Riassunto esame di diritto amministrativo e ligislazione scolastica, prof. Giani, libro consigliato: Il sistema educativo di istruzione e formazione, F. Fracchia

Il sistema educativo di istruzione e formazione

Il sistema educativo di istruzione e formazione nel quadro della costituzione: la centralità dello studente tra solidarietà intergenerazionale e sviluppo della persona

Istruzione e formazione sono considerate come fattori essenziali per una società democratica e libera. L’istruzione viene spesso considerata come un diritto e nel nostro ordinamento è reputata decisiva per il conseguimento dell’uguaglianza sostanziale, in quanto destinata a rimuovere uno dei principali ostacoli che ne impediscono il conseguimento. Nei paesi anglosassoni è considerata in funzione dello sviluppo della persona e della sue capacità.

L’art. 2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo sostiene che: “Il diritto all’istruzione non può essere rifiutato a nessuno”. La dichiarazione universale dei diritti dell’uomo all’art. 26 sostiene: “Ogni individuo ha diritto all’istruzione. L’istruzione deve essere gratuita almeno per quanto riguarda le classi elementari e fondamentali. L’istruzione elementare deve essere obbligatoria. L’istruzione tecnica e professionale deve essere messa alla portata di tutti e l’istruzione superiore deve essere egualmente accessibile a tutti sulla base del merito.”

“L’istruzione deve essere indirizzata al pieno sviluppo della personalità umana ed al rafforzamento del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Essa deve promuovere la comprensione, la tolleranza, l’amicizia fra tutte le Nazioni, i gruppi razziali e religiosi, e deve favorire l’opera delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace.”

“I genitori hanno diritto di priorità nella scelta del genere di istruzione da impartire ai loro figli.”

Un cenno merita l’art. 14 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea adottata a Nizza nel 2000 che stabilisce: “Ogni individuo ha diritto all'istruzione e all'accesso alla formazione professionale e continua. Questo diritto comporta la facoltà di accedere gratuitamente all'istruzione obbligatoria. La libertà di creare istituti di insegnamento nel rispetto dei principi democratici, così come il diritto dei genitori di provvedere all'educazione e all'istruzione dei loro figli secondo le loro convinzioni religiose, filosofiche e pedagogiche, sono garantiti secondo le norme nazionali che ne disciplinano l'esercizio”.

La dimensione della doverosità

L’istruzione risulta essere intrinsecamente legata alla dimensione della doverosità che trova espressione nell’art. 30 della nostra Costituzione, che si occupa espressamente del tema e sancisce: “È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio.”

È, inoltre, dovere dello stato organizzare un’offerta pubblica di istruzione, è un dovere dello studente studiare e frequentare la scuola, come è dovere per le scuole paritarie rispettare alcuni standard. Tale dovere trova la sua radice nel fatto che l’istruzione sarebbe un diritto. Da un punto di vista storico, questa trova spiegazione nel ruolo che ha avuto nei vari momenti dell’evoluzione dello Stato.

• Protagora sosteneva che la città era strettamente collegata alla funzione educativa del cittadino;
• Le riforme protestanti portarono ad una riorganizzazione dell’educazione;
• Calvino capì l’importanza dell’istruzione obbligatoria per dare a tutti l’opportunità di leggere la Bibbia;
• La rivoluzione francese sosteneva l’idea che i giovani dovevano essere istruiti dalla Repubblica;
• Pietro il Grande mise in atto un nuovo sistema d’istruzione in Russia che aveva come obiettivo quello di unificare persone con culture differenti;
• L’illuminismo apre il varco al tema dell’istruzione; l’opera di Rousseau Emilio riproduceva sul piano educativo gli stessi principi proposti nel Contratto sociale e criticava l’influenza religiosa sull’educazione.

