Riassunto elementi di diritto amministrativo: organizzazione, attività delle amministrazioni e servizi pubblici

Diritto amministrativo - Parte I - Organizzazione

Organizzazione di enti pubblici: organi e uffici

Nell'organizzazione di ogni ente pubblico possiamo distinguere organi e uffici.

Organi

Gli organi possono essere monocratici o collegiali. L'organo rappresenta il principale strumento di imputazione attraverso il quale l'amministrazione agisce.

• Monocratici → costituiti da una sola persona. L'atto sarà firmato dal tal soggetto.
• Collegiali → costituiti da più persone (es: Parlamento).

La ratio è quella di far assumere un certo tipo di decisione (che diventerà atto) da una serie di persone, di modo da avere un contributo maggiore, conflitti di interessi fra le parti, ecc...

Deliberazione

La deliberazione consiste sostanzialmente nell'atto preso da un organo collegiale. L'organo collegiale per funzionare deve essere espressamente convocato a deliberare, è un ufficio che funziona ad intermittenza, ovvero si costituisce ad hoc.

Il primo atto necessario perché un organo collegiale deliberi su un oggetto è la convocazione dell'organo, cioè un atto preliminare in cui tutti i componenti dell'organo vengono invitati a presenziare ad una riunione dell'organo con indicazione della data, della sede, dell'ora alla quale si dovranno presentare. Nella convocazione è scritto anche l'ordine del giorno, di modo che tutti sappiano già su cosa dovranno deliberare.

Dopo la convocazione il collegio si presenta, segue la verifica che il collegio possa dirsi regolarmente costituito. La regolare costituzione del collegio dipende dal quorum (=maggioranza). È necessario che sia presente almeno la maggioranza dei soggetti invitati a partecipare, ovvero la maggioranza dei componenti dell'organo = regola del quorum strutturale.

Se l'organo è regolarmente costituito, questo può iniziare a funzionare.

• Illustrazione del punto all'odg;
• Apertura della discussione (fase di emendamenti- proposte);
• Votazione non sempre consentita. Se ammessa, l'astensione dal voto → poiché potrebbe essere un dovere. In altri casi è persino obbligatoria. In altri casi ancora è permessa dal tipo di funzione svolta dall'organo.

Chiusa la votazione si dovrà fare un computo, escludendo gli astenuti. È necessario verificare se la delibera passa con la maggioranza dei voti dei presenti (=maggioranza relativa).

Può esservi una norma speciale che prevede che certi tipi di deliberazioni vadano approvate con maggioranza assoluta, in questo caso si deve verificare sulla base dei componenti dell'organo. Se la legge richiede maggioranze qualificate, si parla di quorum funzionale. La deliberazione è approvata o non approvata. Il collegio si è espresso. La volontà espressa viene imputata a tutto il collegio, indipendentemente dai favorevoli e contrari.

Collegi perfetti

Il funzionamento è legato alla partecipazione del 100% dei componenti. Solo in questo caso il collegio si dice costituito. I componenti vengono individuati dalle norme in funzione delle loro capacità di giudizio tecnico, specificamente destinati ad esprimere giudizi valutativi e discrezionali (es: commissioni di laurea; dei concorsi; di gare di appalto...).

In questo caso, la ratio è l'espressione di un giudizio qualificato che non può funzionare a maggioranza, ogni componente è decisivo e fondamentale.

Uffici

L'ufficio è il complesso organizzato di sfere di competenze, persone fisiche, beni materiali e mezzi rivolto all'espletamento di un'attività strumentale tale da consentire all'organo di porre in essere i provvedimenti per la realizzazione dei fini istituzionali dell'ente.

Posizione della persona fisica rispetto all'ufficio

In che modo la persona riveste una determinata qualità all'interno degli uffici? Ovvero, come una persona arriva a ricoprire un ruolo? Il diritto di accesso ai pubblici uffici è un diritto insito nella Costituzione.

Cosa consegue all'assunzione delle investiture? Ne consegue una particolare responsabilità, come competenza e capacità di esprimersi all'interno dell'organo. Con preposizione ad un ufficio, intendiamo la possibilità di ricoprire qualsiasi ufficio (con concorsi o meno).

• Modalità di elezione;
• Modalità di nomina.

