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- incarico di dirigente = preposizione all’ufficio dirigenziale → incarico conferito/revocato tramite

provvedimenti amministrativo dall’organo politico inizialmente concepito come atto di diritto privato

(modifica con L. 145/2002)

→ giudice ordinario puo’ sindacarlo, ma non con la stessa ampiezza di giudizio di cui dispone il

giudice amministrativo in casi analoghi

Assimilazione dell’impiego presso enti pubblici all’impiego privato → limiti

Reclutamento del personale

⇒ 1. Sulla base di dotazioni organiche o piante organiche approvate con regolamenti deliberati dal

Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente

→ pianta organica serve a commisurare la quantita’ di personale al fabbisogno → predetermina il costo

del lavoro in relazione ai livelli retributivi previsti dalla contrattazione collettiva

→ assunzione di dipendenti al di fuori dell’organico e’ nulla con conseguente applicazione del 2126 cc

(prestazione di fatto con violazione di legge)

2. Personale assunto con procedure selettive → per accertare professionalita’ richiesta e garantire in

misura adeguata l’accesso dall’esterno

→ principio costituzionale del pubblico concorso (97.4) → applicato per l’accesso alle qualifiche iniziali e

per l’inquadramento nelle qualifiche superiori (Sent CC 1/1999)

→ atti con cui vengono indette/espletate le procedure concorsuali (fino all’approvazione della graduatoria)

sono considerati atti amministrativi sottoposti alla giurisdizione del giudice amministrativo

3. Disciplina delle mansioni superiori

→ lavoratore privato assegnato a mansioni superiori a quelle della qualifica ha diritto al trattamento

corrispondente e l’assegnazione diventa definitiva dopo un periodo fissato dai contratti collettivi (e in ogni

caso non superiore a 3 mesi → 2103 come sostituito dall’art 13 L 300/70)

→ D.Lgs. 165/2001

● stabilisce un limite temporale (6 mesi) all’assegnazione del dipendente a mansioni superiori

● individua i presupposti in presenza dei quali l’operazione e’ ammessa

● prevede la nullita’ dell’assegnazione a qualifica superiore al di fuori di questi presupposti

● lavoratore adibito (validamente o meno) a mansioni superiori

ha diritto al trattamento economico corrispondente

➢ non ha diritto all’inquadramento nella qualifica superiore

→ disciplina differente per ragioni di

A. spesa pubblica → costo del personale calcolato in base alla pianta organica lieviterebbe se i

dipendenti fossero adibiti sistematicamente a mansioni superiori

→ ammessa solo per tempo determinato e su presupposti determinati

B. pubblico concorso → verrebbe eluso se il dipendente potesse accedere alla qualifica superiore in

conseguenza del solo esercizio di fatto delle mansioni corrispondenti

Accanto all’impiego privatizzato rimane l’impiego pubblico tradizionale, retto da leggi e regolamenti, in cui

il singolo rapporto e’ costituito/gestito/risolto con provvedimenti amministrativi

→ giurisdizione rimane al giudice amministrativo con riguardo a

○ militari

○ polizia

○ diplomatici

○ magistrati

○ professori e ricercatori universitari

○ personale delle qualifiche piu’ elevate della carriera prefettizia

D.Lgs. 165/2001 modificato in maniera incisiva dal D.Lgs. 150/2009

A. materia disciplinare (devoluta alla contrattazione collettiva, con beneficio dei dipendenti pubblici)

viene restituita alla legge

B. regolate forme e termini del procedimento disciplinare, rapporti col procedimento penale, rilevanza

delle false attestazioni o certificazioni, i controlli sulle assenze

→ espressamente previsto il licenziamento disciplinare

C. rafforzato il controllo pubblico sul procedimento di formazione del CCNL con la previsione di poteri

di indirizzo sull’ARAN e poteri di indagine della Corte dei Conti

D. ridefiniti i rapporti tra CCNL e contratti integrativi

→ una quota rilevante del trattamento economico e’ legata alla performance individuale e

organizzativa = retribuzione differenziata nell’ambito della stessa qualifica in rapporto alla quantita’

e qualita’ delle prestazioni del lavoratore

E. rafforzata la responsabilita’ dei dirigenti (non solo dirigenziale, ma anche disciplinare)

2 - Risorse materiali. I beni pubblici.

Imprenditore = colui che esercita professionalmente un’attivita’ economica organizzata al fine della

produzione/scambio di beni/servizi

Imprenditore utilizza dei beni → complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa = azienda

→ non e’ necessario che il singolo bene sia di proprieta’ dell’imprenditore → sufficiente che abbia un titolo

che gli consenta di includere il bene fra quelli che organizza per svolgere l’attivita’ d’impresa

→ diritto prende in considerazione l’azienda in modo unitario in vista della sua circolazione → i beni che la

compongono pero’ conservano la loro fisionomia e il loro regime (bene mobile, immobile, registrato)

→ qualificazione come “aziendale” del bene dipende esclusivamente dalla sua destinazione

Ogni amministrazione pubblica e’ un’impresa = attivita’ organizzata per la produzione di beni/servizi

→ AP si avvale oltre che di risorse umane di risorse materiali organizzate in vista del suo scopo

→ risorse (beni sui quali l’A vanta la proprieta’ o un titolo giuridico diverso) → tratto comune =

destinazione al pubblico servizio

→ beni usati dall’A sono sottoposti a un regime giuridico speciale diverso dalla proprieta’ ex 832 cc

Codice civile → classificazione dei beni appartenenti a Stato ed enti pubblici

1. beni demaniali = inalienabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (se non nei

modi e nei limiti stabiliti dalla legge)

→ tutela spessa all’autorita’ amministrativa che puo’ avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della

proprieta’ e del possesso (823)

2. beni patrimoniali indisponibili = non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi

stabiliti dalle leggi che li riguardano

3. beni patrimoniali disponibili = sottoposti alle norme civilistiche sulla proprieta’, appartengono a

S/EP come a qualsiasi proprietario → “semplicemente destinati alla produzione di un reddito”

→ no criteri → no produzione, destinazione, natura del bene, soggettivo, della necessaria titolarita’

pubblica

→ disciplina e nozione di proprieta’ pubblica → problema evidente = esigenza di salvaguardare i beni

appartenenti ai pubblici poteri e usati per fini di pubblico interesse dai pericoli inevitabilmente connessi

all’applicazione del diritto comune

● nei riguardi dello stesso ente proprietario → che non avrebbe freno a disfarsi dei beni in caso di

necessita’ di mezzi finanziari

● nei riguardi di terzi → inammissibilita’ dell’usucapione

● nei riguardi dei creditori dell’ente → regola dell’impignorabilita’

Prospettiva dell’organizzazione amministrativa → assumono un rilievo particolare i beni pubblici tali per

destinazione della pubblica amministrazione → atto conferisce tale destinazione, atto simmetrico toglie

tale destinazione

→ concetto contemplato in via generale per il solo patrimonio indisponibile → riguarda anche beni

demaniali (porti, strade, acquedotti)

→ una destinazione manca in una serie di beni appartenenti al patrimonio indisponibile (foreste, beni

archeologici)

Destinazione a ufficio o servizio pubblico presuppone un’attivita’ di costruzioni di cui di solito si fa carico la

stessa amministrazione → attivita’ che manca nel cd demanio naturale (o meglio, beni pubblici per natura)

→ alla costruzione segue l’atto di destinazione che no nha forme particolari e che puo’ concretarsi anche

in fatti materiali

→ servizio pubblico cui il bene e’ destinato puo’ puo’ essere

■ diretto = coincidere con le modalita’ d’uso del bene (es strade)

■ indiretto = bene serve perche’ la funzione o il servizio possano essere esercitati, ma non

costituisce l’oggetto proprio della funzione o del servizio

→ es ufficio comunale in cui e’ ubicato il servizio anagrafe serve al pubblico che si attende una

prestazione non da quella cosa, ma dal servizio che in quell’immobile viene prestato

→ disciplina della destinazione e’ piur’ rigorosa nel caso dei beni filiali che dei beni strumentali

Revoca o cessazione della destinazione

→ il bene patrimoniale indisponibile transita nel patrimonio disponibile

→ anche nei beni demaniali a destinazione amministrativa la destinazione puo’ cessare → la demanialita’

cessa con gli stessi effetti che si producono quando un bene patrimoniale indisponibile viene sottratto alla

sua destinazione

Beni riservati = beni che non possono appartenere che allo Stato e agli altri enti territoriali:

a. demanio marittimo (lido, spiagge, rade)

b. demanio idrico (fiumi, torrenti, laghi, acque pubbliche)

c. miniere (822.1; 826.2)

→ riserva volta a

1. impedire che (di parte) del bene si approprino soggetti privati

2. assicurare l’uso della generalita’ delle persone

→ ente pubblico e’ proprietario non per godere del bene, ma perche’ altri ne goda → inversione radicale

rispetto al modello della proprieta’ privata

→ beni che esistono allo stato di natura e sono suscettibili di un accertamento da parte dell’autorita’

amministrativa, ma non di un atto di destinazione (manca per definizione)

Comunanza tra beni a destinazione pubblica e beni pubblici oggetto di riserva → aperti all’uso del

pubblico

→ motivo per cui il regime della proprieta’ pubblica si distingue dal regime della proprieta’ privata

(! = eccezione: demanio militare e beni patrimoniali indisponibili di carattere militare)

→ uso generale puo’

■ trovare dei limiti per ragioni di polizia quando diventa impossibile il godimento simultaneo di tutti gli

aspiranti

■ consistere in usi particolari o eccezionali ai quali determinati soggetti sono abilitati da

un’autorizzazione/concessione

→ per effetto della A/C una porzione del bene viene sottratta all’uso generale

→ idea sottostante = utilita’ complessiva del bene viene incrementata dalle prestazioni ulteriori

fornite dal concessionario delle quali l’utente generale puo’ giovarsi (o comunque non viene

pregiudicata)

Esigenza di una riforma degli articoli del codice sui beni pubblici per inadeguatezza della distinzione tra

demanio e patrimonio indisponibile → Governo ha istituito una Commissione (2007) con il compito di

riscrivere tali disposizioni

→ progetto = distinzione tra beni

A. comuni = a consumo non rivale, ma esauribile, funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali e dei

quali va garantita la fruizione collettiva

B. pubblici sociali = suscettibili di alienzazione a privati purche’ rimanga inalterata la destinazione

pubblica

→ progetto non ha avuto seguito

3 - Le trasformazioni nel regime dei beni pubblici.

Dagli anni ‘90 → trasformazioni nel regime dei beni pubblici → risultato di una serie di misure

a. conversione in enti privati di numerosi enti pubblici

b. trasferimento della titolarita’ di beni pubblici a societa’ per azioni costituite allo scopo esclusivo di

gestire/vendere detti beni

4 specie di evenienze

1. Aziende ed enti pubblici trasformati in Spa

→ cc = strade, autostrade e strade ferrate (822) parte demanio pubblico se appartenenti allo Stato

→ trasformazione dell’Azienda Autonoma delle ferrovie dello Stato in ente pubblico economico prima e

Spa poi → trasferimento dei beni al nuovo soggetto giuridico → viene meno il presupposto della

demanialita’ pubblica = appartenenza dei beni allo Stato

Modificazione regime giuridico → “i beni destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro

destinazione senza il consenso dell’ente”

→ e’ escluso che i beni

● possano formare oggetto di possesso da parte di terzi

● possano essere acquisiti per usucapione

→ discorso analogo → beni dell’amministrazione delle poste e telecomunicazioni (prima Ente poste

italiane, poi Spa)

→ beni destinati a un pubblico servizio facevano parte del patrimonio indisponibile dello Stato, in quanto

appartenenti allo Stato

→ qualificazione come patrimonio indisponibile statale viene meno → rimane la destinazione a pubblico

servizio

Idem con

● rete elettrica (comprese le centrali) → ENEL ente pubblico economico, oggi Spa

● rete telefonica → Azienda di Stato per i servizi telefonici, poi Iritel Spa, oggi Telecom Spa

● rete stradale e autostradale → Azienda di Stato per RSeA, oggi ANAS Spa

Secondo una recente ricostruzione, nonostante la fuoriuscita di questi beni dal demanio e patrimonio

indisponibile statale, rimane in vita il vincolo di destinazione → aggravato per le cd reti dall’obbligo dei

titolari di renderle accessibili ai concorrenti che chiedono di utilizzarle per l’erogazione di pubblico servizio,

una volta che i monopoli legali sono stati soppressi e i relativi mercati liberalizzati

2. Enti pubblici trasformati per legge in persone giuridiche private (associazioni e fondazioni),

essendosi ritenuto che per il loro funzionamento non e’ necessaria la personalita’ di diritto pubblico

→ i beni la cui gestione/conservazione costituiva lo scopo istituzionale dell’ente pubblico passano al

nuovo soggetto privato, ma rimangono destinati a tali finalita’ (fatto salvo ogni altro onere/vincolo gravanti

sugli stessi ai sensi della legge)

→ fin qui, il regime dei beni e’ parzialmente modificato dal mutamento del soggetto titolare

→ nelle altre due opzioni, oggetto della misura legislativa e’ direttamente il bene → conferito a una Spa

creata per gestire/valorizzare/commercializzare beni statali, patrimoniali (disponibili e non) e demaniali

3. Create la

a. Patrimonio Spa (art 7, D.L. 63/2002 conv in L. 112/2002)

→ capitale detenuto interamente dal ministero dell’economia e delle finanze

→ beni conferiti alla P Spa possono essere venduti e con la vendita perdono ogni

connotazione pubblicistica o vincolo di destinazione

→ vendita accompagnata dalla cd cartolarizzazione, per effetto della quale il valore dei

beni viene incorporato in strumenti finanziari da collocare sul mercato in modo che venga

acquisita subito la liquidita’ che i beni sarebbero in grado di fornire solo in futuro (con la

vendita)

→ C = societa’ intermedie pagano allo Stato il prezzo iniziale del trasferimento e rivendono

il bene a terzi

b. Infrastrutture Spa (art 8, D.L. 63/2002 conv in L. 112/2002)

→ capitale detenuto interamente dalla Cassa Depositi e Prestiti

→ obiettivo = gestire il patrimonio con criteri imprenditoriali e conseguire l’utilizzazione economica delle

infrastrutture conferite all’omonima societa’

4. Per contribuire alla soluzione dei problemi della finanza regionale e locale, il D.Lgs. 12/2008

autorizza (art 58) R ed EL a redigere elenchi dei beni immobili di loro proprieta’, non strumentali

all’esercizio delle funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione o dismissione

→ inserimento nel piano delle alienazioni/valorizzazioni immobiliari (da allegare al bilancio di

previsione) determina la classificazione dei beni come patrimonio disponibile

L 42/2009 → legge delega in materia di federalismo fiscale → prevede attribuzione a titolo non oneroso a

ogni livello di governo di distinte tipologie di beni pubblici statali (art 19)

D.Lgs. 85/2010 → decreto delegato

○ specifica i parametri per l’attribuzione del patrimonio e l’individuazione dei livelli territoriali di

governo ai quali assegnare i beni

○ autorizza gli enti beneficiari ad attivare anche per gli immobili trasferiti processi di alienazione e

dismissione secondo il meccanismo ex art 58

Processo di dismissione del patrimonio pubblico e’ proseguito

● trasferimento demanio statale a R ed EL perche’ procedano a sdemanializzazione e vendita

= federalismo demaniale

● valorizzazione dei beni che rimangono intestati a Stato ed EL in modo che ne sia incrementata la

redditivita’

→ attraverso complesse operazioni (istituzione di fondi d’investimento immobiliare chiusi o societa’ create

dal Ministero dell’economia per la valorizzazione e poi cessione di quote cospicue del patrimonio

immobiliare pubblico)

4 - Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica.

Entrate e spese pubbliche → prese in considerazione separatamente dalla Cost

1. Entrate

a. patrimoniali

b. tributarie → sottoposte a 4 principi

i. principio di legalita’ o riserva di legge (23 Cost)

ii. principio di eguaglianza (53)

iii. principio della capacita’ contributiva → commisura l’obbligazione tributaria e il suo

importo alla diversa capacita’ economica (53)

iv. criterio di progressivita’ → non vale per il singolo tributo, ma per il sistema delle

imposte dirette nel suo complesso

→ alla progressivita’ si contrappone la proporzionalita’

→ sta alla base del sistema a scaglioni (che vale per l’IRPEF) = quanto piu’ e’

elevato lo scaglione (fascia di reddito imponibile), tanto piu’ elevata e’ l’aliquota

d’imposta

2. Spese → non esiste una disciplina costituzionale specifica, ma norme che rendono obbligatorie

certe spese, addossando a S/R/enti pubblici compiti che hanno un costo

→ relazione tra entrate e spese pubbliche → scarse indicazioni Cost

53 = tutti sono tenuti a concorrere con le spese pubbliche → si presuppone che le spese debbano

➢ essere coperte con le entrate

81.4 = ogni legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte

➢ → stabilisce un principio tendenziale di pareggio, riferito alle singole leggi di spesa, non a

finanza/bilancio pubblici

Bilancio (81) = documento che tiene insieme entrate e spese, collegandole

→ no definizione in Cost → previsione delle entrate che lo Stato/ente pubblico ritiene di realizzare

nell’esercizio finanziario e nella previsione delle spese da effettuare

→ Cost detta alcune regole

a. competenza = Governo lo presenta, parlamento lo approva (81.1)

b. fonte = approvato con legge (81.3)

c. durata dell’esercizio finanziario = annuale

d. contenuti che la legge di bilancio non puo’ avere = nuovi tributi e nuove spese (81.3)

→ che possono essere stabiliti con singole leggi tributarie e di spesa (81.4)

e. rendiconto = separata previsione del bilancio e del rendiconto presuppone che il bilancio sia un

bilancio preventivo (81.1)

f. controllo sulla gestione del bilancio → affidato alla Corte dei Conti → riferisce direttamente alle

Camere sul risultato del riscontro eseguito (100)

g. inammissibilita’ del referendum abrogativo in relazione alle leggi di bilancio e tributarie (75)

→ democrazia diretta non funzionerebbe → si presume che la maggior parte degli elettori

voterebbe sempre per cancellare la legge che impone un tributo

5 - I vincoli europei.