La scolarità obbligatoria, viene utilizzata anche in funzione protettiva, per sottrarre i bambini al lavoro precoce. Oggi alcuni sostengono che il sistema educativo serva ad aumentare il social capital ovvero le risorse generate dall’interazione delle persone. È opinione condivisa che la scuola ha un ruolo essenziale nella formazione del cittadino e una buona condizione culturale genera sviluppo economico. Ciò dimostra che l’istruzione è un forte interesse e significativa responsabilità per lo Stato e per i pubblici poteri.

L'intervento dei poteri pubblici in una prospettiva economica

Per quanto riguarda l’intervento dei poteri pubblici, essi hanno una giustificazione dal punto di vista strettamente economico. Secondo gli economisti l’istruzione è un bene pubblico che produce esternalità positive e va tutelato da qualsiasi forma di restrizione, che inevitabilmente ne limiterebbe ogni forma di diffusione. La libertà d’insegnamento, secondo il modello economista, dovrebbe essere garantita nel contesto delle scuole pubbliche. La formazione professionale costituisce uno strumento di intervento pubblico volto ad incidere sui processi economici nella convinzione che il sistema formativo è un ottimo sistema per il funzionamento di una economia evoluta.

La relazione tra diritto e doverosità trova espressione nell’art. 34 Cost.: “La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.”

Da un punto di vista giuridico è fondamentale affrontare le basi su chi si fonda la dimensione della doverosità. Va individuata qual è l’ispirazione di fondo del nostro sistema che genera una pluralità di situazioni giuridiche. Tutto parte dalla nostra Costituzione, il dato storico non può non essere preso in considerazione sottolineando ancora una volta la centralità dell’istruzione nella storia del nostro paese o di qualsiasi altro. L’istruzione è stata considerata un fine dello Stato, essa conferisce al sistema scolastico una posizione di centralità nell’ordinamento.

Per quanto riguarda il nostro paese, la normativa predispone un sistema nazionale di valutazione che ha come fine quello di valutare l’efficienza ed efficacia del sistema educativo nel suo complesso (d.lgs. 268 del 2004). All’erogazione del servizio scolastico sono collegati i diritti fondamentali della persona, inclusi in questi sono i diritti dello studente, famiglie e del personale docenti. La legge 146/1990 parlerà di servizio pubblico essenziale. La continuità nel settore dell’istruzione risulta importante nei momenti di trasformazione del tessuto normativo della società. La continuità, tipico carattere del servizio pubblico, nel settore dell’istruzione si profila come valore in grado di imporsi nei momenti di profonda trasformazione del tessuto normativo della società.

L'organizzazione dell'offerta di istruzione come forma di adempimento di un dovere di solidarietà tra generazioni

L’istruzione è un antidoto nei confronti dei pericoli che potrebbero indebolirla; un ruolo essenziale è svolto dallo Stato il quale ha il dovere di assicurare l’offerta di cultura e istruzione. L’offerta di istruzione si collega al dovere di lasciare ai figli un mondo che non sia peggiore di quello in cui abbiamo vissuto, nonché di fornire loro gli strumenti per promuovere l’ulteriore sviluppo della società. La categoria dei doveri inderogabili trova fondamento nell’art 2 della Costituzione; esso recita: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.”

Tra i principali doveri si collocano quelli che hanno come beneficiari i figli o le persone svantaggiate. La rilevanza della solidarietà può essere ancora una volta colta allargando lo sguardo fino ad abbracciare altri settori della riflessione scientifica. Il concetto di “solidarietà” è la base comune di molti doveri: quello della famiglia di educare i figli, ma anche quello della Repubblica, di dettare “norme generali d’istruzione”.

Per quanto riguarda il dovere dei poteri pubblici di farsi cura dell’istruzione, possiamo fare riferimento all’art. 9 della Costituzione, che promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. La cultura ha un raggio più ampio rispetto l’istruzione, ma sono strettamente collegate. Il dovere della Repubblica è quello di agire per la cultura e ciò si riflette nell’organizzazione di istruzione. La ratio del sistema di istruzione deve rinvenirsi negli articoli costituzionali dedicati ai principi fondamentali, nonostante il fatto che essi non richiamino espressamente tale sistema.

