto terrestre, dei sistemi di trasporto a

impianti fissi, dell’autotrasporto di persone e cose, del trasporto ferroviario e dei sistemi informativi

e statistici

A livello periferico → provveditorati regionali delle opere pubbliche, il magistrato delle acque (Venezia), il

magistrato del Po (Parma), le capitanerie di porto

Al centro, al di fuori dei dipartimenti, sono collocati il Consiglio Superiore dei lavori pubblici e gli uffici di

diretta collaborazione del ministro

Struttura complessa organizzata in base a criteri di competenza materiale e funzionale

→ riflette in parte effettive esigenze di divisione del lavoro ma e’ condizionata dal personale a

disposizione

Mentre la legge prevede in termini alternativi i dipartimenti e le direzioni generali, in questo ministero

coesistono

7 - L’amministrazione locale e il principio elettivo.

Amministrazione locale

○ Province istituite dopo l’unificazione italiana, sul modello francese

○ citta’ metropolitane previste dal nuovo 114 Cost

○ Comuni rimontano addirittura al medioevo

Berti → lo Stato italiano si e’ costituito sulla contrapposizione tra governo centrale e governo locale

Caratteristiche dell’ente locale

1. elettivita’ degli organi di base = principio elettivo → solo il fascismo ha cercato di negarlo

→ enti locali si distinguono dagli altri enti pubblici per la modalita’ di investitura degli organi di base

che poggia su un’elezione e non una nomina

■ ante riforma 1993

→ cittadini eleggono congilio

→ consiglio elegge sindaco e giunta

■ con L n. 81/1993 → mutato sistema di rappresentanza

→ all’elezione del consiglio e’ affiancata l’elezione diretta del sindato

→ componenti della giunta (eletti dal consiglio) sono nominati dal sindaco

→ per loro e sindaco vale l’incompatibiita’ a consigliere

→ il sistema locale e’ ispirato al modello presidenziale (all’americana)

= rappresentanti eletti (consiglio) e capi dell’esecutivo hanno entrambi un’investitura popolare diretta, in

qualche misura autonoma

→ il sindaco sceglie gli assessori sulla base di criteri fiduciari che dovrebbero prescindere dalle

appartenenze ai partiti e alle liste collegate

→ capo dell’esecutivo e’ comunque in grado di dar seguito alle linee programmatiche che indicano le

azioni e i progetti che egli intende realizzare nel corso del mandato

→ con il modello presidenziale contrasta l’istituto della mozione di sfiducia → se viene votata la sfiducia,

si scioglie il consiglio e viene nominato un commissario

→ i consiglieri che propongono la mozione di sfiducia (almeno sanno che se verra’ votata

⅖)

cesseranno di essere consiglieri

Meccanismo elettorale e’ diverso a seconda che il Comune abbia piu’ o meno di 15 mila abitanti

Meno di 15.000 abitanti

■ Ciascun candidato alla carica di sindaco e’ collegato a una lista di candidati al consiglio comunale

→ l’elettore votando per il candidato vota per la lista che lo sorregge

■ Eletto sindaco il candidato che ottiene il maggio numero di voti

■ Alla lista collegata sono attribuiti ⅔ dei seggi assegnati al consiglio

■ I seggi residui sono assegnati proporzionalmente alle altre liste → tanti voti quanti ne ha conseguiti il

candidato sindaco ad essa collegato

Piu’ di 15.000 abitanti

■ Sindaco eletto con la maggioranza assoluta dei voti validi

→ se nessuno supera il 50% dei voti validi, si procede la seconda domenica successiva a un secondo

turno fra i due candidati che hanno ottenuto il maggio numero di voti

■ Candidatura a sindaco collegata a 1+ liste per il consiglio, ma l’elettore puo’ votare la lista, ma non il

candidato ad essa collegato e optare per un candidato non collegato alla lista prescelta

■ Possibile che la lista/gruppo di liste collegate non raggiungano il 50% dei voti

→ premio di maggioranza (60% dei seggi in consiglio) purche’ la lista/gruppo di liste abbia conseguito il

40% dei voti e nessun’altra lista/raggruppamento abbia superato il 50% dei voti

■ Se sindaco eletto al secondo turno e la lista/gruppo di liste collegate non hanno conseguito il 60% dei voti,

esse ottengono un premio di maggioranza (60% dei seggi) se nessun’altra lista/gruppo di liste ha superato al

primo turno il 50% dei voti validi

→ Regole dettate per i Comuni maggiori trovano applicazione anche alle Province

8 - Le funzioni.

Comune si svolge dagli altri apparati amministrativi perche’ svolge una pluralita’ di funzioni, assicura una

pluralita’ di servizi e cura una pluralita’ di interessi

→ ragione storica → per decessi i soli enti pubblici diverso dallo Stato

Plurifunzionalita’ dei Comuni e’ riconosciuta dall’art 13 D.Lgs. n. 267/2000 → gli spettano tutte le funzioni

amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, principalmente nei settori di

■ servizi alla persona e alla comunita’

■ assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico → salvo quanto espressamente

attribuito ad altri soggetti dalla legge statale/regionale

→ presunzione di competenza generale ribadita dalla riforma cost. del 2001 → smentita da riserva

→ 118 = le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che (per assicurarne l’esercizio

unitario) siano conferita a P, CM, R, S, sulla base dei principi di sussidiarieta’, differenziazione e

adeguatezza

Funzioni amministrative degli enti locali → risultano da 2 specie di fonti diverse

1. leggi comunali e provinciali = dettano norme sull’organizzazione degli enti locali, ma contengono

anche elenchi di funzioni

2. leggi di settore = coprono ambiti materiali di intervento e prevedono tutte le funzioni di C e P

all’interno di procedimenti

Quando art 13 D.Lgs. n. 267/2000 dice che spettano al C tutte le funzioni amministrative che riguardano

la popolazione e il territorio comunale, si riferisce a entrambe, ma esulano le funzioni

- attribuite dalla legge ad enti diversi

- non pubbliche

Nozione di settori organici → per delimitare competenze di C rispetto a competenze di P

→ inventata negli anni ‘70 per dare un ordine alle materie di competenza statale da trasferire a Regioni ed

enti locali → elenco delle materie previste dal 117 viene suddiviso in 3 settori (servizi sociali, sviluppo

economico, assetto e utilizzazione del territorio)

Intento di razionalizzazione delle competenze mediante raggruppamento in settori → D.Lgs. n. 112/1998

di conferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali

Sistema costituzionale ante riforma del titolo V → funzioni degli enti locali si distinguevano

per i contenuti materiali

➢ in ragione del titolo

→ Cost non attribuiva direttamente funzioni agli enti locali → C e R si distinguevano dalle Regioni perche’

a queste vengono attribuite competenze specifiche

→ Cost prevedeva che gli enti locali disponessero di

1. competenze proprie = attribuite con leggi di

■ Stato = al di fuori delle materie di competenza regionale, o all’interno di queste quando

fossero di interesse esclusivamente locale

■ Regioni = materie di competenza regionale coincidevano con ambiti nei quali gli enti locali

erano sempre stati attivi

2. competenze delegate = dalle Regioni → tenute ad esercitare le competenze amministrative

proprie delegandole agli enti locali o avvalendosi dei loro uffici

→ distinzione transitata nella nuova formulazione del 118 → comma:

1. funzioni

a. attribuite ai Comuni

b. conferite a P, CM, R, S

2. enti locali sono titolari di funzioni amministrative

a. proprie

b. conferite con legge statale/regionale secondo le rispettive competenze

117 elenca tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato “gli organi di governo e e funzioni

fondamentali di C, P e CM”

→ non possono esserci funzioni amministrative che non siano assegnate con legge = enti locali non

hanno funzioni proprie diverse da quelle conferite con legge

→ destituita di significato la distinzione fra funzioni attribuite e conferite

→ distinzione tra funzioni

A. fondamentali → oggetto di potesta’ legislativa esclusiva statale

→ possono ricadere nell’ambito di competenze materiali delle Regioni sicche’ il compito di definire

le funzioni fondamentali degli enti locali abilita la legge statale ad ingerirsi nelle materie regionali

se queste sono oggetto di competenza legislativa concorrente

→ determinazione delle funzioni essenziali degli enti locali appare come una specificazione dei

principi fondamentali della materia che spetta sempre al parlamento

→ legge statale e’ quindi abilitata a fornire indicazioni vincolanti per la legge regionale

sull’applicazione dei principi di sussidiarieta’, differenziazione e adeguatezza ex 118

B. non fondamentali

degli enti locali

Funzioni possono essere conferite agli enti locali da

■ leggi regionali nelle materie in cui le Regioni dispongono di competenze concorrenti o esclusive

■ leggi statali nelle materie in cui questo dispone dispone di competenza esclusiva

■ leggi statali che (nelle materie di competenza concorrente) determinano funzioni essenziali di C e P

→ carattere essenziale delle funzioni preclude alle R la possibilita’ di riappropriarsi di esse una

volta che la legge statale le abbia conferite agli enti locali

9 - La riforma dell’amministrazione locale: citta’ metropolitane e Province.

Modifica all’ordinamento degli enti locali → avviata con due provvedimenti legislativi

1. D.L. n. 201/2011

2. D.L. n. 95/2012

- ridimensionate le funzioni delle Province = indirizzo e coordinamento dell’attivita’ dei Comuni

- mutato assetto degli organi → Presidente eletto da consiglio composto da non non piu’ di 10

membri eletti da consigli comunali

→ tentativo frustrato dalla CC perche’ effettuato con l’uso improprio del D.L. per realizzare una riforma

organica e di sistema e’ stato ripreso di recente con la L n. 56/2014

Livello di governo sovra comunale articolato in citta’ metropolitane e Province

→ mantenuto per il consiglio il sistema di elezione di secondo grado

- CM (ex Province) = sindaco e’ sindaco del capoluogo e consiglieri eletti dai consiglieri comunali

dei Comuni dell’ex Provincia

→ accanto al Consiglio metropolitano sta la conferenza metropolitana competente

all’approvazione/modifica dello statuto

- Province

→ presidente eletto con voto diretto, libero e segreto fra i sindaci della Provincia e con voto

ponderato (tiene conto della popolazione di ciascun Comune)

→ consiglio provinciale (10-16 consiglieri) eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali della

Provincia

→ ad entrambe spettano funzioni di pianificazione territoriale generale e coordinamento dei servizi

pubblici locali

→ riforma (che riduce le competenze provinciali e generalizza il sistema dell’elezione di secondo grado)

mira ad anticipare la revisione del titolo V della Cost e la soppressione delle P

10 - Gli organi di governo dell’ente locale.

Stato ha competenza legislativa esclusiva in tema di

- funzioni fondamentali di C, P, CM

- organi di governo degli stessi enti

→ abilitato ad assegnare funzioni agli enti locali e distribuirle fra gli organi di governo degli stessi o

almeno a fissare i criteri in base ai quali dette funzioni vanno distribuite fra quegli organi

Funzioni dell’ente locale → divise fra 3 organi

1. consiglio

2. giunta

3. capo dell’esecutivo

→ post riforma 1990, confluita nel t.u. (D.Lgs. n. 267/2000) → confermati come organi di governo la cui

struttura e funzioni sono disciplinate dalla legge

→ entro questi limiti si muove la potesta’ statuaria nell’esercizio della quale il singolo ente locale stabilisce

le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente (art 6) → NF stabilite dalla legge

Statuto regola

○ organizzazione delle funzioni

○ forme di collaborazione con gli altri enti locali (nell’ambito degli schemi indicati dalla legge)

○ modalita’ di partecipazione popolare, decentramento, accesso dei cittadini alle informazioni e ai

procedimenti amministrativi

○ stabilisce forme di garanzia e partecipazione delle minoranze e norme per assicurare condizioni di

pari opportunita’

Statuto dev’essere approvato con il voto favorevole di ⅔ dei consiglieri assegnati

→ se maggioranza non viene raggiunta, necessaria 2 successive votazioni distanziate non piu’ di 30

giorni in cui lo S e’ approvato a maggioranza assoluta dei voti (½ + 1 dei consiglieri)

Autonomia dell’ente locale si esprime

nello statuto

➢ nei regolamenti → potesta’ regolamentare

➢ ● nelle materie di propria competenza

● per il funzionamento degli organi e uffici

● per l’esercizio delle funzioni

Organi di governo del Comune

1. consiglio → da 12 (- di 3000 abitanti) a 60 (+ 1 milione) consiglieri da eleggere a suffragio

universale → 12, 16, 20, 30, 46, 50

2. giunta → non piu’ di ⅓ dei componenti del consiglio e in ogni caso non piu’ di 16

→ assessori nominati e revocabili dal sindaco

→ carica di assessore incompatibile con quella di consigliere (non vale se - di 15 mila → lo statuto

puo’ prevedere che facciano parte della giunta cittadini non consiglieri)

3. sindaco

Distribuzione funzioni

● consiglio = organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo

→ competenza limitatamente agli atti fondamentali ex 42

→ Statuto non puo’ aggiungere altre funzioni → competenza limitata dalla legge a quelle citate

● giunta

collabora con il sindaco nel governo dell’ente

➢ opera attraverso deliberazioni collegiali → esclusa competenza provvedimentale dei singoli

➢ componenti = assessori non sono organi con competenza esterna

→ competenza stabilita in via residuale = atti che rientrano nelle funzioni degli organi di governo e

non sono riservati dalla legge al consiglio o non sono attribuiti da legge/statuto a sindaco/organi di

decentramento

● sindaco = organo responsabile dell’amministrazione del Comune

rappresenta l’ente

➢ convoca e presiede giunta e consiglio quando non e’ previsto il presidente del Consiglio (- di

➢ 15 mila se lo statuto non lo prevede)

sovrintende al funzionamento di servizi e uffici e all’esecuzione degli atti

Competenze di giunta e consiglio sono separate → atti del consiglio non possono presentare carattere

d’urgenza = eliminate le cd delibere d’urgenza della giunta da sottoporre al consiglio (riforma 1990)

→ vecchio meccanismo mantenuto solo per variazioni di bilancio → anche se rientrano nella competenza

del consiglio, possono essere adottate dalla giunta purche’ siano sottoposte a ratifica del consiglio nei 60

giorni successivi → altrimenti decadono

11 - La dirigenza negli enti locali.

Organi dell’ente

- organi di governo = consiglio, giunta, sindaco (poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo)

- organi di gestione = dirigenti → direzione degli uffici e dei servizi secondo criteri e norme dettati

dagli statuti e dai regolamenti (gestione amministrativa, finanziaria e tecnica)

→ adottano atti e provvedimenti amministativi che impegnano l’associazione verso l’esterno che

non siano ricompresi da legge/statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo P-A degli OdG

→ confine tra i due ambiti non e’ sempre netto

→ confusione maggiore nel considerare i rapporti tra

- organi di governo esecutivi

- organi di gestione

Da questo schema si discostano i Comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti, dove i regolamenti

possono attribuire la responsabilita’ degli uffici e dei servizi e il potere gestionale ai componenti

dell’organo esecutivo

12 - Il sistema dei controlli.