Norme di diritto comunitario → rango equiordinato alle norme costituzionali

Patto di stabilita’ e crescita → parti contraenti hanno giudicato l’equilibrio della finanza pubblica degli Stati

uno strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilita’ dei prezzi e alla crescita economica

→ obiettivo a medio termine = raggiungere il pareggio di bilancio (o avvicinamento entro 0,5%), salvi i

periodi di recessione

126 TFUE prevede

● che gli Stati membri evitino disavanzi pubblici eccessivi

→ 2 regolamenti comunitari (1055/2005, 1056/2005) hanno modificato i precedenti regolamenti

sulla sorveglianza multilaterale e sulla procedura di disavanzo eccessivo

● che il rapporto tra disavanza pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di

riferimento (fissato al 3%)

● che il rapporto tra debito pubblico e PIL non deve superare un valore di riferimento (60%)

→ fiscal compact prevede che gli Stati piu’ indebitati debbano tornare con una riduzione annua del

debito pari a 1/20 dell’eccedenza → dovrebbe implicare una riduzione progressiva del rapporto

per effetto della crescita

● che la Commissione europea sorveglia l’evoluzione della situazione di bilancio e dell’entita’ del

debito pubblico degli Stati membri

→ campagna di privatizzazione allo scopo di conseguire entrate straordinarie da destinare al ripiano del

debito → privatizzazione dovrebbe comportare anche la dismissione di attivita’ pubbliche che non e’

necessario mantenere in ambito pubblico e la conseguente riduzione della spesa

→ per dare maggior flessibilita’ al Patto, si ammette la possibilita’ di obiettivi differenziati che tengano

conto delle peculiarita’ della situazione di ogni Stato membro

6 - Il bilancio dello Stato. Lo scostamento dal quadro costituzionale.

Interpretazione letterale 81 = entrata delle spese deve essere determinata fuori dal bilancio e con

apposite leggi e il bilancio deve limitarsi a registrare le decisioni espresse da tali leggi

→ obbligo della copertura (81.4) serve a contenere il livello di spesa pubblica e a garantire un certo

equilibrio finanziario

→ se si esclude che la copertura possa essere assicurata con l’indebitamento → garantito il pareggio tra

entrate e spese effettive

→ pareggio di bilancio → una sorta di principio di Cost materiale → convinzione diffusa negli OG liberali

(le spese devono essere per intero coperte dai proventi dei tributi)

Culto per la spesa pubblica corrispondente agli interessi della classe politica ha portato alla conclusione

(C.C.) che la copertura delle spese potesse essere assicurata anche mediante indebitamento

→ Caffe’, fine anni ‘60 = indebitamento pubblico per porre rimedio alle conseguenze paralizzanti che

discendono dall’81 → espediente che fornisce un’apparente giustificazione al disinteresse di tutte le forze

politiche per la rimozione di uno degli ostacoli piu’ gravi all’ammodernamento della politica finanziaria

→ in realta’

Smentito dalla prassi che il bilancio dovesse essere meramente recettizio di leggi preesistenti (ex 81.3/4)

→ dal ‘48, introdotti fondi speciali per determinare/coprire le spese di funzionamento non contemplate

dalle leggi di spesa

→ bilancio concorre a determinare il livello della spesa pubblica, vanificando la funzione essenziale

dell’obbligo di copertura ex 81.4 che era quella di contenere la spesa pubblica

→ funzione pregiudicata perche’ spesa pubblica non passa solo attraverso leggi di spesa

→ bilancio e’ sottratto all’obbligo di copertura → prima di determinare le singole spese, definisce gli

equilibri complessivi e contine un’esplicita e preventiva decisione piuttosto che costituire semplicemente il

risultato di quanto gia’ deciso in ordine agli specificati stanziamenti

→ linea di tendenza prevalsa fino alla meta’ degli anni ‘70

2/3/2012 → Fiscal compact (Trattato sulla stabilita’, la coordinanazione e la governance dell’unione

economica e monetaria) Paesi dell’UE (tranne UK e Repubblica Cece)

→ parti contraenti obbligate a un bilancio in pareggio o avanzo → regola da incorporare nel sistema

giuridico a livello costituzionale o equivalente

→ fissa un limite al deficit strutturale dello 0,5% del PIL

→ Stati hanno introdotto nelle proprie carte costituzionali il principio del pareggio di bilancio

→ nuovo 81.1 = Stato

○ assicura l’equilibrio tra entrate e spese del proprio bilancio

○ consente il ricorso all’indebitamento solo per considerare gli effetti del ciclo economico e al

verificarsi di eventi eccezionali (previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta dei

rispettivi componenti)

7 - Verso la razionalizzazione del sistema.

81 mortifica il ruolo dell’esecutivo → riconosce un corcorso tra parlamento e Governo nella formazione del

bilancio, ma bilancio

● presentato dal Governo → no spazi di autonomia politica economica al Governo → legge di

bilancio finisce per recepire e sommare i contenuti delle leggi di spesa, non potendo introdurre

nuovi tributi e spese

● approvato dal parlamento

Riserva di legge in materia di bilancio conferisce al bilancio una rigidita’ non compatibile con il principio

del buon andamento ex 97, che comporta flessibilita’ e adattabilita’ dell’azione amministrativa

→ legge necessaria per approvare il bilancio e per modificarlo nel corso dell’esercizio

→ rigidita’ accentuata dalla struttura dello stato di previsione della spesa (articolata in migliaia di capitoli)

→ una volta approvato il bilancio, la variazione anche minima di un capitolo richiedeva (prima delle

modifiche) una legge o un decreto

Complesso di questi vincoli (non compatibili con un volume crescente di spesa pubblica e con ambizioni

indirizzi di politica economica) ha portato

○ inizialmente (fino al ‘78) ad eludere le previsioni ex 81

● introduzione di nuove spese in sede di bilancio (81.3)

● elusione dell’obbligo di copertura (81.4) mediante leggi di spesa pluriennali nelle quali il

grosso della spesa era rinviato agli esercizi successivi e la copertura assicurata solo al

primo anno

○ il parlamento a intervenire → L 568/78 (riforma di alcune norme di contabilita’ generale dello Stato

in materia di bilancio)

→ modifiche

● L 362/88

● L 208/99

→ ultimo atto → L 196/2009 di riforma della contabilita’ e della finanza pubblia

8 - La programmazione di bilancio.

Nuova legge di contabilita’ (L 196/2009) disciplina il ciclo della programmazione di bilancio = termini entro

cui i singoli strumenti vanno approntati e i loro contenuti

→ Governo ha funzione propositiva e Parlamento approva

Ciclo:

A. Relazione sull’economia e la finanza pubblica → da presentare entro il 15 aprile

B. Decisione di finanza pubblica → entro 15 settembre

● enuncia obiettivi di politica economica

→ obiettivi articolari per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche (centrali,

locali, previdenziali)

● descrive il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il triennio

successivo

→ quadro include

indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale

➢ previsioni tendenziali dei flussi di entrata e uscita del conto economico dei

➢ sottosettori e sull’andamento del debito pubblico

previsioni tendeniali del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo

➢ di cassa del settore statale

→ riporta il contenuto di

1. Patto di stabilita’ interna → legato ai rapporti con l’UE, alla quale va presentato

annualmente un aggiornamento del PDS → per assicurare coerenza e conformita’ ai

parametri europei

→ vincolo a carico di R ed enti locali

→ coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza

pubblica → organismo interno alla Conferenza unificata

2. Patto di convergenza → norme rivolte all’obiettivo di convergenza di

○ costi e fabbisogni standard dei vari livelli di governo

○ prestazioni previdenziali o relative ai diritti civili e sociali

→ per confermare normativamente gli interventi di politica economica e bilancio assunti e disposti

negli anni precedenti occorrono risorse che vengono indicate separatamente per i principali settori

di ricerca

→ corredata

● dalle relazioni programmatiche per ciascuna “missione” della spesa

● delle relazioni sullo stato di attuazione delle leggi pluriennali

● del programma delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici in vista del

rilancio delle attivita’ produttive

C. Manovra di finanza pubblica → entro 15 ottobre

→ formata da

● legge di stabilita’ = sostituisce la vecchia legge finanziaria

→ regola (per l’anno finanziario) le grandezze previste dalla legislazione vigente per

adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi della DFP

■ indica il livello massimo del ricorso al mercato finanziario

■ indica le variazioni di aliquote, detrazioni, scaglioni e altre misure che attengono al

carico fiscale

■ indica le correzioni delle imposte conseguenti all’adeguamento dell’inflazione

■ disciplina gli altri oggetti ex 11.3 della legge

→ non puo’

1. conferire deleghe al Governo

2. disporre in materia ordinamentale o di organizzazione amminstrativa

3. prevedere interventi di natura localistica o micro-settoriale (11.3) → per impedire cd

assalto alla diligenza (verificato in passato in occasione del dibattito parlamentare

sulla legge finanziaria quando attraverso emendamenti proposti da singoli

parlamentari sono stati soddisfatti microinteressi di minigruppi sociali o territoriali)

→ disegno di legge accompagnato da una nota tecnico-illustrativa = documento di

raccordo tra il d.d.l. di bilancio e il conto economico delle pubbliche amminsitrazioni

→ espone i contenuti della manovra, i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei

vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi (11.9/10)

● legge di bilancio

→ bilancio formato sulla base delle indicazioni dei Ministri circa gli obiettivi di ogni

dicastero e la quantificazione delle risorse necessarie per il loro raggiungimento

→ Ministero dell’economia e delle finanze valuta la congruita’ tra gli obiettivi perseguiti da

ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione (tenuto conto dello stato di

attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti ex 23)

→ d.d.l. del bilancio di previsione espone per l’entrata e per la spesa le unita’ di voto

parlamentare determinate con riferimento alla tipologia di entrata e ad aree omogenee di

attivita’

→ unita’ di voto = costituite dai programmi quali aggregati diretti al perseguimento degli

obiettivi definiti nell’ambito delle missioni → che a loro volta rappresentano le funzioni

principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa ex 21.2

→ votando sui programmi, i parlamentari decidono a un livello piu’ elevato che in passato

→ la realizzazione del programma e’ affidata a un unico centro di responsabilita’

amministrativa costituito dall’unita’ organizzativa di primo livello dei ministeri (D.Lgs.

300/99) → viene stabilita una piena corrispondenza tra struttura del bilancio e

organizzazione ministeriale

→ in base alla nuova classificazione le entrate dello Stato sono ripartite in

A. titoli → distinti a seconda della natura tributaria, extratributaria, privenienti da

alienazione/ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o

dall’accensione di prestiti

B. ricorrenti o non ricorrenti → a seconda che la loro acquisizione sia prevista a

regime o sia limitata ad 1+ esercizi (una tantum)

→ distinzione serve ad individuare gli elementi strutturali

C. tipologie → per le entrate tributarie si indicano i tributi piu’ importanti, per i titoli

restanti e’ indicata la tipologia del provento

D. categorie → a seconda che l’entrata derivi dall’attivita’ ordinaria di gestione o

dall’attivita’ di accertamento e controllo

E. capitoli → eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto

→ le spese dello Stato sono ripartite in

1. missioni = funzioni fondamentali e obiettivi strategici

2. programmi = aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito

delle missioni → classificati per

● spese di funzionamento

● interventi

● trattamenti di quiescenza

● oneri di debito pubblici

● oneri comuni di parte corrente

● investimenti e oneri comuni in conto capitale

3. capitali → secondo l’oggetto della spesa = unita’ elementari ai fini della gestione e

della rendicontazione, possono essere ripartiti in articoli

→ distinzione

■ bilancio politico = per la decisione parlamentare → gli si riferiscono le poste di

bilancio oggetto del voto parlamentare

■ bilancio amministrativo = per la gestione → gli si riferiscono i capitoli

→ grazie alla concentrazione della decisione parlamentare sulle grandi voci di spesa

(programmi), il bilancio acquista maggiore flessibilita’

→ legge di riforma si iscrive in una linea di tendenza ad ampliare i margini di manovra del

Governo → quota di spese rimodulabili (autorizzate da espressa disposizione legislativa

che ne determina l’importo massimo e il periodo di iscrizione in bilancio), spese di

adeguamento del fabbisogno (non predeterminate legislativamente, quantificate tenuto

conto delle esigenze delle amministrazioni)

→ rimodulazione puo’ avvenire

■ in sede di bilancio (in via compensativa all’interno di un programma o tra programmi

di ciascuna missione)

■ con la legge di assestamento

■ in via amministrativa (limitatamente alle dotazioni finanziarie interne a ciascun

programma)

→ rimane precluso l’impiegoo di stanziamenti in conto capitale per finanziare spese

correnti

D. Disegni di legge collegati alla manovra → entro il mese di febbraio

E. D.d.l. di assestamento → entro 30 giugno

→ chiude il ciclo di bilancio

→ tiene conto della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto

dell’esercizio scaduto il 31/12 precedente

→ possono essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a

programmi di una stessa mansione (limitatamente all’esercizio in corso)

Fondi di riserva → contribuiscono a rendere piu’ flessibile la gestione del bilancio, potenziando il ruolo del

Governo

1. FDR per le spese obbligatorie

2. fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto

corrente capitale

3. FDR per le spese impreviste

4. fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa

→ FDR sono

iscritti nello stato di previsione della spesa del ministero dell’economia e delle finanze

➢ approvati con la legge di bilancio

→ il ministro puo’ attingervi per aumentare gli stanziamenti di spesa obbligatori o altri S

→ con provvedimenti sottoposti al controllo (registrazione) della Corte dei Conti

! = solo per il FDR per le autorizzazioni di cassa → semplice comunicazione alla CdC

9 - La procedura di spesa.

Procedimento di erogazione della spesa pubblica → sottoposto a una disciplina altamente formalizzata

volta a garantire l’osservanza delle previsioni di bilancio

→ attraversa 4 fasi

1. Impegno → a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata

→ atto costitutivo dell’obbligazione o che ne accerta l’esistenza (obbligazione ex lege) non

coincide con l’impegno (anche se spesso e’ contestuale ad esso), ma ne costituisce il presupposto

a. si determina la somma da pagare

b. si determina il soggetto creditore

c. si indica la ragione

d. viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio

→ impegno produce un duplice effetto

1. vincola per un corrispondente importo lo stanziamento di spesa ad una determinata

obbligazione → si impedisce che sia data una diversa destinazione alle relative risorse

2. consente lo svolgimento di ulteriori fasi dell’iter contabile necessarie perche’ l’obbligazione

venga estinta

→ di regola, l’impegno si puo’ riferire solo all’esercizio in corso = intero importo dell’obbligazione

deve essere imputato all’esercizio in cui l’impegno viene preso (e al relativo bilancio),

indipendentemente dal momento in cui l’obbligazione verra’ a scadenza

→ una regola del genere puo’ comportare gravi inconvenienti → prevista la possibilita’ di

assumere impegni sugli esercizi successivi in ipotesi determinate

→ dirigente = competente ad assumere l’impegno di spesa, salvi i casi di residua competenza

dell’organo politico

2. Liquidazione = complesso di operazioni con le quali viene

a. determinato (in base a documenti e titoli comprovanti il diritto del creditore al pagamento)

l’esatto importo della somma certa e liquida da pagare

b. individuata l’esatta identita’ del beneficiario

→ termine = obbligazione pecuniaria e’ liquida ed esigibile quando e’ determinata nel suo

ammontare e non sottoposta a termine o condizione (assonanza con il diritto civile)

→ liquidazione presuppone la verifica dell’esatto adempimento dell’obbligazione dell’altra parte o

comunque la verifica delle altre condizioni cui e’ subordinata l’esigibilita’ del credito

3. Ordinazione = emissione del titolo di spesa con il quale viene impartito al tesoriere o al cassiere

dell’ente l’ordine di effettuaqre il pagamento

→ competente

■ l’organo che procede alla liquidazione

■ un altro organo (servizio di regioneria) nel qual caso la liquidazione si risolve in una

formale richiesta di emissione del mandato

→ somma dovuta → puo’ essere uguale o diversa a quella risultante dall’impegno

→ se e’ diversa, e’ necessario procedere a un disimpegno (nella parte eccedente) o a un

nuovo impegno (della somma che eccede l’importo originario)

→ titolo di spesa contiene l’ordine di pagare e l’imputazione della somma al bilancio

→ ordine di pagare puo’ essere anche separato → es ruoli di spese fisse che vanno fatte

periodicamente e per importi predeterminati = consistono in elenchi delle somme da pagare ai

rispettivi beneficiari e delle scadenze in cui ciascun pagamento va effettuato

→ i ruoli sono aggiornati dall’amministrazione (in dipendenza di scatti di stipendio o

variazioni di canone) o sostituiti (in certe amministrazioni, in conseguenza di un cambio di qualifica

del dipendente)

→ O ha carattere di generalita’ = non e’ riferita a un singolo pagamento → anche delegazione di

pagamento

→ viene formata a garanzia dell’adempimento delle obbligazioni che l’amministrazione contrae

quando ottiene un mutuo → con essa, viene dato al carriere/tesoriere l’ordine di provvedere al

pagamento delle rate di ammortamento e contestuale autorizzazione ad accantonare le somme

riscosse in relazione a determinate entrate (il cui gettito e’ dato in garanzia)

→ titoli di spesa (dopo la registrazione) sono trasmessi al carriere/tesoriere dell’ente perche’ li

estingua

4. Pagamento = materiale erogazione del denaro a favore del beneficiario

→ effettuato dal tesoriere/cassiere dell’ente → a lui corrisponde l’estinzione (comunicata al

servizio ragioneria dell’ente) del titolo di spesa sul piano contabile

→ estinzione del titolo viene disposta direttamente dal servizio ragioneria a seguito della

comunicazione di avvenuto pagamento, quando questo e’ effettuato senza titolo di spesa o in

base a un titolo di spesa figurato

→ pagamento effettuati mediante (scelta operata dal creditore)

A. accreditamenti sui conti correnti bancari o postali dei creditori

B. altri mezzi di pagamento disponibili sui circuiti bancario o postale

→ variante (fase di ordinazione di pagamento) = apertura di credito → ordine impartito a un

funzionario (mandato di accreitamento) che viene delegato a impiegare le risorse relative a 1+

stanziamenti di bilancio

→ apertura di credito viene utilizzata per

1. snellire l’attivita’ gestionale quando un’unica obbligazione deve essere adempiuta

mediante piu’ pagamenti

2. costituire i fondi economato → una sola apertura di credito viene costituita a valere su piu’

stanziamenti di bilancio

→ con l’AdC, il funzionario delegato puo’ effettuare pagamenti in contanti con l’emissione di

ordinamenti di pagamento a proprio nome (nel limite della somma che gli e’ accreditata)

→ imputazione di bilancio della somma accreditata ha carattere provvisorio → va confermata in

relazione all’effettivo impiego delle somme da parte dell’impiegato che e’ percio’ tenuto, a

scadenza fissa e comunque alla fine dell’esercizio, al rendiconto della gestione

Legge di contabilita’ e finanza pubblica (pur non intervenendo direttamente sulle procedure di spesa)

contiene una serie di deleghe al Governo → la loro attuazione modifichera’ radicalmente l’impianto

tradizionale → delega per

○ adeguamento dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche (esclusione di R ed EL)

○ passaggio al bilancio di sola cassa

○ adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilita’ di Stato e Tesoreria

○ riforma e potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e

valutazione delle spese

Sezione Quinta - ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E PRINCIPI COSTITUZIONALI

1 - L’amministrazione come “Costituzione in azione”.

