Riassunto esame di diritto dell'Unione europea

Il processo di integrazione europea

Il processo di integrazione europea si è sviluppato attraverso tre fenomeni paralleli dal 1951 ad oggi:

• Approfondimento: I legami tra gli Stati membri sono diventati sempre più stretti, portando a una maggiore integrazione e cooperazione. Questo è avvenuto attraverso delle successive modifiche del trattato istitutivo della Comunità Europea;
• Ampliamento: Aumento del numero degli Stati membri tramite fasi successive; gli Stati nel 1957 erano solo 6, oggi sono 28;
• Differenziazione: Aumento delle divergenze tra gli Stati. Questo fenomeno è legato all'ampliamento: con l'aumentare degli Stati è sempre più difficile trovare l'accordo. Più l'Unione si è allargata, più si sono create visioni differenti tra gli Stati. Oggi alcune norme del diritto dell'UE si applicano solo a certi Stati e non ad altri. L'esempio più lampante è quello della moneta, l'Euro: esso si applica solo a 19 Stati membri, quelli che fanno parte dell'Eurozona.

Approfondimento

Innanzitutto si possono distinguere 4 fasi, legate al contesto internazionale: infatti, il processo di integrazione europea è stato fortemente influenzato dal contesto mondiale. La prima fase va dal '51 al '54; essa si colloca nell'immediato dopoguerra ed è caratterizzata da una forte spinta politica verso l'integrazione. La seconda fase va dal '55 al '92; essa si colloca durante la Guerra Fredda, periodo nel quale l'equilibrio mondiale era caratterizzato dalla presenza di due superpotenze, gli USA e l'Unione Sovietica, con una divisione del mondo in due blocchi. Questa è una fase di progresso dell'integrazione. La terza fase va dal '93 al 2008/9: essa si colloca in un contesto in cui i due blocchi contrapposti sono crollati, l'Unione Sovietica si è sciolta e sono sorte nuove potenze come la Cina. In questo momento il processo di integrazione è entrato un po' in crisi. L'ultima fase infine arriva sino ad oggi e si colloca nel periodo della crisi economica e finanziaria. Vediamole nel dettaglio.

Prima fase

Essa si colloca dopo la fine della Seconda guerra mondiale, la quale ha messo a dura prova gli europei e ha logorato i rapporti tra Stati europei. Dopo tale guerra si sviluppa l'idea che si debba trovare una forma di organizzazione che impedisca il sorgere di un altro conflitto in Europa. In particolare, il tentativo è quello di trovare una soluzione diversa da quella trovata dopo la Prima guerra mondiale. Infatti, in Europa c'era il problema della Germania, uno Stato molto forte dal punto di vista bellico e molto pericoloso. Dopo la Prima guerra mondiale si era cercata una soluzione punitiva, obbligando la Germania a pagare e cercando di schiacciarla ed indebolirla. Il risultato però è stato opposto, perché ha favorito il sorgere del nazismo a causa del sentimento di frustrazione. Per questo, dopo la Seconda guerra mondiale si cerca una soluzione diversa, che possa garantire la pace.

Dall'altro lato c'è anche un interesse degli Stati Uniti, che vedono con favore lo sviluppo di una forma di integrazione tra gli Stati europei: infatti, essi sperano che il continente europeo si allei con loro e diventi un mercato. Nel 1947, gli Stati Uniti varano un ingente piano di aiuti per gli Stati europei (Piano Marshall); esso però condiziona l'utilizzo di questi aiuti al fatto che gli Stati europei li utilizzino in modo congiunto. La spinta verso l'integrazione quindi viene sia dagli Stati europei, spossati dalla guerra, sia dagli Stati Uniti.

Queste spinte portano alla creazione del primo antecedente dell'Unione Europea: in questi anni Jean Monnet fa una proposta, resa pubblica il 9 maggio 1950, proponendo di mettere le risorse del carbone e dell'acciaio degli Stati membri (sostanzialmente appartenenti a Francia e Germania) sotto il controllo di un'autorità sovranazionale. Infatti, queste risorse erano fondamentali a livello bellico, e mettendole in comune si impediva che uno Stato fosse in posizione di supremazia rispetto agli altri. Dunque, il Ministro degli Esteri francese propone la creazione della CECA: la proposta viene accolta da altri Stati, in particolare in Italia e in Germania. Questi Stati iniziali trascinano anche gli Stati del Benelux. Quindi, i primi 6 Stati, gli Stati fondatori, creano la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio).