Nel sistema originario (in parte confermato dalla Cost) il collegamento fra amministrazione locale e statale

era assicurato attraverso il sistema dei controlli

■ di legittimita’

■ di merito

→ prima della Cost, erano esercitati

A. dal prefetto = C di legittimita’

B. dalla giunta provinciale amministrativa (organo periferico del ministero dell’interno) = C di merito

→ con la Cost, (130)

○ C di legittimita’ = attribuito alle Regioni

○ C di merito = previsto come un controllo eventuale (espressa previsione legislativa) → va

esercitato sotto forma di richiesta motivata di riesame

→ organo di controllo non potrebbe annullare la delibera dell’ente locale per un viio di emrito, ma

dovrebbe sollecitare il riesame dell’organo di amministrazione attiva

→ solo se questa non fosse confermata a maggioranza assoluta dei componenti in collegio, la

delibera rimane priva di effetti

Controllo di legittimita’​ → controllo preventivo = condizione l’efficacia della delibera dell’ente locale

→ impedisce che l’atto controllato produca i suoi effetti prima che intervenga il visto

Interpretazione → CdL fa si’ che la deliberazione dell’ente locale produca effetti equiparabili a quelli dei

provvedimenti amministrativi dello Stato solo dopo aver superato il vaglio dell’organo di controllo

→ controllo

garantisce che l’attivita’ dei consigli e delle giunte degli enti locali si mantenga nell’ambito della

➢ legge ​

costituisce quasi fondamento autonomo dell’efficacia giuridica di tale attivita’

➢ (autarchia = capacita’ di

alcuni enti pubblici di amministrare i propri interessi svolgendo all’occorrenza un’attivita’ avente gli stessi

caratteri e la stessa efficacia giuridica di un’attivita’ amministrativa statale)

→ una costruzione del genere presuppone che la potesta’ amministrativa sia una qualita’ intrinseca dello

Stato e la sua estensione ad amminsitrazioni diverse richieda un meccanismo che trova nel controllo la

sua espressione piu’ evidente

→ questo insieme di concetti e’ destinato al superamento nel quadro costituzionale repubblicano

→ se la Repubblica riconosce le autonomie locali, la potesta’ di C e P di amministrare gli interessi

delle popolazioni stanziate entro i rispettivi confini ed emettere provvedimenti amministrativi discende

direttamente dalla Cost → ferma restando una legge che conferisca le funzioni

→ tale necessita’ sussiste anche per le funzioni amministrative statali

L. n. 142/1990 → CdL sulle delibere degli organi collegiali degli enti locali sono stati elleggeriti

○ controlli necessari su alcuni atti fondamentali

○ controlli meramente eventuali su impulso di minoranze consiliari

○ controlli di merito → soppressi

L. cost. n. 3/2001 → piu’ radicale

● soppresso 130 Cost → viene meno la previsione costituzionale dei controlli regionali sugli enti

locali

● soppresso 125.1 Cost → viene meno la previsione costituzionale di controlli statali sulle Regioni

→ norme di legge che li prevedevano non possono essere applicate = controllo amministrativo di un ente

diverso e’ incompatibile con lo status costituzionale di autonomia in mancanza di esplicita previsione cost

- privilegiati i controlli interni che l’ente esercita su se stesso (di organi/uffici su O/U)

D.Lgs. n. 286/1999 → ricca tipologia di controlli interni → ripresa dal D.Lgs. n. 267/2000 all’art 147

Unica forma di controllo esterno sul’attivita’ che sopravvive alla modifica costituzionale e’ quella esercitata

dalla Corte dei Conti

→ ex L. n. 20/1994, art 3.4 → CdC svolge il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del

patrimonio delle amministrazioni pubbliche (comprese quelle locali) verificando la legittimita’ e regolarita’

delle gestione e il funzionamento dei controlli interni; accerta la rispondenza di tali risultati dell’attivita’

amminstrativa agli obiettivi stabiliti, valutando comparativamente costi, modi, tempo dell’azione

amministrativa

→ controllo che riunise i caratteri del controllo di

○ regolarita’

○ gestione

○ strategico

ma non e’ seguito da alcuna misura all’infuori della relazione al parlamento e ai consiglio regionali

→ fondamento cost → art 100 Cost

13 - Forme associative.

Enorme disparita’ tra i Comuni ha reso difficile l’attribuzione indifferenziata in loro favore di funzioni

amministrative

medi/grandi​ → in grado di esercitarle efficacemente

➢ ​ ​

piccoli → difettano di risorse umane/materiali → correttivo = consorzi​ → creati dagli enti locali

➢ per la gestione associata di 1+ servizi o per l’esercizio associato di funzioni

! = consorzio e’ un ente diverso da quelli che lo costituiscono/finanziano

→ legislazione piu’ recente prevede forme associative che non danno luogo alla costituzione di nuovi enti:

A. convenzioni = presuppone l’iniziativa di enti locali e si concreta in un accordo con cui engono

stabiliti fini, durata, modalita’ di consultazione degli enti contraenti, rapporti finanziari, obblighi e

garanzie

- convenzioni volontarie

- convenzioni obbligatorie → alla cui stipulazione Stato/Regione puo’ subordinare

l’affidamento a tempo determinato di un servizio o l’esecuzione di un’opera

B. accordi di programma​ → possono partecipare anche soggetti pubblici diversi dagli enti locali

interessati in quanto vengono conclusi per la definizione/attuazione di opere/interventi/programmi

che richiedono il concorso di piu’ amministrazioni

C. esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei Comuni → promosso dalla Regione

Principio di adeguatezza (118 Cost) = idonea organizzazione dell’amministrazione ricevente a garantire

l’esercizio delle funzioni, anche in forma associata con altri enti

→ si presuppone che S/R conferiscano funzioni agli enti locali alla condizione che questi siano attrezzati

ad esercitarle

Funzioni legate ala tecnologia dell’informazione/comunicazione sono esercitate esclusivamente in forma

associata nei Comuni con meno di 5 mila abitanti

14 - L’amministrazione regionale. Le funzioni.

Con istituzione Regioni, nuovo livello territoriale di amministrazione → pensata di dimensioni contenute

○ parallelismo tra funzioni amministrative e legislative (testo originario del 118 rimanda al 117:

“spettano alle R le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo”)

○ → Cost introduce 2 correttivi

1. riguarda le funzioni di interesse esclusivamente locale → possono essere attribuite senza

consenso dalle leggi statali

2. attiene alle modalita’ di esercizio delle competenze amministrative regionali → R = schema

dell’amministrazione indiretta → titolari di funzioni amministrative, ma le delegano a C/P/E

→ “normalmente” → interpretato in modo elastico → trattengono molte funzioni che avrebbero

potuto essere delegate agli enti locali e si sono quindi dotate di apparati amministrativi distinti per

materia o settori secondo lo schema tipico dell’amministrazione locale

Quadro costituzionale → previsione di leggi statali di delega alle Regioni di altre funzioni amminsitrative

→ meccanismo a cascata, destinato a operare nel rapporto S/R e R/EL

Riforma del titolo V → eliminato il riferimento al principio del parallelismo fra competenze legislative

regionali e amministrative

- funzioni amministrative attribuite ai Comuni, salvo siano conferite a P, CM, R, S per assicurarne

l’esercizio unitario (nuovo 118)

→ presunzione di omnicompetenza dei Comuni ha portata relativa → principi richiamati dal 118

legittimano una diversa distribuzione

→ legge regionale opera la distribuzione della funzioni amministrative tra R/P/C, la legge statale nelle

materie di sua competenza esclusiva

→ parallelismo sopravvive per esigenze di sistema

CC, sent. n. 303/2003 → deroga all’ordine costituzionale delle competenze

→ Stato puo’ e deve disciplinare funzioni amministrative che non possano essere esercitate

efficacemente ad altri livelli di governo con legge statale

→ legittima solo se proporzionata, ragionevole e concordata con la R interessata

R non puo’ costituire apparati amministrativi muniti di competenza nelle materie oggetto di legislazione

esclusiva statale

S puo’ delegare alle R o attribuire ad altri enti nelle materie in cui ha competenza esclusiva

Favor per enti locali accomuna vecchio e nuovo assetto

→ con l’ampliamento delle competenze legislative regionali aumentano le competenze amministrative

15 - L’organizzazione regionale. La forma di governo.

Organizzazione regionale modellata su quella degli enti locali

→ organi

○ Consiglio regionale → organo legislativo e non amministrativo come negli EL

○ Giunta → organo esecutivo

→ organi della R sono quelli elencati al 121, non possono essere qualificati come organi i

componenti della Giunta (assessori) → amministrazioni regionali sono strutturate in dipartimenti,

anziche’ per ministeri, come lo Stato

○ Presidente → dirige la politica della Giunta e ne e’ responsabile nei riguardi del consiglio e del

corpo elettorale

→ salvo che lo statuto disponga altrimenti, e’ eletto a suffragio universale diretto

→ nomina e revoca i componenti della Giunta

→ forma di governo rimessa allo statuto, ma sulle linee fondamentali della Cost

Forma di governo presidenziale = capo dell’esecutivo eletto direttamente dal popolo e sceglie i

componenti della giunta

→ esteso alle R lo schema introdotto nell’amministrazione locale dalla L. 81/1993

→ precedentemente vigeva il sistema parlamentare-assembleare = consiglio (solo organo elettivo)

eleggeva a sua volta Presidente e Giunta

→ possibile che lo schema introdotto dal nuovo 122 venga derogato, ma difficile pensare che R scelga

una forma di governo che ha prodotto una generale instabilita’ degli esecutivi

L. cost. n. 1/1999

- ha previsto per la prima volta il regime presidenziale a livello regionale

- ha delineato un meccanismo elettorale destinato a operare nelle more della modifica degli statuti

→ candidati alla presidenza sono capilista nelle liste regionali → eletto presidente il candidato che

ha conseguito piu’ voti in ambito regionale

- sempre in sede di normativa transitoria → mozione di sfiducia nei confronti del presidente, su

proposta di almeno dei componenti del consiglio → forte disincentivo = C rinnovato in 3 mesi

Alle R si applicano i principi in tema di riparto tra funzioni di gestione e di indirizzo politico-amministrativo

ex 4 D.Lgs. n. 165/2001 → statuto, legge e regolamento regionale per realizzare l’adeguamento

16 - Gli enti pubblici.

Inizio ‘900 → decentramento di funzioni amministrative ad enti pubblici diversi da quelli territoriali

→ es INA (Istituto Nazionale per le Assicurazioni)

→ numero degli enti pubblici aumenta durante il fascismo, ferme restando le 2 forme originarie

1. ente a disciplina singola

2. ente a disciplina di gruppo → ente a dimensione territorialmente limitata che viene replicato su

scala nazionale

Enti pubblici istituiti per

- gestire funzioni e servizi di Stato

- gestire funzioni e servizi fino allora gestiti da privati e poi attratti nella sfera pubblica (sanita’)

Ente pubblico si distingue dall’ente locale perche’ e’ monofunzionale = cura tendenzialmente un solo

interesse pubblico

→ struttura giuridica = solitamente del tipo fondazione → vi sono

- consiglio di amministrazione

- presidente

→ chamati a gestire un patrimonio nell’interesse di terzi

Ente pubblico non territoriale (diverso da EP locale):

- consiglio di amministrazione

- presidente

→ manca l’assemblea, salvo pochi EP che hanno natura associativa → organo di base (assemblea)

elegge l’organo esecutivo e adotta le decisioni fondamentali della vita dell’ente

→ EP associativo → L. n. 406/1977 modificata nell’82 → esenta dal divieto di conferma nella carica per

piu’ di un mandato i componenti dei consigli di amministrazione degli EP per i quali siano previste le

elezioni degli amministratori da parte degli iscritti (in forma diretta o in secondo grado)

Collegio dei revisori → ne fa parte un rappresentante del ministero vigilante

→ controlla amministrazione, osservanza delle leggi, corrispondenza del bilancio alle risultanze dei valori

e delle scritture contabili

17 - Ente pubblico e responsabilita’ ministeriale.

EP pone un problema ministeriale → in che misura e’ compatibile con la responsabilita’ ministeriale?

L. n. 14/1978 → controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici

= parere preventivo richiesto alle commissioni parlamentari competenti per materia delle 2 camere

quando la nomina riguarda il presiedente o il vice di un EP nazionale

→ richiesta deve contenere:

- esposizione della procedura er addivenire all’indicazione della candidatura

- motivi che la giustificano secondo criteri di capacita’ professionale

- eventuali incarichi precedentemente svolti o in corso di svolgimento in relazione a fini/indirizzi che

si intendono perseguire nell’istituto/EP

→ amministratori diversi da (vice)P → comunicazione alle camere, di contenuto analogo alla richiesta di

parere

Presidente e vice sono nominati con DPR emanato su proposta del presidente del Consiglio, previa

deliberazione del Consiglio dei ministri adottata su proposta del ministro competente

→ stesse modalita’ per la revoca

→ amministratore pubblico non puo’ essere confermato nella carica piu’ di 2 volte

Nomine riguardano la persona degli amministratori di EP nazionali

Per l’operato → controllo del ministro vigilante e del ministro dell’economia sulle delibere che adottano o

modificano il regolamento organico, definiscono o modificano la consistenza organica, numero degli

addetti

→ entro 90 gg, ministri vigilanti approvano le delibere o le restituiscono per un riesame

- se rilievi attengono a vizi di legittimita’ o alla consistenza degli organici, le delibere non acquistano

efficacia

- altrimenti diventano esecutive se motivatamente confermate con nuovo atto

Controllo ministeriale → previsto sui bilanci preventivi e sul conto consuntivo

→ raccordo con parlamento con relazione annua (entro 31 luglio) che ciascun ministro e’ tenuto a

trasmettere al parlamento sull’attivita’ svolta, i bilanci di previsione e la consistenza degli organici degli

enti vigilati → allegati bilanci di previsione, piante organiche e conti consuntivi

→ attraverso esercizio congiunto dei poteri di borsa, nomina, revoca e controllo, ministro risponde davanti

al parlamento dell’attivita’ dell’ente

Cost → elemento ulteriore in funzione di controllo sulla spesa pubblica

→ 100 = Corte dei Conti partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria e riferisce direttamente alle Camere

→ controllo assicurato mediante raccordo fra collegio sindacale dell’EP e CdC

→ rappresentanti delle amministrazioni dello Stato in seno al collegio sindacale sono tenuti a fornire alla

CdC ogni informazione o notizia da loro acquisita nell’esercizio dei loro compiti

→ CdC = controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio degli EP allo scopo di verificare

la legittimita’/regolarita’ delle gestioni e il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione

18 - Aziende, amministrazioni autonome, agenzie.

Molti enti pubblici originariamente pezzi di apparati ministeriali → poi resi autonomi

→ simile cambiamento anche per le aziende e amministrazioni autonome create a livello statale e locale

→ dal pdv giuridico, A e AA continuano ad essere organi del rispettivo ministero, ma godono di una

legittimazione separata in forza della quale

● stanno in giudizio come aziende;

● hanno un proprio patrimonio;

● svolgono un’attivita’ (prevalentemente nelle forme del diritto privato) dala quale ricavano in tutto o

in parte le risorse che servono alla loro sopravvivenza;

● il personale e’ distinto dal personale statale.

→ stesso schema a livello locale = aziende municipalizzate istituite dai comuni (e in parte dalle P) per la

gestione di 1+ servizi pubblici locali → organi del C dotati dai legittimazione separata

Modello organizzativo in declino dalla seconda meta’ degli anni ‘80

→ alcune aziende (ferrovie, poste) sono state trasformate in enti pubblici economici e successivamente in

societa’ per azioni in mano pubblica

→ aziende municipalizzate sono state trasformate in aziende speciali munite di personalita’ giuridica e

successivamente in societa’ per azioni

Idea sottostante alle A e AA e’ ancora presente

- legge delega sulla riorganizzazione dei ministeri (L. n. 59/1997) conferisce al Governo il compito di

ridisegnare le strutture di primo livello anche mediante l’istituzione di dipartimento, amministrazioni

a ordinamento autonomo, agenzie e aziende

→ aziende = strutture che svolgono attivita’ a crattere tecnico-operativo di interesse nazionale,

esercitate da ministeri ed enti pubblici, destinate a operare al servizio delle amministrazioni

pubbliche (comprese regionali e locali)

→ Cassazione → da utilizzare nei settori di attivita’ amministrativa per i quali a una riforma in

senso privatistico degli strumenti pubblici si e’ preferita la realizzazione di entita’ sempre

pubbliche, ma tali da consentire una gestione manageriale di interessi in modo piu’ agile,

scindendo il momento politico-decisionale da quello tecnico-applicativo

→ facolta’ dell’A di munirsi di regolamenti interni di contabilita’, anche ispirati a principi civilistici in

deroga alle disposizioni sulla contabilita’ pubblica

→ A sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministero e le e preposto un direttore generale

- D.Lgs. n. 300/1999 → istituzione di 11 agenzie

Attivita’ di sfoltimento degli enti pubblici e’ proseguita e ha coinvolto anche le agenzie

→ D.L. n.201/2011 = soppressi alcuni enti previdenziali (accorpati all’INPS) e alcune Agenzie

19 - Enti pubblici economici.

