Riassunto esame diritto agrario e agroalimentare europeo, Prof. Bassan , libro consigliato Diritto agroalimentare. Le regole del mercato degli alimenti e dell'informazione alimentare

Diritto agroalimentare

Cap. 1 Italia e Unione Europea: la materia dell'agroalimentare

Il rapporto tra l'Unione Europea e gli stati membri: principio di supremazia del diritto dell'Unione

L'Unione Europea è formata da 28 stati e la sua costituzione si è articolata dal Trattato di Roma (1957) a quello di Lisbona (2007). L'Unione è nata il 1 gennaio del 1958 come Comunità Economica e l'Italia vi è entrata rinunciando a parte della sua sovranità.

Il sistema normativo europeo ha un'incidenza di più fonti, alcune relative a organi comunitari (regolamenti, direttive, raccomandazioni e pareri), altre relative a organi nazionali (leggi, decreti legge, regolamenti). L'equilibrio tra le norme è dettato, per costante giurisprudenza, dal principio del primato del diritto comunitario sui diritti nazionali (in caso di non rispetto disapplicazione di quest'ultimo). L'equilibrio è anche dettato dal principio della ripartizione delle competenze (solo chi ne ha la competenza può emanare una norma), che vengono attribuite all'Unione dagli stati membri.

Le competenze esclusive e non esclusive dell'Unione

L'Unione ha competenze esclusive, coordinatrici ed integratrici delle azioni degli stati membri e concorrenti.

• Competenze esclusive: relative all'aspetto commerciale unitario (dogane, politica monetaria e commerciale comune).
• Coordinatrici ed integratrici delle azioni degli stati membri: relative a interventi di sostegno o di coordinamento delle azioni degli stati (cultura, istruzione, industria).
• Concorrenti: per le quali sia l'Unione sia gli stati hanno lo stesso potere di intervento normativo e per le quali vale il principio di sussidiarietà (tutela dell'ambiente, dell'agricoltura e pesca, dei consumatori).

Sussidiarietà: concessione di prestazione di soccorso affidata da un organismo inferiore a uno centrale, prestazione che deve avvenire solo nel caso in cui quello inferiore non sia in grado di assolvere alle funzioni che gli competono. Principio applicato anche in caso di aspetti transnazionali.

Relativamente alle competenze dell'Unione vale il principio di proporzionalità: il contenuto e la forma di tutte le azioni dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi. Quindi si presentano due casi: competenze non attribuite all'Unione appartengono agli stati, mentre in caso siano condivise dall'Unione o evocate a questa si applicano il principio di sussidiarietà e/o proporzionalità.

La competenza dell'Unione Europea nelle materie dell'agricoltura e dell'alimentazione

Art. 38 del TFUE proclama “l'Unione stabilisce e attua una politica comune dell'agricoltura e della pesca”. Art. 4 del TFUE elenca le competenze dell'Unione e stabilisce che tra le competenze concorrenti rientrano agricoltura e pesca, di quest'ultima però il tema della conservazione delle risorse biologiche è di competenza esclusiva dell'Unione.

Art. 43 afferma che solo al Consiglio spettano i poteri in tema di fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti, delle limitazioni quantitative e della fissazione delle possibilità di pesca. Nuovi regolamenti sulla PAC 2013: sullo sviluppo rurale, sul finanziamento gestione e monitoraggio della PAC, sui pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno, sull'OCM unica. Questi diminuiscono la centralità delle istituzioni comunitarie.

A causa della correlazione tra la materia dell'alimentazione con la sanità pubblica e con la tutela dei consumatori (queste ultime due materie concorrenti), anche l'alimentazione rientra tra le materie concorrenti pur se non menzionata sul Trattato. La materia della sicurezza alimentare regolata dal regolamento comunitario n. 178/2002, avendo questo come base giuridica gli articoli relativi alla materia agricoltura (concorrente), diviene indirettamente anche di competenza dell'Unione. Quindi tutti gli aspetti della food law sono di competenza dell'Unione.

La disciplina della produzione agricola con il fine dell'alimentazione umana

Le discipline dei prodotti agricoli sono varie e si riferiscono alla produzione primaria (tutte le fasi dell'allevamento e della coltivazione), alla produzione secondaria (trasformazione dei prodotti agricoli di base in alimenti di forma diversa), e alla commercializzazione (allocazione dei prodotti sul mercato alimentare).

Nozioni comunitarie di alimento, agricoltura e di commercializzare alimenti: con alimento si intendono oltre al cibo anche le bevande, con agricoltura anche raccolta dei frutti, pesca e caccia, e con commercializzare alimenti si intende allocarli nel circuito produttivo non necessariamente a scopo di lucro.

Gli alimenti nel mercato assumono la qualità di merce e il mercato tende ad allargarsi diventando nazionale, europeo, mondiale. Necessità di un nuovo tipo comunicazione tra produttore e consumatore in un mercato globalizzato dove manca il colloquio, al fine di informare il consumatore su tipo, qualità e origine del prodotto.

