Riassunto esame di Diritto commerciale avanzato, prof Toniatti, libro consigliato Diritto regionale, D'Atena

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Federalismo e regionalismo

1.

Le diverse tecniche di organizzazione territoriale del potere possono farsi risalire alla

nascita dello Stato moderno: Stato che si qualifica “costituzionale”, il quale ha fatto

la sua apparizione con la rivoluzione americana e quella francese (XVIII sec.).

Si tratta dello Stato che trova il proprio contrassegno specifico nella presenza di un

atto (la Costituzione) rivolto a fissare limiti all’esercizio del potere sovrano.

Tale atto ha contenuto profondamente rivoluzionario. Basti pensare che il modello

istituzionale preesistente era quello dello Stato assoluto, dominato da un monarca,

che non era sottoposto alla legge, ma era la legge.

Il modello francese dello Stato unitario centralizzato

2.

Il modello francese è il modello dell’ordinamento unitario centralizzato, il quale trova

espressione nel principio dell’unità ed indivisibilità dello Stato.

Simile situazione, anche se in un contesto diverso, si ritrova nella Costituzione della

Repubblica italiana, la quale, all’art. 5:

da un lato, afferma il principio dell’unità ed indivisibilità della Repubblica

 d’altro lato, enuncia il contrapposto principio del riconoscimento e della

 promozione delle autonomie locali.

Sulla scia della Costituzione italiana, una soluzione analoga, è stata accolta dalle

Costituzioni iberiche della seconda metà degli anni '70: dalla Costituzione portoghese

del 1976 e dalla Costituzione spagnola del 1978.

Nella sua versione originaria, il principio dell’unità ed indivisibilità trovava la propria

traduzione storica in ordinamenti fortemente centralizzati, retti da norme che non

riconoscevano significative forme di autonomia territoriale.

Le articolazioni organizzative periferiche mediante le quali il potere pubblico esercitava il

controllo sul territorio si presentavano, infatti, come diramazioni di un sistema unitario,

legate al centro da vincoli di subordinazione gerarchica. E questo anche quando i

titolari dei rispettivi organi venivano eletti su base locale. L’elettività, infatti, non valeva a

conferire loro carattere rappresentativo delle comunità sottostanti, né li sottraeva al

dovere di attenersi agli ordini impartiti dal potere centrale.

Al quale erano, inoltre, riconosciute penetranti possibilità di ingerenza, come

l'annullamento degli atti e il controllo sugli organi. Quindi, il circuito dei poteri locali

non si differenziava molto da quello degli organi periferici dello Stato.

Questo aveva dietro sé una politica ed una teoria.

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La politica era quella dello smantellamento dei residui pluralistici di ascendenza

medioevale. Essa trovava il proprio coerente corollario nell’avversione per le

comunità parziali e per le libertà associative, che percorreva la legislazione

dell’epoca: dagli atti ai quali, nel 1791, si deve il divieto delle corporazioni e delle

associazioni economiche, alla Costituzione dell'anno III, contenente numerose norme

restrittive, soprattutto in materia di associazioni politiche, sino al codice penale del

1810, che ha in pratica cancellato quanto restava della libertà d’associazione.

La teoria era rappresentata dalla concezione che ravvisava nel popolo un’entità

unitaria: l’unica tecnicamente rappresentabile.

Il modello federale nordamericano:

3.

il passaggio dalla Confederazione allo Stato federale

In base al modello statunitense, lo Stato non presenta i caratteri di un’entità

monolitica, una ed indivisibile, ma quelli di un’entità complessa, pluralisticamente

articolata. Si tratta di uno Stato composto, in quanto costituito a propria volta da

Stati. Perché si arriva a questa diversa soluzione organizzativa?

Le ragioni sono di ordine storico. In Francia il processo di unificazione nazionale si

era realizzato più di due secoli prima della rivoluzione. Il legislatore ed il costituente

rivoluzionari si sono trovati di fronte ad una compagine statale già unificata.

Le vicende successive alla rivoluzione hanno portato ad un ulteriore sviluppo il

processo di unificazione. Ai legislatori rivoluzionari è, infatti, riuscito quello che non

era riuscito ai monarchi assoluti: lo smantellamento delle residue strutture di

ascendenza medioevale. È proprio con lo Stato nato dalla rivoluzione francese che

l’istanza unitaria si è imposta nei termini più drastici, facendo piazza pulita delle

preesistenti articolazioni territoriali e sociali. E dando, quindi, vita ad un universo

giuridico fondamentalmente bipolare, in cui i soggetti che si fronteggiavano, senza

alcuna forma di mediazione organizzata, erano lo Stato ed il cittadino.