La prospettiva individualistica che si affianca alla considerazione del rilievo pubblico dell’istruzione: l’istruzione ha come fine lo sviluppo della persona umana

L’esperienza storica ci dimostra che l’istruzione può essere intesa come elemento che interessa il singolo, la sua crescita e il suo sviluppo. L’art 2 dimostra che l’istruzione è finalizzata a raggiungere un obiettivo molto ben delineato dalla nostra Costituzione: “pieno sviluppo della persona umana”. L’uomo è inteso come “fine” e nel settore dell’istruzione, lo sviluppo della persona diventa per l’individuo anche un impegno verso la società. Questo obiettivo è un impegno nei confronti della società e ciò è dimostrato dall’obbligo scolastico. La scuola primaria mira allo “sviluppo della personalità”; il secondo ciclo di istruzione cura, invece, la crescita educativa, culturale e professionale dei giovani.

Il d.lgs. 297, relativo alle disposizioni legislative in materia di istruzione, dirà che l’esercizio della libertà di insegnamento è diretto a promuovere la piena formazione della personalità degli alunni. Quest’ultimo obiettivo ispira la nostra Costituzione, saldando la dimensione collettiva con quella individuale dell’istruzione.

Il possesso delle capacità, conoscenze e saperi è un presupposto essenziale per la sopravvivenza della società. Ciò avviene se gli individui possiedono un adeguato livello di cultura. La funzione svolta dalla scuola oggi, consiste nella facilitazione dei percorsi di integrazione nella scuola di persone svantaggiate o culturalmente differenti, destinatari dello sforzo di solidarietà profuso da una comunità. Sul piano individuale, l’istruzione soddisfa un’esigenza fondamentale della persona, mentre sul piano collettivo si realizza la solidarietà tra generazioni che sono in grado di tutelare e migliorare la società.

I primi articoli della Costituzione non si riferiscono espressamente all’istruzione ma consiglia di attingere ad essi per progredire nello studio della stessa e per definire le nozioni ad essa collegate, come ad esempio la libertà di insegnamento. L’istruzione non corrisponde in prima battuta ad un interesse della società, ma mira allo sviluppo della solidarietà, che è necessario per definire la trama che c’è dietro all’espressione “offerta doverosa d’istruzione”. La normativa prevede che nessun obbligo di istruzione può essere imposto agli individui in assenza di una previsione normativa.

Istruzione tra dovere e solidarietà

È importante sottolineare che l’insegnamento non si esaurisce a scuola, ma a quest’ultima, si aggiunge quello impartito dai genitori, qualificato dalla Costituzione. Dal punto di vista delle situazioni soggettive, risulta insufficiente il riferimento al diritto, ma sarebbe preferibile fare riferimento anche alla prospettiva del dovere di solidarietà, imputato ai vari attori della vicenda (docenti, studenti, poteri pubblici ecc..), anche se deve essere rimarcato il ruolo giocato dalla prospettiva del “diritto” e dell’eguaglianza nell’epoca in cui l’istruzione era ancora un privilegio.

Solidarietà e spontaneità: la libertà di insegnamento al di fuori della scuola

Riferendosi all’art.2 Cost., è chiaro che l’imposizione di comportamenti doverosi ai privati richiede sempre l’”interpositio legislatoris”. A livello costituzionale e in forza del principio della riserva di legge, si evince la necessità di una specificazione legislativa dei doveri di cui la Repubblica richiede l’adempimento ai privati. Il risvolto di tale precisazione nel settore dell’istruzione è quello in forza del quale nessun dovere di offrire istruzione può essere imposto in capo agli individui in assenza di una previsione normativa. È sufficiente tener conto dell’insegnamento impartito da docenti privati, per rendersi conto che l’insegnamento non viene esplicato esclusivamente in ambito scolastico, ma è in grado di offrire rilevanza giuridica, tutelandola con le garanzie correlata alla libertà di insegnamento.