1912 → creato INA (Istituto Nazionale per le Assicurazioni) per gestire le assicurazioni-vita mediante la

vendita di polizze garantite dallo Stato → gettito destinato a scopi di interesse pubblico

→ caratteristiche = strutture snelle, poche regole interne, utilizzo di tecnici, rapporti con il personale di tipo

privatistico (“non un organo della burocrazia statale, ma una vera e propria impresa”)

→ prototipo poi replicato durante il fascismo (‘30) e nell’eta’ repubblicana (‘50)

Ente pubblico economico = ha per oggetto esclusivo o principale un’attivita’ economica (2201 cc)

→ connubio di attivita’ economica e finalita’ pubblicistiche

→ si distingue

■ dal normale ente pubblico perche’ agisce in modo non autoritativo

■ dall’imprenditore perche’ non persegue fini di lucro → persegue un lucro da devolvere a fini

pubblici

Secondo il nostro OG, non e’ essenziale per l’esistenza dell’impresa un fine di lucro → essenziale per le

societa’ → e’ possibile che ci sia un ente pubblico imprenditore

Controverso il fatto che non siano muniti di poteri amministrativi

→ questione posta in sede di delimitazione della giurisdizione sull’impiego presso enti pubblici economici

● legislatore fascista nel 1938

sottrae gli impiegati dell”EPE al divieto di inquadramento sindacale stabilito per gli

➢ impiegati pubblici

li sottopone alle norme del libro del lavoro nel codice civile

● codice di procedura civile attribuisce la competenza giurisdizionale sulle controversie con gli enti

datori di lavoro al giudice ordinario

● caduto inquadramento sindacale, contrasto tra

Consiglio di Stato → con la caduta dell’inquadramento sindacale obbligatorio (proprio del

➢ corporativismo fascista) viene meno la giurisdizione del giudice ordinario e il relativo

contenzioso rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

Cassazione → giurisdizione del giudice ordinario dipende non dall’inquadramento

➢ sindacale degli enti economici, ma dal carattere imprenditoriale della loro attivita’ → attivita’

che verrebbe ostacolata se l’organizzazione del lavoro (fattore di produzione importante)

dovesse essere sottoposta ai vincoli del regime pubblicistico → tesi vincente

Ente pubblico economico = non sono atti amministrativi

○ atti di gestione del rapporto di lavoro

○ atti organizzativi che ne costituiscono il presupposto → vanno assimilati a regolamenti d’impresa

L. n. 533/1973 attribuisce al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie di lavoro degli EPE

Varie classificazioni

- dal pdv dei fini

- enti di disciplina di settore = chiamati a reggere e regolare un certo settore economico

- enti imprenditoriali = attivita’ economica di produzione di beni o servizi (istituti di credito di

diritti pubblico, ENEL, poste)

- dal pdv degli schemi organizzativi → enti di gestione delle partecipazioni statali (es ENI)

→ partizioni azionarie detenute dallo Stato in una pluralita’ di societa’ vengono raggruppate nel

1954 per settori economici e imputate ai corrispondenti enti di gestione, i quali assumono la veste

di titolari delle partecipazioni azionarie nelle societa’ operative

→ sistema entrato in crisi negli anni ‘80 e smantellato negli anni ‘90

20 - Ascesa e declino degli enti pubblici.

Sistema degli enti pubblici → prosperato fino agli anni ‘70 (decine di migliaia)

→ intervenuti 2 fattori che hanno determinato un drastico ridimensionamento del sistema

1. entrata in funzione delle Ragioni a statuto ordinario

→ molti enti operavano in settori che l’art 117 riservava alla potesta’ legislativa regionale, nei quali

le R disponevano anche di potesta’ amministrativa (118) e organizzativa

→ trasferimento alle R delle funzioni

2. riconsiderazione dell’interesse pubblico che era stato invocato per istituite l’ente

→ se associazione privata munita del potere di riscossione coattiva dei contributi e dotata del

patrimonio immobiliare gia’ pubblico possa assolvere i propri compiti assistenziali anche senza

avere personalita’ giuridica di diritto pubblico

→ trasformazione in associazioni/persone giuridiche di diritto privato (es enti di previdenza)

Sent. n. 396/1988 → annullato art 1 L 6972/1980 (legge Crispi) in quanto illegittimo nella parte in cui

qualifica come istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza le opere pie

→ assistenza privata e’ libera → privato deve essere in grado di prestare assistenza anche a mezzo di

organizzazioni impersonali = limitazione indebita della liberta’

→ istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (di carattere associativo o siano promosse e

amministrate da privati o siano d’ispirazione religiosa) hanno diritto al riconoscimento della personalita’

giuridica di diritto privato

→ esistenza di limiti costituzionali all’istituzione di enti pubblici

L. finanziaria n.448/2001 e D.L. n. 78/2010 → programma di trasformazione e soppressione di enti

pubblici

→ esclusi enti che

- gestiscono la previdenza sociale a livello di primario interesse nazionale

- sono essenziali per esigenze di difesa/sicurezza

- svolgono funzioni di prevenzione e vigilanza per la salute pubblica

- svolgono compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale

→ trasformazione subordinata alla verifica che i servizi siano piu’ proficuamente erogabili al di fuori del

settore pubblico

→ mantenimento dello statuto pubblicistico presuppone u ngiudizio di inadeguatezza del regime

privatistico ai fini dell’erogazione del servizio

→ criterio degli insuccessi del mercato (market failures) = solo quando il mercato e’ idoneo a produrre

quel servizio e’ lecita la conservazione della struttura pubblica

21 - La crisi del sistema.

Enti pubblici economici → collisione con il diritto europeo

→ fondi destinati agli EPE rientrano nel divieto di aiuti di Stato ex 107 TFUE = divieto di attribuire risorse

sotto qualsiasi forma che falsano o minacciano di falsare la concorrenza

→ monopoli statali si pongono in contrasto con il principio secondo cui le imprese incaricate della

gestione di servizi di interesse economico generale (= servizi pubblici) sono sottoposte alle regole di

concorrenza

→ liberalizzazione = drastico ridimensionamento dell’ente pubblico monopolista

→ cd patto di stabilita’ (Maastricht, 1992) impone rispetto di prezzi stabili, finanze pubbliche, condizioni

monetarie sane e bilancia sostenibile dei pagamenti

→ trasformazione degli enti in Spa (privatizzazione formale) = non e’ possibile vendere un pezzo di ente

pubblico, ma e’ possibile vendere il capitale di una societa’ (cessione del pacchetto azionario a privati)

→ es settore di credito = trasformazione degli istituti di credito di diritto pubblico in spa affiancate da

fondazioni bancarie; enti di gestione delle partecipazioni statali, ferrovie, ecc

Oggi, figura dell’EPE ha ruolo marginale

→ forma giuridica della Spa usata per consentire la dismissione della parte piu’ cospicua del capitale di

proprieta’ pubblica (inizialmente, per estendere l’intervento pubblico nell’economia)

22 - Una pseudo pubblicita’: le societa’ in mano pubblica.

Dagli anni ‘20, Stato costruisce Spa o acquista quote di societa’ esistenti per assicurare lo svolgimento di

attivita’ economiche ritenute di particolare rilievo

→ crisi ‘29-’33 mette in difficolta’ il sistema bancario → le banche detengono pacchetti azionari delle

societa’ che gestiscono le imprese manifatturiere affette da una crisi di sovraproduzione → rischio di non

recuperare i crediti erogati alle imprese produttive e perdere il patrimonio costituito dalle azioni stesse

→ creati IMI (Istituto Mobiliare Italiano, ‘31) e IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale, ‘33)

IRI acquista le azioni detenute dalle banche e procede al ripianamento graduale dei passivi delle societa’

di cui era diventato azionista o alla loro liquidazione, fusione, raggruppamento

→ operazione di carattere transitorio, ma viene trasformato in ente stabile = diventa una sorta di societa’

finanziaria con un potere di direzione-controllo su una gran quantita’ di imprese private

→ costituisce una societa’ per ogni gruppo di attivita’ produttiva

○ struttura → ente pubblico

○ sostanza → societa’ finanziaria = societa’ che non svolge direttamente attivita’ produttiva, ma

detiene il capitale di imprese produttive

→ modello a cui e’ stata ispirata la creazione dell’ENI

L. n. 1589/1956

→ istituito il ministero delle partecipazioni statali

→ consacrato il principio secondo cui tutte le azioni detenute dallo Stato vengono trasferite agli enti di

gestione (delle partecipazioni statali)

→ ministro delle partecipazioni statali emana direttive nei confronti degli enti di gestione che a loro volt

aindirizzano l’azione delle societ’a finanziarie a loro collegate → societa’ compiono le scelte fondamentali

delle societa’ operative del gruppo

→ imprese a partecipazione statale

● sottoposte a vincoli politici

● tenute ad operare con criteri di economicita’ da valutare con riferimento all’intero gruppo di societa’

controllate da una holding (che presuppone che le singole societa’ del gruppo possano operare in

perdita)

● ricapitalizzazione delle societa’ partecipate viene addossata al contribuente

● a molte vengono conferiti monopoli legali o la riserva di determinate attivita’ nel settore delle opere

pubbliche e dei servizi pubblici

Deficienze:

○ managers pubblici “catturati” da parte di politici e sindacati

○ difetto di coordinamento tra settori

○ monopoli pubblici

○ obiettivi ambigui e incoerenti incorporati nelle cd direttivi governative

○ scarsa autorita’ del ministro/parlamento

○ irresponsabilita’ che diepnde dal fato che il prezzo delle scelte di investimento sbagliate e’ pagato

dal contribuente e non dai managers

Crescente impopolarita’ → 1993 = referendum popolare → soppressione del ministero delle

partecipazioni statali

Traformazione degli enti di gestione in Spa → premesse per uno smantellamento del sistema e

privatizzazione sostanziale = passaggio del capitale azionario in mani private

→ fenomeno ridimensionato a livello statale, mantenuto a livello regionale → in seguito, possibilita’ di

trasformare le aziende speciali in societa’ di capitali

Oggi → azionariato pubblico = Spa a partecipazione pubblica a livello nazionale, nate dalla

trasformazione degli enti di gestione, dei grandi grandi enti economici nazionai, dell’ente nazionalizzato

→ azionista unico o prevalente → ministero dell’economia e delle finanze

→ natura giuridica della societa’ in mano pubblica = soggetto di diritto privato investita talora di finalita’

pubblicistiche

→ codice → 3 articoli (2449, 2450) dedicati alla societa’ per azioni a partecipazione pubblica → intento di

assoggettare tali societa’ alla medesima disciplina applicabile alle societa’ in mano privata

→ deroghe

2449 = se lo Stato o gli enti pubblici hanno partecipazioni in una spa, l’atto costitutivo puo’

➢ conferire loro la facolta’ di nominare 1+ amministratori/sindaci e tali figure possono essere

revocate solo dagli enti che li hanno nominati

→ potere di nomina e revoca viene sottratto all’assemblea (2383)

→ diversa modalita’ di investitura non influisce sullo status di A/S → diritti e obblighi dei membri

nominati dall’assemblea (2458)

2459 = deroga piu’ intensa → disposizioni 2458 anche se la legge/atto costitutivo attribuisce a

➢ Stato/enti pubblici la nomina di 1+ A/S (anche in mancanza di partecipazione azionaria)

→ disposizioni incompatibili con il diritto comunitario (Corte di Giustizia)

○ 2449 → nuova formulazione = facolta’ dello Stato/EP di nominare e’ proporzionata alla

partecipazione al capitale sociale

○ 2450 → abrogato (potere di nomina anche in assenza di partecipazione azionaria)

Giurisprudenza amministrativa recente ha ribaltato l’orientamento tradizionale → Consiglio di Stato ritiene

che Poste e ENEL conservino natura pubblicistica perche’

1. continuano ad essere affidatari di rilevanti interessi pubblici

2. Ministro dell’economia e delle finanze (unico azionista o azionista di maggioranza) e’ tenuto a

indirizzare le attivita’ sociali a fini di interesse pubblico anche prescindendo dal mero intento

lucrativo

→ adesione di CC (ente strumentale, salvo la forma di Spa) e Cassazione (qualificazione di un ente come

Spa non esclude la natura di istituzione pubblica = valutazione in concreto)

→ tale orientamento estende la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie in

materia di pubblici servizi → equipara societa’ in mano pubblica a ente pubblico e i suoi atti a

provvedimenti amministrativi

→ la circostanza che la Spa a totale/parziale partecipazione pubblica eroghi spesso un pubblico servizio

non vale a caratterizzarla come soggetto pubblico

→ qualificazione pubblicistica non puo’ essere giustificata dal fatto che ad alcune societa’ miste si

applichino norme dettate soprattutto per gli enti pubblici

Dopo la fine delle partecipazioni statali → esplosione dell’azionariato regionale e locale

● prestazione di pubblici servizi

● prestazione di servizi alle pubbliche amministrazioni azioniste

→ usate spesso per collocarvi amministratori appartenenti alla classe politica per eludere la regola del

pubblico concorso nel reclutamento del personale, a cui le societa’ pubbiche o a partecipazione pubblica

dovrebbero essere esenti perche’ formalmetne soggetti di diritto privato

→ legislatore → smantellamento del sistema → esclude societa’ che svolgono servizi di interesse

generale e altre societa’ che hanno l’oggetto sociale indicato al 4.3 D.L. n. 95/2012

23 - Le autorita’ amministrative indipendenti. Le premesse.