Negli Stati Uniti, la situazione storica era diversa, poiché l’unificazione nazionale non

aveva preceduto l’avvento dello Stato moderno, ma è praticamente coincisa con esso.

Anteriormente esistevano tredici entità sovrane: le tredici ex colonie, che avevano

proclamato la propria indipendenza nel 1776.

Il processo di unificazione realizzatosi negli Stati uniti ha assunto un carattere

esemplare e paradigmatico, prefigurando le linee di un itinerario “tipico”, su cui

sarebbero stati modellati i processi federativi sviluppatisi successivamente. In esso,

tra la situazione di partenza, caratterizzata dalla presenza di una pluralità di Stati

sovrani, ed il punto d’arrivo, rappresentato dall’avvento dello Stato federale, si è

interposto un momento intermedio: la costituzione di una Confederazione. La

Confederazione si presentava come un’associazione di Stati, i cui “cittadini” non

erano i cittadini degli Stati, ma gli Stati stessi.

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Innovativo nello Stato federale, decretato dalla Costituzione del 1787 è che, a

differenza della Confederazione, che non era uno Stato (ma associazione di Stati), lo

Stato federale, o Federazione, si presentava come un autentico Stato. Disponeva,

quindi, delle strutture tipiche di uno Stato: di un proprio Governo, di un proprio

Parlamento, di una propria organizzazione giurisdizionale ecc. Intratteneva, inoltre,

un rapporto diretto con tutti i cittadini.

3.1. La questione della sovranità

L’avvento della Federazione ha posto in termini completamente diversi da quelli

originari la questione della sovranità. Mentre nella Confederazione non era dubitabile

che gli Stati membri mantenessero la propria sovranità originaria, nelle esperienze

federali ciò non è più sostenibile. Ciò trova conferma nel dato che l'atto dal quale

origina la Federazione (Costituzione federale) segni il superamento della logica

internazionalistica propria degli assetti confederali. La sua entrata in vigore e la sua

modificazione non richiedono, infatti, il consenso di tutti gli Stati essendo sufficiente il

raggiungimento di maggioranze. Maggiore successo hanno avuto la tesi della

sovranità divisa tra lo Stato centrale e gli Stati membri e quella della sovranità della

Federazione (consenso maggioritario).

Nemmeno esse, tuttavia, sembrano del tutto soddisfacenti.

Come ha posto in luce Carl SCHMITT, infatti, fin quando il legame federale tiene, nei

rapporti tra lo Stato centrale e gli Stati membri, la sovranità, non viene in

considerazione. Tali rapporti, infatti, sono, per intero, regolati dalla Costituzione

federale, la quale, imponendosi al rispetto della Federazione e delle entità federate,

limita il potere dell’una e delle altre, privandolo, quindi, dell’attributo tipico del potere

sovrano. Ciò non significa che la posizione giuridica della Federazione e quella degli

Stati membri siano identiche. Infatti, le Costituzioni federali, per garantire la tenuta

unitaria del sistema, riconoscono all’ente che unitariamente personifica il potere dello

Stato centrale talune prerogative, che lo collocano in posizione di supremazia rispetto

agli altri soggetti ed enti che operano nel territorio. Si tratta, peraltro, di una

supremazia non sovrana, in quanto regolata e limitata dalla Costituzione federale.

I processi federativi in Europa nel XIX e nella prima parte del XX secolo

4.

In Europa, nel secolo XIX taluni ordinamenti, a differenza della Francia, non avevano

realizzato in precedenza la propria unificazione nazionale, ed hanno dato vita a Stati

federali: si sono, cioè, unificati, costituendo Stati di Stati. Per tali ordinamenti

l'itinerario storico è stato analogo a quello percorso dagli Stati Uniti d’America.

Ciò si è verificato anzitutto in uno Stato che per la sua storia era morfologicamente

predestinato al federalismo: la Svizzera. La Confederazione dei Cantoni data dal 1815

(1848 nascela Federazione). La Costituzione del 1848 ha formato oggetto di revisione

totale nel 1874. I l testo, interessato da numerose modifiche puntuali, è stato in vigore

fino al 2000, anno in cui è stato sostituito dalla nuova Costituzione.

