Riassunto esame di diritto costituzionale, prof. Giupponi, libro consigliato Il diritto costituzionale nella giurisprudenza (con tre capitoli a scelta)

Capitolo 1: I principi fondamentali verso la costituzione europea

Rapporti tra ordinamento dell'unione europea e ordinamento costituzionale

I rapporti tra Unione Europea e ordinamento costituzionale sono disciplinati all'art. 117 comma 1 della costituzione, risultato di un lungo dialogo tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia Europea. Le tappe per raggiungere questo risultato sono state tre.

La prima riguarda la causa 26 del 1962, Van Gend & Loos, in cui il giudice comunitario stabilì la diretta applicabilità delle norme europee, fatta risalire alla pronuncia n. 14 del 1964, con cui la Corte Costituzionale ha sancito la pariordinazione dei regolamenti europei alle fonti nazionali di rango primario, individuando nel criterio cronologico il principio per risolvere particolari contrasti.

La seconda tappa ha luogo con le sentenze n. 183 del 1975 e la n. 232 del 1975, con cui la Corte Costituzionale riconosce il primato del diritto sovranazionale e attribuisce forza e valore di legge ai regolamenti comunitari, riconosciuti direttamente applicabili. In questo senso, la violazione di un regolamento comunitario si configura come una diretta violazione dell'art. 11 cost.

La terza è consacrata dalla sentenza 170 del 1984 con cui la Corte Costituzionale dà una risposta al caso Simmenthal e rivede la sua precedente posizione. I passaggi decisivi della motivazione sono tre: a) il giudice ha un potere/dovere di effettuare un sindacato diffuso di conformità ai trattati e alle norme comunitarie direttamente applicabili, b) si definiscono le conseguenze del sindacato diffuso, in quanto il suo effetto è quello di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale, c) la Corte Costituzionale si smarca dalla ricostruzione della Corte Europea, per cui la fonte normativa della comunità e del singolo stato sono integrate in un solo sistema.

Tali principi vengono poi generalizzati nella sentenza 389 del 1989, in cui si individua un dovere potere di non applicazione del diritto interno e di applicazione necessaria del diritto comunitario in capo agli organi della p.a. La sentenza 28 del 2010 conferma che il presupposto della giurisprudenza della 170 del 1984 è la possibilità di applicare la norma comunitaria direttamente. In quel caso la Corte ha ammesso una questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento ad una norma di legge ritenuta in contrasto con una direttiva che il giudice a quo aveva ritenuto non applicabile.

Quando la norma comunitaria non sia applicabile in concreto, l'eventuale contrasto col diritto nazionale deve essere risolto mediante il giudizio di legittimità costituzionale. La vicenda della 28 del 2010 presenta la peculiarità che la direttiva comunitaria prevede una responsabilità penale non contemplata nell'ordinamento italiano, e quindi la nostra giurisprudenza ne esclude l'applicazione. La Corte ammette l'utilizzabilità della norma comunitaria in maniera non autoapplicativa, come parametro di legittimità.

Per quanto riguarda la regola della necessaria applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici, è un'eccezione il giudizio in via d'azione di competenza della Corte Costituzionale, nella quale viene in rilievo il sindacato su leggi regionali o statali, che in contrasto con il diritto comunitario devono essere impugnate dallo stato, regione o provincia autonoma. Questa impostazione ha avuto conforto nella revisione costituzionale del titolo V: l'art. 117 comma uno stabilisce che la legge statale e regionale devono rispettare i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

Sentenza 170 del 1984

La sentenza 170/1984 sviluppa i punti su come risolvere le antinomie, cioè i contrasti tra le norme e in questo caso tra una norma comunitaria e una interna dell'ordinamento italiano. Questa sentenza venne emanata nel 1984 ben 12 anni dopo l'accaduto, dove l'impresa italiana Granital nel 1972 ebbe una vertenza con la dogana italiana in merito all'importo da pagare per l'importazione dell'orzo canadese (l'importo era di 360.000£) ma a quell'epoca la Corte Cost. era impegnata nel caso Lockheed, un processo penale a carico di alcuni ministri coinvolti in uno scandalo. Così il caso Granital venne preso in considerazione solo 12 anni dopo e fu emanata la sentenza 170/1984 con la quale finalmente vi fu l'occasione di modifica dei rapporti tra diritto comunitario e interno e risoluzione delle antinomie.