Cost → 2 soli articoli dedicati alla pubblica amministrazione → come se l’apparato amministrativo fosse

rimasto indenne dal mutamento costituzionale

→ schemi organizzativi preesistenti vengono confermati (ministeri, enti pubblici, Province, Comuni,

Consiglio di Stato, Corte dei Conti)

→ Otto Mayer = il diritto costituzionale passa, il diritto amministrativo resta (prefazione 3’ ed manuale)

Cost → rango superiore alle leggi ordinarie che regolano la pubblica amministrazione → criterio giuridico

richiederebbe che dei principi costituzionali sull’amministrazione precedessero l’assetto positivo

→ inversione della trattazione si giustifica in termini storici → implicazioni delle norme costituzionali

sull’assetto giuridico dell’amministrazione sono state colte solo lentamente nel corso di un lungo processo

al quale hanno partecipato in eguale misura il legislatore, la giurisprudenza e la dottrina giuridica

Anni ‘50 → Esposito → per conoscere la disciplina dell’amministrazione e’ necessario leggere l’intera

costituzione

→ sull’assetto della PA incidono norme e principi costituzionali che riguardano strutture e attivita’ esterne

all’organizzazione amministrativa → basti considerare quanti articoli sono richiamati

→ nessun rapporto o rapporto indiretto con la PA

→ dipendenza dell’amministrazione dalla Cost

→ 1959, Fritz Werner (presidente del Tribunale Costituzionale della BRD) = diritto amministrativo e diritto

costituzionale concretizzato

→ riprende definizione del giurista ottocentesco Lorenz von Stein = amministrazione come tätig werdende

Verfassung (Costituzione in azione)

2 - Il principio democratico e la supremazia della politica.

Primo principio enunciato dalla Cost → principio democratico (1)

→ sul piano organizzativo, comporta la

distinzione tra cariche elettive e pubblici uffici (impieghi) a cui si accede per concorso (51 e 97)

✓ supremazia delle cariche elettive sui pubblici uffici (impiegatizi)

→ spetta al presidente del Consiglio mantenere l’unita’ di indirizzo politico e amministrativo

→ ministro (titolare di una carica elettiva) risponde dell’attivita’ dei ministeri

→ stesso ruolo privilegiato riconosciuto alle amministrazioni locali (5: autonomia) si giustifica in funzione

del carattere elettivo degli organi di base di Comune e Provincia

→ schema ripetuto in altri contesti → es PdR ha il comando delle forze armate (87) = e’ titolare di una

carica elettiva che e’ sovraordinata a una struttura burocratica (quale quella militare)

Burocrazia e’ reclutata sulla base di un criterio diverso da quello democratico = criterio meritocratico

→ tenuta ad agire in conformita’ a regole che non hanno a che fare con il PD

→ burocrazia e’ sottoposta alla politica (che e’ l’ambito in cui il PD trova piena applicazione)

3 - Separazione dei poteri.

Principio comune a tutti gli ordinamenti liberaldemocratici = separazione dei poteri (L, E-Amm, G)

→ Cost non richiama espressamente il principio, ma contiene disposizioni che vi danno attuazione

→ PA riceve linee di confine dalla Cost → determinazioni negative = PSP dice cos la PA non puo’ fare

- leggi → funzione legislativa riservata a Camere (70) e consigli regionali (117)

- esercitare la funzione giurisdizionale → riservata alla magistratura + altr organi (102 e 103)

→ figure di confine esistenti nell’ordinamento precostituzionale (es ministro giudice) sono travolte

dal nuovo assetto in cui la PA e’ del tutto estranea alla funzione giurisdizionale

PA soggetta

- alla legge che stabilisce le regole di base per l’organizzazione dei pubblici uffici, determinando

sfere di competenza, attribuzioni, responsabilita’ (97.2-3)

- al sindacato dei giudici (ordinari e amministrativi) perche’ contro i suoi atti e’ sempre ammessa la

tutela giurisdizionale del diritti e degli interessi legittimi (113)

Cost conferma la caratterizzazione del terzo potere come esecutivo-amministrativo

→ risulta

1. dalla topografia normativa → sotto il titolo (III della parte II) del governo sono contemplati

a. Consiglio dei ministri

b. pubblica amministrazione

c. organi ausiliari

2. dall’organizzazione dei poteri perche’ vengono affidati al presidente del Consiglio l’unita’ di

indirizzo politico e amministrativo e il compito di promuovere e coordinare l’attivita’ dei ministri (95)

= indirizzo politico e amministrativo vengono collegati

→ doppia responsabilita’ dei ministri riflette lo stretto vincolo che c’e’ tra attivita’ politica (propria del

Governo, potere esecutivo) e attivita’ amministrativa (propria degli uffici ministeriali subordinati ai ministri)

→ solo apparentemente da questo schema esulano gli enti pubblici e le amministrazioni territoriali (114)

→ perche’ non venga elusa la disposizione sulla responsabilita’ ministeriale ex 95, gli enti pubblici devono

essere vigilati da un ministero e rispondere a un ministro che e’ a sua volta responsabile di fronte al

parlamento (se si tratta di enti nazionali)

→ art 100 assoggetta gli enti pubblici al controllo della Corte dei Conti (nella misura in cui lo Stato li

finanzia o concorre in via ordinaria al loro finanziamento)

Enti territoriali​ → ciascuno riproduce al proprio interno la polarita’ politica-amministrazione che il 95

disegna all’interno dello Stato (rapporto tra presidente del consiglio, consiglio dei ministri e ministri)

→ art 121.2-3 → riproduce nei rapporti tra presidente della giunta regionale, giunta e amministrazione, i

vincoli che ex 95 devono legare presidente del consiglio, consiglio dei ministri e ministri

→ giunta = organo esecutivo della Regione → il Presidente ne dirige la politica

Enti locali → in assenza di esplicita previsione costituzionale → amministrazione gravita tendenzialmente

sulla giunta (antica tradizione ispirata al modulo consiglio-giunta)

4 - Principio di legalita’.

A) Rapporto legge-amministrazione

Pubblici uffici → regolati secondo disposizioni di legge → per assicurare buon andamento e imparzialita’

dell’amministrazione

→ principio ribadito a proposito di uffici importanti quali Presidenza del Consiglio e ministeri

→ legge ne determina numero, attribuzioni e organizzazione (95.3)

L 70/75 → nessun nuovo ente pubblico puo’ essere istituito o riconosciuto se non per la legge (4)

→ limitazione della riserva di legge ai nuovi enti pubblici si spiega alla luce di un consolidato indirizzo

giurisprudenziale che ammetteva la possibilita’ di riconoscere personalita’ giuridica di diritto pubblico ad

enti che in epoca precostituzionale erano stati istituiti con provvedimenti amministrativi in assenza di una

legge che lo autorizzasse o addirittura ad iniziativa di privati

→ organizzazione amministativa disciplinata dalla legge = coerente con principio democratico

Apparato amministrativo non e’ autonomo

A. strumento di benessere collettivo, sotto il controllo della legge, atto che maggiormente esprime la

volonta’ sociale

→ legge stabilisce nei limiti della Cost fini collettivi e individua interessi generali → amministazione

come strumento per raggiungerli

B. principio della certezza giuridica = cittadino deve potersi muovere in una regola di regole a lui

conosciute in anticipo → necessita’ di previa conoscenza volta ad assicurare certezza

→ cittadino deve sapere in anticipo da quale autorita’ puo’ subire una restrizione dei suoi diritti o

alla quale puo’ chiedere un ampliamento della sua sfera giuridica

→ precostituzione dell’amministrazione da aprte della legge e disciplina della sua struttura da

parte della legge ex 97 costituiscono una sorta di pendant della precostituzione per legge del

giudice ex 25

→ escluso che organizzazione o ordinamento della PA possano essere disciplinati da regolamento

→ comporta che le linee fondamentali dell’organizzazione amministrativa sono stabilite dal parlamento e

non dal Governo → duplice funzione di riseva della legge

1. regola la distribuzione della competenza normativa tra fonti (legge e fonte subordinata)

2. disegna una distribuzione del potere politico fra organi costituzionali (parlamento e consigli

regionali da un lato, Governo ed esecutivi regionali dall’altro)

B) Pubblici uffici da organizzare secondo disposizioni di legge → Cost non dice cosa significhi

= nell’ordinamento degli uffici sono determinate sfere di competenza, attribuzioni e responsabilita’

proprie dei funzionari (97.3)

Organizzazione degli uffici ex comma 2 non e’ diversa dall’ordinamento degli uffici ex comma 3, Corte

Costituzionale e dottrina ritengono che i pubblici uffici da regolare con legge siano organi (= uffici con

competenza esterna) → solo ad essi puo’ essere riferita una sfera di competenza

→ quando + organi formano un ente (o ministero) vengono in rilievo le attribuzioni = ente e’ investito di

attribuzioni che si articolano a loro volta in sfere di competenza ciascuna riferita a un organo

97.3 (attribuzioni dovrebbero seguire le competenze, invece le precedono) → responsabilita’ attribuite ai

funzionari (titolari degli organi), non agli uffici

Responsabilita’ regolata ex 28 → R diretta di funzionari e dipendenti pubblici (titolari di organi e uffici a

prescindere dalla loro carica di investitura), rimanda alle leggi penali, civili, amministrative per equiparare

almeno tendenzialmente i F/DP ai comuni cittadini sotto il profilo della responsabilita’

→ L cui fa riferimento il 28 deve disciplinare

■ pubblici uffici che sono organi

■ pubblici uffici che sono apparati (enti pubblici, ministeri) che sono composti di organi

→ non e’ necessaria l’istituzione e disciplina di meri uffici, destinatari di compiti ma non competenze (es

ufficio istruttorio, commissione di studio etc)

La legge che istituisce un organo o ne prevede l’istituzione deve munirlo di competenza e non puo’

rinviare a una legge futura per la determinazione della competenza

Organo = strumento per l’esercizio di competenze → istituzione di un organo senza competenze lascia

presumere che l’obiettivo non sia assicurare l’esercizio di funzioni di interesse pubblico ma quello di

sistemare all’interno dell’organo perseone che hanno interesse alla carica/al posto di lavoro

Nozioni di competenza e attribuzione (in collegamento con 97.2) consentono di individuare nell’ambito dei

pubblici uffici, quelli da disciplinare con legge, non dicono nulla sulla struttura degli uffici

= organi sono qualificati dalle loro funzioni piuttosto che dalla loro morfologia

→ pochi casi in cui si e’ dovuta occupare del problema se un organo fosse o meno conforme alle regole

ex 97 → C.C. utilizza i criteri dell’imparzialita’ e del buon andamento richiamati al comma 2

Riserva di legge ex 97 copre anche la relazione tra l’organo e la/e persona/e fisica/he destinata a

ricoprirlo

→ C.C = un’organizzazione caratterizzata da un ricorso sistematico alla prorogatio (mantenimento in

carica del titolare dell’organo dopo la scadenza del mandato fino alla nomina dei successori) e’ lontana

dal modello costituzionale → ribalta un orientamento radicato nella giurisprudenza amministrativa

→ una prorogatio sine die viola

● il principio di riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa

● il principio di imparzialita’ e buon andamento

97 vieta che la durata del mandato (stabilita in termini generali dalla legge) possa essere alterata con una

legge-provvedimento

→ illegittima disposizione transitoria nella L regionale della Regione Sardegna che in dipendenza

dell’istituzione delle nuove Province prevedeva lo scogliemento anticipato dei consigli delle Province

preesistenti = durata in carica degli organi elettivi locali (stabilita dalla legge) non e’ liberamente

disponibile da parte delle R in relazione ai casi concreti

→ occorre una legge perche’ sia consentito derogare al pubblico concorso

→ dato che concorso serve per accedere a un ufficio → uffici ai quali e’ possibile accedere senza

concorso devono essere previsti dalla legge

→ immissione senza concorso di personale negli uffici (prevista dalla legge per stabilizzare

personale precario) e’ solitamente accompagnata/preceduta dall’incremento della dotazione

organica

→ ragionevolezza della deroga viene associata alla valutazione della ragionevolezza dell’intervento

sull’organico

→ espansione dell’impiego preso le amministrazioni pubbliche e’ ammessa solo quando vi sia

un’oggettiva necessita’ di personale valutata in relazione alle esigenze permanenti connesse alle

funzioni istituzionali dell’ente

→ se tale valutazione manca, incremento del numero dei dipendenti e’ inutile e irragionevole e da’

luogo a una palese inversione dell’ordine di priorita’ tra l’interesse del personale all’impiego e le

esigenze dell’amministrazione pubblica = lavoratori inquadrati per soddisfare le loro aspirazioni

personali a un lavoro stabile, non le necessita’ organizzative dell’amministrazione

→ occorre una legge quando l’accesso agli uffici avviene con modalita’ diverse dal pubblico concorso

→ tale legge deve contenere una giustificazione plausibile della deroga all’ordinaria modalia’ di

reclutamento

Concetto di accesso​ al pubblico impiego

→ in passato si riteneva che la persona accedesse all’impiego nella qualifica/livello di base per poi

ascendere a qualifiche/livelli superiori a mezzo di promozioni

→ schema ex 98 → impiegati e membri del parlamento non possono conseguire promozioni se non

per anzianita’

→ assetto odierno → prevede fasce funzionali con progressione economica orizzontale

→ passaggio alla fascia funzionale superiore deve essere considerato una forma di reclutamento

che esige un selettivo accertamento delle attitudini = al pubblico impiego accede anche chi aspira a

transitare in una qualifica/fascia funzionale superiore, pur essendo gia’ all’interno della PA

→ canone dell’efficienza = selezioni non caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti

legittimati a parteciparvi

→ area coperta da riserva di legge

■ si allarga in ragione della simultanea applicazione del 97.2 e .4 (ricomprendendo anche meri uffici

oltre agli organi)

■ si restringe in ragione di una distinzione formulata dalla C.C.