Dagli anni ‘90 → nuovo schema di organizzazione amministrativa = autorita’ amministrativa indipendente

(o di regolazione)

= autorita’ rivolta a garantire il funzionamento delle regole di mercato

→ crescente rilevanza del mercato come valore da tutelare, frutto della progressiva penetrazione del

diritto comunitario nell’ordinamento interno

Prima che il panorama venisse modificato → intervento pubblico si esprimeva in 2 modi

1. proprieta’ pubblica o monopolio pubblico → 2 ragioni

i. investimenti richiesti perche’ il servizio possa essere attivato sono talmente alti che solo lo

Stato puo’ permetterseli → una volta creata la rete pubblica, sarebbe difficile/impossibile

replicarla da parte dei privati

→ presupposto economico del monopolio naturale = bene/servizio non lascia spazio a

una pluralita’ di produttori

Art 43 Cost → riserva originaria alla mano pubblica o trasferimento mediante espropriazione di

(categorie di) imprese che erogano servizi pubblici essenziali o operano in situazioni di

monopolio

→ Cost legittima forme di intervento pubblico e strutture pubbliche del XIX/XX secolo

→ cc prevedeva il monopolio legale = istituito per legge → si da’ per scontata esistenza di

monopoli legali e la loro pubblica utilita’ → chiunque ha il diritto di contrattare con l’impresa e

avere assicurata parita’ di trattamento

ii. interesse pubblico → interesse a che tutti i cittadini possano accedere alle prestazioni del

servizio

→ dal pdv organizzativo, il monopolio e’ suscettibile di una varieta’ di forme

a. azienda di Stato

b. societa’ a partecipazione pubblica concessionaria del pubblico servizio

c. azienda municipalizzata

d. gestione diretta del servizio da parte dell’ente locale

2. controllo amministrativo del mercato = mercato concorrenziale aperto ai privati → i pubblici poteri

stabiliscono regole per l’accesso e prevedono un intenso sistema di controlli amministrativi sulla

loro osservanza

→ iniziativa economica privata e’ controllata nel momento in cui viene avviata e nel corso del suo

esercizio = puo’ contrastare in concreto con l’interesse pubblico e a presidio di tale interesse e’

stabilito il controllo amministrativo

Art 41.3 Cost → legge determina i programmi e controlli opportuni perche’ l’attivita’ economica pubblica e

privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali

→ schemi messi in discussione dal diritto comunitario

Trattato di Roma → 2 principi in contrasto

- imprese che gestiscono i servizi pubblici (“servizi economici di interesse generale”, 106 TFUE)

sono sottoposte alle regole di concorrenza a meno che l’osservanza di queste regole non

pregiudichi l’adempimento della missione loro affidata

- libera circolazione di fattori produttivi → ingiustificate limitazioni del funzionamento del mercato

→ mercato come valore da tutelare = contenuto dell’interesse pubblico muta

→ assicurarne il funzionamento → no indebite limitazioni della concorrenza che possono derivare

da comportamenti di imprese e dai pubblici poteri con misure indebitamente restrittive

→ tipica misura distorsiva della concorrenza = aiuti di Stato

→ giurisprudenza europea → concorrenza puo’ essere limitata da misure amminsitrative

Se interesse pubblico si identifica con l’interesse al funzionamento del mercato, l’intervento pubblico non

puo’ essere quello amministrativo tradizionale → intervento volto a garantire osservanza da parte degli

operatori delle regole di concorrenza

→ diritto europeo fornisce lo schema dell’autorita’ amministrativa indipendente e indica gli ambiti nei quali

gli Stati membri sono tenuti alla loro istituzione

→ Stati membri tenuti a istitutire un’AI di garanzia della concorrenza che svolga all’interno dello Stato le

funzioni che nel mercato unico sono svolte dalla Commissione

→ accessione di nuovi Stati subordinata dal 2004 all’istituzione di un’AIDG

Profilo della concorrenza → duplice esigenza

1. necessita’ di istituire un’autorita’ che faccia pendant all’interno dello Stato alla Commissione

europea e si faccia carico di garantire un mercato concorrenziale nell’ambito nazionale

2. problema legato alla liberalizzazione dei grandi servizi pubblici

→ apertura alla concorrenza di mercati della gestione dei servizi di interesse economico generale

rischia di essere ostacolata dalla presenza dei cd campioni nazionali che cercheranno di far valere

la posizione dominante creata da lunghi anni di monopolio

→ autorita’ di settore (indipendente dal Governo) per assicurare che l’apertura del mercato sia

effettiva

Direttive del 2003 relative al mercato interno del gas naturale e dell’energia elettrica → prevista istituzione

di un’autorita’ nazionale di regolamentazione perche’ fosse garantito un accesso non discriminatorio alla

rete di distribuzione

→ inefficacia della regolamentazione → regolatori non sono sufficientemente indipendenti rispetto alla PA

→ diritto europeo richiede

○ autorita’ che garantisca la concorrenza nel mercato inteso in termini generali

○ autorita’ di settore nei singoli mercati liberalizzati

→ Banca, d’I = prototipo delle autorita’ indipendenti (anche se non formalmente qualificata come tale)

→ indipendenza garantita da:

1. Status del presidente e dei commissari

Elezione/nomina:

- presidente

- nominato d’intesa fra presidenti di Camera e Senato

- se e’ nominato dal Capo dello Stato su delibera del Consiglio dei Ministri la

designazione e’ sottoposta al parere delle Commissioni parlamentari competenti

- norme analoghe per la nomina/elezione dei commissari

→ persone dotate di alta e riconosciuta professionalita’ nel settore, dotate di notoria indipendenza

A garanzia dell’indipendenza degli amministratori:

a. lungo mandato (7 anni)

b. inammissibilita’ di una revoca ante tempus dell’incarico

c. divieto di rinnovo dell’incarico

d. rigoroso regime di incompatibilita’

e. divieto di intrattenere rapporti con le imprese sulle quali e’ stata esercitata la vigilanza dopo

la fine dell’incarico

2. Autonomia organizzativa, gestionale e finanziaria

→ nei limiti del fondo stanziato nel bilancio dello Stato

! = AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) = una quota delle risorse

necessarie e’ posta a carico delle imprese vigilate

3. Esercizio delle funzioni

24 - Le singole autorita’.

AGCM = autorita’ garante della concorrenza e del mercato (L. n. 287/1990) → la piu’ importante autorita’

amministrativa indipendente → compito di vigilare sull’osservanza da parte delle imprese del divieto di

1. intese o pratiche concordate restrittive della concorrenza

2. abusare di posizioni dominanti

3. procedere a concentrazioni restrittive della concorrenza

→ concorrenza puo’ essere limitata da misure pubbliche → potere di segnalare al parlamento, al

presidente del consiglio, ai singoli ministri e agli enti territoriali le distorsioni della concorrenza non

giustificate da esigenze di interesse generale che derivano da leggi, regolamenti o provvedimenti

amministrativi di carattere generale

→ es riforma dell’ordinamento delle professioni, di alcuni mestieri artigiani ecc

→ dispone di

● poteri di indagine

● poteri di diffida

● poteri sanzionatori

→ legittimata a impugnare davanti al giudice amministrativo i provvedimento amministrativi indebitamente

restrittivi della concorrenza

CONSOB (Commissione nazionale per le societa’ e la borsa istituita nel 1974, poi trasformata)

= tutela degli investitori, efficienza e trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei

capitali

→ mercato efficiente dei prodotti finanziari richiede che gli investitori siano motivati dalla stabilita’ relativa

delle quotazioni e dalla produzione di utili

→ strumenti di controllo interni al diritto societario affiancati da strumenti di controllo esterno

→ il risparmio passa dalle unita’ in surplus finanziario (famiglie) a quelle in deficit (imprese) → necessario

assicurare la certezza alle prime → 2 funzioni

1. regolazione dei mercati → definisce e accerta i requisiti perche’ una societa’ possa essere quotata

in borsa

a. stabilisce il calendario delle contrattazioni

b. individua i tipi di contratti ammessi

c. determina i sistemi di quotazione

d. vigila sul regolare funzionamento della borsa

2. garanzia della completezza dell’informazione che circola nei mercati

→ poteri necessari per correggere l’asimettria informativa che esiste inevitabilmente tra imprese e

investitori, garantendo l’osservanza degli obblighi di informazione che gravano

○ su chi emette titoli quotati sul mercati

○ su cui si rivolge al risparmio diffuso per sollecitarli ad investire in valori mobiliari anche fuori

dei mercati ufficiali

→ appello al pubblico risparmio (2 forme della sollecitazione all’investimento e delle offerte pubbliche di

acquisto, OPA) si svolge sotto il controllo della Commissione a tutela del risparmio prescritto dal 47 Cost

IVASS (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, 1982) → tutela dei risparmiatori, coloro che

affidano i loro risparmi a imprese assicurative

Contratto di assicurazione contribuisce a promuovere lo sviluppo economico con l’investimento dei

capitali raccolti attraverso la riscossione dei premi

→ interessi individuali e collettivi coinvolti nel mercato delle assicurazioni giustificano un controllo pubblico

su ■ contratto = per temperare lo squilibrio del potere negoziale delle parti

■ impresa di assicurazione = per garantire la stabilita’ e solvibilita’ necessarie per il soddisfacimento

degli impegni assunti verso gli assicurati e perche’ le risorse finanziarie raccolte siano convogliate

verso investimenti sicuri e utili alla collettivita’

→ arricchita di nuovi compiti da leggi successive

○ autorizzazione all’esercizio dell’attivita’ assicurativa

○ approvazione dei piani di risanamento e finanziamento delle imprese

○ disposizioni in tema di tariffe, tasso di interesse tecnico, riserve tecniche

○ determinazione dei limiti massimi dei criteri di investimento negli attivi delle imprese

○ controllo sui premi annuali di rifeirimento stabiliti dalle imprese che esercitano il ramo

dell’assicurazione obbligatoria della RC derivante dalla circolazione di autoveicoli

○ garanzia della trasparenza informativa

Banca d’Italia = considerata il prototipo delle autorita’ indipendenti

→ 1893 = fusione della Banca Nazionale del Regno, Banca Nazionale Toscana e Banca Toscana di

credito

→ 1926 = potere di battere moneta in via esclusiva

→ riforma 1936 trasformata da Spa in ente di diritto pubblico con capitale le cui quote potevano

appartenere esclusivamente a

a. casse di risparmio

b. istituti di credito di diritto pubblico

c. banche di interesse nazionale

d. istituti di previdenza e di assicurazione

Istituzione del comitato dei ministri (organo del ministero delle finanze) = compito di eseguire le direttive

governative

→ presieduto capo del Governo e munito di un potere di direttiva e dell’ispettorato per la difesa del

risparmio e per l’esercizio del credito

→ raccordo fra le 3 strutture assicurato dal governatore della BdI (presiede la B e fa parte del Comutato

dei ministri e dell’Ispettorato)

→ Ispettorato soppresso nel 1944, modificata la composizione del comitato dei ministri

→ settore bancario retto fino alla riforma del ‘93 da una diarchia che amministrava il mercato con

provvedimenti autoritativi e controllava la concorrenza attraverso

1. salvaguardia delle condizioni di liquidita’/solvibilita’ dei singoli intermediari

2. disciplina amministrativa del mercato

2 funzioni principali

1. funzione monetaria → potere di

a. emettere carta moneta = in passato legato alla dimensione delle riserve auree di cui la

moneta doveva garantire la convertibilita’ → nel tempo e’ diventato uno strumento elastico

a disposizione della BCE in relazione alle esigenze di liquidita’ del sistema

b. stabilire il tasso ufficiale di sconto

c. disciplinare il sistema dei pagamenti

→ funzioni trasferite con il Trattato di Maastricht alla BCE (sistema europeo delle banche centrali)

2. funzione di vigilanza sulle banche e sugli intermediari finanziari

Compito della BCE = salvaguardare il valore della moneta evitando di introdurre moneta in eccesso

rispetto agli equilibri finanziari

→ inflazione che ne deriverebbe spezzerebbe il naturale equilibrio fra creditori e debitori

→ stesso limite riguardo al potere di stabilire il tasso ufficiale di sconto → trasferito alla BCE

Misure per ridurre/eliminare l’ingerenza politica → divorzio tra Banca d’Italia e ministero del Tesoro;

divieto della BdI di fare anticipazioni al tesoro → Governo non puo’ espandere la spesa pubblica a carico

della base monetaria

Banca d’Italia e’ autorita’ indipendente → i suoi membri (o quelli della BCE) non possono

sollecitare/accettare istruzioni dalle istituzioni/organi comunitari, dai Governi ne’ da altri organismi

Funzione di vigilanza sulle banche e sugli altri operatori finanziari attraverso il CICR (Comitato

interministeriale per il credito e il risparmio), di cui ha la direzione

2 Autorita’ indipendenti preposte a settori gia’ monopolistici

→ processi di liberalizzazione e privatizzazione dei primi anni ‘90 rischiavano di essere neutralizzati dalla

posizione dominante che occupava l’unico gestore del servizio se non fosse stata istituita un’autorita’ con

il compito di creare un mercato e una concorrenza altrimenti inesistenti

1. Autorita’ per l’energia elettrica e per il gas e per il sistema idrico = promuovere efficienza e

concorrenza nei due settori energetici e assicurare adeguati livelli di qualita’ in condizioni di

economicita’ e reddivita’, assicurandone fruibilita’ e diffusione sul territorio nazionale

→ poteri regolamentari, tariffari, sanzionatori, ispettivi, di risoluzione delle controversie

2. Autorita’ per le comunicazioni = promuovere concorrenza ed efficienza nei servizi delle

telecomunicazioni, assicurare adeguati livelli di qualita’ in condizioni di economicita’ e reddivita’

stabilendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti che concili gli

obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere

sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse

→ pluralismo, obiettivita’, completezza e imparzialita’ dell’informazione, apertura alle diverse

opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali, religiose nel rispetto delle liberta’ e dei diritti Cost

→ istituite sulla spinta del diritto europeo

Garante per la protezione dei dati personali (L. n. 675/1996) = verifica che il trattamento dei dati personali

si svolga nel rispetto dei diritti, delle liberta’ fondamentali, della dignita’ delle persone fisiche, con

particolare riguardo alla riservatezza e all’identita’ personale, garantendo anche i diritti delle persone

giuridiche e di ogni altro ente/associazione

→ non​ si occupa di concorrenza fra operatori economici

25 - Strumenti di raccordo.

Organizzazione amministrativa esige strumenti di raccordo tra enti, organi, uffici ecc

Criterio della competenza → solo nei rapporti fra organi

Criterio della competenza per materia → sistema non ispirato alla regola della mutua esclusione (cio’ che

rientra nelle attribuzioni di un ente non rientra nella competenza di un altro)

→ necessario il concorso di una pluralita’ di unita’ organizzative per raggiungere gli scopi materiali stabiliti

in sede di determinazione delle politiche pubbliche relative

26 - Il procedimento.

Procedimento → strumento di raccordo dell’azione di unita’ organizzative diverse

luogo in cui portatori di interessi pubblici diversi fanno sentire la loro voce ed esprimono le loro

✓ istanze in rapporto ad un progetto

sequenza nella quale i singoli interventi sono ordinati sulla base di relazioni predefinite

→ un piano non puo’ essere adottato se non vengono acquisiti i pareri richiesto > il piano adottato non e’

efficace finche’ non e’ approvato dalla Regione > l’approvazione/diniego regionale sono illegittimi se non

e’ stato acquisito il parere dell’organo di consulenza > ecc

→ molteplicita’ delle relazioni e il loro reciproco condizionamento rendono vulnerabile il provvedimento

conclusivo e allungano i tempi per la conclusione del procedimento → il ritardo di un atto intermedio si

ripercuote sulla durata complessiva e l’inerzia dell’organo chiamato a esprimersi impedisce l’ulteriore

corso del procedimento

→ correttivi ex L. 241/90

1. termine di 20 giorni per l’esercizio della funzione consultiva → decorso il temrine,

l’amministrazione che ha chiesto il parere puo’ procedere come se lo avesse acquisito

2. possibilita’ di indire una conferenza di servizi quando

● si debbano valutare contestualmente vari interessi pubblici

● debbano essere acquisiti intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso

● sia in gioco la programmazione/esecuzione di opere pubbliche che richieda l’intervento di

piu’ amministrazioni (in questo caso, obbligatorio indire la conferenza)

→ nella conferenza di servizi, atti che altrimenti dovrebbero essere emessi in sequenza (l’uno

condizionando la validita’ dell’altro) sono presi in sede collegiale = anche organi e uffici assenti o

dissenzienti restano vincolati alla determinazione della maggioranza

3. possibilita’ che autorizzazioni, licenze, nulla osta e altri atti del genere si considerino rilasciati

decorso un certo termine

→ conclusione precoce del procedimento, che invece resta aperto nel casi in cui l’attivita’ privata

e’ subordinata a un procedimento espresso che tarda a venire

27 - Gli accordi.

Amministrazioni pubbliche → facolta’ di concludere fra loro accordi o intese per disciplinare lo svolgimento

in collaborazione di attivita’ di interesse comune

Accordi = veri e propri contratti, ai quali si applicano i principi del cc in materia di obbligazioni e contratti

(in quanto compatibili)

Accordo fra piu’ amministrazioni → il piu’ delle volte, concluso per

○ vincolare l’esercizio delle rispettive competenze

○ predeterminare i tempi entro cui vanno esercitate

○ quantificare i rispettivi impegni finanziari

○ stabilire le conseguenze degli eventuali inadempimenti

→ piccoli Comuni hanno realizzato servizi che da soli non sarebbero stati in grado di rendere

→ ospedali pubblici e cliniche universitarie hanno razionalizzato il complesso delle prestazioni sanitarie

→ enti territoriali hanno cercato di rendere organiche le iniziative id investimento assistite da risorse

pubbliche in ambiti spaziali determinati

Accordo fra enti pubblici e’ utile per agevolare grosse iniziative imprenditoriali

→ ricca tipologia prevista dalla L 662/1996 → distingue accordi di programma quadro, patti territoriali,

contratti di programma e contratti d’area, finalizzati ad obiettivi di sviluppo

28 - Stato, Regioni ed enti locali: i problemi di coordinamento.