Il Trattato viene firmato nel 1951 ed entra in vigore nel 1952. C'è una differenza tra firma e ratifica: uno Stato "firma" un trattato quando ha partecipato alla negoziazione ma non si è ancora vincolato al suo rispetto; invece, con la ratifica si vincola definitivamente. Il trattato della CECA, per entrare in vigore, doveva essere ratificato da tutti i 6 Stati (cosa che è avvenuta nel 1952). La CECA aveva una durata prevista di 50 anni, quindi oggi non esiste più; essa è stata un'organizzazione fondamentale, forse la più avanzata mai esistita. Per alcuni aspetti era più avanzata dell'attuale Unione Europea.

La struttura istituzionale della CECA era simile all'attuale UE: innanzitutto c'era un organo di individui, l'Alta Autorità, che agivano come individui indipendenti (non portavano la posizione ufficiale dello Stato di provenienza). Di solito, nelle organizzazioni internazionali classiche ci sono solo organi di Stati (es. ONU). Invece, nella CECA esisteva tale organo di individui, che era un'istituzione su cui si è poi modellata la Commissione europea; esso aveva un ruolo molto importante, aveva poteri normativi ed era responsabile davanti all'Assemblea (l'odierno Parlamento europeo). Quest'ultima era composta da parlamentari degli Stati membri, quindi non eletti direttamente per la CECA (a differenza di oggi). C'era poi un organo di Stati, il Consiglio, che esiste anche oggi. Poi c'era una Corte di giustizia, quindi un controllo giurisdizionale esterno. Questa struttura è sostanzialmente la struttura dell'attuale UE.

Però, nella CECA c'era un elemento in più, il finanziamento: di solito le organizzazioni si finanziano attraverso contributi degli Stati membri, il che comporta che esse siano fortemente dipendenti dagli Stati membri, non potendo più funzionare se questi ultimi decidono di non versare più i contributi o di diminuirli. Un'organizzazione è invece indipendente se ha potere fiscale, ossia se si finanzia direttamente imponendo tributi agli individui e alle imprese. Non esiste però nessuna organizzazione che ha un vero e proprio potere fiscale, perché se lo avesse si trasformerebbe in uno Stato. Tuttavia, la CECA aveva qualcosa di abbastanza simile: per una parte del suo bilancio poteva finanziarsi con prelievi su una parte della produzione di carbone e acciaio. Questa è una caratteristica rivoluzionaria. L'Unione europea attuale invece non ha più questo elemento, ma è tuttora finanziata dai contributi degli Stati membri: questo diventa un problema in epoche di crisi economiche.

Dopo la creazione della CECA si pone poi un altro problema: si solleva l'iniziativa di creare una comunità europea di difesa. Infatti, in questi anni era iniziata la Guerra di Corea e gli USA erano preoccupati dall'Unione Sovietica, dunque facevano pressione sugli Stati europei perché volevano che la Germania fosse riarmata ed entrasse nella NATO. Questa richiesta degli Stati Uniti trovava l'opposizione della Francia, che voleva evitare che la Germania emergesse di nuovo come potenza bellica. Per questo, la Francia propone la creazione di un esercito europeo, composto da forze provenienti da tutti i 6 membri. Questo è problematico perché è impensabile la creazione di un esercito che non faccia capo ad uno Stato. Dunque, in questi anni, per creare la CED (Comunità europea di difesa), viene dato mandato all'Assemblea della CECA di iniziare il progetto di una Comunità politica europea. C'erano dunque due progetti: comunità di difesa e comunità politica. Però, dopo la redazione di questi due progetti morì Stalin, quindi la minaccia sovietica diventò meno preoccupante e il Parlamento francese decise di non ratificare il progetto della CED. Dunque, il trattato CED e quello per la comunità politica non entreranno mai in vigore. Questa è la prima volta che un trattato non entra in vigore tra gli Stati europei: tale caduta determina un momento di shock. Cambiano la prospettiva e il paradigma dell'integrazione: gli Stati non ritengono possibile un progetto di integrazione in tempi così rapidi.