→ in coincidenza con la crescente pressione dei sindacati per l’estensione al pubblico impiego

della contrattazione collettiva e con la cd privatizzazione del pubblico impiego, CC distingue tra

A. organizzazione della pubblica amministrazione

B. rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, legittimamente affidati alla contrattazione

collettiva

→ distinzione non e’ cosi’ netta da escludere ogni contatto tra disciplina dell’impiego e 97

→ contrattazione collettiva ammessa in quanto la legge stabilisca prescrizioni procedimentali tali

da ○ assicurare la rappresentanza nel processo negoziale delle amministrazioni pubbliche

interessate

○ garantire la compatibilita’ dei costi contrattuali con gli strumenti di programmazione e

bilancio

→ contratto collettivo

1. sui generis

2. erga omnes

3. inderogabile sia in peius che in melius

4. oggetto del sindacato diretto della Cassaione per violazione o falsa applicazione funzionale

all’interesse pubblico ex 97

→ discorso della CC = ambivalente

per un verso, esclude che il rappoto di lavoro concorra a formare l’organizzazione dei

➢ pubblici uffici

→ comporterebbe estraneita’ della relativa disciplina all’ambito di applicazione del 97

→ tale disciplina non potrebbe essere giudicata alla stregua di questa disposizione

costituzionale perche’ fuoriesce dalla sua sfera di efficacia

per altro verso, disciplina privatistica considerata piu’ idonea alla realizzazione delle

➢ esigenze di flessibilita’ nella gestione del personale, F vista come strumentale ad

assicurare il buon andamento dell’esecuzione

→ ricondotta in un ambito (97) al quale pareva essere estraneo

→ disciplina privatistica a mezzo di contratti collettivi e contratti individuali di lavoro, che

parrebbe ammessa perche’ il rapporto di impiego esula dall’organizzazione dei pubblici

uffici, trova una giustificazione nel suo essere funzionale al buon andamento della PA =

finalita’ propria dell’organizzazione dei pubblici uffici

C) Riserva di legge in tema di organizzazione dei pubblici uffici → riserva di legge relativa

97 non vieta qualsiasi normativa diversa da quella legislativa, ne’ esclude che la legge consenta al potere

esecutivo di emanare norme secondarie di efficacia subordinata → purche’ siano previsti i criteri e le

direttive idonee a consentire in un ambito ben delineato l’esercizio dei poteri normativi secondari e la

determinazione dei fini da conseguire

→ necessario che la disciplina degli aspetti fondamentali dell’organizzazione dei pubblici uffici sia affidata

alla legge per garantire il buon andamento e l’imparzialita’ dell’amministrazione

Aspetti fondamentali → cambiano nel corso del tempo

previsione delle competenze nel momento in cui si prevede l’istituzione di un organo (sent ‘62)

➢ organi = uffici con competenza esterna (sent ‘76)

➢ livello delle retribuzioni (sent ‘82)

➢ ruoli organici, la loro consistenza e la dotazione complessiva delle qualifiche (sent ‘88)

➢ → materie trasferite successivamente alla competenza della contrattazione collettiva o alle

determinazioni delle singole amministrazioni

Ordinamento anteriore alla Cost → netta linea di demarcazione tra legge e regolamento in tema di

organizzazione amministrativa

→ alla legge venivano riservate specifiche materie

→ organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche erano rimessi al potere

regolamentare

Cost → rapporto invertito senza che sia tracciata alcuna linea di demarcazione tra cio’ che e’ riservato alla

legge e cio’ che e’ devoluto alla potesta’ regolamentare

Riserva di legge relativa presuppone che ci sia un minimo da regolare con legge → non autorizza a

individuare un limite al di la’ del quale la legge non possa spingersi

→ garanzia di un minimo di disciplina legislativa, ma non predeterminazione di un massimo

→ limiti possono essere individuati a carico della potesta’ regolamentare

→ delega di pieni poteri al Governo ammessa solo in caso di guerra → e’ evidente che la legge non puo’

limitarsi a conferire una generica potesta’ regolamentazione senza circoscriverne l’ambito e le finalita’

→ nell’esercizio della potesta’ legislativa delegata il G puo’ agire solo sulla base dei principi e criteri

direttivi nell’ambito degli oggetti definiti dal parlamento

Per individuare uno spazio riservato al potere regolamentare dell’esecutivo, la dottrina ha fatto leva

sul principio del buon andamento

➢ → BA verrebbe pregiudicato se l’amministrazione non disponesse di una propria sfera di potere

organizzativa e della possibilita’ di adeguare le strutture ai compiti che il legislatore le conferisce

→ altri argomentano in termini di riparto per materia tra fonte legislativa e fonte regolamentare,

sostenendo che la riserva di legge copre solo una parte della materia, quella nella quale sono

formulate le scelte organizzative generali di livello superiore con conseguente riserva alla potesta’

regolamentare della disciplina di livello inferiore

sulla nozione di potere amministrativo come potere che include una coessenziale componente

➢ organizzativa

→ dubbio che questa proposta dottrinale abbia avuto un seguito → non risulta che vi siano disposizioni di

legge dichiarate incostituzionali per invasione della riserva di competenza regolamentare (mentre

numerosi atti pararegolamentari sono stati annullati in sede di conflitto Stato-Regioni per mancanza o

insufficienza della base legislativa)

→ riflessione della dottrina ha influenzato gli indirizzi legislativi

Eccesso di legislazione sull’organizzazione → dagli anni ‘80 → Parlamento si e’ orientato nel senso di

trasferire nell’ambito regolamentare materie gia’ oggetto di disciplina legislativa

L 400/88 prevede

● che possano essere disciplinati con regolamento l’organizzazione e il funzionamento delle

amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge

● emanazione di regolamenti per la disciplina delle materie (non coperte da riserva assoluta) per le

quali le leggi della Repubblica (autorizzando l’esercizio della potesta’ regolamentre del Governo)

determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme

vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolatorie

→ legge (che intende delegificare la fisciplina di un’organizzazione amministrativa) enuncia solo le norme

generali alle quali deve conformarsi il cd regolamento di delegificazione (o delegificante), all’entrata in

vigore del quale cessano di aver vigore le norme di legge che disciplinavano l’intera materia

→ effetto abrogativo coincide con l’entrata in vifore del regolamento, ma e’ imputabile alla legge che lo

autorizza

→ duplice effetto

1. effetto abrogativo puro e semplice di alcune delle disposizioni contenute nella vecchia legge che

disciplinava per intero la materia al di la’ di quanto prescritto dal 97 (riserva relativa)

2. effetto di sostituzione delle norme di legge con regolamenti per il resto

Successiva legge di delegificazione (L 59/’97)

→ inizialmente utilizzata per un passaggio da una disciplina legislativa a una regolamentare di molti

aspetti dell’organizzazione e dell’attivita’ amministrativa

→ poi piegata all’obiettivo della semplificazione = nuovi regolamenti devono

1. realizzare l’obiettivo (prevedendo strumenti esemplificati)

2. sostituire la disciplina legislativa in vigore con una modificabile mediante l’esercizio della potesta’

regolamentare

→ nella parte reglativa alla delegificazione, riguarda essenzialmente i procedimenti amministrativi

→ coinvolge importanti aspetti organizzativi → es prevista riduzione del numero delle fasi procedimentali,

all’accorpamento dei procedimento che si riferiscono alla medesima attivita’, all’accelerazione della

procedura di spesa e contabile, alla soppressione di collegi amministrativi superflui e al trasferimento ad

organi monocratici o a dirigenti amministrativi delle relative funzioni

5 - Strumentalita’ dell’amministrazione.

Un principio dell’organizzazione → strumentalita’ dell’amministrazione (e dell’apparato relativo) rispetto

alla politica generale del governo

→ principio dettato per Stato ed enti minori

C’e’ una politica generale del Governo che e’ sovraordinata rispetto alle singole ammisnitrazioni

→ PdC dirige la politca generale del Governo e mantiene l’unita’ di indirizzo politico e amministrativo,

promuovendo e coordinando l’attivita’ dei ministri

Vi e’ un indirizzo politico e amministrativo di cui e’ titolare il presidente del Congilio anche in funzione di

coordinamento con delle attivita’ dei ministeri

Separazione dei poteri amministrativi (implicita nella nozione di attribuzione e competenza ex 97 e - sul

piano oggettivo - nella presenza di ministeri cui sono preposti singoli ministri individualmetne responsabili

degli atti dei ministeri) trova un correttivo nell’attivita’ di indirizzo politico e amministrativo che dev’essere

assicurata dal PdC e nella politica generale del Governo

Politica generale e indirizzo politico che il 95 sembra riferire al solo Governo (e PdC) fanno capo al

complesso Governo-Parlamento

→ G e P costituiscono il nucleo del potere politico

● sia per la loro natura rappresentativa (diretta o indiretta)

● sia perche’ sono i soli organi costituzionali dotati di competenza politica generale

● sia perche’ sono i centri di direzione dell’attivita’ amministrativa

Principio di strumentalita’ dell’organizzazione amministrativa rispetto alla politica generale di governo e

parlamento e’ strettamente dipendente dal principio di democraticita’ (piu’ del principio di legalita’)

Amministrazione sottordinata alla politica perche’

amministrazione = gestita da apparati non rappresentativi

➢ politica = espressa da organi a legittimazione elettorale

6 - Imparzialita’.

Corte Costituzionale sent n. 40/1998 → 97 stabilisce una finalita’ da perseguire e un criterio

caratterizzante l’azione amministrativa

→ principio del buon andamento riguarda non solo i profili attinenti alla struttura degli apparati e

all’articolazione delle competenze attribuite agli uffici che compongono la pubblica amministrazione

→ investe il suo funzionamento nel suo complesso = comprende anche i profili attinenti alle funzioni e

all’esercizio dei poteri amministrativi

→ al principio del buon andamento devono essere ispirate la disciplina dell’organizzazione e quella

dell’attivita’ e delle relazioni dell’amministrazione con gli altri soggetti

→ i relativi procedimenti devono essere idonei a perseguire la migliore realizzazione dell’interesse

pubblico nel rispetto dei diritti e degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti dall’attivita’ amministrativa

Art 97 → 2 principi = buon andamento e imparzialita’ dell’amministrazione (sia apparati amministrativi che

l’azione posta in essere da questi) → incidono sull’organizzazione e sull’attivita’

→ non riguardano solo l’interno, ma sono rivolti essenzialmente all’esterno = al complesso di cittadini al

cui servizio vengono posti l’amministrazione e i pubblici impiegati

→ formula iniziale (preoccupazione di un eccesso di ingerenza della politica nell’amministrazione) ha

acquisito una portata amplissima nella giurisprudenza costituzionale con applicazioni non previste dai

padri costituenti

Imparzialita’ = bisogna distinguere l’incidenza che tale principio esplica sull’organizzazione e sull’attivita’

a) principio di imparzialita’ fornisce una base costituzioanle all’istituto dell’incompatibilita’

→ nella determinazione dei casi di incompatibilita’ il legislatore trova un limite ex 51 (tutti i cittadini

possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i

requisiti stabiliti dalla legge)

→ incompatibilita’ si pone quando questa e’ essenziale per la garanzia dell’imparzialita’ → quando

e’ richiesto dal conflitto di interessi che verrebbe provocato dal cumulo di due uffici

→ ampio spazio di valutazione per il giudice costituzionale

→ es co-esercizio delle cariche di sindaco (o assessore comunale) e consigliere regionale → tale

unione potrebbe avere ripercussioni negative sulla distinzione degli ambiti politico-amministrativi

delle istituzioni locali e su efficienza e imparzialita’ delle funzioni

b) principio influisce sulla composizione degli organi collegiali nei modi piu’ vari

1) Quando fanno parte dell’organo collegiale membri che provengono da gruppi sociali

operanti del settore, la legge deve assicurare la parita’ dei gruppi per evitare che il

rappresentante agisca nell’interesse particolare del gruppo di provenienza invece che

nell’interesse obiettivo dell’amministrazione

2) Collegi chiamati a esprimere giudizi (es commissioni di concorso)

→ annullata una norma di legge regionale siciliana secondo cui nei Comuni con 40+

consiglieri e nelle Province le commissioni di concorso per gli impieghi locali sono

presiedute dal rappresentante legale dell’ente e composte da

● 5 membri eletti dal consiglio con voto limitato ad uno

● un esperto designato dal rappresentante legale dell’ente o da un delegato dalle

organizzazioni sindacali piu’ rappresentative in campo nazionale

→ composizione prevista e’ illegittima perche’ non viene salvaguardato il carattere

esclusivamente tecnico del giudizio che rischia di essere deviato verso interessi di parte

perche’ prevalgono i membri prescelti per ragioni di affinita’ politica

→ 97 esige che la maggioranza dei membri delle commissioni giudicatrici sia formata da

esperti dotati di specifiche competenze tecniche rispetto alle prove previste dal concorso

3) Conflitto di interessi come situazione in contrasto con il principio di imparzialita’ sta alla

base dell’incompatibilita’ ritenuta dalla sezione controllo Stato della Corte dei Conti, fra la

qualifica di dirigente generale preposto a compiti di gestione amministrativa e la posizione

di componente del collegio di direzione dei servizi di controllo interno

→ oggetto di questa specie di controllo e’ l’attivita’ di gestione svolta dai dirigenti generali

sicche’ questi non possono essere chiamati a vigilare su tale attivita’

4) 97 puo’ influire sulle modalita’ di rinnovo dell’organo collegiale quando sia eletto con voto

limitato

→ se una legge regionale istitutiva dell’agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione in

agricoltura stabilisce che il collegio dei revisori (3 membri) viene eletto dal consiglio

regionale con voto limitato, e’ coerente con l’intento di assicurare la partecipazione della

minoranza all’attivita’ di controllo la previsione che il collegio sia rinnovato per intero in

caso di cessazione dell’incarico di taluno dei componenti prima della naturale scadenza del

mandato

→ solo cosi’ viene mantenuta nel collegio la proporzione tra componenti eletti dalla

maggioranza e dalla minoranza

5) Principio di imparzialita’ offre una base costituzionale agli istituti dell’astensione e

ricusazione applicabili ai collegi (e - con maggiori difficolta’ - agli organi monocratici)

→ es consigliere comunale tenuto ad astenersi quando viene adottato uno strumento

urbanistico che riguardi la sua proprieta’

c) Un ambito di applicazione naturale del principio e’ l’impiego pubblico

→ materia rivoluzionata dalla L 421/1992 e dai successivi decreti delegati con la cd

privatizzazione dell’impiego pubblico

→ privatizzazione ha determinato una modifica radicale del sistema delle fonti del rapporto di

impiego e delle modalita’ di costituzione, gestione e risoluzione del rapporto

→ fonti = leggi amministrative e regolamenti vengono sostituiti dal codice civile (libro V) dalle leggi

sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa e dai contratti collettivi di lavoro

→ rapporto individuale di lavoro viene costituito da un contratto (non piu’ atto unilaterale di nomina

subordinato nella sua efficacia all’accettazione del destinatario) e gestito dall’amminsitrazione

tramite gli organi preposti alla gestione con la capacita’ e i poteri del privato datore di lavoro →

vengono prese anche le determinazioni per l’organizzazione degli uffici

→ rimane affidata alla legge

● la disciplina dei concorsi

● la regolazione dei rapporti tra organo politico e dirigente

● la disciplina della dirigenza

● profili in cui persiste la differenza tra regime privatistico e pubblicistico

→ sul piano giurisdizionale, la materia del rapporto di lavoro con lo Stato e gli enti pubblici e’

interamente devoluta al giudice ordinario, salva residua competenza del giudice amministrativo

nella materia dei concorsi

→ riforma cosi’ incisiva ha determinato eccezioni a catena di legittimita’ costituzionale (con

riferimento essenzialmente al 97)

→ C.C. → la scelta del legislatore diretta a valorizzare la distinzione tra

- l’organizzazione della pubblica amministrazione (la cui disciplina viene affidata in primo

luogo alla legge)

- il rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti (tendenzialmente demandato alla contrattazione

collettiva)

comporta l’abbandono del tradizionale statuto del pubblico impiego in favore del regime di

rapporto di lavoro suboridnato primato, piu’ idoneo a soddisfare esigenze di flessibilita’ nella

gestione del personale sottese alla riforma

→ rinuncia allo statuto pubblicistico non rappresenta un pregiudizio per l’imparzialita’ del

dipendente pubblico (posto che per questi non vi e’ una garanzia costituzionale di autonomia da

attuarsi necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare come accade per i

magistrati)

→ rientra nella discrezionalita’ del legislatore disegnare la portata della privatizzazione con il limite

del rispetto dei principi di imparzialita’ e buon andamento della PA e della non irragionevolezza

della disciplina differenziata

→ intento della riforma = garantire il valore dell’efficienza contenuto nel precetto costituzionale

mediante strumenti gestionali che consentono (meglio che in passato) di assicurare il contenuto

della prestazione in termini di produttivita’ ovvero una sua piu’ flessibile utilizzazione in funzione

strumentale rispetto al perseguimento della finalita’ del buon andamento della PA

→ impostazione che riconosce la piena legittimita’ dela scelta del legislatore e un ampio ambito di

discrezionalita’ per il suo esercizio → Corte ritiene ammissibili

○ il trapianto nel rapporto di lavoro con lo Stato e gli enti pubblici di istituti come il part-time

○ l’autorizzazione all’esercizio libero-professionale o la sottoposizione anche della materia

degli incarichi dirigenziali al giudice ordinario

○ il mantenimento di una disciplina differente da quella del lavoro privato per certi profili

Significativo il riferimento congiunto a imparzialita’ e buon andamento → come se BA, equiparato

all’efficienza, giustificasse temperamenti dell’imparzialita’ che i pubblici dipendenti hanno sempre invocato

a fondamento di uno statuto differenziato, connotato da un complesso di garanzie maggiori a quelle

godute dal lavoratore privato

7 - Buon andamento.

Nei primi anni della Cost alla clausola di BA viene negato ogni valore giuridico → mero augurio, ma non

principio giuridicamente vincolante

→ oggi interpretazione prevalente diversa

BA = efficienza dell’azione dell’amministrazione → la sua rispondenza all’interesse pubblico affidato alle

cure dell’amministrazione stessa

→ relazione fra risorse impiegate e risultati ottenuti = efficienza

→ rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti = efficacia

→ azione efficace ed efficiente = giusto rapporto fra risorse, risultati e obiettivi

→ novita’ introdotte dalla Cost e dalla legislazione ordinaria → categorie citate (buon andamento,

efficienza, efficacia) sono diventate parametri giuridici

→ categorie mutuate dalla scienza dell’amministrazione → sempre presenti

Alcuni effetti che il principio di BA esplica nell’organizzazione

a) Il riparto delle funzioni amministrative deve tener conto della capacita’ degli apparati di svolgerle in

modo adeguato → se un complesso di attribuzioni viene trasferito da un apparto all’altro, anche le

relative risorse (umane e finanziarie) vanno trasferite

→ problema (rapporti Stato-Regioni-enti locali, a partire da anni ‘70) affrontato in termini di

principio dal nuovo 118 = funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che siano

conferite a Province, Citta’ metropolitane, Regioni e Stato per assicurarne l’esercizio unitario

→ sulla base dei principi di sussidiarieta’, differenziazione e adeguatezza

→ criterio di adeguatezza puo’ sconsigliare l’attribuzione di certe funzioni a certi Comuni

→ disposizione ex nuovo 119 si riallaccia allo stesso principio = risorse finanziarie degli enti

territoriali consentono di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite

→ sforzo evidente di far combaciare risorse e funzioni in vista dell’adeguato svolgimento di queste

ultime (BA)

b) Il principio del buona andamento esclude che possano essere istituiti apparati amministrativi

senza compiti o competenze allo scopo esclusivo di sistemare personale

→ reclutamento nelle pubbliche amministrazioni deve avvenire sulla base di piante organiche =

disegni organizzativi nei quali sia numericamente indicato il personale occorrente ed esso sia

distribuito per qualifiche e mansioni → controllo di spesa

→ illegittimita’ dell’inquadramento in ruolo di personale fuori ruolo in posti non previsti dall’organico

→ materia in cui principio di legalita’ e principio di BA possono confliggere

→ alla disciplina per legge (ritenuta necessaria dalal C.C.), il D.Lgs. 165/2001 (sull’ordinamento

del lavoro alle dipendenza della PA) ha sostituito una disciplina a mezzo di regolamento o di atto

generale, previa

○ verifica del fabbisogno

○ consultazione delle organizzazioni sindacali

→ presupposto che la disciplina a mezzo di atto amministrativo garantisce meglio la flessibilita’

dell’organizzazione che e’ necessaria al buon andamento dell’amministrazione

c) Principio del BA opera come temperamento del principio di legalita’

■ principio di legalita’ = non pone alcun limite al legislatore nell’ordinamento dei pubblici uffici

(97)

■ principio di BA = esige che una parte della disciplina sia riservata al Governo e

all’amministrazione

→ un apparato integralmente regolato dalla legge sarebbe estremamente rigido e inadeguato ad

affrontare i cambiamenti

→ per essere efficace ed efficiente, l’organizzazione deve essere in qualche misura flessibile in

relazione a valutazioni che la stessa amministrazione compie

→ di qui la tendenza (affermatasi a partire dagli anni ‘90) a delegificare quanto piu’ possibile la

materia dell’organizzazione, rimettendo alla contrattazione collettiva e ad altri atti normativi

(regolamenti) e organizzativi della stessa amministrazione la disciplina della materia stessa

→ sintomatico di tale tendenza → odierna disciplina della formazione/variazione della pianta

organica

d) Principio del BA ha determinato in anni recenti una radicale revisione del sistema dei controlli

→ Cost prevede espressamente i soli controlli sugli atti (di Stato, Regioni, enti locali) articolari

nelle due forme di

○ controllo di legittimita’

○ controllo di merito → solo eventuale

→ criteri di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa richiedono la valutazione dell’attivita’

nel suo complesso, piuttosto che di singoli atti

→ entita’ come risorse, risultati e obiettivi e i rapporti che li legano il piu’ delle volte sfuggono a una

considerazione limitata al singolo atto

→ svolta nei sistemi di controllo

non piu’ orientati alla verifica della legittimita’ dei singoli atti

✓ ma rivolti ad accertare efficacia, efficienza, economicita’ dell’azione amministrativa al fine

✓ di ● ottimizzare (anche mediante tempestivi interventi di correzione) il rapporto tra costi

e risultati (controlli di gestione)

● verificare la congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (controllo

strategico)

→ riforma legislativa ha anticipato la riforma costituzionale → L cost 3/2001 ha soppresso i

controlli sugli atti delle Regioni e degli enti locali mediante l’abrogazione delle disposizioni che li

prevedevano

e) BA oggi e’ anche un criterio per la valutazione del personale dirigente, che viene giudicato in base

ai risultati del controllo di gestione

8 - Autonomia.