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Analogo è il processo sviluppatosi in Germania. La Confederazione (il Deutscher

Bund) è stata costituita nel 1815, nel corso del Congresso di Vienna, ed è stata

sciolta nel 1866, ha fatto

a seguito della guerra austro-prussiana, mentre lo Stato federale

la sua prima apparizione nel 1867 per assumere il suo assetto definitivo nel 1871.

Questa continuità è stata interrotta dal nazionalsocialismo, la cui vocazione totalitaria

non poteva tollerare il mantenimento di una forte articolazione del potere a livello

territoriale. Di qui, l’eliminazione della Federazione, nel 1934, un anno dopo l’avvento

di Hitler al potere, mediante una legge nel cui preambolo si affermava che, a seguito

della rivoluzione nazionalsocialista, il popolo tedesco si sarebbe fuso in una

indissolubile unità.

Nel 1949, la Legge Fondamentale di Bonn, ha reintrodotto il federalismo, creando

una cornice istituzionale che ha dimostrato notevolissime capacità di adattamento.

Un itinerario strutturalmente non dissimile è stato seguito in Austria. All’indomani

della prima guerra mondiale e del crollo dell’impero austro-ungarico, il processo di

costruzione della nuova statualità austriaca ha visto come protagonisti i vecchi

Lander della corona, i quali hanno fatto il proprio ingresso nella Repubblica austriaca,

dando vita ad una sequenza riconducibile al paradigma federativo classico.

L’unificazione nazionale italiana e l’accoglimento del modello francese

5.

In Italia l’unificazione nazionale è stata un frutto tardivo, essendosi realizzata nella

seconda metà del secolo scorso. In Italia sussistevano le precondizioni per la

creazione di un ordinamento federale. Tuttavia, la storia ha seguito un diverso corso.

L’unificazione si è verificata attraverso una serie di annessioni territoriali al Regno di

Sardegna ed ha trovato espressione in un modello di ordinamento amministrativo

direttamente derivato dalla tradizione francese. Si tratta del modello napoleonico dello

Stato unitario centralizzato, che ha favorito la “piemontesizzazione” dell’ Italia.

La nascita del modello regionale: la Costituzione spagnola del 1931

6.

All’inizio del XX sec. la carta geopolitica del mondo evidenziava una vistosa

dicotomia. Esistevano due tipi di Stato circa l’organizzazione territoriale del potere:

Stato unitario centralizzato e Stato federale. La situazione cambiò nel 1931, anno in

cui hanno fatto la loro apparizione le Regioni. Esse, sono state “inventate” dalla

Costituzione della Repubblica spagnola di quell’anno, e sono state inventate per

venire incontro alle esigenze autonomistiche di alcune etnie con tradizioni culturali

differenziate e, talora, addirittura con lingua propria.

A dir la verità, la nascita delle Regioni potrebbe farsi risalire ad undici anni prima: alla

Costituzione peruviana del 1920, la quale aveva previsto enti così denominati. Si

trattava, tuttavia, di enti privi di competenze legislative.

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L’accoglimento del modello regionale da parte della Costituzione italiana del 1947

7.

Molteplici le ragioni della scelta del modello regionale in Italia.

Anzitutto, ragioni politiche contingenti. Mediante la soluzione regionale si diede, infatti,

una risposta istituzionale alle tensioni autonomistiche che si erano sviluppate

soprattutto in Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta, in cui le istituzioni regionali hanno

fatto la propria apparizione anteriormente alla Costituzione.

La decisione di adottare un regionalismo integrale rispondeva a ragioni più profonde.

Si pensi all’eterogeneità del Paese, dovuta sia alla sua conformazione

1)

geografica, sia alle diversità di ordine socio-economico, che costituivano uno dei

maggiori lasciti della storia pre-unitaria.

Può rilevarsi che le diverse tradizioni amministrative e sociali degli Stati

2)

preunitari avevano lasciato profonde tracce nel tessuto socio-economico del Paese,

aggiungendo alle diversità “morfologiche”, dovute alla geografia, diversità sociali e

“culturali”, prodotte dalla storia.

Non può non essere presa in considerazione una ragione ulteriore, del

3)

massimo rilievo: il consolidamento della riconquistata democrazia.

Due, in proposito, gli aspetti rilevanti.

Può richiamarsi la diffusa convinzione che l’articolazione regionale del potere

 costituisse un efficace antidoto nei confronti di involuzioni autoritarie: involuzioni,

che la recente esperienza fascista non faceva considerare remote.

