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Capitolo III: GLI STATUTI ORDINARI E LA LEGISLAZIONE ELETTORALE
La l. costituzionale n. 1/ 1999, come anticipazione della riforma del tit. V Cost. La nuova disciplina dell'autonomia statutaria delle Regioni ordinarie, dettata dalla l.cost. 22 novembre 1999, n. 1, costituisce il primo "acconto" della riforma del tit. V, che sarebbe stata completata dalla l. cost. n. 3/2001. Le ragioni di tale "acconto" si legavano all'esigenza che all'appuntamento delle successive elezioni regionali (che si sarebbero celebrate nel 2000) le Regioni si presentassero con una forma di governo nuova, in grado di emanciparle, finalmente, dalla tutela delle segreterie nazionali dei partiti.
Esigenza, questa, la quale era stata posta con forza dalla circostanza che, nel 1998, allo spostamento di una forza politica dall'opposizione alla maggioranza dell'epoca, in funzione della costituzione del Governo D'Alema (il c.d. ribaltone), fossero
Puntualmente si sono verificati spostamenti paralleli dei consiglieri regionali appartenenti alla stessa forza politica, in nome del principio che se erano "buoni" a Roma, lo sarebbero stati anche in periferia. Questi spostamenti, noti come ribaltini, si sono realizzati in modo non indolore in alcune Regioni.
Per emanciparsi dalle segreterie nazionali dei partiti, la legge costituzionale n. 1/1999 non si è limitata a disciplinare l'autonomia statutaria, ma ha anche modificato la disciplina costituzionale originaria in materia di forma di governo della Regione. Ha sostituito la regola dell'elezione della Giunta da parte del Consiglio con quella dell'elezione diretta del Presidente della Regione, secondo le modalità previste dalla legislazione allora vigente in materia.
Di elezioni dei Consigliregionali, come integrata dall'art. 5 della citata l. cost. n. 1/1999.
Un'opzione "regionalistica": autonomia "statutaria", e non competenza "costituzionale"
La l. cost. n. 1/1999, pur anticipando una riforma che si autoqualificava "federale", si è mantenuta nell'orbita dei modelli di tipo "regionale". Infatti, attribuisce alle Regioni una competenza statutaria: competenza, cioè, che non si estende alla disciplina dei diritti e dei doveri dei cittadini nei confronti delle entità sub-statali.
Quanto al contenuto di tale competenza, la scelta del legislatore costituzionale è stata una scelta di continuità con la tradizione anteriore. I nuovi statuti regionali italiani seguitano ad essere chiamati ad occuparsi dell'organizzazione regionale, non anche del riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
Che, con riferimento alle Regioni ad autonomia ordinaria,
resta riservata a norme costituzionali (ed a leggi rinforzate statali, art. 116 u.c. Cost).
L'opportuna discontinuità in materia di procedimento di formazione dello statuto si riscontra una radicale discontinuità: la nuova disciplina avendo eliminato l'approvazione parlamentare degli statuti. Essa, infatti, parzialmente ricalcando il modello adottato dall'art. 138 Cost. per le leggi costituzionali, prevede che tali atti:
- formino oggetto di doppia deliberazione da parte del Consiglio regionale (art.- 123, comma 2);
- possano essere sottoposti al controllo della Corte costituzionale, su ricorso del Governo, proponibile entro 30 giorni dalla loro pubblicazione (art. 123.2);
- possano essere, inoltre, sottoposti a referendum confermativo, entro 3 mesi dalla pubblicazione, su richiesta di 1/5 dei componenti il Consiglio regionale o di 1/50 degli elettori della Regione (art. 123, comma 3): e questo
Rendere praticamente irreversibile la scelta dell'elezione diretta del Presidente, operata in via suppletiva dalla novella del 1999. È, infatti, ragionevole supporre che la sostituzione dell'elezione diretta con un'investitura indiretta non incontrerebbe il gradimento del corpo elettorale. Senza contare che essa non dovrebbe normalmente trovare il favore nemmeno dei Presidenti eletti. La fondatezza del timore è confermata dalla circostanza che il primo tentativo regionale di derogare alla regola della decisione diretta, è stato bocciato in sede referendaria nel 2002.
Il problema della qualificazione dell'atto4.