Alcuni principi riguardano solo Regioni, P, C e citta’ metropolitane = riassunti nel principio di autonomia

→ nuova formula ex 114 (L cost 3/2001) enfatizza 2 aspetti

1. gli enti non sono mere articolazioni territoriali, ma elementi costitutivi della Repubblica

2. la conta inizia dal basso (C per arrivare allo Stato)

→ formule ex 114 e ex 5 non sono coerenti → discrasia dipende dalle diverse epoche di formulazione

○ 5 = Repubblica riconosce le autonomie locali → autonomie locali si collocano all’esterno della

Repubblica, come entita’ anche storicamente preesistenti

○ 114 = enti locali concorrono a costituire la Repubblica → sono parti di essa, con essa coevi

Autonomia implica che gli enti territoriali minori abbiano propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi

fissati dalla Cost → legge statale si limita a disciplinare

● legislazione elettorale

● organo di governo

● funzioni fondamentali

→ la determinazione degli altri organi (non di governo) e’ rimessa alla potesta’ statuaria, mentre le altre

funzioni, diverse da quelle fondamentali, possono essere conferite anche con legge regionale nell’ambito

delle competenze legislative regionali

→ enti minori sono dotati di funzioni amministrative proprie (oltre a quelle conferite con legge statale o

regionale secondo le rispettive competenze)

→ questo non autorizza C, P o CM ad autoattribuirsi funzioni amministrative in aggiunta a quelle previste

dalla legge statale o regionale

→ 97 = pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge

→ poiche’ non possono esserci funzioni amministrative senza i pubblici uffici

→ poiche’ i pubblici uffici richiedono una previa disposizione di legge

= non possono esserci funzioni amministrative locali non previste dalla legge

Principio di autonomia non sottrae gli enti locale al vigore del principio della legalita’ → si limita a

restringerne la portata

→ alcuni organi dell’ente locale (diversi dagli organi di governo) possono essere istituiti in base a

previsioni di statuto anziche’ in base alla legge

Nuovo 118 → funzioni amministrative sono attribuite ai C, salvo che siano conferite a P/CM/R/S per

assicurarne un esercizio unitario, sulla base dei principi di

● sussidiarieta’

● differenziazione

● adeguatezza

Presa alla lettera, la prima parte dell’articolo sembra stabilire una presunzione generale di competenza

dei Comuni per l’attivita’ amministrativa

→ la legge, statale o regionale, distribuisce le competenze amminsitrative sui vari livelli territoriali, in base

a un apprezzamento delle esigenze unitarie

→ la distribuzione deve tener conto dei criteri di sussidiarieta’, differenziazione e adeguatezza senza

esserne eccessivamente vincolata

→ criteri mutuati dalla L 59/1997 (cd prima legge Bassanini), ma che per la loro genericita’ non

contengono alcuna direttiva a favore del decentramento o dell’accentramento

1. principio di sussidiarieta’ = attribuzione di compiti e funzioni amministrative a C, P e comunita’

montane secondo le rispettive dimensioni territoriali, con l’esclusione delle sole funzioni

incompatabili con le dimensioni medesime

→ privilegiato il criterio dimensionale → applicazioni simili a quelle derivanti dal principio

costituzionale del decentramento ex 5

2. principio di adeguatezza = rapportato all’idoneita’ organizzativa dell’amministrazione ricevente a

garantire - anche in forma associata con altri enti - l’esercizio delle funzioni

3. principio di differenziazione = impone di tener conto (nell’allocazione delle funzioni) anche delle

diverse caratteristiche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi

→ nella legge in cui sono stati per la prima volta formulati, rimandano a entita’ che variano da Comune a

Comune → presi alla lettera, comporterebbero soluzioni organizzative differenziate

→ solo C di una certa classe territoriale o demografica possono ricevere funzioni che per altri

vengono mantenute da P/R a meno che non si associno

→ tentativo di razionalizzare il sistema comunale dovrebbe passare per aggregazioni, fusioni e

soppressioni di C → misure non ipotizzate in Italia

Il riconoscimento dell’autonomia locale

■ non si fonda su considerazioni di efficienza → presuppone il mantenimento di un assetto in motli

casi inefficiente

■ si fonda sull’apprezzamento di una tradizione plurisecolare

→ elettivita’ degli organi di base giustifica i poteri di autonomia che vanno ad affiancarsi ai poteri

attribuiti alla legge

→ consigli comunali e provinciali sono assemblee elettive che riproducono a livello locale il

modello parlamentare → temperamento del principio di legalita’ in ragione del loro carattere

rappresentativo

Contenuti del principio di autonomia

a) Legata al carattere elettivo delle amministrazioni locali → etimologicamente = il potere di dare

norme a se’ stessi

→ deroga (limitata) al principio di legalita’ di giustifica perche’ le strutture amministrative di base

non hanno natura burocratica, ma sono coperte da persone elette dal popolo

→ questo conferisce loro una legittimazione a livello locale che corrisponde alla legittimazione del

parlamento a livello nazionale o del consiglio regionale a livello ragionale

= norme poste in essere (statuti e regolamenti) occupano uno spazio che del quale la legge si

limita a tracciare i confini

→ elettivita’ = nota indefettibile degli organi di governo locale

b) Comuni hanno esercitato per tradizione funzioni in settori strettamente legati al territorio

→ anche se queste materie (prima disciplinate da regolamenti locali) sono oggi regolate con

legge, non possono essere sottratte ai C perche’ fanno tutt’uno con la storia e il profilo istituzionale

dei C stessi

→ solo in questo senso si puo’ parlare di funzioni proprie dei C

○ non perche’ non siano disciplinate e attribuite con legge

○ ma perche’ le leggi che le prevedono non possono essere modificate in modo da escludere

del tutto gli enti locali dal loro esercizio

c) Ente pubblico non territoriale vs ente pubblico territoriale

1. EPNT = si occupa di un solo obiettivo

2. EPT = si occupa di una molteplicita’ di materie

→ il C e’ l’ente locale che

rappresenta la propria comunita’

➢ ne cura gli interessi

➢ ne promuove lo sviluppo

→ questo non significa

a. che gli interessi della comunita’ racchiusa nei confini comunali siano curati

interamente e solo dal C

b. che l’amministrazione comunale e’ libera di individuare quegli interessi

→ interessi che il C puo’ curare a mezzo di poteri amministrativi sono quelli indicati dalle leggi

statali/regionali

→ strumenti previsti dalle stesse leggi

→ disposizione e’ ingannevole perche’ lascia intendere che il C dispone di poteri piu’ ampi di quelli

di cui in realta’ dispone

→ pluralita’ di interessi = in questo senso, C sono enti politici perche’ la polis globalmente

considerata costituisce il punto di riferimento della loro azione

d) Enti autonomi, enti locali, enti territoriali = espressioni in qualche misura equivalenti

→ S e’ un ente territoriale, ma non un ente locale

→ Ente territoriale

A. dottrina meno recente → ET = uno degli elementi costitutivi e’ il territorio = ogni mutamento

del territorio comporta una modifica dell’identita’ dell’ente

→ nozione non accettabile → identifica come elementi costitutivi elementi del tutto

eterogenei come territorio e governo

B. dottrina recente → ET = hanno un rapporto particolare con il territorio → ambito in cui e’

stanziata la comunita’ di riferimento = modifica del territorio comporta una modifica di

quella comunita’

→ modifica delle circoscrizioni comunali da parte della legge regionale richiede la

consultazione delle popolazioni interessate

→ transito di una P o C da una R all’altra richiede l’approvazione della maggioranza delle

popolazioni interessate (espressa mediante referendum)

→ popolazioni interessate = residenti nell’area destinata al trasferimento + residenti fuori di

quell’area che comunque risultino interessate (es per la presenza nell’area di infrastrutture

o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale)

Parte Terza - LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

1 - Premessa.

97 = pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon

andamento e l’imparzialita’ dell’amministrazione

113 = contro gli atti della pubblica amministrazione e’ sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti

e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa

98 = pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione

→ se lo fossero sempre, non potrebbero violare diritti → invece 28 - responsabilita’ diretta di funzionari e

dipendenti da Stato ed enti pubblici

→ chi e’ chiamato a curare un interesse altrui non sempre resiste alla tentazione di soddisfare un

interesse proprio → norme che mirano a

■ prevenire situazioni del genere

■ eliminare atti viziati da questo conlitto

■ colpire con sanzioni anche risarcitorie chi ha perseguito un interesse proprio anziche’ l’interesse

che gli era stato affidato

→ forme di protezione contro gli abusi, richieste soprattutto nei riguardi dei pubblici poteri (in particolare,

potere esecutivo-amministrativo)

Ordinamento italiano → tutela giurisdizionale ha ad oggetto

1. diritti = protetti da organi di giurisdizione ordinaria (113)

2. interessi legittimi = organi di giurisdizione amministrativa (113)

2 - Il contenzioso amminstrativo nel Regno di Sardegna.

Dopo l’unificazione politica, parlamento italiano si accinge all’unificazione legislativa

→ tema della tutela del cittadino contro la pubblica amministrazione

Regno di Sardegna → vigeva il sistema del contenzioso amministrativo = liti fra privati e pubblica

amministrazione erano affidate (in una serie di materie) alla cognizione di tribunali speciali composti di

funzionari amministrativi

1842 → istituito in Piemonte un sistema contenzioso ripartito in

A. controversie riservate all’Amministrazione = esclusa qualsiasi tutela avanti a un giudice ordinario o

speciale e ammesso solo un ricorso a un’autorita’ amministrativa (l’Intendente)

B. controversie di amministrazione contenziosa = previsto un ricorso

1. in primo grado → a un Consiglio di Intendenza

2. in secondo grado → alla Camera dei conti

C. altre controversie (fra cui quelle che avevano per oggetto il diritto di proprieta’) → devolute alla

giurisdizione giudiziaria = giudice ordinario

1848 = Statuto Albertino → regola della riserva della funzione giurisdizionale al giudice ordinario

→ Consiglio di intendenza e la Camera dei conti sono messi in discussione → tribunali amministrativi

1859 = Decreti reali confermano il sistema del contenzioso amministrativo, articolato in

● Consigli di governo = organi di primo grado qualificati come giudici ordinari del contenzioso

amministrativo

● Consiglio di Stato = organo principalmente di secondo grado che univa funzioni consultive e

contenziose

Tutela del privato contro l’amministrazione era suddivisa fra

A. giudici ordinari del contenzioso amministrativo

B. giudici speciali del contenzioso amministrativo (speciali perche’ muniti di competenza piu’ ristretta”

contabilita’ pubblica alla Corte dei Conti e pensioni al Consiglio di Stato)

C. giudice ordinario (proprieta’, imposte dirette, contratti della PA diversi da quelli rimessi alla

cognizione dei giudici ordinari del contenzioso amministrativo)

→ la somma delle competenze non esauriva l’ambito delle controversie suscettibili di insorgere tra privato

e PA

→ residua la cd amministrazione economica = attivita’ amministrativa non disciplinata da norme di

legge/regolarmento o rimessa a valutazioni (discrezionali o tecniche) dell’amministrazione

→ cittadino non aveva altra tutela al di fuori di quella concessa dalla stessa amminsitrazione, alla quale

poteva rivolgersi con i ricorsi in via amministrativa

3 - La legge abolitiva del contenzioso amministrativo.

Scelta tra

- mantenimento del sistema contenzioso amministrativo

devoluzione al giudice ordinario delle controversie in cui fosse parte una PA

→ L 20 marzo 1865 n. 2248 = abolizione tribunali speciali investiti della giurisdizione del contenzioso

amministrativo in materia civile e penale (art 1)

→ riparto tra giurisdizione ordinaria ed autorita’ amministrativa → criterio di delimitazione della

giurisdizione ordinaria = diritto civile o politico

○ art 2 = devolute alla giurisdizione ordinaria tutte le cause per contravvenzione e tutte le materie

nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico

→ sufficiente che la questione astrattamente considerata sia configurabile in termini di diritto

soggettivo perche’ si abbia giurisdizione del giudice ordinario

○ art 3 = gli affari non compresi nell’articolo precedente saranno attribuiti alle autorita’ amministrative

→ ammesse le osservazioni scritte delle parti interessate, provvedono con decreti motivati previo

parere dei consiglio amministrativi stabiliti dalla legge per i diversi casi

→ contro tali decreti (scritti in calce del parere motivato) e’ ammesso il ricorso in via gerarchica in

conformita’ delle leggi amministrative

Natura amministrativa degli organi del contenzioso non era pacifica → diffuso il convincimento che questi

organi (organi amministrativi, giudici speciali) fossero incompatibili con l’idea dello Stato di diritto, ossia

con l’idea che lo Stato e’ soggetto al diritto e deve essere sottoposto alla giurisdizione del medesimo

giudice che e’ chiamato a decidere le controversie fra privati

Combinazione artt 2 e 3

A. dove c’e’ un diritto soggettivo da difendere = garanzia del diritto obiettivo e’ data dalla funzione

giurisdizionale

B. dove non c’e’ un diritto soggettivo = garanzia del diritto obiettivo e’ data dal beneplacito delle

supreme podesta’ amministrative

→ in conformita’ con la legge → giustificazione delle deliberazioni con motivazioni

Obiezione → ad ancorare la giurisdizione del giudice ordinario al diritto soggettivo, rimangono prive di

protezione situazioni soggettive che invece ricevevano protezione presso i tribunali del contezioso (la cui

giurisdizione era definita per materia, a prescindere dalla situazione soggettiva fatta valere)

Si distinguono

A. diritti

B. interessi = quando si contesti

1. merito

2. opportunita’

3. giustizia di un provvedimento preso da Governo/amministrazione discrezionalmente

→ art 3 (“affari non compresi”) assicura al cittadino un’efficiente (anche se non esaustiva) tutela

amministrativa

diritto al contraddittorio = “deduzioni e osservazioni in iscritto delle parti interessate”

✓ generalizzazione della funzione consultiva affidata a organi collegiali = “previo parere dei consigli

✓ amministrativi”

obbligo di motivazione = “decreti motivati e parere ugualmente motivato”

✓ ricorso gerarchico

Progetto rimasto inattuato per oltre un secolo → L 241/90 da’ un concreto sviluppo a questi principi

(soprattutto contraddittorio e motivazione)

4 - La separazione dei poteri e i suoi riflessi sulla giurisdizione ordinaria contro la pubblica

amministrazione.

Regno di Sardegna → organi del contenzioso amministrativo (secondo la giurisprudenza) non potevano

revocare gli atti amministrativi

→ garanzia a favore dell’amministrazione viene riprodotta nell’art 4.2 della legge cont. = atto

amministrativo non potra’ essere revocato o modificato se non dietro ricorso alle autorita’ amministrative

competenti, le quali si conformeranno al giudicato dei tribunali in quanto riguarda il caso deciso

→ anche se i tribunali del contenzioso avessero potuto togliere di mezzo atti amministrativi, tale facolta’

sarebbe stata inconcepibile per un giudice ordinario

→ la disposizione che stabilisce il divieto in questione discende dall’abolizione della giurisdizione

amministrativa e dalla necessaria indipendenza del potere esecutivo rispetto al giudiziario

→ convinzione universale che la legge non avrebbe potuto attribuire al magistrato il diritto di riformare o

modificare la’tto senza investirlo di un uffizio di amministrazione attiva

→ occorreva impedire che l’autorita’ giudiziaria prendesse occasione dall’esercizio del suo ufficio (di

dichiarare e proteggere il diritto individuale) per esercitare la funzione amministrativa di reggere gli

interessi pubblici quasi per continenza di causa

Alla base della regola ex art 4 c’e’ una rigida concezione del principio della separazione dei poteri, che

verrebbe leso se un giudice potesse annullare un atto della PA = il potere esecutivo non sarebbe

separato dal potere giudiziario

5 - Gli artt 4 e 5 della legge abolitiva.