La formazione delle norme regolatrici del mercato alimentare

L'Unione Europea (comunità economica) si interessa anche del mercato degli alimenti gestendo 3 aspetti:

• Garantisce l'approvvigionamento alimentare ai consumatori europei (food security) regolato dall'art. 39 TFUE
• Protegge gli interessi di colore che partecipano alla produzione e distribuzione dei beni alimentari (lealtà, trasparenza)
• Prescrive regole che elevano gli indici di tutela della sanità e sicurezza del cibo sul mercato (food safety)

Nella formazione delle norme sorgono due problemi:

• Problema del significato dei termini giuridici dovuto alla diversità delle nozioni del diritto europeo rispetto a quello nazionale degli stati membri. Risoluzione:
  1. Ricorso al vocabolario comune
  2. Stipulazione di un accordo sul significato dei termini usati (definizioni stipulative)
  3. L'ordinamento impone il significato dei termini
  4. Il legislatore propone di utilizzare un certo vocabolo in un modo determinato dato a questo un preciso significato (definizioni legislative)
• Problema dell'interpretazione delle norme ovvero all'individuazione del significato del testo normativo. Il problema ruota intorno alla differenza tra testo e norma:
  • Testo normativo: posto dal legislatore il quale nel porlo descrive un fatto, prescrive e comanda esprimendo i valori della società che esso ha ritenuto meritevoli di tutela
  • Norma o regola: ciò che il testo significa secondo l'interpretazione del giudice, non ha consistenza oggettiva ma è vincolata dal testo.

Il ruolo di interprete del diritto normativo valevole per l'Unione spetta alla Corte di giustizia (le cui sentenze sono fonti di diritto) mentre relativamente agli stati nazionali spetta alla Corte suprema di cassazione.

Cap. 2 Il mercato dei prodotti alimentari

Il mercato dei prodotti alimentari

All'origine della Comunità Europea la sicurezza alimentare era intesa come food security (garanzia di avere cibo sufficiente) ancora oggi regolata dall'art. 39 TFUE, ma nel nuovo secolo la sicurezza alimentare è divenuta food safety (sicurezza igienico-sanitaria e qualità dei cibi). Ciò è accaduto in quanto le nuove tecnologie consentono di prolungare la scadenza degli alimenti, cosicché la catena del mercato alimentare si allunga e in questa l'alimento può conservare o perdere sicurezza. Tale mercato perciò richiede una disciplina specifica, cosa cui aspira il regolamento 178/2002.

Il regolamento 178/2002: ha portato all'espansione della legislazione alimentare garantendo un controllo dalle fasi di produzione dell'alimento fino alle fasi di movimentazione, trasporto, magazzinaggio e distribuzione (sono esclusi dall'applicazione della normativa produzione e consumo domestico di alimenti). Questo regolamento inoltre definisce i seguenti termini:

• Commercio al dettaglio: movimentazione degli alimenti e il loro stoccaggio nel punto di vendita o di consegna al consumatore (compresa ristorazione)
• Immissione sul mercato: detenzione di alimenti o mangimi a scopi di vendita o cessione gratuita o a pagamento
• Rintracciabilità: possibilità di ricostruire il percorso di un alimento o mangime attraverso le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione
• Consumatore finale: consumatore di un alimento che non utilizzi questo nell'ambito di un'impresa alimentare

Il mercato alimentare è un'istituzione economico-sociale retta da regole economiche e giuridiche di struttura e disciplina. L'aspetto principale del mercato alimentare è che è riservato agli alimenti sicuri e quelli non sicuri sono merce fuori mercato, in quanto l'art. 5 del regolamento stabilisce che la legislazione alimentare ha l'obiettivo di tutelare la vita e la salute umana.

La definizione di alimento

L'art. 2 del regolamento n. 178/2002 definisce alimento qualsiasi sostanza naturale, trasformata o semi-trasformata destinata ad essere ingerita dagli esseri umani escludendo il tabacco, le sostanze stupefacenti, i medicinali i vegetali prima della raccolta e gli animali vivi (eccezione se destinati al consumo umano). Precisa inoltre che alimento è ogni sostanza di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerita (tralasciando lo scopo del nutrimento).

Per quanto riguarda il nutrimento l'Unione ha impostato che sull'etichetta di ogni prodotto alimentare vengano riportate le relative indicazioni nutrizionali. Inoltre non è giuridicamente alimento qualsiasi sostanza che per contaminazione sia finita nel prodotto e di conseguenza ciò determina che il prodotto non sia classificato come alimento, ma solo nel caso in cui la quantità di contaminante sia superiore agli indici imposti dalla norme comunitarie sui residui. Inoltre il regolamento n. 178/2002 assimila agli alimenti (foods) i mangimi (feeds), in quanto questi sono alimenti per gli animali che potranno diventare alimenti per gli uomini, di conseguenza valgono le stesse normative.