La critica alla tesi secondo cui l’istruzione sarebbe (soltanto) un diritto

La Costituzione non parla di diritto d’istruzione o all’istruzione, di questo si parla solo in relazione al fatto che i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno il diritto a raggiungere i gradi più alti dell’istruzione. Questo viene reso effettivo con borse di studio o sovvenzioni attribuiti tramite concorso: più che di diritto all’istruzione si parla di diritto allo studio. Il successo scolastico dipende da tre elementi: offerta adeguata di insegnamenti (art 1 l. 53/2003 più in generale all’art. 117), la capacità e l’attitudine. La fruizione di determinate prestazioni, non garantisce il raggiungimento di un certo risultato. Soltanto i capaci e i meritevoli hanno un vero e proprio diritto di conseguire un risultato specifico, ma ciò è subordinato appunto al fatto che si applichino: tutti gli studenti che vogliono raggiungere dei risultati devono impegnarsi, hanno il dovere di studiare per il conseguimento di obiettivi sostenibili: il miglior sviluppo della persona, tenendo conto di capacità e inclinazioni personali.

Importantissimo è l’impegno delle famiglie, degli insegnanti e della scuola per supportare le situazioni in cui vi sono carenze e difficoltà dei bambini. Con il progredire dell’età, il conseguimento dell’istruzione può avere rilevanza giuridica come:

• Situazione giuridica attiva: si considerano tutti gli strumenti giuridici che garantiscono il passaggio da un grado d’istruzione all’altro assistiti da tutele giurisdizionali;
• Situazione giuridica passiva: il dovere all’impegno sottende l’obbligo scolastico.

L’interesse dello studente diventa il perno su cui si innestano differenti situazioni giuridiche. L’insegnamento è una libertà, nel senso che deve essere garantito nei confronti di ogni indebito condizionamento, ma, coordinato con altri insegnamenti e rispettando specifici “percorsi”, mira ad assicurare il successo personale. Le situazioni giuridiche concorrono tutte su uno stesso binario che porta allo sviluppo della persona. È compito dello Stato valutare e considerare le competenze acquisite dallo studente al termine del ciclo di studi.

Il richiamo all’art.3 Cost.: una prospettiva insufficiente

Lo sviluppo della persona non è necessariamente collegato al raggiungimento dell’uguaglianza. Allo studente e alla famiglia spesso interessa partecipare a quei processi di apprendimento che mirano allo sviluppo della persona, tenendo conto delle qualità e delle caratteristiche specifiche del discendente. Per evitare che la scuola diventi un moltiplicatore di disuguaglianza è importante un’offerta di pari opportunità, ma sempre in vista dello sviluppo personale.

La legge 53/2003 stabilisce: “È promosso l'apprendimento in tutto l'arco della vita e sono assicurate a tutti pari opportunità di raggiungere elevati livelli culturali e di sviluppare le capacità e le competenze, attraverso conoscenze e abilità, generali e specifiche, coerenti con le attitudini e le scelte personali, adeguate all'inserimento nella vita sociale e nel mondo del lavoro, anche con riguardo alle dimensioni locali, nazionali ed europee”.

L’accentuazione del nesso tra eguaglianza e sistema di istruzione, inoltre, sospinge pericolosamente il sistema verso l’impersonalità dell’insegnamento, in un momento in cui il nostro sistema sembra muoversi verso il riconoscimento dell’autonomia e della rilevanza delle scelte regionali. La scuola deve portare alla realizzazione del proprio Io. La dimensione etica e la doverosità possono fondare un più corretto atteggiamento di studenti, famiglie, scuola nei confronti del percorso di sviluppo della personalità degli individui. La contrapposizione tra eguaglianza e percorso di solidarietà ricorda, fatte le debite differenze, l’antitesi che si è profilata in seno agli studi sugli stadi dello sviluppo morale, tra etica della giustizia e dell’eguaglianza (tipica della mentalità maschile) e della responsabilità.