Poteri del giudice ordinario nei riguardi della PA

○ art 4.1 = quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto

dell’autorita’ amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell’atto in relazione

all’oggetto dedotto in giudizio

○ art 5 = le autorita’ giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi e i regolamenti generali e locali in

quanto siano conformi alle leggi

→ il caso in cui l’attore agisca assumendo di essere stato leso in un suo diritto da un atto dell’autorita’

amministrativa viene distinto da ogni altro caso

→ esulano dalla previsione ex 4.1 l’ipotesi che

● la controversia non riguardi un atto amministrativo

● l’atto amministrativo venga in rilievo non come fatto lesivo del diritto, ma come fatto costitutivo del

diritto

● l’atto amministrativo venga in rilievo in via incidentale anziche’ formare oggetto di attacco diretto

Quando c’e’ di mezzo un atto amministrativo (contestato come lesivo di un diritto o invocato come

costitutivo di un diritto) il giudice lo

○ applichera’ = se conforme alla legge

○ disapplichera’ = si difforme

→ si nega all’amministrazione il potere di sacrificare il diritto o ad altri la possibilita’ di far valere

l’atto come titolo

→ quando l’atto e’ contestato come lesivo, il giudice si limita a conoscere gli effetti dell’atto in relazione

all’oggetto dedotto in giudizio → formula con cui la legge ribadisce i principi in tema di limitazione

soggettiva e oggettiva del giudicato che sono validi in qualunque processo civile

→ conoscere gli effetti dell’atto (4) e applicarlo o disapplicarlo (5) sono operazioni mentali che poggiano

su un giudizio di legittimita’/illegittimita’

→ giudice

● non puo’

revocare l’atto amministrativo

➢ modificare l’atto amministrativo

➢ annullare l’atto amministrativo

● puo’ (e deve) accertarne la legittimita’ → su questo accertamento si forma il giudicato al quale

l’autorita’ amministrativa e’ tenuta a conformarsi, revocando o modificando l’atto dichiarato

illegittimo, anche se il privato non dispone di alcun rimedio per costringerla a farlo

Art 5 → interpretazione controversa

→ si discute se l’atto possa essere disapplicato in malam partem o se la disapplicazione possa essere

disposta solo a protezione del privato

→ art 5 contiene la prima enunciazione del principio di legalita’ = nel contrasto tra regolamento e legge o

atto amministrativo e legge, il giudice e’ tenuto ad osservare la legge, disapplicando il R/AA che vi

contrasti

Art 4 (e in parte il 5) presuppone che vi sia un atto amministrativo

→ la legge abolitivo non prevede nulla in ordine ai poteri del giudice per i casi in cui manchi un atto

amministrativo (casi ai quali fa riferimento l’art 2 quando ammette la possibilita’ che nessun atto

amministrativo sia stato adottato)

→ in base a tale clausola la presenza del provvedimento e’ solo eventuale

→ silenzio circa i poteri del giudice e’ stato sempre interpretato nel senso che vanno applicate le regole

generali = giudice dispone degli stessi poteri di cui dispone nelle controversie fra privati

→ non e’ l’appartenenza dell’agente ad una PA che sta a base delle limitazioni ex art 4, ma il fatto che

egli abbia agito mediante un provvedimento amministrativo

→ quando c’e’ un provvedimento, il giudice non puo’ emettere contro la PA

○ sentenze costitutive (annullamento dell’atto)

○ sentenze di condanna a un facere che implichi l’esercizio di una pubblica funzione

→ quando non c’e’ un provvedimento, il giudice puo’ emettere tutte le specie di sentenze che sono

ammesse nelle controversie fra privati:

○ sentenze dichiarative o di mero accertamento

○ sentenze costitutive

○ sentenze di condanna

6 - L’interpretazione della giurisprudenza.

Dopo l’entrata in vigore della legge abolitiva del contenzioso → sottoposta a interpretazioni riduttive che

ne circoscrivono l’applicazione con l’aggiunta di ulteriori limiti (oltre art 4)

Art 2 = devolve al giudice ordinario tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o

​ ​ ​

politico comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorche’​ siano emanati

provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorita’ amministrativa

→ principio = e’ irrilevante ai fini della giurisdizione del giudice ordinario

che l’amministrazione agisca in regime di diritto pubblico o privato → il diritto del privato resta

➢ diritto, comunque la PA possa essere interessata alla controversia

che la PA abbia emanato o meno un provvedimento amministrativo

Giurisprudenza civile (dietro suggerimento dell’Avvocatura dello Stato, organo istituzionalmente preposto

alla difesa dei ministeri in giudizio) comincia ad utilizzare la distinzione tra

A. atti di imperio → atti che l’amministrazione compie iure imperii

B. atti di gestione → atti che l’amministrazione pone in essere iure gestionis

→ solo in presenza di questi sarebbero configurabili diritti civili e politici (e quindi la giurisdizione

dell’autorita’ giudiziaria ordinaria)

→ giurisdizione ordinaria piu’ volte negata fuori dei casi in cui l’amministrazione avesse agito nella

sua capacita’ di diritto privato

→ effetto analogo sortito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato in sede di risoluzione dei conflitti,

prima che tale competenza venisse trasferita alla Corte di Cassazione di Roma (‘77)

Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nell’esercizio delle sue funzioni di giudice dei conflitti, chiamata

dall’amministrazione convenuta in giudizio a stabilire se la contestazione riguardasse un diritto civile o

politico o ricadesse negli affati non comrpesi previsti dal 3 della legge, il piu’ delle volte accoglie la

seconda soluzione

→ concorre a restringere la nozione di diritto civile o politico e a circoscrivere l’ambito della giurisdizione

del giudice ordinario

7 - La riforma Crispi e l’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato.

A parte le letture restrittive del disposto ex 2, la stessa nozione di diritto soggettivo appare sempre piu’

inadeguata a garantire protezione al cittadino in presenza di una legislazione amministrativa che estende

progressivamente l’area degli interventi della PA nella vita economica e civile

→ 1880 → Silvio Spaventa pone le premesse della successiva riforma della giustizia amministrativa, con

l’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato

→ tra le questioni di amministrazione pura, sprovviste di tutela giurisdizionale:

○ rilascio del posto d’armi

○ autorizzazione all’apertura di esercizi commerciali

○ avvio di attivita’ economiche

○ dichiarazione di insalubrita’ o pericolosita’ di fabbriche/depositi

= rapporti di interesse in cui il cittadino puo’ essere offeso, senza che gli sia offerto alcun rimedio al di

fuori del ricorso gerarchico

→ una parte di questi rapporti di interesse trovava una tutela nel precedente sistema del contenzioso

amministrativo → convizione diffusa che la riforma del 1865 avesse determinato un regresso nella

protezione giuridica del cittadino (pur essendo importante sul piano dei principi)

L n. 5992/1889 = modificazioni della legge sul Consiglio di Stato

→ legge abolitiva del contenzioso accusata di aver provocato un regresso, in quanto lascia al solo

apprezzamento dell’autorita’ amministrativa interessi che prima avevano un giudice

→ istituzione di una IV Sezione del Consiglio di Stato = Sezione per la giustizia amministrativa

→ si mira a dare un giudice supremo alle materie contenziose che non cadono sotto la competenza

dell’autorita’ giudiziaria, ma sono di tale natura da richiedere le forme tutelari di un nuovo giudizio

amministrativo

→ IV Sezione = compito di decidere sui ricorsi per

● incompetenza

● eccesso di potere

● violazione di legge

contro atti e provvedimenti di un’autorita’ amministrativa, che abbiano per oggetto un interesse d’individui

o di enti morali giuridici quando

1. i ricorsi non siano di competenza dell’autorita’ giudiziaria

2. non si tratti di materia spettante alla giurisdizione o alle attribuzioni contenziose di corpi/collegi

amministrativi

→ ricorso ammesso solo contro provvedimenti definitivi

provvedimenti di autorita’ che non hanno un superiore gerarchico

➢ provvedimenti che costituiscono l’epilogo di gravami in via gerarchica

→ ricorso non ammesso contro i provvedimenti del Governo emanati nell’esercizio di un potere politico

→ e’ previsto in alternativa al ricorso straordinario al Re (deciso su parere del Consiglio di Stato in sede

consultiva)

Art 12 = “l’esecuzione dell’atto o del provvedimento puo’ essere sospesa per gravi ragioni”

→ implicitamente esclude che il ricorso di per se’ sospenda l’esecuzione del provvedimento impugnato

Art 16 → delinea una fase istruttoria, abilitando la IV Sezione a

1. richiedere all’Ammnistrazione interessata nuovi schiarimenti o la produzione di documenti

2. ordinare all’Amministrazione di fare nuove verificazioni, autorizzando le parti ad assistervi e a

produrre determinati documenti

Art 17 = se accoglie il ricorso, la Sezione annulla l’atto o il provvedimento, salvi gli ulteriori provvedimento

di autorita’ amministrativa

8 - L’interesse di individui o di enti morali giuridici.

Con l’istituzione della IV Sezione non si intende sovvertire il sistema precedente, eretto dalla legge

abolitiva del contenzioso, ma colmare le lacune di quella legge senza intaccare la giurisdizione

dell’autorita’ giudiziaria ordinaria

→ competenza della IV S e’ ammessa quando i ricorsi non siano di competenza dell’autorita’ giudiziaria

Sistema preesistente viene integrato sotto 2 profili

1. tutela non e’ piu’ legata a un diritto civile o politico = sufficiente che vi sia un interesse d’individui o

enti morali giuridici

→ formula ambigua

→ intesa nel senso del 100 cpc = per proporre una domanda o contraddire alla stessa occorre

avervi interesse

= interesse indicato dall’art 3 puo’ essere identificato

A. come interesse a ricorrere → annullamento dell’atto viziato non puo’ essere chiesto da

chiunque, ma solo da chi abbia un interesse distinto da quello della generalita’ dei cittadini

B. in senso sostanziale → posizione soggettiva (che non ha la consistenza di un diritto civile o

politico) danneggiata dall’atto amministrativo

→ inteso nel senso dei rapporti di interesse in cui il cittadino puo’ essere offeso (Spaventa)

→ lettura sostanzialistica e’ rafforzata da un inciso che fa salva la competenza dell’autorita’

giudiziaria

= poiche’ la giurisdizione del giudice ordinario non viene intaccata, la tutela dei diritti civili e politici

rimane inalterata

= la IV S protegge una situazione giuridica soggettiva diversa dal diritto soggettivo

→ interesse ex 3 legge istitutiva della IV S si salda con l’interesse ex 3 legge abolitiva

→ la distinzione fra diritti e interessi era gia’ presente nella legge del 1865 (testo approvado

devolve all’autorita’ amministrativa “gli affari non compresi”

, mentre il progetto affidava

all’amministrazione “la cognizione dei ricorsi contro gli atti di pura amministrazione, riguardante gli

interessi individuali o collettivi degli amministrati”

)

2. alla IV S viene conferito il potere di annullare (in quanto illegittimo) l’atto amministrativo impugnato

→ apparente rottura del principio ex 4 legge abolitiva = vieta al giudice ordinario la revoca o

modifica (quindi anche l’annullamento) dell’atto amministrativo

→ spiegazione → Consiglio di Stato e’ un organo di amministrazione e cosi’ e’ la IV S, anche se

munita di poteri sconosciuti alle 3 sezioni consultive

→ formalmente il potere di annullare l’atto amministrativo illegittimo viene attribuito a un apparato

amministrativo = non e’ intaccato il principio della separazione dei poteri (a garanzia del quale era

stato formulato l’art 4)

9 - La giunta provinciale amministrativa.

L n. 6837/1890 = attribuita alla Giunta provinciale amministrativa una competenza ricalcata su quella della

IV S (ma limitata alle impugnazioni di una serie di atti in prevalenza delle amministrazioni locali)

GPA = organo periferito dell’amministrazione dell’interno, presieduto dal prefetto e deputato a esercitare il

controllo di merito sugli atti degli enti locali

→ contro le pronunce del GPA e’ ammesso ricorso in appello alla IV S

→ GPA hanno operato per quasi 80 anni → C.C. sent 30/1967 = illegittimita’ costituzionale della norma

che regola la composizione delle giunte, ritenuta incompatibile con il principio di indipendenza del giudice

(anche) speciale ex 101 e 108 Cost (presenza in collegio di funzionari statali che versano in posizione di

dipendenza dal Governo)

10 - La giurisdizione di merito.

L n. 62/1907 → parlamento

1. riconosce formalmente il carattere giurisdizionale della IV Sezione

→ adeguandosi all’indirizzo espresso dalla Corte di Cassazione che aveva individuato nel

Consiglio di Stato un giudice, sia pure speciale

2. unifica la competenza delle due sezioni (nel frattempo era stata istituita una V Sezione),

prevedendo

a. una competenza generale di legittimita’

b. una competenza speciale di merito → il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide

pronunciando anche in merito

→ materie:

○ sequestri di temporalita’

○ ricorsi per contestazioni fra Comuni e Province per l’applicazione di una speciale

tassa

○ ricorsi per contestazioni sui confini di C e P

○ ricorsi contro il diniego di autorizzazione a stare in giudizio opposto a enti morali

sottoposti a tutela della PA

○ …

→ la maggior parte di queste materie ha valore storico, ad eccezione dei ricorsi diretti a

ottenere l’adempimento dell’obbligo dell’autorita’ amministrativa di conformarsi al giudicato

dei Tribunali che abbia riconosciuto la lesione di un diritto civile o politico (che continua a

occupare un ruolo centrale nel sistema di giustizia amministrativa) (art 27)

→ la legge non dice cosa significa giudicare nel merito → espressione ha 2 significati:

1. esprimere una valutazione di opportunita’ o convenienza (anziche’ un giudizio di legittimita’ come

nella giurisdizione generale del giudice amministrativo)

→ il giudice accoglie il ricorso solo se esprimera’ una prognosi diversa sull’esito della lite

→ es giudice ritiene opportuna la costituzione in giudizio che l’organo di controllo aveva ritenuto

inoppotuna

2. giudicare del fatto = procedere a un’indagine che di solito non e’ richiesta nella giurisdizione di

legittimita’ nella quale il giudice e’ sollecitato a un confronto fra l’atto impugnato e il paradigma di

legittimita’ (norma o regola che si assume violata)

→ giurisdizione sul merito significa nella maggior parte delle ipotesi giurisdizione del fatto

L’unica delle ipotesi che conserva l’attualita’ fra quelle indicate all’art 27 e’ il ricorso per esecuzione del

giudicato → il tema della competenza di merito finisce con l’essere assorbito nell’altro del giudizio di

ottemperanza

Previsione di una giurisdizione di merito conserva un importante rilievo teorico

→ giudice amministrativo ha una giurisdizione di sola legittimita’ = non ha potere di emettere valutazioni di

opportunita’ sull’operato dell’amministrazione (= di agire come amministratore)

→ secondo il detto corrente, giudicare l’amministrazione significa amministrare → si ignora questo limite

→ dato che nella quasi totalita’ dei casi il giudice amministrativo ha una giurisdizionale limitata alla

legittimita’, egli non puo’ amministrare

→ la sostituzione del giudice e’ ammessa solo ex 27.4 → a rigore, neanche in questo caso vi e’ una

sostituzione all’amministrazione

→ l’autorita’ che non ittempera al giudicato viola un diritto sicche’ il giudice che si sostituisce ad essa non

pone in essere un’attivita’ amministrativa, ma un’attivita’ che costituisce adempimento di un obbligo →

attivita’ alla quale l’autorita’ e’ tenuta non come autorita’ amministrativa, ma come debitore obbligato

all’esecuzione del giudicato

11 - La giurisdizione esclusiva.

Un assetto della giurisdizione contro la PA fondato sulla distinzione fra diritti soggettivi e interessi legittimi

pone 2 tipi di problemi

1. zone di confine = non e’ facile stabilire se la situazione soggettiva che si vuole tutelare e’ un diritto

soggettivo o un interesse legittimo

2. relazioni stabili tra un cittadino e la PA in cui diritto soggettivi e interessi legittimi si intrecciano

→ problema risolto nel 1923 con l’attribuzione di giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato in una serie

di materie

→ in questi casi, il giudice amministrativo conosce anche di tutte le questioni relative ai diritti

= giurisdizione determinata dalla materia e non piu’ dalla situazione soggettiva di interesse legittimo

→ giurisdizione del giudice amministrativo e’ esclusiva perche’ esclude quella del giudice ordinario

→ con gli anni, evidente che neanche nell’ambito della giurisdizione esclusiva la distinzione tra DS e IL

perde la sua rilevanza

→ se la legge attribuisce l’intera materia al giudice amministrativo per rafforzare la tutela del privato,

eliminando ogni dubbio sul giudice munito di giurisdizione, non e’ ammissibile che un DS venga a ricevere

dal nuovo giudie una protezione inferiore a quella goduta finora

→ es prescrizione → codice civile vs termine di decadenza di 60 giorni; es ammissibilita’ del ricorso

condizionata dal deposito, a cura del ricorrente, dell’atto impugnato

1939 → Consiglio di Stato elabora la distinzione - in seno alla giurisfizione esclusiva = tra atto

amministrativo

A. autoritativo = correlato a un interesse legittimo → ricorso sottoposto alle consuete regole

processuali

B. paritetico = si assume lesivo di un diritto soggettivo (atto di cui il ricorrente contesta la legittimita’ o

la giustizia) → non trovano applicazione alcune delle regole restrittive del processo amministrativo

azione puo’ essere esercitata entro il termine di prescrizione e non entro quello di

➢ decadenza

ricorrente non ha l’onere di depositare il provvedimento impugnato (anche perche’

➢ potrebbe non esserci)

ricorrente e’ in grado di chiedere al giudice sentenze che sono precluse al giudice

➢ amministrativo nell’ambito della sua giurisdizione generale di legittimita’ (es sentenze di

accertamento del diritto)

→ distinzione tra diritto e interesse nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo

■ non serve piu’ per individuare il giudice munito di giurisdizione (sempre il giudice amministrativo)

■ ma conserva la sua importanza al fine di individuare le regole processuali

→ quando e’ in gioco un diritto soggettivo, al processo amministrativo saranno applicabili alcune

regole proprie del processo civile che non vigono nella generale giurisdizione di legittimita’

12 - La tutela giurisdizionale del cittadino contro la pubblica amministrazione nella Costituzione.