1. Elezione

Questo schema è un meccanismo che assomiglia alla nomina privatistica (conferimento del mandato). Un corpo elettorale esprime una preferenza (voto) che compete a ciascun membro del corpo elettorale. In diritto amministrativo si parla di elezione ogni qual volta la legge prevede che ad un ufficio si acceda per elezione, contraddistinta per la specificità della procedura utilizzata.

Si parla tecnicamente di elezione quando c'è un corpo elettorale chiamato a segnalare determinate persone candidate. Non tutte le elezioni sono a suffragio universale! (es: rettore dell'università eletto unicamente dai docenti di ruolo dell'università).

2. Nomina

Le persone fisiche che operano nell'amministrazione non sono direttamente elette dai cittadini, ma sono preposte da un atto di volontà di un altro ufficio → atto di volontà di un ufficio di nominare una persona ad altro ufficio.

Esistono diversi “sottoinsiemi” di nomine:

• A volte è l'atto che costituisce il rapporto della persona fisica con l'amministrazione (queste nomine hanno carattere prevalentemente onorario). La decadenza fa cessare il rapporto con l'ufficio;
• Altre volte la nomina riguarda soggetti già legati all'amministrazione per concorso (reclutamento mediante concorso), questi soggetti sono lavoratori pubblici. La nomina di un soggetto ad un ufficio riguarda quindi un lavoratore pubblico.

Duplice rapporto → rapporto di ufficio (insieme di diritti e obblighi in capo ad un soggetto preposto- eletto o nominato) e rapporto di servizio (rapporto tipico solamente dei soggetti che sono nell'amministrazione a titolo professionale, quindi per concorso). Una volta preposto ad un ufficio per elezione o per nomina, il soggetto vive il “rapporto di ufficio”, quindi esercita le funzioni dell'ufficio.

Questa preposizione comporta alcune regole:

• Continuità dell'ufficio → ha esistenza perenne, è continuo e non è mai vacante.
• Responsabilità dell'ufficio → carattere generale dell'ufficio. Connessa alle funzioni dell'ufficio.

Ci sono motivi per i quali le persone non possono essere elette o nominate negli uffici pubblici. Incapacità/impossibilità della persona fisica di rivestire un certo ufficio → cause ostative nell'investitura dell'ufficio: ineleggibilità o incandidabilità.

Fine pubblico o interesse pubblico

Interessi collettivi-generali-pubblici-non pubblicizzabili: le PA operano per fini ed interessi pubblici, di carattere generale. Nella nostra Costituzione ci sono alcune norme le quali affermano che i pubblici dipendenti operano nell'interesse di tutta la collettività.

Una parte di norme sono quindi dedicate alla PA. La Costituzione si preoccupa che le PA siano regolate dalla legge e da principi che ci fanno capire come le PA operino per interessi generali: principio di imparzialità dell'amministrazione → l'amministrazione e chi vi sta all'interno ha l'obbligo di rimanere imparziale. Lo scopo ultimo deve sempre essere di tipo generale e collettivo. I pubblici dipendenti operano a servizio esclusivo della nazione.

Etica pubblica: adoperarsi per agire nell'interesse generale. Art. 51 Cost. → tutti hanno il diritto di accedere alle funzioni pubbliche. Ciò significa che l'amministrazione è composta da cittadini, alla quale si accede “dal basso”. L'amministrazione è quindi democratica!

Aspetto finanziario

Le amministrazioni pubbliche per funzionare hanno bisogno di fondi, per pagare i soggetti che vi operano ed hanno bisogno di acquisire beni ed opere da mettere a disposizione dei cittadini → le amministrazioni sono finanziate con i soldi dei tributi.

L'amministrazione attraverso il prelievo tributario assume le risorse per far funzionare gli apparati pubblici, inoltre vengono richiesti prestiti (generanti debito pubblico) per adempiere a tutte le funzioni amministrative. Il prestito pubblico dipende però dai mercati.

Funzioni dell'amministrazione

Ogni Pubblica Amministrazione agisce per intraprendere delle funzioni, le quali possono mutare in quanto costituiscono il risultato di scelte amministrative di un dato ordinamento giuridico. L'unico tratto comune è che le funzioni sono sempre pubbliche, quindi svolte nell'interesse dei cittadini. Le funzioni amministrative sono quindi un dato storicamente variabile.