Passando a considerare il contenuto dell'art. 123 Cost. novellato, possono esaminarsi gli aspetti in cui la nuova disciplina dell'autonomia statutaria può essere composta: forma d'esercizio, l'oggetto ed i limiti della competenza.
maggiori novità dell'attuale normativa, la quale ha previsto la doppia deliberazione degli statuti da parte del Consiglio, ha eliminato l'approvazione statale ed ha previsto la sottoposizione di tali atti ad un referendum eventuale. Queste innovazioni pongono due interrogativi, i quali, si riferiscono alla qualificazione dell'atto ed alla successione cronologica degli adempimenti che si collocano nella sequenza procedimentale che ad esso mette capo. La questione della qualificazione era particolarmente tormentata sotto il vigore dell'originario art. 123, come confermano le radicali divergenze dottrinali sul punto. A chi riconosceva agli statuti la natura di leggi statali si contrapponevano quanti riconducevano la figura al "tipo" legge regionale; per tacere di chi considerava lo statuto un atto complesso (statale-regionale) o di chi sosteneva che esso fosse un atto non legislativo della Regione, destinato a confluire in una più ampiafattispecie, comprensiva della legge statale di approvazione. Le divergenze nascevano dalla bipolarità della fattispecie contemplata dal vecchio art.123. Il quale stabiliva che lo statuto dovesse essere "deliberato" dal Consiglio regionale ed "approvato" dal Parlamento. Il fatto che tale bipolarità sia venuta meno, oggettivamente semplifica i termini della questione; o meglio: avrebbe potuto semplificarli, se il legislatore costituzionale non avesse sentito il bisogno di procedere direttamente alla qualificazione dell'atto. Ci si riferisce a due disposizioni contenute nel 2° comma dell'art. 123: che lo statuto sia "approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge a) approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi"; che "per tale legge non sia richiesta l'apposizione del visto da parte del b) Commissario del Governo".Presenza di tali disposizioni si potrebbe essere tentati di sostenere che oggi la questione della qualificazione sia risolta dal diritto positivo, il quale avrebbe optato per la configurazione legislativa dello statuto.
Ma tale soluzione non convince. Ad essa ostano gli scostamenti della sequenza delineata dall'art. 123 dal procedimento previsto per la formazione delle leggi ordinarie delle Regioni. Non sembra, in particolare, che la doppia deliberazione dell'atto ad opera dell'organo legislativo e la sottoponibilità del medesimo al referendum confermativo possano considerarsi varianti procedimentali compatibili con l'unità del tipo.
Nella stessa linea milita, inoltre, il diverso regime impugnatorio previsto per lo statuto e per le leggi. Infatti, mentre il primo può essere impugnato dal Governo in via preventiva, il ricorso governativo avverso le seconde può intervenire solo in via successiva, entro 60 giorni dalla loro pubblicazione.
necessaria.Sono queste le ragioni che inducono a ritenere preferibile la conclusione che lo statuto metta capo ad un tipo a sé, e che, quando l'art. 123 parla di "legge regionale", lo faccia in senso assolutamente atecnico. Aspetti problematici della sequenza formativa 5.Le scelte tecnicamente discutibili del legislatore costituzionale interessano anche la sequenza in senso stretto. Al riguardo vengono in considerazione i rapporti tra il ricorso governativo alla Corte costituzionale ed il referendum. La nuova disciplina prevede che il primo sia proponibile entro 30 giorni ed il secondo entro 3 mesi dalla "pubblicazione" dello statuto. In proposito, la questione che si pone è se la pubblicazione evocata da tali previsioni sia la stessa, o se con la medesima parola la nuova disciplina alluda a due adempimenti diversi: in particolare, alla pubblicazione necessaria e a una pubblicazione giuridicamente rilevante, ma non necessaria.pubblicazione da cui decorre il termine per la promozione del referendum è del secondo tipo. Più complessa è la questione per la "pubblicazione" da cui decorre il termine per proporre ricorso alla Corte cost. Il tenore letterale dell'art. 138 consentirebbe, infatti, di sostenere: sia che l'adempimento pubblicitario da cui decorre il termine sia una pubblicazione non necessaria; sia che esso si identifichi con la pubblicazione necessaria. Sulla questione è intervenuta la Corte cost., la quale, con sent. n. 304/2002, ha accolto la prima interpretazione, riconoscendo il carattere preventivo del giudizio di costituzionalità sugli statuti. La Corte ha, inoltre, escluso la compatibilità con l'art. 123 di due distinte pubblicazioni notiziali: la prima, in funzione del possibile ricorso alla Corte cost., la seconda, in funzione della promozione del referendum. La soluzione è stata bocciata dalla sent. n. 12/2006. La disciplinacostituzionale lascia, inoltre, aperti problemi per quanto concerne
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