La sentenza ha quattro punti:

• L'ordinamento italiano e quello comunitario sono autonomi e separati ognuno dotato di proprio sistema di fonti (teoria dualista).
• Il legislatore italiano riconosce le competenze alla Comunità Europea di emanare norme giuridiche in determinate materie che si impongono direttamente nell'ordinamento italiano per la forza che ad esse è conferita dal Trattato (Il Trattato nelle fonti comunitarie sta sopra al diritto comunitario e in teoria anche sopra la costituzione nostra ed è quindi fonte primaria).
• La normativa comunitaria non entra a far parte del diritto interno dello Stato ma allo stesso tempo non viene soggetta al regime disposto dalle leggi dello Stato (anche se oggi non esiste nessun conflitto tra fonti interne e comunitarie perché ognuna è valida e efficace nel proprio ordinamento).
• Infine, la cosa più importante che i conflitti sorti vanno risolti applicando il "criterio della competenza" e non più quello cronologico o gerarchico e la norma ritenuta competente e quindi applicata, non abroga né annulla quella non applicata, che viene soltanto accantonata in quello specifico caso, ma può essere usata in altri casi.

Costituzione e norme internazionali pattizie: il valore della CEDU in Italia e in Germania

Qual è il valore della CEDU e delle pronunce della Corte di Strasburgo che ne applica i principi nelle concrete controversie? Sia la giurisprudenza italiana sia quella tedesca hanno dimostrato una progressiva integrazione tra gli ordinamenti statali e le norme convenzionali. In Italia il valore di queste convenzioni è stato precisato in modo graduale. La tesi prevalente, prima del 2007, ammetteva che in assenza di una previsione costituzionale, le convenzioni internazionali avessero lo stesso valore dell'atto interno di recepimento: se recepite con legge ordinaria avevano la stessa forza. In varie occasioni, il giudice della Corte Costituzionale, in riferimento alla CEDU, aveva riconosciuto ad essa la stessa forza della legge ordinaria.

La Corte per molto tempo ha avuto posizioni caute in materia. Ad esempio nella sentenza 10 del 1993 dove si evince che la legge di esecuzione di un trattato è fonte riconducibile a una competenza atipica e quindi insuscettibile di abrogazione o modificazione da parte di norme primarie successive. Successivamente la Corte ha seguito una strada diversa: valorizzò il valore materiale delle norme della CEDU, postulandone un utilizzo in chiave ermeneutica: i principi possono svolgere una funzione di integrazione degli strumenti interpretativi a disposizione del giudice per risolvere le controversie sui diritti fondamentali.

Per effetto della riforma del titolo V la problematica si è riproposta, infatti l'art. 117 comma 1 cost, prevedendo che la potestà legislativa dello stato e delle regioni deve essere esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali ha permesso alla giurisprudenza costituzionale di rivedere la tesi sul valore della CEDU nel nostro ordinamento. A ciò si collegano le storiche sentenze 348/349 del 2007.

La vicenda nasce a seguito di un orientamento che si andava formando nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, nell'ambito della quale alcune decisioni avevano riconosciuto alla CEDU un'efficacia diretta nell'ordinamento nazionale, tale da comportare la sua applicazione necessaria da parte del giudice in ogni contesto. Ciò poneva le basi per fare assumere anche in Italia una soluzione prevista dall'ordinamento francese, che prevedeva un controllo di convenzionalità da parte del giudice comune, che si risolve nel sindacato diffuso della normativa nazionale.

Le vicende erano relative alla questione del quantum dovuto al proprietario in caso di occupazione e espropriazione per pubblica utilità: la soluzione prevista in Italia era completamente diversa da quella prevista dai giudici di Strasburgo e si presentavano diverse questioni: sul diritto fondamentale di proprietà in sé, sulla quantificazione del corrispettivo spettante al titolare, sul valore della CEDU sull'ordinamento interno ecc. La Corte Costituzionale con le decisioni del 2007 ha chiarito che la CEDU non può essere assimilata al diritto comunitario, perché non crea un ordinamento giuridico sovranazionale, né può essere ricondotta nell'ambito operativo dell'art. 10 cost, sulle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, per le quali la costituzione prevede l'adattamento automatico.