Assemblea costituente → due indirizzi in tema di giurisdizione amministrativa

1. Pero Calamandrei → favorevole all’unicita’ della giurisdizione e alla soppressione della

giurisdizione amministrativa

2. Bettiol, Perassi, Leone → favorevole al mantenimento dell’assetto preesistente, con due ordini di

giurisdizione

→ prevale → non per ragioni teoriche, ma in considerazione della tradizione del Consiglio di Stato

che anche durante il regime fascista aveva dato prova di indipendenza nei riguardi del Governo e

dell’amministrazione

→ testo definitivamente approvato accoglie l’idea che la giurisdizione sia un unicum, quale che sia

l’apparato giuridiziario chiamato a esercitarla

Art 24 Cost = tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi

→ interesse legittimo (al pari del diritto soggettivo) e’ una situazione soggettiva di carattere sostanziale

che precede la tutela giurisdizionale ed e’ propria della persona (fisica o giuridica) invece che essere una

risultanto dell’interesse pubblico

→ parallelismo fra diritto e interesse legittimo e’ confermato dall’art 113 = contro gli atti della PA e’

sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di

giurisdizione ordinaria o amministrativa

→ tutela piena (113.2) = tale tutela non puo’ essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione

o per determinate categorie di atti

Nel sistema creato dalle due leggi del 1865 e 1889, ciascuna giurisdizione offre una tutela dimidiata

1. giudice ordinario = tutela di accertamento e risarcitoria

→ con esclusione della tutela costitutiva

2. giudice amministrativo = tutela costitutiva di annullamento

→ con esclusione dele azioni di accertamento e di condanna

113 pone le premesse perche’ le limitazioni cui soggiacciono il giudice ordinario e il giudice amministrativo

vengano meno

→ la Cost autorizza il legislatore a munire anche il giudice ordinario del potere di annullamento (la legge

determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della PA nei casi e con gli effetti previsti

dalla legge stessa)

→ l’art 4 della legge abolitiva del contenzioso e’ privato dello status di norma costituzionale

→ fino al 1948, potere di annullare atti amministrativi riconosciuto monopolio del giudice amministrativo

Giudice amministrativo → fino anni ‘90, legislatore introduce l’azione risarcitoria nel processo

amministrativo = privato puo’ essere risarcito se e’ leso un suo interesse legittimo

Art 24.2 = la difesa e’ un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento

→ fondamentale per avvicinare il processo amministrativo a quello ordinario

→ diritto di difesa e’ legato al principio del contraddittorio → entrambi valorizzati da C.C., giurisprudenza

amministrativa e legislatore ordinario per

● ampliare i mezzi di prova

● estendere al processo amministrativo l’opposizione di terzo ordinario

● rafforzare la tutela cautelare

L cost 2/1999 → art 111 = ogni processo

1. si svolge

a. nel contraddittorio tra le parti

b. in condizioni di parita’

c. davanti a un giudice terzo e imparziale

→ sviluppa principi gia’ contenuti nel testo originario della Cost (24, 100, 101, 104...)

2. la legge ne assicura la ragionevole durata → mutuato dall’art 6 della Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo → tenuto presente dalla legge di riforma del processo

amministrativo (205/2000) che ha introdotto un rito accelerato in particolari materie

→ giustifica la concentrazione nel giudice amministrativo dell’azione di annullamento e dell’azione

del risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi

→ disposizione piu’ recente (2010) = “il giudice amministrativo e le parti cooperano per la

realizzazione della ragionevole durata del processo”

→ si conferma l’assetto precostituzionale

1. la tutela giurisdizionale del cittadino contro la PA e’ ripartita tra giudice ordinario e giudice

amministrativo

2. il riparto di giurisdizione e’ fondato sul criterio della situazione soggettiva fatta valere

a. al giudice ordinario i diritti soggettivi

b. al giudice amministativo gli interessi legittimi (103)

3. il giudice amministrativo e’ il solo giudice degli interessi legittimi, ma in particolari materie indicate

dalla legge conosce anche di diritti soggettivi (103)

→ in questi casi si deroga al criterio della situazione soggettiva perche’ la giurisdizione del giudice

amministrativo e’ determinata dalla particolare materia

→ si conferma l’istituto della giurisdizione esclusiva, creato nel 1923

4. la Cost rinvia alla legge per le determinazione degli organi di giurisdizione ai quali attribuire il

potere di annullare gli atti della PA

→ legislatore puo’ conferire tale potere anche al giudice ordinario → superato sul piano

costituzionale il divieto ex 4 legge abolitiva del contenzioso

→ 113 = tutela giurisdizionale (offerta da qualsiasi giudice) deve essere piena → non puo’ essere

elusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinare categorie di atti

→ pone le premesse per un allargamento delle azioni ammissibili nel processo amministrativo

5. giurisdizione amministrativa e’ ordinata in un doppio grado

a. prevista l’istituzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ogni Regione

→ organi pensati come giunte provinciali amminsitrative di dimensione regionale,

competenti a conoscere degli atti amministrativi delle Regioni (come le GPA erano state

create per sindacare una serie di atti degli enti locali)

→ L 1034/1971 istituisce i tribunali amministrativi regionali → attribuisce ai nuovi orgnai

giurisdizione estesa anche agli atti amministrativi di Stato ed enti pubblici = giudici di primo

grado con competenza pari a quella del CdS che viene trasformato in giudice d’appello

b. Consiglio di Stato = giudice d’appello

→ altri organi di giustizia amministrativa ex 103 (vedi a.) → non e’ consentita l’istituzione di giudici

straordinari o speciali (102)

6. giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria non sono del tutto separate

→ decisioni del CdS sono impugnabili con ricorso in Cassazione per i soli motivi inerenti alla

giurisdizione (111)

→ escluso che vengano impugnate per violazione o falsa applicazione di norme di diritto (rimedio

ammesso contro tutte le sentenze pronunciate in grado d’appello o in unico grado dai giudici civili)

→ Cassazione a sezioni unite e’ chiamata ad accertare

se il CdS abbia giudicato nell’ambito della sua giurisdizione senza esorbitare dalla questa

➢ se abbia rifiutato di giudicare, negando la sua giurisdizione in un caso che (a giudizio del

➢ ricorrente) rientra nella giurisdizione amministrativa

7. Cost formalizza il distacco (inerente alla natura dell’istituzione) del Consiglio di Stato

dall’amministrazione

→ CdS, in quanto organo consultivo, e’ contemplato in una Sezione diversa (organi ausiliari) da

quella intitolata alla PA e ad esso la legge assicura l’indipendenza di fronte al Governo

13 - Interessi legittimi e diritti soggettivi.

Cost riprende la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi e configura le due situazioni come

situazioni giuridiche sostanziali, preesistenti al processo

→ usa la distinzione tra DS e IL come criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice

amministrativo

→ Cost impiega categorie giuridiche presupponendo scontata l’elaborazione dogmatica dei giuristi

Consenso sulla definizione di diritto soggettivo = potere riconosciuto al singolo per la soddisfazione di un

suo interesse

→ potere che puo’ consistere

1. nella supremazia del volere del titolare quando questi puo’ da solo realizzare il suo interesse

→ potere puo’ consistere nella supremazia del volere del titolare quando questi puo’ da solo

realizzare il suo interesse → supremazia alla quale corrisponde dall’altro lato del rapporto giuridico

una mera soggezione (la soggezione di chi subisce le conseguenze della potesta’)

2. in una pretesa alla quale corrisponde l’obbligo del soggetto passivo di tenere un determinato

comportamento grazie al quale il titolare del diritto soddisfa il suo interesse

→ a questa differenza di fondo corrisponde la distinzione tra diritti assoluti e diritti relativi

Definizione di interesse legittimo → controversa (anche oggi)

→ Cost = situazione giuridica sostanziale preesistente al processo che serve ad assicurarne la difesa (24)

→ nozione elaborata in stretta relazione con le leggi che hanno previsto la tutela giurisdizionale contro la

PA

Vicenda legislativa

→ legge abolitiva del contenzioso distingue

A. i diritti civili e politici (la cui tutela e’ devoluta alla giurisdizione ordinaria)

B. gli affari non compresi nell’art 2 (attribuiti all’autorita’ amministrativa)

→ legislatore 1865 ha consapevolessa che nei confronti della PA il soggetto privato puo’ vantare non solo

diritti, ma anche situazioni di tipo diverso in rapporto alle quali puo’ esserci controversia

→ art 2, nel definire l’ambito della giurisdizione ordinaria, fa riferimento a “tutte le materie nelle quali si

faccia questione d’un diritto civile o politico” → quindi “gli affari non compresi” ex 3 abbracciano tutte le

materie in cui si faccia questione di una situazione giuridica diversa dal diritto civile o politico (= diritto

soggettivo)

= il cittadino puo’ far valere contro l’amministrazione

■ diritti civili e politici = davanti al giudice ordinario (2)

■ interessi individuali o collettivi, conricorso all’amministrazione stessa (3)

Vuoto di tutela giurisdizionale nell’area degli interessi individuali o collettivi che non hanno la consistenza

di diritti soggettivi viene colmato dalla riforma del 1889 (IV e V Sezione)

→ interesse di individui o di enti morali giuridici che forma oggetto del ricorso da proporre davantti alla IC

S coincide con l’interesse individuale o collettivo di cui parlava il progetto Borgatti del 1865

→ interesse diverso da quello tutelato dal diritto soggettivo perche’ la competenza del Consiglio di Stato

e’ subordinata alla condizione che i medesimi ricorsi non siano di competenza dell’autorita’ giudiziaria

Interesse legittimo si caratterizza anche per le modalita’ di protezione: la legge conferisce al Consiglio di

Stato il potere di annullamento dell’atto o provvedimento amministrativo viziato da incompetenza, eccesso

di potere o violazione di legge (potere che l’art 4 della legge abolitiva nega al giudice ordinario)

→ se interesse del privato viene tutelato con l’annullamento dell’atto lesivo

✓ annullamento puo’ e deve essere disposto quando l’atto e’ contra legem (direttamente o

✓ indirettamente)

→ convinzione che questo interesse sia tutelato nella misura in cui coincide con l’interesse pubblico al

rispetto della legalita’

→ chi ricorre al CdS tutela un suo interesse, ma il suo interesse viene soddisfatto solo se l’atto e’ legittimo

(quindi nella misura in cui coincide con l’interesse pubblico al ripristino della legalita’ violata)

→ interesse secondo questa impostazione e’ un interesse tutelato in forma indiretta o riflessa (a

differenza del diritto soggettivo al quale l’OG appresta una protezione diretta e immediata)

→ ricorso del privato al giudice amminisrtativo e’ lo strumento per sollecitare un ulteriore controllo

sull’amministrazione

Dopo L 1889 alcuni ritengono che anche il diritto possa essere fatto valere come interesse

→ il privato titolare di un diritto potrebbe adire il CdS invece che il giudice ordinario se preferisce la tutela

dell’annullamento alla tutela risarcitoria

→ infatti l’annullamento dell’atto lesivo spesso e’ un rimedio piu’ efficace del risarcimento del danno o

dell’accertamento del diritto → tale differenza di trattamento non trova una giustificazione in un OG che

riconosce la superiorita’ del diritto soggettivo sull’interesse legittimo

→ teoria del diritto fatto valere come interesse (per cui la scelta del giudice e’ rimessa al privato) viene

respinta dalla giurisprudenza

= si consolida l’idea della connessione tra interesse legittimo e tutela dell’annullamento

→ interesse legittimo puo’ essere tutelato dal giudice amministrativo con l’annullamento dell’atto

→ annullamento dell’atto puo’ essere risposto solo a protezione dell’interesse legittimo

Dottrina fa un passo ulteriore → interesse legittimo coincide con l’interesse o il diritto all’annullamento

dell’atto lesivo

→ limite della tesi = interesse legittimo viene configurato come una situazione giuridica che nasce con

l’atto lesivo (interesse legittimo non e’ un interesse occasionalmente protetto, ma un interesse

occasionalmente leso)

→ tesi non accettabile → contraddetta dalle numerose leggi che conferiscono al privato una protezione

prima che il provvedimento sia adottato

Dal 1990 si puo’ affermare che l’interesse legittimo implica

1. il potere di chiedere l’annullamento dell’atto lesivo (una volta che e’ stato emanato)

2. il potere di difendersi contro il progetto di atto → mediante il diritto a

aver comunicato l’avvio del procedimento

➢ accedere alla relativa documentazione

➢ presentare documenti e osservazioni

➢ pretendere che l’amministrazione procedente li prenda in considerazione e decida

➢ motivando la sua scelta

→ quando il momento genetico dell’interesse legittimo coincide con l’avvio del procedimento trova una

soluzione la questione dell’interesse legittimo nei confronti dei poteri ablativi dell’amministrazione

→ se in questi casi l’interesse legittimo nascesse

○ con il provvedimento (che estingue il diritto soggettivo o ne limita il contenuto), bisognerebbe

affermare che il diritto si converte in interesse

○ all’inizio del procedimento → diritto e interesse coesistono come situazioni soggettive distinte per

tutta la durata del procedimento amministrativo fino a quando il provvedimento finale estinguera’ il

diritto

Interesse legittimo e’ contrassegnato dai seguenti caratteri

1. IL e’ una situazione soggettiva correlata al potere discrezionale della PA

→ di fronte a un potere vincolato c’e’ solo un diritto soggettivo

→ nel potere vincolato viene in primo piano un dovere che viene qualificato potere perche’ il suo

esercizio influisce sulla sfera giuridica altrui

(il potere si distingue dalla liberta’ perche’ questa si svolge - in termini di azione o inazione - e si

esaurisce all’interno della sfera giuridica del soggetto che ne e’ titolare)

→ l’equazione potere vincolato = diritto soggettivo non trova sempre il favore della giurisprudenza

→ esistono (soprattutto in tema di formazione dei contratti delle PA) poteri vincolanti cui

corrispondono interessi legittimi

2. Il potere discrezionale viene esercitato attraverso una scelta (che puo’ essere anche quella di non

agire)

→ la scelta comporta un’alternativa alla quale soggiace la situazione soggettiva dell’altra parte

(l’interesse legittimo)

→ il privato non ha diritto a che il potere venga esercitao nella direzione da lui voluta, ma solo un

interesse

3. Interesse e’ legittimo perche’ puo’ essere soddisfatto dall’autorita’ amministrativa solo con un atto

legittimo

→ si diceva che IL viene tutelato nella misura in cui coincide con l’interesse pubblico

all’osservanza della legge

! → in realta’ non c’e’ un interesse pubblico all’osservanza della legge (se non come aspettativa

politico-sociale diffusa)

= la legge costituisce un vincolo per l’attivita’ amministrativa il cui fine e’ soddisfare un interesse

pubblico (interesse diverso dall’osservanza della legge)

4. La situazione giuridica attiva la cui soddisfazione e’ rimessa a un comportamento altrui non e’

esclusiva al diritto amministrativo → diritto di credito ha la stessa struttura, ma al diritto

corrisponde un dovere e non un potere

→ parallelo piu’ stretto con i diritti correlati a poteri privati (es diritto del lavoratore a non essere

licenziato se non per giusta causa o giustificato motivo)

→ solo per convenzione linguistica si utilizza il termine “diritto soggettivo” nei rapporti interprivati,

mentre al potere amministrativo viene fatto corrispondere l’interesse legittimo

5. Distinzione tra

■ interessi legittimi oppositivi (es. interesse del proprietario a fronte del potere espropriativo)

■ interessi legittimi propensivi (es. interesse di chi ha chiesto il rilascio di un’autorizzazione)

→ a seconda che il privato ambisca a

conservare uno stato di cose che lo soddisfa contro un provvedimento amministrativo che

➢ puo’ produrre l’effetto di alterarlo

esercitare un potere amministrativo mediante un atto capace di produrre lo stato di cose

➢ desiderato

→ aspetto fondamentale della rilevanza giuridica che comporta la tutela della situazione giuridica

soggettiva

→ tutela puo’ essere di tipo

A. conservativo = finalita’ di preservare l’integrita’ della situazione di interesse contro l’azione

disintegratrice di fattori esterni

B. realizzativo = il suo soddisfacimento richiede il concorso attivo di un soggetto diverso dal

portatore giuridico dell’interesse → il diritto ne garantisce l’attuazione

→ 2 modalita’ di rilevanza sono esemplificative della distinzione

civilistica tra diritti assoluti e diritti relativi

➢ amministrativistica tra interessi oppositivi e interessi pretensivi

6. In passato, si riteneva che alla distinzione tra diritti e interessi corrispondessero 2 diverse forme di

tutela

a. tutela risarcitoria = per i diritti lesi da una PA

b. tutela costitutiva (di annullamento) = per gli interessi legittimi

→ questa configurazione aveva un fondamento normativo

○ art 4 legge abolitiva del contenzioso negava al giudice di poter annullare l’atto illegittimo

lesivo di un diritto soggettivo

○ legge istitutiva della IV Sezione prevedeva l’annullamento dell’atto impugnato in quanto

lesivo di un interesse legittimo come sola misura ammessa in caso di accoglimento del

ricorso

→ con la Cost, questa simmetria si altera

→ 113 attribuisce al legislatore il compito di individuare il giudice al quale conferire il potere di

annullamento → consente che tale potere sia attribuito anche al giudice ordinario (avvenuto)

→ con la recente previsione legislativa della risarcibilita’ del danno da lesione degli interessi

legittimi e’ stato alterato anche il parallelismo interesse legittimo-tutela d’annullamento

→ OG prevede che sia i diritti soggettivi (in caso di accertata lesione) che gli interessi legittimi (in

caso di accogliemento della domanda giudiziale) possano essere tutelati con il risarcimento e con

l’annullamento

→ viene meno la corrispondenza biunivoca fra la natura della situazione soggettiva (DS/IL) e le

modalita’ di tutela (annullamento/risarcimento)

→ il contenuto della tutela viene determinato dall’interesse materiale a essa sottostante e non

dalla natura della situazione giuridica soggettiva

= distinzione tra DS e IL diventa concettualmente sempre piu’ fragile

7. IL = interesse (pretesa, aspirazione, aspettativa) a che l’autorita’ amministrativa eserciti il suo

potere in modo da soddisfare l’interesse stesso

a. lasciando inalterato lo stato di cose in atto

b. modificando lo stato di cose in atto

→ interesse tutelato nella misura in cui la sua soddisfazione si realizzi con un provvedimento

legittimo

→ interesse tutelato

■ prima che il provvedimento venga preso → con i diritti di partecipazione al procedimento

amministrativo

■ dopo che il provvedimento e’ adottato → in senso sfavorevole al titolare dell’interesse, con

il potere di reazione in via giurisdizionale o amministrativa

14 - Le fonti normative del processo amministrativo.