Problema del coordinamento dell’azione amministrativa complesso quando le attribuzioni sono

costituzionalmente garantite, ma tendono a sovrapporsi → distinte in base a un criterio non materiale, ma

spaziale

→ il problema sorge spesso anche quando le attribuzioni sono distinte per materia → criterio sfuggente

C di materia = corrisponde a una pluralita’ di criteri di distinzione → quando le specie sono classificate in

base a criteri diversi e plurimi, ognuna finisce per appartenere a una molteplicita’ di generi

Legislazione ha privilegiato 2 moduli (procedimento e accordo) per comporre gli inevitabili conflitti di

competenza

→ problema di asimmetria del rapporto tra un unico Stato, 20 Regioni, 8.000 enti locali

Conferenza Stato-Regioni per garantire la partecipazione delle R e delle Province autonome di TN e BZ a

tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale e infraregionale

→ quando l’intesa non viene raggiunta, il Consiglio dei ministri provvede autonomamente con

deliberazione motivata

→ intesi si configura come un parere obbligatorio, ma non vincolante all’interno di un procedimento che

cultima in una delibera del Consiglio dei ministri

→ diverso e’ l’accordo = presuppone la convergenza del Governo e di tutte le R e Province autonome su

un unico testo → viene perfezionato al fine di coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere

attivita’ di interesse comune

Relazioni fra Stato ed enti locali → Conferenza Stato-citta’ ed autonomie locali

→ presieduta dal Presidente del Consiglio o da un ministro da lui delegato

→ partecipano

● alcuni ministri (economia, infrastrutture, sanita’)

● 14 sindaci designati dall’ANCI

● 6 presidenti di provincia designati dall’UPI

● presidenti di

1. ANCI (Associazione nazionale comuni italiani)

2. UPI (Unione delle Province d’Italia)

3. UNCEM (Unione nazionale comuni, comunita’ ed enti montani)

I due organismi (C S-R e C S-C/AL) vengono fusi per le materie e i compiti di interesse comune di R, P, C

e comunita’ montane

29 - Gerarchia, direzione e sostituzione.

a) Gerarchia = tipica relazione organizzativa che accomuna organizzazioni pubbliche e private

→ comporta il diritto di chi riveste una qualifica superiore di comandare colui il quale riveste una qualifica

inferiore nell’ambito dello stesso ufficio o di un ufficio collegato → si esprime in ordini

→ anche gerarchia d’uffici o di organi → il ministero dell’interno e’ sovraordinato alla prefettura (ogni

ufficio territoriale di governo)

Regole:

1. e’ una relazione interna all’ente

→ non c’e’ gerarchia tra un ufficio statale e uno regionale

2. pur presupponendo una distinzione di competenze (tra organi) e compiti (tra uffici), comporta una

certa commistione → potere di

a. sostituzione che il superiore ha nei confronti dell’inferiore

b. avocare a se stesso un certo affare che rientra nei compiti dell’inferiore

c. annullare atti posti in essere dall’inferiore

d. decidere i ricorsi gerarchici proposti contro atti dell’inferiore

3. relazione alla quale sfuggono gli uffici collegiali

→ collegio viene istituito perche’ la decisione si formi al suo interno attraverso il dialogo e il voto

→ la ratio della collegialita’ verrebbe meno se alla volonta’ del collegio potesse sostituirsi la

volonta’ di un superiore gerarchico

4. in passato definiva il rapporto tra il vertice politico-amministrativo e la burocrazia

→ con l’istituzione della dirigenza i rapporti tra vertice politico e dirigenza sono qualificati come

rapporti di comeptenza che intercorrono tra titolari di competenze diverse

→ la gerarchia diventa una relazione interna alla burocrazia, tra dirigente e impiegato non

dirigente e non oper piu’ nei rapporti tra organo politico e ufficio burocratico

5. ha un limite

→ quando l’ordine impartito appare illegittimo l’inferiore deve farne rimostranza al superiore,

spiegandone le ragioni

→ tenuto a obbedire solo se l’ordine e’ rinnovato per iscritto, ma deve astenersi dal farlo se l’atto

e’ vietato da legge penale

b) Direzione = si esprime in direttive o atti di indirizzo, che vincolano nel fine, ma non (di solito) nei mezzi

per raggiungerlo → rimessi al soggetto destinatario

Direttiva → relazione interna allo stesso apparato = relazione che intercorre tra l’organo politico e la

dirigenza burocratica

→ venuti meno gli enti di gestione delle partecipazioni statali, eliminata dal titolo V la potesta’ di indirizzo e

coordinamento statale nei confronti delle Regioni, lo schema della direzione e’ applicabile al rapporto tra il

vertice politico e il vertice burocratico di qualsiasi organizzazione amministrativa

→ organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo definendo gli obiettivi e i

programmi da attiare e verificano la rispondenza dei risultati dell’attivita’ amministrativa e della gestione

agli indirizzi impartiti

→ dirigenti

● adozione di atti e provveidmento amministrativi

● gestione finanziaria, tecnica e amministrativa

● rispondono dell’osservanza delle direttive all’organo politico che puo’ revocare l’incarico

dirigenziale o risolvere il rapporto di lavoro

D = chi e’ soggetto alla direttiva ha un limitato potere di disattenderla purche’ ne spieghi le ragioni

→ non e’ consentito a colui che e’ soggetto a un potere di gerarchia

Rapporti di direzione non del tutto unilaterale → disciplina del rapporto tra organo politico e dirigente

→ direttiva che l’OP rivolge ai D e’ anche frutto della proposta di questi, che concorrono alla formulazione

(potere di proposta) dell’atto che serve di orientamento e limite della solo attivita’

c) Sostituzione = l’inerzia di chi sarebbe tenuto a provvedere costituisce in certi casi (legislativamente

predeterminati) il presupposto dell’intervento sostitutivo di un organo o di un ente diverso

○ esercizio dei poteri amministrativi corrisponde a una pretesa non solo del cittadino, ma anche di

altri soggetti

○ ricorrono circostanze che richiedono un intervento immediato

→ riparto di attribuzioni e competenze ex 97 Cost rischierebbe di generare inadempimenti e obblighi

internazionali o inerzie pericolose per gli interessi pubblici coinvolti se non ci fossero rimedi contro

l’inattivita’ dell’ente munito di attribuizioni o dell’organo dotato di competenza

→ S prevista dalla Cost per l’ipotesi che le Regioni, nelle materie di loro competenza, omettano di

provvedere all’attuazione o esecuzione degli accordi internazionalei e degli atti dell’UE (117.5, 120.2)

→ lo Stato (attraverso il Governo) puo’ sostituirsi alla Regione inadempiente → puo’ sostituirsi a R, P e C

in caso di grave pericolo per l’incolumita’ e la sicurezza pubblica (120.2)

30 - Controlli.

Esigenza di porre dei limiti al potere

● separazione dei poteri

● sindacato di costituzionalita’ delle leggi

● controlli di legittimita’ sugli atti amministrativi

● procedimenti per la copertura dei pubblici uffici

● sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi

● elezioni svolte con frequenza predeterminata

● iniziativa popolare delle leggi

● referendum

● ecc

Controllo sull’amministrazione → innanzitutto controllo che questa esercita su se stessa

→ relazione fra figure soggettive, organi e uffici dello stesso ente o di enti diversi

→ necessario parametro alla stregua del quale valutare atto/attivita’ altrui

→ 4 linee/fasi temporali:

A) Controlli di legittimita’ su

1) delibere degli enti locali = affidati ai prefetti

2) atti dei ministeri = affidati alla Corte dei Conti

→ Costituzione ha confermato lo schema introducendo modifiche

1. controlli sugli enti locali → affidati alle Regioni (organi delle R costituiti nei modi stabiliti dalla

legge)

2. controlli sugli atti amministrativi delle Regioni → organi dello Stato

3. controllo sugli atti di Governo → Corte dei Conti

→ controllo preventivo di legittimita’

→ legittimita’ perche’ la legge e’ il criterio di valutazione dell’atto amministrativo = immunita’ da vizi di

imcompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere

→ parallelismo tra le due forme di controllo (controllo amministrativo sistematico su ogni provvedimento e

controllo amministrativo eventuale dietro iniziativa del soggetto leso) sottintende un obiettivo → che i

provvedimenti amministrativi esposti all’annullamento da parte del giudice amministrativo vengano ridotti

al minimo, passando per il controllo amministrativo

→ controllo preventivo non rispetto all’atto amministrativo, ma ai suoi effetti = la produzione di effetti e’

subordinata all’esito positivo del controllo

B) Controlli preventivi di legittimita’ su atti di R ed EL → critiche → contrasto con il principio

costituzionale di autonomia che non tollera che le determinazioni di un ente autonomo diventino

efficaci solo se lo consente l’organo di un altro ente

1997 → quasi azzerato controllo statale sugli atti amministrativi regionali

dal 1990 (-’97,’99) → ristretto controllo regionale sulle delibere degli enti locali

Riforma costituzionale 2001 (L.cost. 3/2001) → soppressi artt 125.1 e 130 → controllo viene meno

→ limitata efficacia del controllo sugli atti delle R e degli EL

→ preceduta da riforme della legislazione elettorale per effetto delle quali era stato introdotto in R e EL un

modello costituzionale para-presidenziale = elezione diretta del capo dell’esecutivo

→ abbandono del modello parlamentare precedente, nel quale il capo dell’esecutivo era eletto dal

consiglio e legato ad esso da un rapporto di responsabilita’ e fiducia

anni ‘90 → convinzione che il controllo popolare esercitato dall’elettorato con la scelta diretta del capo

dell’esecutivo e con la verifica del suo operato fosse piu’ efficace del controllo di legittimita’ degli atti

(effettuato da un organo amministrativo)

→ riconsiderato anche il controllo della CdC sugli atti amministrativi dello Stato → limitato il controllo agli

atti del Governo (attuazione 100.2) = solo provvedimenti

emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri

➢ aventi ad oggetto piante organiche, incarichi di funzioni dirigenziali, direttive generali, atti e

➢ contratti che superino un determinato importo

→ riforma imposta dall’inefficacia del controllo

C) CdC → controllo sui decreti di approvazione dei contratti che superano un certo importo e sui

decreti di autorizzazione alla spesa, anche per un importo inferiore

→ controllo sulla legittimita’ della spesa

→ Cost → CdC controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e controllo sulla gestione

finanziaria degli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria

→ controllo di legittimita’ che riprende l’esigenza che la spesa pubblica non sia rimessa all’arbitrio del cd

centri di spesa, coloro che hanno il potere di disporla

→ spesa pubblica in continua crescita → necessita’ di sottoporne l’erogazione a controlli piu’ stringenti a

tutela dei cittadini contribuenti = modalita’ di controllo sull’uso delle risorse → maggiori compiri della CdC

e introduzione di fonti di controllo inedite

100 Cost limita il controllo successivo sulla gestione del bilancio allo Stato, ma L 20/94 lo estende alla

gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche

→ amministrazioni regionali, controllo di gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle

leggi di principio e di programma

→ enti locali → legislatore aveva imposto a P e C con +8.000 abitanti di trasmettere i conti consuntivi e le

relazioni dei revisori alla CdC → sezione per la finanza locale che riferisce annualmente al Parlamento i

risultati dell’esame compiuto sulla gestione (soprattutto il relazione agli enti i cui consuntivi si chiudano in

disavanzo o rechino indicazione di debiti fuori bilancio)

→ controllo riveste l’attivita’ finanziaria e amministrativa di un intero esercizio (non singolo atto) = in

contrasto con la Cost se 125.1 e 130 disegnano un sistema chiuso di controllo su R ed EL

→ CC → sent 29/1995 → non sistema chiuso

= legislatore puo introdurre forme di controllo diverse e ulteriori se fondamento costitutizionale

→ disegno costituzionale della PA (delineato in base ai principi di 1) buon andamento degli uffici ex 97; 2)

responsabilita’ dei funzionari ex 28; 3) tendenziale equilibrio di bilancio ex 81; 4) coordinamento dell’autonomia

permette al legislatore ordinario di sviluppare le

finanziaria delle R con la finanza di S, P e C ex 119)​

potenzialita’ in esso contenute attraverso la previsione di forma ulteriori rispetto al controllo

essenzialmente esterno di legittimita’ e l’estensione di tali forme ulteriori alle amministrazioni regionali

→ art 7 L 131/2003 affida alla CdC la verifica del rispetto degli equilibrio di bilancio da parte degli enti

territoriali (in relazioneal patto di stabilita’ interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE)

→ sezioni regionali di controllo → verificare che

○ gli enti perseguano gli obiettivi posti dalle leggi statali/regionali

○ la gestione finanziaria degli enti locali sia seria

○ controlli interni funzionino

→ nuovo sistema di controllo sugli enti territoriali minori, incompatibile con abrogazione di 125.1 e 130

→ CdC, funzioni collaborative → destinatari: consigli degli enti nell’intesa che debbano essere gli organi

elettivi di R, P, C ad adottare eventuali misure correttive

L finanziaria 266/2005 per il 2006 attribuisce alla CdC competenza in tema di bilanci di previsione e

rendiconti degli enti → impugnata davanti a CC che ne esclude l’illegittimita’ ex 100

→ controllo riferito ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati, non fondato su

parametri di stretta legalita’

D.Lgs. 286/1999 → riordinati controlli interni a ciascuna amministrazione interessata (strumenti di

monitoraggio e valutazione di costi, rendimenti e risultati dell’attivita’ amministrativa delle amministrazioni

pubbliche)

● per garantire legittimita’, regolarita’ e correttezza dell’azione amministrativa (controlli di regolarita’

amministrativa e contabile)

● per verificare l’efficacia, efficienza, economicita’ dell’AA al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e

risultati (controllo di gestione)

● per valutare l’adeguatezza delle scelte compiute nell’attribuzione dell’indirizzo politico in termini di

congruenza tra risultati ottenuti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico)

→ ruolo centrale = risultati → valutati in rapporto alle risorse a disposizione o in rapporto agli obiettivi

stabiliti

D) Recentemente → idea che, dal pdv del cittadino, piu’ efficace il controllo diffuso del coontrollo

esercitato con il voto

→ trasparenza (art 1 D.Lgs. 33/2013) intesa come accessibilita’ totale delle informazioni concernenti

l’organizzazione e l’attivita’ delle pubbliche amminsitrazioni per favorire forme diffuse di controllo sul

perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche

→ T assicurata dall’obbligo della PA a pubblicare nei siti istituzionali documenti, informazioni e dati

concernenti l’organizzazione e l’attivita’

→ quando omessa la pubblicazione nei casi in cui e’ dovuta, il cittadino puo’ chiedere l’accesso civico →

non sottosposto ad alcuna limitazione quanto alle legittimazione soggettiva del richiedente → a differenza

dell’accesso che e’ disciplinato dalla legge sul procedimento amministrativo ed e’ riservato agli interessati

Sezione Quarta - LE RISORSE

1 - Risorse umane. Dall’impiego pubblico al rapporto di lavoro con pubbliche amministrazioni.