La CEDU è fonte di norme di diritto internazionale pattizio, che vincolano lo stato ma non producono effetti diretti nell'ordinamento interno. L'art. 117 comma 1 cost, stabilisce però che le norme della CEDU finiscono per assumere una maggiore forza di resistenza rispetto alla legge ordinaria successiva. Le pronunce delineano il regime della CEDU, riconoscendo che in virtù del 117, le sue norme rientrano nella competenza della Corte Costituzionale, in quanto gli eventuali contrasti con norme interne non danno luogo né a problemi di successione delle leggi nel tempo, né a valutazioni sulla rispettiva posizione gerarchica. Le norme della CEDU non si trasformano da norme convenzionali a norme costituzionali: esse integrano il parametro costituzionale, e sono quindi a livello sub-costituzionale, quindi a livello intermedio tra costituzione e legge.

La conseguenza è che per poter essere applicate devono essere conformi alla costituzione, al pari di una qualsiasi norma interposta. In questo modo si respinge l'indirizzo della Corte di Cassazione favorevole alla diretta applicabilità delle norme convenzionali e quindi si afferma la competenza esclusiva del giudice delle leggi.

Nelle decisioni successive la Corte Costituzionale ha chiarito i confini tra le proprie competenze e quelle del giudice comune, al quale è preclusa la via dell'applicazione diretta frutto di un controllo di convenzionalità. Se il conflitto di norme non può essere risolto per via interpretativa, deve sospendere il giudizio e sollevare la costituzionalità. Con le sentenze 311 e 317 del 2009 si delineano i contorni della tutela multilivello delle situazioni giuridiche soggettive sottese a specifici diritti riconosciuti sul piano costituzionale e convenzionale che vede come protagonisti i giudici e i legislatori.

Il giudice comune deve dare un'interpretazione della norma interna conforme alla CEDU e la Corte Costituzionale deve controllare che non continui ad avere efficacia una norma di cui sia accertato il deficit di tutela riguardo ad un diritto fondamentale. La CEDU e la giurisprudenza vengono in considerazione e vanno utilizzate nel diritto interno solo se approntano una tutela maggiore rispetto a quella nazionale, sempre nel presupposto che siano conformi alla costituzione.

In base a questo la Corte ha caducato numerose discipline nazionali ritenute in contrasto con norme viventi nell'ordinamento della convenzione europea. Ma essa ha anche dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale valorizzando il margine di apprezzamento che secondo la Corte Edu spetta ad ogni stato membro in relazione ai casi connotati dal punto di vista dell'identità nazionale.

Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009 la questione del valore delle norme convenzionali è destinata ad essere ridiscussa. L'art. 6 del trattato prevede l'adesione dell'UE alla CEDU e il riconoscimento dei diritti fondamentali lì previsti come principi generali dell'unione. Su questa comunitarizzazione della CEDU è intervenuta la Corte Costituzionale italiana con la sentenza 80 del 2011. I giudici rimettenti sostenevano che dopo Lisbona l'impianto delle sentenze del 2007 fosse superato, dato che le norme convenzionali sarebbero sottoposte allo stesso regime del diritto dell'unione europea. La Corte ha riconfermato la validità della ricostruzione più volte sostenuta nel 2007.

Effetti delle decisioni europee

Quali sono quindi gli effetti delle decisioni europee? Per la Corte Edu, quando si presenta una violazione della CEDU, lo stato convenuto ha l'obbligo giuridico di versare agli interessati una somma a titolo di equa soddisfazione, ma anche di adottare le correlate allo svolgimento del processo penale. In alcuni paesi la revisione del processo in seguito alla condanna per la violazione della convenzione è riconosciuta su base giurisprudenziale, in altri su base legislativa. In Italia, la Corte Costituzionale con una sentenza monito ha previsto un'analoga possibilità: dichiarando illegittima la norma del codice di procedura penale, all'art. 630 che stabilisce i casi in cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, ai sensi dell'art 46 della CEDU per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.