A differenza del processo civile (sempre disciplinato da un codice) il processo amministrativo e’ stato

regolato da una pluralita’ di atti normativi dal contenuto molto piu’ ridotto che gli conferiscono una struttura

piu’ snella (anche se lacunosa)

Norme sul processo davanti al CdS → raccolte nel RD 1054/1924 (approvazione del testo unico delle

leggi sul CdS) → contenute nel titolo III del TU

TU 1907 era corredato di un regolamento di procedura

TU 1924 non e’ stato seguito da un nuovo regolamento → trova applicazione il vecchio regolamento di

prcedura → normativa in vigore per la parte non derogata dalla legge istitutiva dei TAR

Legge TAR → avrebbe dovuto disciplinare ex novo il processo amministrativo (articolato per la prima

volta in due gradi di giudizio) → regolazione sommaria

○ norme di procedura: titolo III (19 artt, da 19 a 37)

○ competenza regolata in modo contorto dal titolo I (1-8)

Titolo III → finche’ non verra’ emanata apposita legge sulla procedura, nei giudizi davanti ai TAR si

osservano le norme di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del CdS non contrastanti con la legge

(dei TAR)

Legge 1971

→ modifica radicalmente il sistema della giustizia amministrativa introducendo un doppio grado di

giurisdizione generalizzata

(doppio grado prima ammesso solo nelle poche controverie di interesse locale devolute in primo

grado alle Giunte provincial amministrative)

→ integra dal pdv della disciplina del processo il TU 1924 e il regolamento di procedura 1907

Intervenuti 2 nuovi testi di legge sul processo amministrativo (1998 e 2000)

→ 2000 assorbe 1998, colpito da una parziale declaratoria di illegittimita’ costituzionale per eccesso di

delega

● ridisegnato l’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

sottratto il contenzioso del pubblico impiego (trasferito al giudice civile)

➢ aggiunte le materie di servizi pubblici, urbanistica ed edilizia (poi ridimensionate)

● previsto il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi

● ridisciplinato il potere cautelare del giudice amministrativo

● introdotti nuovi riti processuali

2005 → ritoccati alcuni aspetti del processo amministrativo

○ impugnativa del silenzio

○ riscontro contro il diniego di accesso agli atti e ai documenti amministrativi

Sulla scorta della giurisprudenza costituzionale e delle Corti europee, principi della Cost, dei trattati

europei e della CEDU hanno generato una progressiva omogeneizzazione degli istituti processuali

→ soprattutto degli istituti che costituiscono piu’ diretta applicazione delle regole sul giusto processo, sul

contraddittorio, sull’imparzialita’ del giudice e sull’effettivita’ della tutela giurisdizionale

D.Lgs. 104/2010 → approvato un codice del processo amministrativo

15 - Riforme legislative e modifica delle materie di giurisdizione esclusiva.

Anni ‘90 → 2 eventi importanti nel sistema della giustizia amministrativa

1. Privatizzazione del pubblico impiego = impiego presso Stato ed enti pubblici torna ad essere

regolato dal diritto privato

● fonti della disciplina = c.c., leggi sul lavoro subordinato nell’impresa e contratti collettivi di

lavoro

● atto costitutivo del rapporto di lavoro = contratto individuale di lavoro (in luogo dell’atto

unilaterale di nomina)

● atti che modificano o estinguono il rapporto di lavoro (prima considerati provvedimenti

amministrativi) vengono ricondotti “alla capacita’ e ai poteri del privato datore di lavoro”

● promozione, trasferimento, collocamento in aspettativa, sanzione disciplinare,

licenziamento = manifestazione del potere datoriale

→ espressioni del potere che e’ conferito al datore di lavoro dal contratto di lavoro

→ conseguenze sul piano della giurisdizione

a. controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amminsitrazioni

sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro

→ al giudice amministrativo restano

1. le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti

di pubbliche amministrazioni

2. la giurisdizione esclusiva sui rapporti di impiego non privatizzati

→ sottratti alla privatizzazione

○ magistrati

○ avvocati dello Stato

○ militari

○ forze di polizia

○ professori e ricercatori universitari

○ dipendenti della Banca d’Italia e di alcune autorita’ amministrative

indipendenti

→ fino al 1998 la meta’ delle cause pendenti davanti ai TAR riguardava pubblici impiegati

2. L 59/1997 delega il Governo a estendere la giurisdizione del giudice amministrativo alle

controversie aventi ad oggetti diritti patrimoniali consequenziali (compresi quelle relative a

risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici)

→ legislatore delegato (L 80/1998) aittribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva

nelle 3 materie (servizi pubblici, edilizia, urbanistica), estendendone il significato

→ C.C. → travolto per eccesso di delega → riproposto nella L 205/2000 come legge del

parlamento

→ difformita’ rispetto alla legge delega vengono legittimate con l’appropriazione da parte del

parlamento del contenuto del decreto legislativo

→ dal pdv della giurisdizione, la L 205/2000 estende la giurisdizione del giudice amministrativo

alle controversie in tema di servizi pubblici, urbanistica, edilizia ed espropriazione

(sottratta la materia del pubblico impiego)

→ novita’ piu’ importante = TAR conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale

risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica e agli altri diritti

patrimoniali consequenziali

→ giudice amministrativo puo’ condannare l’amministrazione al risarcimento del danno che il

ricorrente ha subito dal provvedimento amministrativo non solo nell’ambito della giurisdizione

esclusiva, ma anche nell’ambito della sua giurisdizione (quindi anche di legittimita’)

→ cancellata ulteriore linea di demarcazione fra giudice ordinario e giudice amministrativo

ammessa risarcibilita’ degli interessi legittimi

✓ la relativa domanda deve essere proposta al giudice amministrativo

16 - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e giurisdizione ordinaria: le linee di

confine.

Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha registrato una continua espansione (nonostante il

trasferimento al giudice ordinario del contenzioso sull’impiego pubblico contrattualizzato)

● in materia di concessioni e sanzioni edilizie

● in ordine agli accordi amministrativi

● in tema di tutela della concorrenza

● sui provvedimento dell’Autorita’ di regolazione dei servizi di pubblica utilita’ e delle Autorita’ per le

garanzie nelle comunicazioni

D.Lgs. 104/2010 contiene un elenco completo delle materie della giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo

1998 = controversie

➢ ● in materia di pubblici servizi

● in materia urbanistica ed edilistica aventi per oggetto atti, provvedimenti e comportamenti

delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti equiparati a queste

2000 (urbanistica, edilizia) = riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo

➢ puo’ essere fondato sul criterio dei blocchi di materie → legislatore puo’ assegnare in blocco al

giudice amministrativo una materia in modo che questi conosca all’interno di questa sia DS che IL

→ idea di una giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza di un rilevante

interesse pubblico in un certo settore dell’OG

→ formulazione nel profetto di riforma costituzionale cd D’Alema (mai approvato) secondo cui la

giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la PA nelle materie indicate dalla

legge

→ C.C. nega che una tale costruzione sia compatibile con la Cost

→ 103.1 non conferisce al legislatore ordinario assoluta discrezionalita’ nell’attribuzione al giudice

amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli conferisce il potere di

indicare particolari materie nelle quali la tutela nei confronti della PA investe anche i diritti

soggettivi

→ potere

al negativo = non e’ assoluto ne’ incondizionato

➢ in positivo = deve considerare la natura delle situazioni soggettive (parametro

➢ adottato dal Costituente come discrimine ordinario tra le giurisdizioni ordinaria e

amministrativa)

→ espresso ex 103 = materie particolari rispetto a quelle devolute alla giurisdizione

generale di legittimita’ → devono partecipare della loro medesima natura,

contrassegnata dalla circostanza che la PA agisce come autorita’ nei confronti della

quale e’ accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo

→ 103 autorizza il legislatore ad attribuisce una certa materia alla giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo alla duplica condizione che

1. si tratti di materia particolare rispetto alla giurisdizione generale di legittimita’

2. la giurisdizione esclusiva abbracci anche diritti soggettivi, ma non solo DS

→ DS si aggiungono all’interesse legittimo di cui il privato e’ portatore

perche’ si confronta con un’amministrazione-autorita’

→ norma che prevede una giurisdizione esclusiva in tema di servizi pubblici e’ costituzionalmente

illegittima peche’ le relative controverise normalmente non vedono coinvolta la PA autorita’

→ come e’ illegittimo l’art 34 nella parte in cui la giurisdizione esclusiva in materia urbanistica

ed edilizia e’ estesa anche ai comportamenti (contegni di fatto con cui la PA non esercita

nemmeno mediatamente alcun pubblico potere)

→ inammissibilita’ di una giurisdizione esclusiva sui comportamenti (anziche’ solo su atti e

provvedimenti) e’ chiarita dalla C.C. (2006) = la devoluzione al giudice amministrativo delle

controversie sui comportamenti e’ consentita solo quando questi sono riconducibili anche

indirettamente all’esercizio del potere amministrativo

17 - L’art 2 della legge abolitiva e il riparto di giurisdizione.

Ambito della giurisdizione ordinaria nei confronti della PA e’ definito dall’art 2 legge abolitiva del

contenzioso (con le integrazioni fatte dalla Cost)

Al centro del sistema = diritti civili e politici

→ sufficiente che la parte faccia questione di un diritto civile o politico perche’ venga radicata la

giurisdizione del giudice ordinario → irrilevante che sul rapporto tra cittadino e PA interferisca un

provvedimento amministrativo

→ “far questione” = occorre che la pretesa dedotta corrisponda astrattamente a un diritto civile o politico

→ altrimenti il giudice ordinario non potrebbe declinare la sua giurisdizione, ma dovrebbe respingere nel

merito la domanda

→ se la scelta del giudice da adire fosse rimessa al privato, si applicherebbe la teoria della

prospettazione, respinta da giurisprudenza e dottrina quando si era provato a far valere il diritto come

interesse per giustificare una domanda di annullamento dell’atto lesivo di un diritto davanti al giudice

amministrativo

→ non e’ sufficiente far valere un interesse come diritto per radicare la giurisdizione del giudice ordinario

→ “diritto civile o politico” → ampiezza = diritto soggettivo

→ se la formula ex 2 fosse presa sul serio non sarebbe rilevante ai fini della giurisdizione l’esistenza o

meno di un provvedimento amministrativo

→ provvedimento amministrativo puo’ esserci o meno e anche se c’e’ puo’ possedere il massimo della

discrezionalita’ senza che la consistenza del diritto ne risulti modificata

→ interpretazione giurisprudenziale = presenza di un provvedimento amministrativo ha un grosso peso

→ giurisdizione del giudice ordinario e’ compatibile con un “atto di gestione”, ma non con un “atto di

imperio” → di fronte a questo non ci sono diritti, solo interessi

→ interpretazione contrasta con la lettera dell’art 2 → presuppone la coesistenza del diritto soggettivo

con l’atto d’imperio, anche con l’atto di imperio che proviene dal vertice dell’apparato amministrativo

(potere esecutivo)

→ interpretazione sta all’origine di un altro e consolidato indirizzo che si fonda non sulla natura del

potere, ma sull’efficacia dell’atto amministrativo che costituisce svolgimento di quel potere

→ fine XIX, inizio XX, giurispudenza civile elabora uno schema di questo genere: anche se il privato vanta

un diritto soggettivo, questo si affievolisce, degrada a interesse legittimo in presenza di un provvedimento

amministrativo

→ il privato (essendo spogliato del suo diritto) puo’ far valere l’illegittimita’ del modo in cui il potere

amministrativo e’ stato esercitato

→ puo’ far valere un interesse davanti al giudice amministrativo perche’ e’ venuto meno il diritto di cui

si vorrebbe la protezione da parte del giudice ordinario

= venuto meno il diritto, viene meno la giurisdizione del giudice ordinario

→ art 4 legge abolitiva = atto amministrativo non puo’ essere revocato o modificato se non sopra

ricorso all’autorita’ amministrativa

→ atto continua a spiegare i suoi effetti nel corso del giudizio (e dopo la sua conclusione, finche’

non interviene l’autorita’ amministrativa)

→ tra questi effetti spesso c’e’ l’estinzione del diritto soggettivo del privato

→ se il diritto soggettivo e’ estinto in conseguenza dell’atto amministrativo, con l’emanazione di

questo (legittimo o meno) viene meno il presupposto per adire il giudice ordinario

→ aporia (limitazione dei poteri del giudice consente al provvedimento anche illegittimo di spiegare i

suoi effetti, compreso quello di estinguere il diritto e far venir meno il presupposto della giurisdizione

ordinari) trova conferma nell’assetto della giurisdizione amministrativa

→ se giudice amministrativo accoglie il ricorso, annulla l’atto, piuttosto che dichiararlo nullo

→ regime dell’atto viziato = annullabilita’ = atto continua a dispiegare i suoi effetti nel corso del giudizio

a meno che non sia sospeso dal giudice

→ schema accolto anche dalla legge abolitiva del contenzioso = se l’atto dichiarato illegittimo fosse

nullo, non sarebbe necessaria alcuna revoca o modifica in quando misura priva di oggetto

→ affievolimento e degradazione comportano impossibilita’ di coesistenza tra diritto soggettivo e

provvedimento amministrativo

→ se c’e’ diritto soggettivo non ci puo’ essere provvedimento amministrativo e se c’e’ provvedimento

amministrativo non puo’ esserci (piu’) un diritto soggettivo

→ contrario di quanto detto ex art 2 (se el prospettabile una questione di diritto soggettivo

ancorche’ siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorita’ amministrativa, si da’ per

scontata la coersistenza tra un diritto soggettivo e un provvedimento amministrativo)

→ teoria dell’affievolimento/degradazione trova un aggancio nel regime di invalidita’ cui e’ sottoposto un

atto amministrativo che viene in rilievo nel giudizio amministrativo = regime di annullamento con

conseguente efficacia interinale dell’atto valido fino al suo annullamento da parte del giudice

amministrativo o alla su arevoca da parte dell’autorita’ amministrativa

18 - Le azioni ammissibili davanti al giudice ordinario.

Dottrina del processo civile (a partire da Giovanni Chiovenda) classifica le azioni in 3 categorie in funzione

del tipo di sentenza a cui tendono

1. azione/sentenza di accertamento = attore mira ad acquisire una certezza giuridica che viene

messa in discussione dalla pretesa o contestazione del convenuto

→ es actio negatoria → proprietario chiede al giudice una pronuncia che accerti che la sua

proprieta’ e’ libera dai pesi e dalla servitu’ e che il convenuto pretende di esercitarla

2. azione costitutiva = attore mira a una modificazione giuridica (costituire, modificare, estinguere un

rapporto giuridico) attraverso una sentenza (2908 cc) → chiede una sentenza che

a. tenga le veci del contratto non concluso nei riguardi della parte che rifiuti di adempiere alla

promessa (2932)

b. annulli un contratto quando il consenso sia stato indotto da un errore o carpito con frode o

estorto con violenza (1427)

c. annulli una delibera di assemblea di societa’ (2377)

3. azione di condanna = attore tende a una pronuncia che condanni il convenuto a dare/fare/non fare

qualcosa (tutela soprattutto i diritti di credito)

Quali sentenze ammesse contro la pubblica amministrazione?

■ azione di accertamento → ammissibile = accoglimento della domanda non modifica l’assetto

esistente, ma si limita ad accertare una situazione giuridica o di fatto

■ azione costitutiva → inammissibile = se riferita all’atto amministrativo lo eliminerebbe o

modificherebbe → effetto incompatibile con l’art 4 e la ratio che lo sorregge (garantire

l’amministrazione contro l’intrusione del giudice)

■ azione di condanna → portata meno evidente

per un verso, giudice non modifica o annulla l’atto amministrativo, ma impone

➢ all’amministrazione di modificarlo/annullarlo → agisce l’amministrazione, non il giudice

per altro verso, il nuovo atto dell’amministrazione sarebbe imposto dal giudice → decisione

➢ del giudice, non dell’autorita’ amministrativa

→ nel dubbio, giurisprudenza ammette le condanne pecuniarie ed esclude tutte le altre

Quindi, contro la PA sono

■ ammesse

○ azioni di accertamento

○ azioni di condanna pecuniaria

■ non ammesse

○ azioni costitutive

○ azioni di condanna non pecuniaria

Divieto di annullamento vale quando la contestazione cade su un atto amministrativo (4.1)

→ se la lite non tocca alcun atto amministrativo, non opera alcun limite a carico del giudice perche’ manca

il presupposto per l’applicazione dell’art 4

→ in questo caso tutte le azioni sono ammesse

Ipotesi piu’ controverse → attore lamenta la lesione della sua sfera giuridica a mezza di un’attivita’

mteriale della PA e questa assume che tale attivita’ costituisce esecuzione di un provvedimento

amministrativo

19 - Il riparto di giurisdizione, oggi.

Evoluzione del sistema della giustizia amministrativa in breve

■ legge abolitiva del contenzioso (1865)

■ legge Crispi, istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato (1889)

■ creata giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato (1923)

■ Costituzione (1948)

■ istituiti i TAR (1971)

■ interventi legislativi sui contenuti della giurisdizione esclusiva (1998-2000)

■ C.C. traccia un limite costituzionalmente invalicabile alla liberta’ del legislatore di trasferire la

giurisdizione sui diritti al giudice amministrativo (2004-2006)


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher studentunitn di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Marchetti Barbara.

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