Orlando (fondatore del diritto pubblico italiano; Principi di diritto amministrativo

, 1892) → necessita’ di uno

strumento coercitivo proprio del diritto pubblico

→ non occorrerebbero strumenti di diritto pubblico se lo Stato attingesse al mercato con lo strumento del

contratto → invece, legislatore orientato verso un impiego pubblico con un assetto distinto a quello del

rapporto di lavoro privato → distinto per modalita’ di costituzione, svolgimento ed estinzione del rapporto

→ Statuto degli impiegati civili dello Stato (1957) peculiare a quello del ‘70 per i lavoratori del settore

privato

→ processo di pubblicizzazione concluso dal 1923 = attribuita al Consiglio di Stato una competenza

esclusiva in materia di pubblico impiego → giudice amministrativo abilitato a conoscere in quelle materie

anche di tutte le questioni relative a diritti

→ impiego pubblico trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo → trattato con le

categorie del diritto e processo amministrativo

Rapporto di pubblico impiego → costituito da un atto unilaterale di nomina (provvedimento amministrativo)

rispetto al quale l’accettazione del privato funge da mera condizione di efficacia

→ Es di provvedimenti amminsitrativi

- manifestazione della volonta’ di coprire il posto vacante

- bando di concorso

- nomina della commissione esaminatrice

- operazioni concorsuali

- formazione della graduatoria da parte della commissione

- approvazione della graduatoria da parte dell’amministrazione

→ amministrativizzazione del rapporto di impiego pubblico ha investito l’intero ciclo del rapporto

→ promozioni, dinieghi di promozione, aspettative, congedi, trasferimenti, misure disciplinari, destituzione,

dispensa dal servizio → da impugnare entro il termine di decadenza di 60 giorni e valutare alla stregua

dei canoni di legittimita’ (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere) propri di tutti i PA

→ natura pubblicistica del rapporto di pubblico impiego e’ stata rafforzata dalla Cost → richiede (mediante

riserva di legge relativa in materia di organizzazione dei pubblici uffici) una disciplina per legge o

regolamento

→ atti con cui viene instaurato, gestito, risolto il singolo rapporto sono esercizio di poteri A

→ critica D

a. distinzione tra organizzazione (in astratto) dei pubblici uffici e la loro (concreta) provvista

b. distinzione tra organizzazione degli uffici e organizzazione del lavoro

→ solo OdU forma oggetto di riserva di legge, OdL non e’ diversa dall’OdL del lavoro privato,

quindi potrebbe essere sottoposta a disciplina contrattuale (collettiva e individuale)

→ critica appoggiata dal movimento sindacale e la cultura giuridica ad esso vicina, che hanno

1. sottratto la determinazione del trattamento economico alla legge/regolamento per affidarla ai

contratti collettivi

2. ottenuto una quasi completa privatizzazione dell’impiego pubblico

Assetto vigente (D.Lgs. 29/93 e modifiche del D.Lgs. 165/2001)

→ ciascuna pubblica amministrazione adotta atti organizzativi con cui

● vengono fissate le linee fondamentali di organizzazione degli uffici

● sono individuati gli uffici di maggiore rilevanza

● sono stabilite le relative modalita’ di copertura

● vengono determinate le dotazioni organiche complessive (fabbisogno di personale)

→ la gestione dei rapporti di lavoro viene fatta con le capacita’ e i poteri del privato datore di lavoro = con

atti di diritto privato cosituenti esercizio del potere direttivo proprio del datore di lavoro

→ PrA con cui l’ente determina il proprio organico

→ atto di diritto privato

1. contratto con cui un lavoratore e’ chiamato a ricoprire un posto

2. esercizio individuale del potere datoriale con cui il lavoratore e’ trasferito d’ufficio o

destinato ad altre mansioni o promosso a una qualifica superiore

→ in dipendenza della privatizzazione del rapporto di impiego cambia il sistema delle fonti

→ diritti e doveri delle parti non sono piu’ stabiliti da leggi e regolamenti amministrativi, ma trovano la loro

fonte nel cc, nelle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell’impresa e nei contratti collettivi di lavoro

CCNL = stipulati per singoli comparti da

● confederazioni sindacali che riscuotono adesioni del 5%+ del comparto

● ARAN (Agenzia per la rappresentazione negoziale delle pubbliche amministrazioni)

→ stipulazione deve essere preceduta da

1. parere favorevole del comitato del settore interessato

2. attestazione della Corte dei Conti sull’attendibilita’ dei costi e la loro compatibilita’ con gli strumenti

di programmazione e bilancio

→ D.Lgs. 165/2001 dedicato alla dirigenza e ai rapporti con il ministro → regole valgono per ogni ente e

per i rapporti tra organi politici e dirigenti

Organi di governo

○ funzioni di indirizzo politico amministrativo

○ verificano la rispondenza dei risultati dell’attivita’ amministrativa e della gestione agli indirizzi

impartiti

Dirigenti

● adottano atti e provvedimenti amministrativi

→ che impegnano l’amministrazione verso l’esterno e la gestione finanziaria, tecnica e

amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, organizzazione delle risorse umane,

strumentali e di controllo

● sono responsabili in via esclusiva dell’attivita’ amminsitrativa della gestione e dei relativi risultati

→ massiccio trasferimento di poteri dall’organo politico alla dirigenza burocratica si fonda sulla distinzione

fra politica e amministrazione imposta dal 97 Cost (lettura prevalente anni ‘90)

→ dirigenza politica in parte compensata della perdita di potere decisionale con l’attribuzione di rilevanti

poteri in tema di incarichi dirigenziali

→ D.Lgs. 165/2001 separa

- qualifica di dirigente = si accede per (corso-)concorso

- incarico di dirigente = preposizione all’ufficio dirigenziale → incarico conferito/revocato tramite

provvedimenti amministrativo dall’organo politico inizialmente concepito come atto di diritto privato

(modifica con L. 145/2002)

→ giudice ordinario puo’ sindacarlo, ma non con la stessa ampiezza di giudizio di cui dispone il

giudice amministrativo in casi analoghi

Assimilazione dell’impiego presso enti pubblici all’impiego privato → limiti

Reclutamento del personale

⇒ 1. Sulla base di dotazioni organiche o piante organiche approvate con regolamenti deliberati dal

Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente

→ pianta organica serve a commisurare la quantita’ di personale al fabbisogno → predetermina il costo

del lavoro in relazione ai livelli retributivi previsti dalla contrattazione collettiva

→ assunzione di dipendenti al di fuori dell’organico e’ nulla con conseguente applicazione del 2126 cc

(prestazione di fatto con violazione di legge)

2. Personale assunto con procedure selettive → per accertare professionalita’ richiesta e garantire in

misura adeguata l’accesso dall’esterno

→ principio costituzionale del pubblico concorso (97.4) → applicato per l’accesso alle qualifiche iniziali e

per l’inquadramento nelle qualifiche superiori (Sent CC 1/1999)

→ atti con cui vengono indette/espletate le procedure concorsuali (fino all’approvazione della graduatoria)

sono considerati atti amministrativi sottoposti alla giurisdizione del giudice amministrativo

3. Disciplina delle mansioni superiori

→ lavoratore privato assegnato a mansioni superiori a quelle della qualifica ha diritto al trattamento

corrispondente e l’assegnazione diventa definitiva dopo un periodo fissato dai contratti collettivi (e in ogni

caso non superiore a 3 mesi → 2103 come sostituito dall’art 13 L 300/70)

→ D.Lgs. 165/2001

● stabilisce un limite temporale (6 mesi) all’assegnazione del dipendente a mansioni superiori

● individua i presupposti in presenza dei quali l’operazione e’ ammessa

● prevede la nullita’ dell’assegnazione a qualifica superiore al di fuori di questi presupposti

● lavoratore adibito (validamente o meno) a mansioni superiori

ha diritto al trattamento economico corrispondente

➢ non ha diritto all’inquadramento nella qualifica superiore

→ disciplina differente per ragioni di

A. spesa pubblica → costo del personale calcolato in base alla pianta organica lieviterebbe se i

dipendenti fossero adibiti sistematicamente a mansioni superiori

→ ammessa solo per tempo determinato e su presupposti determinati

B. pubblico concorso → verrebbe eluso se il dipendente potesse accedere alla qualifica superiore in

conseguenza del solo esercizio di fatto delle mansioni corrispondenti

Accanto all’impiego privatizzato rimane l’impiego pubblico tradizionale, retto da leggi e regolamenti, in cui

il singolo rapporto e’ costituito/gestito/risolto con provvedimenti amministrativi

→ giurisdizione rimane al giudice amministrativo con riguardo a

○ militari

○ polizia

○ diplomatici

○ magistrati

○ professori e ricercatori universitari

○ personale delle qualifiche piu’ elevate della carriera prefettizia

D.Lgs. 165/2001 modificato in maniera incisiva dal D.Lgs. 150/2009

A. materia disciplinare (devoluta alla contrattazione collettiva, con beneficio dei dipendenti pubblici)

viene restituita alla legge

B. regolate forme e termini del procedimento disciplinare, rapporti col procedimento penale, rilevanza

delle false attestazioni o certificazioni, i controlli sulle assenze

→ espressamente previsto il licenziamento disciplinare

C. rafforzato il controllo pubblico sul procedimento di formazione del CCNL con la previsione di poteri

di indirizzo sull’ARAN e poteri di indagine della Corte dei Conti

D. ridefiniti i rapporti tra CCNL e contratti integrativi

→ una quota rilevante del trattamento economico e’ legata alla performance individuale e

organizzativa = retribuzione differenziata nell’ambito della stessa qualifica in rapporto alla quantita’

e qualita’ delle prestazioni del lavoratore

E. rafforzata la responsabilita’ dei dirigenti (non solo dirigenziale, ma anche disciplinare)

2 - Risorse materiali. I beni pubblici.

Imprenditore = colui che esercita professionalmente un’attivita’ economica organizzata al fine della

produzione/scambio di beni/servizi

Imprenditore utilizza dei beni → complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa = azienda

→ non e’ necessario che il singolo bene sia di proprieta’ dell’imprenditore → sufficiente che abbia un titolo

che gli consenta di includere il bene fra quelli che organizza per svolgere l’attivita’ d’impresa

→ diritto prende in considerazione l’azienda in modo unitario in vista della sua circolazione → i beni che la

compongono pero’ conservano la loro fisionomia e il loro regime (bene mobile, immobile, registrato)

→ qualificazione come “aziendale” del bene dipende esclusivamente dalla sua destinazione

Ogni amministrazione pubblica e’ un’impresa = attivita’ organizzata per la produzione di beni/servizi

→ AP si avvale oltre che di risorse umane di risorse materiali organizzate in vista del suo scopo

→ risorse (beni sui quali l’A vanta la proprieta’ o un titolo giuridico diverso) → tratto comune =

destinazione al pubblico servizio

→ beni usati dall’A sono sottoposti a un regime giuridico speciale diverso dalla proprieta’ ex 832 cc

Codice civile → classificazione dei beni appartenenti a Stato ed enti pubblici

1. beni demaniali = inalienabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (se non nei

modi e nei limiti stabiliti dalla legge)

→ tutela spessa all’autorita’ amministrativa che puo’ avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della

proprieta’ e del possesso (823)

2. beni patrimoniali indisponibili = non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi

stabiliti dalle leggi che li riguardano

3. beni patrimoniali disponibili = sottoposti alle norme civilistiche sulla proprieta’, appartengono a

S/EP come a qualsiasi proprietario → “semplicemente destinati alla produzione di un reddito”

→ no criteri → no produzione, destinazione, natura del bene, soggettivo, della necessaria titolarita’

pubblica

→ disciplina e nozione di proprieta’ pubblica → problema evidente = esigenza di salvaguardare i beni

appartenenti ai pubblici poteri e usati per fini di pubblico interesse dai pericoli inevitabilmente connessi

all’applicazione del diritto comune

● nei riguardi dello stesso ente proprietario → che non avrebbe freno a disfarsi dei beni in caso di

necessita’ di mezzi finanziari

● nei riguardi di terzi → inammissibilita’ dell’usucapione

● nei riguardi dei creditori dell’ente → regola dell’impignorabilita’

Prospettiva dell’organizzazione amministrativa → assumono un rilievo particolare i beni pubblici tali per

destinazione della pubblica amministrazione → atto conferisce tale destinazione, atto simmetrico toglie

tale destinazione

→ concetto contemplato in via generale per il solo patrimonio indisponibile → riguarda anche beni

demaniali (porti, strade, acquedotti)

→ una destinazione manca in una serie di beni appartenenti al patrimonio indisponibile (foreste, beni

archeologici)

Destinazione a ufficio o servizio pubblico presuppone un’attivita’ di costruzioni di cui di solito si fa carico la

stessa amministrazione → attivita’ che manca nel cd demanio naturale (o meglio, beni pubblici per natura)

→ alla costruzione segue l’atto di destinazione che no nha forme particolari e che puo’ concretarsi anche

in fatti materiali

→ servizio pubblico cui il bene e’ destinato puo’ puo’ essere

■ diretto = coincidere con le modalita’ d’uso del bene (es strade)

■ indiretto = bene serve perche’ la funzione o il servizio possano essere esercitati, ma non

costituisce l’oggetto proprio della funzione o del servizio

→ es ufficio comunale in cui e’ ubicato il servizio anagrafe serve al pubblico che si attende una

prestazione non da quella cosa, ma dal servizio che in quell’immobile viene prestato

→ disciplina della destinazione e’ piur’ rigorosa nel caso dei beni filiali che dei beni strumentali

Revoca o cessazione della destinazione

→ il bene patrimoniale indisponibile transita nel patrimonio disponibile

→ anche nei beni demaniali a destinazione amministrativa la destinazione puo’ cessare → la demanialita’

cessa con gli stessi effetti che si producono quando un bene patrimoniale indisponibile viene sottratto alla

sua destinazione

Beni riservati = beni che non possono appartenere che allo Stato e agli altri enti territoriali:

a. demanio marittimo (lido, spiagge, rade)

b. demanio idrico (fiumi, torrenti, laghi, acque pubbliche)

c. miniere (822.1; 826.2)

→ riserva volta a

1. impedire che (di parte) del bene si approprino soggetti privati

2. assicurare l’uso della generalita’ delle persone

→ ente pubblico e’ proprietario non per godere del bene, ma perche’ altri ne goda → inversione radicale

rispetto al modello della proprieta’ privata

→ beni che esistono allo stato di natura e sono suscettibili di un accertamento da parte dell’autorita’

amministrativa, ma non di un atto di destinazione (manca per definizione)

Comunanza tra beni a destinazione pubblica e beni pubblici oggetto di riserva → aperti all’uso del

pubblico

→ motivo per cui il regime della proprieta’ pubblica si distingue dal regime della proprieta’ privata

(! = eccezione: demanio militare e beni patrimoniali indisponibili di carattere militare)

→ uso generale puo’

■ trovare dei limiti per ragioni di polizia quando diventa impossibile il godimento simultaneo di tutti gli

aspiranti

■ consistere in usi particolari o eccezionali ai quali determinati soggetti sono abilitati da

un’autorizzazione/concessione

→ per effetto della A/C una porzione del bene viene sottratta all’uso generale

→ idea sottostante = utilita’ complessiva del bene viene incrementata dalle prestazioni ulteriori

fornite dal concessionario delle quali l’utente generale puo’ giovarsi (o comunque non viene

pregiudicata)

Esigenza di una riforma degli articoli del codice sui beni pubblici per inadeguatezza della distinzione tra

demanio e patrimonio indisponibile → Governo ha istituito una Commissione (2007) con il compito di

riscrivere tali disposizioni

→ progetto = distinzione tra beni

A. comuni = a consumo non rivale, ma esauribile, funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali e dei

quali va garantita la fruizione collettiva

B. pubblici sociali = suscettibili di alienzazione a privati purche’ rimanga inalterata la destinazione

pubblica

→ progetto non ha avuto seguito

3 - Le trasformazioni nel regime dei beni pubblici.