Venendo al secondo aspetto, può rilevarsi che nello sviluppo di ambiti

 istituzionali di dimensione infrastatuale si ravvisava un decisivo fattore di

promozione della partecipazione delle popolazioni interessate alle decisioni che

ne toccavano più da vicino la vita.

Si pensi, ad esempio, alle decisioni riguardanti il settore dei servizi sociali.

Un’ultima ragione può essere ravvisata nella riforma dello Stato. Si riteneva

4)

che la creazione di una solida rete di poteri regionali e locali potesse contribuire

efficacemente al superamento di taluni incorreggibili mali della nostra organizzazione

pubblica. Le Regioni, anzitutto, avrebbero dovuto innescare un profondo processo di

riforma della PA, il quale sarebbe dovuto culminare nella sostituzione del sistema

precedente, centrato sui ministeri romani, con un sistema misto, nel quale a questi si

sarebbero dovute affiancare le amministrazioni regionali e quelle degli enti locali.

Attraverso la creazione delle Regioni e l’attribuzione ad esse di competenze

legislative, si riteneva, inoltre, possibile promuovere la riqualificazione dell’attività

legislativa del Parlamento. lOMoAR cPSD| 7389389

La diffusione del regionalismo in Europa e la transizione del Belgio al federalismo

8.

Con la Costituzione italiana, sul piano dei fatti, e, cioè, delle istituzioni esistenti, si è

riaffermato quel tripolarismo che aveva fatto la sua breve apparizione per effetto della

Costituzione spagnola del 1931. Deve, tuttavia, sottolinearsi che la soluzione italiana

restò, per circa un ventennio, un caso assolutamente isolato.

Senza contare che, all'inizio, essa ebbe un’attuazione zoppa, trovando espressione

nell’istituzione delle sole Regioni ad autonomia speciale: Sicilia, Sardegna, Val

d'Aosta, Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia. Ciò, soprattutto a causa di un

atteggiamento ambiguo e contraddittorio dei partiti. Negli anni ’70, si è registrato un

profondo cambiamento: per la concreta costituzione delle Regioni ad autonomia ordinaria

nel nostro Paese; per la diffusione del modello anche all’estero.

La prima ipotesi di diffusione del regionalismo si è registrata in Spagna, in quanto,

per effetto della Costituzione del 1978, si è avviato un processo di decentramento che

ha trovato espressione nella creazione di 17 Comunidades Autònomas, la cui

estensione “copre” l’intero territorio nazionale; la seconda, in Portogallo, poiché la

Costituzione del 1976 ha previsto che solo i territori insulari delle Azzorre e di Madera

si costituissero in Regioni autonome. È poi da aggiungere il Belgio, anch’esso

interessato da una riforma in senso regionale, mediante la quale si è data una prima

risposta istituzionale ai complessi problemi posti dalla compresenza di diversi gruppi

linguistico-culturali: i fiamminghi, i valloni e la minoranza germanofona. È stata pero,

solamente una tappa, in quanto nel 1993 è divenuto in definitiva uno Stato federale.

Per completare il quadro, si deve aggiungere che, a seguito dei referendum del

1997, anche il Regno Unito è entrato nel novero degli Stati regionali, grazie

all’istituzione di tre Regioni devolute: Scozia, Galles, Irlanda del Nord.

Gli elementi comuni agli Stati federali ed agli Stati regionali

9.

Dal punto di vista strutturale, gli Stati federali e gli Stati regionali presentano elementi

comuni, i quali li differenziano dagli Stati di tipo unitario centralizzato. Ci si riferisce:

all’esistenza di entità substatali: e, cioè, di livelli territoriali di Governo in

a)

posizione intermedia tra lo Stato centrale e gli enti locali, come i Comuni e le Province

dell'esperienza italiana;

alla circostanza che questi livelli intermedi dispongono di competenze

b)

garantite dalla Costituzione;

al fatto che tali competenze comprendono anche la legislazione.

c)

Mentre negli Stati unitari l’unica istituzione abilitata ad adottare leggi formali è il

Parlamento nazionale, negli Stati federali e regionali, il modello accolto è il policentrismo

legislativo, con il quale, con il Parlamento concorrono le Assemblee rappresentative

delle entità periferiche: Lánder, Regioni, Stati membri, Comunidades Autònomas,

Cantoni. Inoltre, negli Stati federali e regionali contemporanei la ripartizione delle

competenze tra il centro e la periferia trova normalmente il proprio suggello nella giustiziabi