Analogamente a quanto accaduto in Italia, in Germania si è affrontato il problema della CEDU. Nel 1999 un cittadino turco si rivolse al Tribunale Costituzionale Federale Tedesco, in quanto aveva avuto con una cittadina tedesca un figlio, nato fuori dal matrimonio. La madre, senza avvertire il padre, il giorno dopo la nascita, decide di dare in adozione il bambino. Una volta a conoscenza della situazione l'uomo, si rivolge alle competenti autorità giudiziarie per ottenere la potestà genitoriale del bambino, che nel frattempo era stato affidato ad un'altra famiglia.

Le prime decisioni danno ragione al padre, ma in seconda istanza vengono respinte. L'uomo allora fa ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, che si pronuncia in suo favore, ritenendo violato l'art. 8 della CEDU nella parte in cui impone ad ogni stato il dovere di riunire un genitore al figlio. Sulla base di tale decisione la Pretura di Wittemberg emana un provvedimento interinale con cui concede al padre un limitato diritto di visita. La Corte di Appello annulla il provvedimento in quanto la sua adozione non si fonda sulla base di una sentenza della Corte Europea, la quale obbliga soltanto la repubblica federale tedesca e non i suoi organi.

Con questa decisione l'uomo si rivolge al Tribunale Costituzionale Federale, che ritiene fondato il ricorso, per la violazione dell'art. 6 della Costituzione Tedesca. Le norme CEDU non integrano direttamente il parametro di costituzionalità, essendo il loro livello nella gerarchia delle fonti pari a quello della legge federale che recepisce la convenzione. Svolgono però un'importante azione ermeneutica. L'apertura al diritto internazionale non significa rinunciare alla sovranità popolare da parte dello stato. Quanto alle sentenze di Strasburgo esse sono valide ed efficaci nell'ordinamento tedesco nei limiti, oggettivi, soggettivi e temporali della res iudicata. Le sentenze della corte non possono annullare le decisioni dei tribunali nazionali non conformi alla CEDU, ma nel diritto interno discende l'obbligo per i tribunali di prendere in considerazione le decisioni della Corte Europea facendole confluire nell'iter decisionale. Non è un adattamento automatico, ma è una considerazione condotta in modo metodologicamente sostenibile.

Popolo, sovranità popolare e stato regionale: esistono i popoli regionali?

All'interno dello stato è possibile individuare frazioni di comunità sovrane, quasi una sorta di popolo regionale? Anche su queste questioni la Corte Costituzionale è stata chiamata a dare una risposta con una serie di decisioni particolari con alcuni risvolti politici.

A partire da fine anni '90 alcuni enti infrastatali spingevano per farsi riconoscere una più ampia sfera di autonomia; alcune regioni avevano deliberato l'indizione di referendum consultivi popolari volti a valutare il favore popolare verso la presentazione di un disegno di legge costituzionale per l'attribuzione di particolari autonomie (Veneto, Lombardia e Piemonte).

Il Veneto in particolare, aveva previsto tramite un'apposita legge, l'indizione di un referendum, causando un'impugnativa statale di fronte alla Corte Costituzionale. Per il governo si trattava di un legittimo aggravamento del procedimento di cui all'art. 138 cost, e avrebbe assunto un significato politico di autodeterminazione della Regione Veneto sulla forma e l'unità della nazione, violando con ciò il principio dell'assolutezza della competenza del parlamento. Il popolo sovrano infatti risulta coinvolto nei processi di riforma attraverso la previsione del referendum costituzionale.

Per la regione invece, il ruolo degli enti territoriali doveva essere riletto alla luce delle trasformazioni già in atto, che potenziavano gli enti locali, contestando poi che nella fase di iniziativa del procedimento referendario potevano inserirsi elementi aggiuntivi. L'espressione della popolazione regionale in sede di referendum consultivo non influenzerebbe sul piano politico le scelte discrezionali affidate alla competenza di organi centrali dello stato. La sentenza 496 del 2000 affronta la questione, in merito ai problemi connessi all'individuazione dei popoli regionali. Contemporaneamente altre regioni, la Liguria e le Marche, deliberarono l'affiancamento in tutti gli atti ufficiali della dizione “parlamento” a quella di “consiglio regionale.” In questo caso lo stato impugnò le delibere regionali di fronte alla Corte Costituzionale. Per il governo l'attribuzione dei termini “parlamento” e “deputat