Dagli anni ‘90 → trasformazioni nel regime dei beni pubblici → risultato di una serie di misure

a. conversione in enti privati di numerosi enti pubblici

b. trasferimento della titolarita’ di beni pubblici a societa’ per azioni costituite allo scopo esclusivo di

gestire/vendere detti beni

4 specie di evenienze

1. Aziende ed enti pubblici trasformati in Spa

→ cc = strade, autostrade e strade ferrate (822) parte demanio pubblico se appartenenti allo Stato

→ trasformazione dell’Azienda Autonoma delle ferrovie dello Stato in ente pubblico economico prima e

Spa poi → trasferimento dei beni al nuovo soggetto giuridico → viene meno il presupposto della

demanialita’ pubblica = appartenenza dei beni allo Stato

Modificazione regime giuridico → “i beni destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro

destinazione senza il consenso dell’ente”

→ e’ escluso che i beni

● possano formare oggetto di possesso da parte di terzi

● possano essere acquisiti per usucapione

→ discorso analogo → beni dell’amministrazione delle poste e telecomunicazioni (prima Ente poste

italiane, poi Spa)

→ beni destinati a un pubblico servizio facevano parte del patrimonio indisponibile dello Stato, in quanto

appartenenti allo Stato

→ qualificazione come patrimonio indisponibile statale viene meno → rimane la destinazione a pubblico

servizio

Idem con

● rete elettrica (comprese le centrali) → ENEL ente pubblico economico, oggi Spa

● rete telefonica → Azienda di Stato per i servizi telefonici, poi Iritel Spa, oggi Telecom Spa

● rete stradale e autostradale → Azienda di Stato per RSeA, oggi ANAS Spa

Secondo una recente ricostruzione, nonostante la fuoriuscita di questi beni dal demanio e patrimonio

indisponibile statale, rimane in vita il vincolo di destinazione → aggravato per le cd reti dall’obbligo dei

titolari di renderle accessibili ai concorrenti che chiedono di utilizzarle per l’erogazione di pubblico servizio,

una volta che i monopoli legali sono stati soppressi e i relativi mercati liberalizzati

2. Enti pubblici trasformati per legge in persone giuridiche private (associazioni e fondazioni),

essendosi ritenuto che per il loro funzionamento non e’ necessaria la personalita’ di diritto pubblico

→ i beni la cui gestione/conservazione costituiva lo scopo istituzionale dell’ente pubblico passano al

nuovo soggetto privato, ma rimangono destinati a tali finalita’ (fatto salvo ogni altro onere/vincolo gravanti

sugli stessi ai sensi della legge)

→ fin qui, il regime dei beni e’ parzialmente modificato dal mutamento del soggetto titolare

→ nelle altre due opzioni, oggetto della misura legislativa e’ direttamente il bene → conferito a una Spa

creata per gestire/valorizzare/commercializzare beni statali, patrimoniali (disponibili e non) e demaniali

3. Create la

a. Patrimonio Spa (art 7, D.L. 63/2002 conv in L. 112/2002)

→ capitale detenuto interamente dal ministero dell’economia e delle finanze

→ beni conferiti alla P Spa possono essere venduti e con la vendita perdono ogni

connotazione pubblicistica o vincolo di destinazione

→ vendita accompagnata dalla cd cartolarizzazione, per effetto della quale il valore dei

beni viene incorporato in strumenti finanziari da collocare sul mercato in modo che venga

acquisita subito la liquidita’ che i beni sarebbero in grado di fornire solo in futuro (con la

vendita)

→ C = societa’ intermedie pagano allo Stato il prezzo iniziale del trasferimento e rivendono

il bene a terzi

b. Infrastrutture Spa (art 8, D.L. 63/2002 conv in L. 112/2002)

→ capitale detenuto interamente dalla Cassa Depositi e Prestiti

→ obiettivo = gestire il patrimonio con criteri imprenditoriali e conseguire l’utilizzazione economica delle

infrastrutture conferite all’omonima societa’

4. Per contribuire alla soluzione dei problemi della finanza regionale e locale, il D.Lgs. 12/2008

autorizza (art 58) R ed EL a redigere elenchi dei beni immobili di loro proprieta’, non strumentali

all’esercizio delle funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione o dismissione

→ inserimento nel piano delle alienazioni/valorizzazioni immobiliari (da allegare al bilancio di

previsione) determina la classificazione dei beni come patrimonio disponibile

L 42/2009 → legge delega in materia di federalismo fiscale → prevede attribuzione a titolo non oneroso a

ogni livello di governo di distinte tipologie di beni pubblici statali (art 19)

D.Lgs. 85/2010 → decreto delegato

○ specifica i parametri per l’attribuzione del patrimonio e l’individuazione dei livelli territoriali di

governo ai quali assegnare i beni

○ autorizza gli enti beneficiari ad attivare anche per gli immobili trasferiti processi di alienazione e

dismissione secondo il meccanismo ex art 58

Processo di dismissione del patrimonio pubblico e’ proseguito

● trasferimento demanio statale a R ed EL perche’ procedano a sdemanializzazione e vendita

= federalismo demaniale

● valorizzazione dei beni che rimangono intestati a Stato ed EL in modo che ne sia incrementata la

redditivita’

→ attraverso complesse operazioni (istituzione di fondi d’investimento immobiliare chiusi o societa’ create

dal Ministero dell’economia per la valorizzazione e poi cessione di quote cospicue del patrimonio

immobiliare pubblico)

4 - Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica.

Entrate e spese pubbliche → prese in considerazione separatamente dalla Cost

1. Entrate

a. patrimoniali

b. tributarie → sottoposte a 4 principi

i. principio di legalita’ o riserva di legge (23 Cost)

ii. principio di eguaglianza (53)

iii. principio della capacita’ contributiva → commisura l’obbligazione tributaria e il suo

importo alla diversa capacita’ economica (53)

iv. criterio di progressivita’ → non vale per il singolo tributo, ma per il sistema delle

imposte dirette nel suo complesso

→ alla progressivita’ si contrappone la proporzionalita’

→ sta alla base del sistema a scaglioni (che vale per l’IRPEF) = quanto piu’ e’

elevato lo scaglione (fascia di reddito imponibile), tanto piu’ elevata e’ l’aliquota

d’imposta

2. Spese → non esiste una disciplina costituzionale specifica, ma norme che rendono obbligatorie

certe spese, addossando a S/R/enti pubblici compiti che hanno un costo

→ relazione tra entrate e spese pubbliche → scarse indicazioni Cost

53 = tutti sono tenuti a concorrere con le spese pubbliche → si presuppone che le spese debbano

➢ essere coperte con le entrate

81.4 = ogni legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte

➢ → stabilisce un principio tendenziale di pareggio, riferito alle singole leggi di spesa, non a

finanza/bilancio pubblici

Bilancio (81) = documento che tiene insieme entrate e spese, collegandole

→ no definizione in Cost → previsione delle entrate che lo Stato/ente pubblico ritiene di realizzare

nell’esercizio finanziario e nella previsione delle spese da effettuare

→ Cost detta alcune regole

a. competenza = Governo lo presenta, parlamento lo approva (81.1)

b. fonte = approvato con legge (81.3)

c. durata dell’esercizio finanziario = annuale

d. contenuti che la legge di bilancio non puo’ avere = nuovi tributi e nuove spese (81.3)

→ che possono essere stabiliti con singole leggi tributarie e di spesa (81.4)

e. rendiconto = separata previsione del bilancio e del rendiconto presuppone che il bilancio sia un

bilancio preventivo (81.1)

f. controllo sulla gestione del bilancio → affidato alla Corte dei Conti → riferisce direttamente alle

Camere sul risultato del riscontro eseguito (100)

g. inammissibilita’ del referendum abrogativo in relazione alle leggi di bilancio e tributarie (75)

→ democrazia diretta non funzionerebbe → si presume che la maggior parte degli elettori

voterebbe sempre per cancellare la legge che impone un tributo

5 - I vincoli europei.

Norme di diritto comunitario → rango equiordinato alle norme costituzionali

Patto di stabilita’ e crescita → parti contraenti hanno giudicato l’equilibrio della finanza pubblica degli Stati

uno strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilita’ dei prezzi e alla crescita economica

→ obiettivo a medio termine = raggiungere il pareggio di bilancio (o avvicinamento entro 0,5%), salvi i

periodi di recessione

126 TFUE prevede

● che gli Stati membri evitino disavanzi pubblici eccessivi

→ 2 regolamenti comunitari (1055/2005, 1056/2005) hanno modificato i precedenti regolamenti

sulla sorveglianza multilaterale e sulla procedura di disavanzo eccessivo

● che il rapporto tra disavanza pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di

riferimento (fissato al 3%)

● che il rapporto tra debito pubblico e PIL non deve superare un valore di riferimento (60%)

→ fiscal compact prevede che gli Stati piu’ indebitati debbano tornare con una riduzione annua del

debito pari a 1/20 dell’eccedenza → dovrebbe implicare una riduzione progressiva del rapporto

per effetto della crescita

● che la Commissione europea sorveglia l’evoluzione della situazione di bilancio e dell’entita’ del

debito pubblico degli Stati membri

→ campagna di privatizzazione allo scopo di conseguire entrate straordinarie da destinare al ripiano del

debito → privatizzazione dovrebbe comportare anche la dismissione di attivita’ pubbliche che non e’

necessario mantenere in ambito pubblico e la conseguente riduzione della spesa

→ per dare maggior flessibilita’ al Patto, si ammette la possibilita’ di obiettivi differenziati che tengano

conto delle peculiarita’ della situazione di ogni Stato membro

6 - Il bilancio dello Stato. Lo scostamento dal quadro costituzionale.

Interpretazione letterale 81 = entrata delle spese deve essere determinata fuori dal bilancio e con

apposite leggi e il bilancio deve limitarsi a registrare le decisioni espresse da tali leggi

→ obbligo della copertura (81.4) serve a contenere il livello di spesa pubblica e a garantire un certo

equilibrio finanziario

→ se si esclude che la copertura possa essere assicurata con l’indebitamento → garantito il pareggio tra

entrate e spese effettive

→ pareggio di bilancio → una sorta di principio di Cost materiale → convinzione diffusa negli OG liberali

(le spese devono essere per intero coperte dai proventi dei tributi)

Culto per la spesa pubblica corrispondente agli interessi della classe politica ha portato alla conclusione

(C.C.) che la copertura delle spese potesse essere assicurata anche mediante indebitamento

→ Caffe’, fine anni ‘60 = indebitamento pubblico per porre rimedio alle conseguenze paralizzanti che

discendono dall’81 → espediente che fornisce un’apparente giustificazione al disinteresse di tutte le forze

politiche per la rimozione di uno degli ostacoli piu’ gravi all’ammodernamento della politica finanziaria

→ in realta’

Smentito dalla prassi che il bilancio dovesse essere meramente recettizio di leggi preesistenti (ex 81.3/4)

→ dal ‘48, introdotti fondi speciali per determinare/coprire le spese di funzionamento non contemplate

dalle leggi di spesa

→ bilancio concorre a determinare il livello della spesa pubblica, vanificando la funzione essenziale

dell’obbligo di copertura ex 81.4 che era quella di contenere la spesa pubblica

→ funzione pregiudicata perche’ spesa pubblica non passa solo attraverso leggi di spesa

→ bilancio e’ sottratto all’obbligo di copertura → prima di determinare le singole spese, definisce gli

equilibri complessivi e contine un’esplicita e preventiva decisione piuttosto che costituire semplicemente il

risultato di quanto gia’ deciso in ordine agli specificati stanziamenti

→ linea di tendenza prevalsa fino alla meta’ degli anni ‘70

2/3/2012 → Fiscal compact (Trattato sulla stabilita’, la coordinanazione e la governance dell’unione

economica e monetaria) Paesi dell’UE (tranne UK e Repubblica Cece)

→ parti contraenti obbligate a un bilancio in pareggio o avanzo → regola da incorporare nel sistema

giuridico a livello costituzionale o equivalente

→ fissa un limite al deficit strutturale dello 0,5% del PIL

→ Stati hanno introdotto nelle proprie carte costituzionali il principio del pareggio di bilancio

→ nuovo 81.1 = Stato

○ assicura l’equilibrio tra entrate e spese del proprio bilancio

○ consente il ricorso all’indebitamento solo per considerare gli effetti del ciclo economico e al

verificarsi di eventi eccezionali (previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta dei

rispettivi componenti)

7 - Verso la razionalizzazione del sistema.

81 mortifica il ruolo dell’esecutivo → riconosce un corcorso tra parlamento e Governo nella formazione del

bilancio, ma bilancio

● presentato dal Governo → no spazi di autonomia politica economica al Governo → legge di

bilancio finisce per recepire e sommare i contenuti delle leggi di spesa, non potendo introdurre

nuovi tributi e spese

● approvato dal parlamento

Riserva di legge in materia di bilancio conferisce al bilancio una rigidita’ non compatibile con il principio

del buon andamento ex 97, che comporta flessibilita’ e adattabilita’ dell’azione amministrativa

→ legge necessaria per approvare il bilancio e per modificarlo nel corso dell’esercizio

→ rigidita’ accentuata dalla struttura dello stato di previsione della spesa (articolata in migliaia di capitoli)

→ una volta approvato il bilancio, la variazione anche minima di un capitolo richiedeva (prima delle

modifiche) una legge o un decreto

Complesso di questi vincoli (non compatibili con un volume crescente di spesa pubblica e con ambizioni

indirizzi di politica economica) ha portato

○ inizialmente (fino al ‘78) ad eludere le previsioni ex 81

● introduzione di nuove spese in sede di bilancio (81.3)

● elusione dell’obbligo di copertura (81.4) mediante leggi di spesa pluriennali nelle quali il

grosso della spesa era rinviato agli esercizi successivi e la copertura assicurata solo al

primo anno

○ il parlamento a intervenire → L 568/78 (riforma di alcune norme di contabilita’ generale dello Stato

in materia di bilancio)

→ modifiche

● L 362/88

● L 208/99

→ ultimo atto → L 196/2009 di riforma della contabilita’ e della finanza pubblia

8 - La programmazione di bilancio.