Seconda fase: la fase dei piccoli passi

Questa è detta "fase dei piccoli passi" o "del piano inclinato": si decide di creare delle forme di integrazione non più politica, che piano piano porteranno anche ad un'unione politica. I primi passi vengono mossi dando vita a due organizzazioni: la Comunità economica europea (CEE) e l'Euratom. I trattati vengono firmati nel 1957 tra gli stessi 6 Stati. Il trattato della CEE ha come obiettivo quello di creare un mercato comune all'interno dei 6 Stati, eliminando le barriere alla circolazione di merci, persone e capitali. Vengono aboliti i dazi doganali e le restrizioni alla libera circolazione di persone e capitali. L'idea si è realizzata molto progressivamente.

Rispetto a CECA e Euratom, stiamo parlando di un settore più ampio, perché l'integrazione riguarda la circolazione di qualsiasi tipo di merce. Questa fase si colloca nell'epoca della Guerra fredda, ossia di contrapposizione tra USA e Unione Sovietica. Tale contesto favorisce lo sviluppo dell'integrazione: infatti, i 6 Stati facevano parte del blocco USA, quindi della loro difesa si occupavano gli USA. Tali Stati quindi non dovevano preoccuparsi per la propria difesa. Ciò ha consentito al processo di integrazione di svilupparsi sotto l'ombrello americano; d'altro canto però ha deresponsabilizzato gli europei, che non hanno organizzato alcuna politica estera di difesa. Ovviamente poi l'integrazione ha coinvolto solo gli Stati europei occidentali, perché quelli orientali appartenevano tutti al blocco sovietico.

In questa fase si succedono una serie di tentativi di trattati modificativi (i trattati iniziali che creano un'organizzazione sono detti istitutivi, quelli seguenti sono modificativi). Fino al Trattato di Lisbona le modifiche si sono innestate sul testo dei trattati già esistenti; invece, il Trattato di Lisbona ha sostanzialmente riscritto i trattati istitutivi, modificando anche la numerazione degli articoli (che era già stata modificata dal Trattato di Amsterdam). Nella seconda fase dell'integrazione quindi ci sono stati piccoli passi, salvo in un'occasione in cui il Parlamento europeo ha tentato di fare un passo più lungo: nel 1994, Spinelli ha portato il Parlamento europeo ad elaborare un progetto di trattato piuttosto avanzato per l'epoca. Però, la procedura di modifica dei trattati istitutivi è ben precisa: il Parlamento europeo non può presentare un progetto e approvarlo semplicemente. Per modificare i trattati è necessaria una conferenza intergovernativa. In particolare, il progetto Spinelli è stato svuotato di quasi tutto il suo contenuto durante la conferenza: ne è uscito un trattato modificativo detto Atto unico, firmato nel 1986 ed entrato in vigore nel 1987, che è molto deludente rispetto al progetto. Tale Atto fissa la data (1992) entro cui andava realizzato il "mercato unico"; inoltre, esso aumenta il potere del Parlamento europeo.

Dopo l'Atto unico ci si rende conto del fatto che per creare un mercato unico esiste un altro ostacolo da eliminare, costituito dalle monete nazionali. Gli Stati membri (divenuti 12) avevano tutti monete differenti, che complicavano le cose. Quindi, si inizia a discutere la creazione di una moneta unica. Questo non è un progetto che nasce nel vuoto: già il trattato istitutivo della CEE aveva in realtà questo obiettivo, ed addirittura già negli anni '70 si discuteva di ciò. La moneta unica viene poi creata soltanto col Trattato di Maastricht: esso è il più importante finora, soprattutto perché ha stabilito le tre fasi per arrivare all'unione economica monetaria (ossia alla moneta unica). Infatti, l'euro circola dal 1° gennaio 2002.

Come tutti i trattati modificativi, anche questo è frutto di un compromesso tra le diverse posizioni degli Stati membri, che oggi manifesta tutti i suoi limiti. Con Maastricht si è decisa la creazione di una moneta unica, attribuendo le competenze monetarie degli Stati ad una Banca centrale europea. Tuttavia, manca un'altra metà: una soluzione veramente efficace sarebbe stata quella di cedere anche la sovranità economica, non solo monetaria (come avviene in tutti gli Stati federali). Infatti, la moneta dev'essere sorretta da un'adeguata politica economica. Invece, ad oggi gli Stati europei possono decidere la propria politica economica e fiscale (entro alcuni semplici limiti), mentre non possono gestire la moneta. Questa è una situazione potenzialmente esplosiva, che potrebbe portare al fallimento dell'unione monetaria.