Le denominazioni merceologiche degli alimenti

Il nome di prodotti alimentari nella loro forma di prodotti agricoli naturali è il nome comune che li individua (es. limone). Per i prodotti agricoli frutto della scienza umana e delle combinazioni genetiche il diritto pretende una specifica denominazione (es. mandarancia). Per i prodotti agricoli trasformati il legislatore impone una determinata composizione relativa al nome specifico che l'alimento assume (es. vino).

Denominazioni merceologiche comuni: nomi che identificano oggetti e che il vocabolario spiega. Denominazioni merceologiche legali: nomi che la legge dà ai prodotti alimentari relativamente alla loro produzione/composizione. Alcune informazioni relative alle denominazioni merceologiche sono contenute nell'etichetta che è indispensabile per i prodotti alimentari in quanto serve a individuare il bene che si desidera.

Le premesse per intendere la regola del mutuo riconoscimento

L'art. 34 del TFUE stabilisce che sono vietate fra gli stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente, o meglio ogni normativa commerciale che possa ostacolare gli scambi intercomunitari. L'art. 36 stabilisce che restano legittimi i divieti o le restrizioni giustificate da motivi di moralità pubblica, di ordine e sicurezza pubblica, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali e di tutela delle proprietà industriali ecc. purché i divieti non costituiscano una restrizione dissimulata al commercio degli stati membri.

Il principio del mutuo riconoscimento

Tra le barriere all'importazione rientrano le denominazioni merceologiche cioè i nomi dati ai prodotti dalla legge nazionale, la quale richiede che quel prodotto, per avere quel nome, debba essere composto in una certa maniera. Inoltre ogni stato ha la legittimità di dettare la propria regola tecnica, e la conseguenza è che non si può esportare un prodotto avente lo stesso nome ma composizione diversa. A queste barriere si contrappone l'art. 28 del TFUE che garantisce la libera circolazione delle merci.

Di fronte a questa situazione, la Corte di Giustizia ha trovato una soluzione nota come Principio del mutuo riconoscimento o del Cassis de Dijon. Principio del mutuo riconoscimento: il diritto di accesso al mercato unico è legato alla disciplina del paese di origine dell'alimento, le differenti discipline nazionali sono ritenute quindi equivalenti. Inoltre la corte ha risolto anche l'ipotetico problema dell'ambigua informazione che si potesse creare mettendo in evidenza il ruolo dell'etichetta.

Incontrollata applicazione del sistema del mutuo riconoscimento

L'incontrollata applicazione del mutuo riconoscimento ha portato alla volgarizzazione del nome legale di un prodotto trasformandolo in denominazione merceologica comune nell'intera Unione Europea. Di conseguenza ha privato il prodotto della sua distintività dal punto di vista anche qualitativo. Successivamente il nome legale di un prodotto in uno stato è divenuto nome legale nel diritto dell'Europa cosicché specifici nomi posso essere utilizzati solo per prodotti che ormai rispettano le definizioni comunitarie (qui si contraddice il mutuo riconoscimento).

Necessità di elaborare un altro principio che controllasse l'applicazione del mutuo riconoscimento. La corte di giustizia attraverso la sentenza Smanor, dichiara non applicabile il mutuo riconoscimento quando il prodotto realizzato in uno stato membro esportatore si discosta notevolmente per composizione o caratteristiche qualitative da quello prodotto in un altro stato membro importatore. Ciò è stabilito dalla direttiva Europea n.97/4.

Cap. 3 La sicurezza alimentare

La sicurezza alimentare

Come conseguenza delle norme relative agli alimenti e al mercato alimentare si consegue che:

• Qualunque soggetto che abbia a che fare con l'alimento, anche se non esercita un'attività lucrativa e anche per un solo atto del percorso degli alimenti, è assoggettato alle regole dettate per la sicurezza alimentare e assume la responsabilità in caso di violazione delle stesse.
• Al fine di dare al consumatore la consapevolezza di quello che mangia, è impostata la trasparenza delle operazioni commerciali attraverso la tracciabilità.
• La tracciabilità consente di individuare il responsabile del pericolo prodotto e del danno cagionato.

L'aspetto principale della sicurezza alimentare è che “alimenti a rischio non possono essere immessi nel mercato”, inoltre questa materia definisce: il rischio, chi debba intervenire e come risolvere questo, in caso si presenti.

In caso si presenti un pericolo (si intende agente contenuto nell'alimento o condizione di quest'ultimo, capace di rendere l'alimento dannoso per l'uomo), si deve procedere alla valutazione del rischio da parte della scienza (specificamente dall'EFSA), questo poi deve essere gestito dalla politica (specificamente dalla commissione).