Nuova legge di contabilita’ (L 196/2009) disciplina il ciclo della programmazione di bilancio = termini entro

cui i singoli strumenti vanno approntati e i loro contenuti

→ Governo ha funzione propositiva e Parlamento approva

Ciclo:

A. Relazione sull’economia e la finanza pubblica → da presentare entro il 15 aprile

B. Decisione di finanza pubblica → entro 15 settembre

● enuncia obiettivi di politica economica

→ obiettivi articolari per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche (centrali,

locali, previdenziali)

● descrive il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il triennio

successivo

→ quadro include

indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale

➢ previsioni tendenziali dei flussi di entrata e uscita del conto economico dei

➢ sottosettori e sull’andamento del debito pubblico

previsioni tendeniali del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo

➢ di cassa del settore statale

→ riporta il contenuto di

1. Patto di stabilita’ interna → legato ai rapporti con l’UE, alla quale va presentato

annualmente un aggiornamento del PDS → per assicurare coerenza e conformita’ ai

parametri europei

→ vincolo a carico di R ed enti locali

→ coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza

pubblica → organismo interno alla Conferenza unificata

2. Patto di convergenza → norme rivolte all’obiettivo di convergenza di

○ costi e fabbisogni standard dei vari livelli di governo

○ prestazioni previdenziali o relative ai diritti civili e sociali

→ per confermare normativamente gli interventi di politica economica e bilancio assunti e disposti

negli anni precedenti occorrono risorse che vengono indicate separatamente per i principali settori

di ricerca

→ corredata

● dalle relazioni programmatiche per ciascuna “missione” della spesa

● delle relazioni sullo stato di attuazione delle leggi pluriennali

● del programma delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici in vista del

rilancio delle attivita’ produttive

C. Manovra di finanza pubblica → entro 15 ottobre

→ formata da

● legge di stabilita’ = sostituisce la vecchia legge finanziaria

→ regola (per l’anno finanziario) le grandezze previste dalla legislazione vigente per

adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi della DFP

■ indica il livello massimo del ricorso al mercato finanziario

■ indica le variazioni di aliquote, detrazioni, scaglioni e altre misure che attengono al

carico fiscale

■ indica le correzioni delle imposte conseguenti all’adeguamento dell’inflazione

■ disciplina gli altri oggetti ex 11.3 della legge

→ non puo’

1. conferire deleghe al Governo

2. disporre in materia ordinamentale o di organizzazione amminstrativa

3. prevedere interventi di natura localistica o micro-settoriale (11.3) → per impedire cd

assalto alla diligenza (verificato in passato in occasione del dibattito parlamentare

sulla legge finanziaria quando attraverso emendamenti proposti da singoli

parlamentari sono stati soddisfatti microinteressi di minigruppi sociali o territoriali)

→ disegno di legge accompagnato da una nota tecnico-illustrativa = documento di

raccordo tra il d.d.l. di bilancio e il conto economico delle pubbliche amminsitrazioni

→ espone i contenuti della manovra, i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei

vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi (11.9/10)

● legge di bilancio

→ bilancio formato sulla base delle indicazioni dei Ministri circa gli obiettivi di ogni

dicastero e la quantificazione delle risorse necessarie per il loro raggiungimento

→ Ministero dell’economia e delle finanze valuta la congruita’ tra gli obiettivi perseguiti da

ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione (tenuto conto dello stato di

attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti ex 23)

→ d.d.l. del bilancio di previsione espone per l’entrata e per la spesa le unita’ di voto

parlamentare determinate con riferimento alla tipologia di entrata e ad aree omogenee di

attivita’

→ unita’ di voto = costituite dai programmi quali aggregati diretti al perseguimento degli

obiettivi definiti nell’ambito delle missioni → che a loro volta rappresentano le funzioni

principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa ex 21.2

→ votando sui programmi, i parlamentari decidono a un livello piu’ elevato che in passato

→ la realizzazione del programma e’ affidata a un unico centro di responsabilita’

amministrativa costituito dall’unita’ organizzativa di primo livello dei ministeri (D.Lgs.

300/99) → viene stabilita una piena corrispondenza tra struttura del bilancio e

organizzazione ministeriale

→ in base alla nuova classificazione le entrate dello Stato sono ripartite in

A. titoli → distinti a seconda della natura tributaria, extratributaria, privenienti da

alienazione/ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o

dall’accensione di prestiti

B. ricorrenti o non ricorrenti → a seconda che la loro acquisizione sia prevista a

regime o sia limitata ad 1+ esercizi (una tantum)

→ distinzione serve ad individuare gli elementi strutturali

C. tipologie → per le entrate tributarie si indicano i tributi piu’ importanti, per i titoli

restanti e’ indicata la tipologia del provento

D. categorie → a seconda che l’entrata derivi dall’attivita’ ordinaria di gestione o

dall’attivita’ di accertamento e controllo

E. capitoli → eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto

→ le spese dello Stato sono ripartite in

1. missioni = funzioni fondamentali e obiettivi strategici

2. programmi = aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito

delle missioni → classificati per

● spese di funzionamento

● interventi

● trattamenti di quiescenza

● oneri di debito pubblici

● oneri comuni di parte corrente

● investimenti e oneri comuni in conto capitale

3. capitali → secondo l’oggetto della spesa = unita’ elementari ai fini della gestione e

della rendicontazione, possono essere ripartiti in articoli

→ distinzione

■ bilancio politico = per la decisione parlamentare → gli si riferiscono le poste di

bilancio oggetto del voto parlamentare

■ bilancio amministrativo = per la gestione → gli si riferiscono i capitoli

→ grazie alla concentrazione della decisione parlamentare sulle grandi voci di spesa

(programmi), il bilancio acquista maggiore flessibilita’

→ legge di riforma si iscrive in una linea di tendenza ad ampliare i margini di manovra del

Governo → quota di spese rimodulabili (autorizzate da espressa disposizione legislativa

che ne determina l’importo massimo e il periodo di iscrizione in bilancio), spese di

adeguamento del fabbisogno (non predeterminate legislativamente, quantificate tenuto

conto delle esigenze delle amministrazioni)

→ rimodulazione puo’ avvenire

■ in sede di bilancio (in via compensativa all’interno di un programma o tra programmi

di ciascuna missione)

■ con la legge di assestamento

■ in via amministrativa (limitatamente alle dotazioni finanziarie interne a ciascun

programma)

→ rimane precluso l’impiegoo di stanziamenti in conto capitale per finanziare spese

correnti

D. Disegni di legge collegati alla manovra → entro il mese di febbraio

E. D.d.l. di assestamento → entro 30 giugno

→ chiude il ciclo di bilancio

→ tiene conto della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto

dell’esercizio scaduto il 31/12 precedente

→ possono essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a

programmi di una stessa mansione (limitatamente all’esercizio in corso)

Fondi di riserva → contribuiscono a rendere piu’ flessibile la gestione del bilancio, potenziando il ruolo del

Governo

1. FDR per le spese obbligatorie

2. fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto

corrente capitale

3. FDR per le spese impreviste

4. fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa

→ FDR sono

iscritti nello stato di previsione della spesa del ministero dell’economia e delle finanze

➢ approvati con la legge di bilancio

→ il ministro puo’ attingervi per aumentare gli stanziamenti di spesa obbligatori o altri S

→ con provvedimenti sottoposti al controllo (registrazione) della Corte dei Conti

! = solo per il FDR per le autorizzazioni di cassa → semplice comunicazione alla CdC

9 - La procedura di spesa.

Procedimento di erogazione della spesa pubblica → sottoposto a una disciplina altamente formalizzata

volta a garantire l’osservanza delle previsioni di bilancio

→ attraversa 4 fasi

1. Impegno → a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata

→ atto costitutivo dell’obbligazione o che ne accerta l’esistenza (obbligazione ex lege) non

coincide con l’impegno (anche se spesso e’ contestuale ad esso), ma ne costituisce il presupposto

a. si determina la somma da pagare

b. si determina il soggetto creditore

c. si indica la ragione

d. viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio

→ impegno produce un duplice effetto

1. vincola per un corrispondente importo lo stanziamento di spesa ad una determinata

obbligazione → si impedisce che sia data una diversa destinazione alle relative risorse

2. consente lo svolgimento di ulteriori fasi dell’iter contabile necessarie perche’ l’obbligazione

venga estinta

→ di regola, l’impegno si puo’ riferire solo all’esercizio in corso = intero importo dell’obbligazione

deve essere imputato all’esercizio in cui l’impegno viene preso (e al relativo bilancio),

indipendentemente dal momento in cui l’obbligazione verra’ a scadenza

→ una regola del genere puo’ comportare gravi inconvenienti → prevista la possibilita’ di

assumere impegni sugli esercizi successivi in ipotesi determinate

→ dirigente = competente ad assumere l’impegno di spesa, salvi i casi di residua competenza

dell’organo politico

2. Liquidazione = complesso di operazioni con le quali viene

a. determinato (in base a documenti e titoli comprovanti il diritto del creditore al pagamento)

l’esatto importo della somma certa e liquida da pagare

b. individuata l’esatta identita’ del beneficiario

→ termine = obbligazione pecuniaria e’ liquida ed esigibile quando e’ determinata nel suo

ammontare e non sottoposta a termine o condizione (assonanza con il diritto civile)

→ liquidazione presuppone la verifica dell’esatto adempimento dell’obbligazione dell’altra parte o

comunque la verifica delle altre condizioni cui e’ subordinata l’esigibilita’ del credito

3. Ordinazione = emissione del titolo di spesa con il quale viene impartito al tesoriere o al cassiere

dell’ente l’ordine di effettuaqre il pagamento

→ competente

■ l’organo che procede alla liquidazione

■ un altro organo (servizio di regioneria) nel qual caso la liquidazione si risolve in una

formale richiesta di emissione del mandato

→ somma dovuta → puo’ essere uguale o diversa a quella risultante dall’impegno

→ se e’ diversa, e’ necessario procedere a un disimpegno (nella parte eccedente) o a un

nuovo impegno (della somma che eccede l’importo originario)

→ titolo di spesa contiene l’ordine di pagare e l’imputazione della somma al bilancio

→ ordine di pagare puo’ essere anche separato → es ruoli di spese fisse che vanno fatte

periodicamente e per importi predeterminati = consistono in elenchi delle somme da pagare ai

rispettivi beneficiari e delle scadenze in cui ciascun pagamento va effettuato

→ i ruoli sono aggiornati dall’amministrazione (in dipendenza di scatti di stipendio o

variazioni di canone) o sostituiti (in certe amministrazioni, in conseguenza di un cambio di qualifica

del dipendente)

→ O ha carattere di generalita’ = non e’ riferita a un singolo pagamento → anche delegazione di

pagamento

→ viene formata a garanzia dell’adempimento delle obbligazioni che l’amministrazione contrae

quando ottiene un mutuo → con essa, viene dato al carriere/tesoriere l’ordine di provvedere al

pagamento delle rate di ammortamento e contestuale autorizzazione ad accantonare le somme

riscosse in relazione a determinate entrate (il cui gettito e’ dato in garanzia)

→ titoli di spesa (dopo la registrazione) sono trasmessi al carriere/tesoriere dell’ente perche’ li

estingua

4. Pagamento = materiale erogazione del denaro a favore del beneficiario

→ effettuato dal tesoriere/cassiere dell’ente → a lui corrisponde l’estinzione (comunicata al

servizio ragioneria dell’ente) del titolo di spesa sul piano contabile

→ estinzione del titolo viene disposta direttamente dal servizio ragioneria a seguito della

comunicazione di avvenuto pagamento, quando questo e’ effettuato senza titolo di spesa o in

base a un titolo di spesa figurato

→ pagamento effettuati mediante (scelta operata dal creditore)

A. accreditamenti sui conti correnti bancari o postali dei creditori

B. altri mezzi di pagamento disponibili sui circuiti bancario o postale

→ variante (fase di ordinazione di pagamento) = apertura di credito → ordine impartito a un

funzionario (mandato di accreitamento) che viene delegato a impiegare le risorse relative a 1+

stanziamenti di bilancio

→ apertura di credito viene utilizzata per

1. snellire l’attivita’ gestionale quando un’unica obbligazione deve essere adempiuta

mediante piu’ pagamenti

2. costituire i fondi economato → una sola apertura di credito viene costituita a valere su piu’

stanziamenti di bilancio

→ con l’AdC, il funzionario delegato puo’ effettuare pagamenti in contanti con l’emissione di

ordinamenti di pagamento a proprio nome (nel limite della somma che gli e’ accreditata)

→ imputazione di bilancio della somma accreditata ha carattere provvisorio → va confermata in

relazione all’effettivo impiego delle somme da parte dell’impiegato che e’ percio’ tenuto, a

scadenza fissa e comunque alla fine dell’esercizio, al rendiconto della gestione

Legge di contabilita’ e finanza pubblica (pur non intervenendo direttamente sulle procedure di spesa)

contiene una serie di deleghe al Governo → la loro attuazione modifichera’ radicalmente l’impianto

tradizionale → delega per

○ adeguamento dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche (esclusione di R ed EL)

○ passaggio al bilancio di sola cassa

○ adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilita’ di Stato e Tesoreria

○ riforma e potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e

valutazione delle spese

Sezione Quinta - ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E PRINCIPI COSTITUZIONALI

1 - L’amministrazione come “Costituzione in azione”.

Cost → 2 soli articoli dedicati alla pubblica amministrazione → come se l’apparato amministrativo fosse

rimasto indenne dal mutamento costituzionale

→ schemi organizzativi preesistenti vengono confermati (ministeri, enti pubblici, Province, Comuni,

Consiglio di Stato, Corte dei Conti)

→ Otto Mayer = il diritto costituzionale passa, il diritto amministrativo resta (prefazione 3’ ed manuale)

Cost → rango superiore alle leggi ordinarie che regolano la pubblica amministrazione → criterio giuridico

richiederebbe che dei principi costituzionali sull’amministrazione precedessero l’assetto positivo

→ inversione della trattazione si giustifica in termini storici → implicazioni delle norme costituzionali

sull’assetto giuridico dell’amministrazione sono state colte solo lentamente nel corso di un lungo processo

al quale hanno partecipato in eguale misura il legislatore, la giurisprudenza e la dottrina giuridica

Anni ‘50 → Esposito → per conoscere la disciplina dell’amministrazione e’ necessario leggere l’intera

costituzione

→ sull’assetto della PA incidono norme e principi costituzionali che riguardano strutture e attivita’ esterne

all’organizzazione amministrativa → basti considerare quanti articoli sono richiamati

→ nessun rapporto o rapporto indiretto con la PA

→ dipendenza dell’amministrazione dalla Cost

→ 1959, Fritz Werner (presidente del Tribunale Costituzionale della BRD) = diritto amministrativo e diritto

costituzionale concretizzato

→ riprende definizione del giurista ottocentesco Lorenz von Stein = amministrazione come tätig werdende

Verfassung (Costituzione in azione)

2 - Il principio democratico e la supremazia della politica.

Primo principio enunciato dalla Cost → principio democratico (1)

→ sul piano organizzativo, comporta la

distinzione tra cariche elettive e pubblici uffici (impieghi) a cui si accede per concorso (51 e 97)

✓ supremazia delle cariche elettive sui pubblici uffici (impiegatizi)

→ spetta al presidente del Consiglio mantenere l’unita’ di indirizzo politico e amministrativo

→ ministro (titolare di una carica elettiva) risponde dell’attivita’ dei ministeri

→ stesso ruolo privilegiato riconosciuto alle amministrazioni locali (5: autonomia) si giustifica in funzione

del carattere elettivo degli organi di base di Comune e Provincia

→ schema ripetuto in altri contesti → es PdR ha il comando delle forze armate (87) = e’ titolare di una

carica elettiva che e’ sovraordinata a una struttura burocratica (quale quella militare)

Burocrazia e’ reclutata sulla base di un criterio diverso da quello democratico = criterio meritocratico

→ tenuta ad agire in conformita’ a regole che non hanno a che fare con il PD

→ burocrazia e’ sottoposta alla politica (che e’ l’ambito in cui il PD trova piena applicazione)

3 - Separazione dei poteri.

Principio comune a tutti gli ordinamenti liberaldemocratici = separazione dei poteri (L, E-Amm, G)

→ Cost non richiama espressamente il principio, ma contiene disposizioni che vi danno attuazione

→ PA riceve linee di confine dalla Cost → determinazioni negative = PSP dice cos la PA non puo’ fare

- leggi → funzione legislativa riservata a Camere (70) e consigli regionali (117)

- esercitare la funzione giurisdizionale → riservata alla magistratura + altr organi (102 e 103)

→ figure di confine esistenti nell’ordinamento precostituzionale (es ministro giudice) sono travolte

dal nuovo assetto in cui la PA e’ del tutto estranea alla funzione giurisdizionale

PA soggetta

- alla legge che stabilisce le regole di base per l’organizzazione dei pubblici uffici, determinando

sfere di competenza, attribuzioni, responsabilita’ (97.2-3)

- al sindacato dei giudici (ordinari e amministrativi) perche’ contro i suoi atti e’ sempre ammessa la

tutela giurisdizionale del diritti e degli interessi legittimi (113)

Cost conferma la caratterizzazione del terzo potere come esecutivo-amministrativo

→ risulta

1. dalla topografia normativa → sotto il titolo (III della parte II) del governo sono contemplati

a. Consiglio dei ministri

b. pubblica amministrazione

c. organi ausiliari

2. dall’organizzazione dei poteri perche’ vengono affidati al presidente del Consiglio l’unita’ di

indirizzo politico e amministrativo e il compito di promuovere e coordinare l’attivita’ dei ministri (95)

= indirizzo politico e amministrativo vengono collegati


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher studentunitn di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Marchetti Barbara.

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