Ancora, il Trattato di Maastricht crea anche una struttura complessa che oggi non c'è praticamente più: gli Stati membri hanno voluto mettere in piedi delle forme di cooperazione anche nel settore della politica estera di sicurezza e nel settore della giustizia affari interni. Però, gli Stati non hanno voluto sottoporre anche la cooperazione in questi settori al metodo di funzionamento comunitario che si era sviluppato sino ad allora nella CEE e nella CECA.

Possiamo dire che il modello classico è il metodo intergovernativo = organizzazione in cui gli organi sono solo organi di Stati (non di individui) e in cui le decisioni sono prese all'unanimità (nessuno Stato può essere obbligato a fare qualcosa); inoltre, di solito gli atti non sono vincolanti e non c'è un controllo giurisdizionale esterno. Si tratta di un modello in cui i legami tra Stati sono labili. Il metodo comunitario invece è opposto: esistono anche organi di individui, le decisioni possono essere prese a maggioranza, esistono atti vincolanti (es. regolamenti, direttive e decisioni) ed esiste una Corte di giustizia.

Sostanzialmente col Trattato di Maastricht il nucleo costituito dal trattato istitutivo della CEE ha continuato a funzionare secondo il metodo comunitario; questo è il cosiddetto primo pilastro. A questo si sono aggiunti altri due pilastri, ossia appunto i settori della politica estera di sicurezza e della giustizia affari interni, che invece funzionavano secondo il metodo intergovernativo, struttura a tre pilastri. Anche questo è frutto di un compromesso, perché se tutti gli Stati fossero stati d'accordo avrebbero optato per il metodo comunitario per tutti i tre settori.

Il Trattato di Maastricht quindi ha comportato modifiche molto importanti; tra esse c'è anche la creazione della cittadinanza europea. Il Trattato di Maastricht ha inciso in modo notevole sulla struttura della CEE: infatti, a partire da questo momento abbiamo due trattati istitutivi, uno per la Comunità europea (CE) e uno per l'Unione europea (UE). La procedura di ratifica è stata molto complessa: in Francia e Danimarca la ratifica è stata sottoposta a referendum. In Francia la risposta è stata "sì" per un soffio, in Danimarca invece si è avuto un esito negativo. Tuttavia, dopo una opera di mediazione e rassicurazione delle autorità, il referendum si è rifatto e ha avuto esito positivo. In Germania poi si è presentato un ricorso alla legge istitutiva della ratifica, ma la Corte costituzionale tedesca lo ha respinto. Dopo queste complessità si è arrivati infine alla ratifica del trattato. Ciò ha segnato la fine della seconda fase, molto lunga e complessa.

Terza fase

Si è verificato uno sconvolgimento: caduto il muro di Berlino, si è disgregata l'Unione sovietica. Ciò ha aperto la prospettiva anche ad un allargamento agli Stati dell'Europa dell'est. Inoltre, l'Europa si è trovata non più in una situazione tranquilla, ma in un mondo più instabile. Il Trattato di Maastricht ha segnato il culmine del processo di integrazione, ma dopo di esso inizia una fase di stallo del processo di integrazione europea, rappresentata da due trattati successivi: il Trattato di Amsterdam (firmato nel 1997 e entrato in vigore nel 1999) e il Trattato di Nizza (firmato nel 2001 e in vigore nel 2003). Ci sarebbe anche un trattato fallito, ossia quello che adotta una costituzione per l'Europa. Questa fase è di crisi di identità degli Stati europei, perché si colloca in un momento caotico: la situazione è molto instabile, gli Stati Uniti sono l'unica superpotenza, iniziano a sorgere delle nuove potenze (Cina, India) ma non esistono più due blocchi che garantiscono l'equilibrio mondiale. L'Europa perde quindi il suo ruolo cruciale (nella Guerra Fredda era una zona calda perché era in mezzo ai due blocchi): gli USA tendono ad orientarsi verso i Paesi dell'Oriente. I Paesi europei avrebbero potuto approfittarne per fare passi avanti nell'integrazione, ma ciò non succede: sembrano disorientati e non riescono ad accordarsi. Il motivo è in parte il fatto che gli europei sono rimasti disorientati dal crollo dell'equilibrio mondiale, in parte il fatto che erano già arrivati al culmine del processo di integrazione. Dopo Maastricht il problema era quello di cedere totalmente la sovranità: se gli Stati che avevano messo in comune la moneta avessero unito anche la politica economica e fiscale si sarebbe creato uno Stato federale. Ovviamente questo era un passo difficilissimo perché gli Stati avrebbero perso la qualifica di Stati di diritto internazionale ("suicidio").