Quando parliamo di attribuzioni di funzioni ad ente pubblico significa che vi sono delle regole e dei vincoli da rispettare.

Funzioni: insieme di attribuzioni e competenze che la legge affida a determinate amministrazioni pubbliche. Le funzioni amministrative sono determinate dalle norme. Sono quindi il prodotto delle norme. L'unico limite che incontra tale funzione sono le previsioni costituzionali. La Costituzione garantisce determinati diritti, qui quali l'ordinamento deve vigilare.

Norme che parlano della distribuzione delle funzioni fra i diversi enti territoriali:

• Titolo V Cost. → art. 114 = presenti una serie di amministrazioni (Stato, Comuni, Province...) - principio di equi-ordinazione dei principi territoriali. Supera l'idea di un ordinamento “piramidale” ma ci sono tanti livelli di governo tutti equiparati. Questi soggetti ricevono dalle leggi determinate funzioni, proprie di ciascun livello. Ogni ente territoriale ha le sue funzioni.

Il Parlamento ha potestà legislativa, quindi può fare le leggi, solamente in merito alle materie stabilite dall'art. 117 comma 2°. Vi è poi la materia di legislazione concorrente (comma 3°), in cui anche le regioni possono creare funzioni amministrative.

• Art. 118 comma 1° → competenze amministrative. Attribuite in linea preferenziale ai comuni. 3 principi: sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

1. La funzione amministrativa è attribuita ai comuni a meno che non sia necessario un sussidio, in base alla dimensione dell'interesse da perseguire;

2. Quando il Parlamento introduce una nuova funzione deve considerare che in ogni territorio esistono caratteristiche diverse con esigenze diverse, quindi nell'attribuire le funzioni sono necessarie differenziazioni.

3. Il livello territoriale deve essere adeguato alla funzione assegnata.

Comma 2° → i comuni, le province e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e funzioni eventualmente portate (conferite) da un altro ente. Il problema nasce per gli interventi legislativi non riconducibili ad alcuna materia!

Art. 117 comma 4° → in ogni altra ipotesi, la competenza legislativa “residuale” spetta alle regioni. Lo Stato, a questo punto, può fare leggi al di fuori delle materie scritte in Costituzione?

Inizialmente si pensava di no, che fosse quindi vincolato alle materie scritte in Costituzione (idea fondante della riforma del Titolo V). Le regioni fecero ricorso, argomentando che determinate competenze esercitate dallo Stato non stavano in alcuna delle materie elencate dall'art. 117. La Corte Costituzionale doveva adottare quindi una nuova interpretazione del titolo V → il legislatore statale può attribuire funzioni anche al di fuori delle materie; il difetto della legge era quello di non aver previsto l'intesa con le regioni. (Es: le opere devono essere previamente concordate con le regioni). La soluzione data oggi è che una legge statale emanata al di fuori dalle materie NON è incostituzionale = rispettando però sempre il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione.

Fonti dell'attività amministrativa

Ciò da cui parte la definizione delle funzioni amministrative è sempre la legge. Il principio di legalità è rispettato, in realtà, anche se le funzioni amministrative sono previste da regolamento o altra fonte, non quindi solo ed unicamente la legge ordinaria. Il sistema delle fonti è un sistema di atti giuridici che devono prevedere esattamente la funzione amministrativa.

[Sent. 115/2011- giudizio di legittimità costituzionale art. 54 comma 4 d. lgs. 267/2000]. La legge deve però essere sufficientemente tipizzata, deve quindi esplicare cos'è la funzione ed entro quali limiti va esercitata. Dopo di che possono essere emanate circolari anche svincolate dalla legge. Il sistema deve essere predeterminato, e la predeterminatezza compete alla legge. La legge può provenire dal Parlamento, dalle regioni, o dai comuni. La legge nell'affidare la funzione può impiegare e “mettere in campo”, quindi, anche fonti secondarie → struttura programmatica.

Sono molteplici i casi in cui l'amministrazione rimanda ad un regolamento, che consiste in un atto fonte seppur privo di forza di legge → regolamenti del governo (come fonte secondaria). I regolamenti statali si dividono in: regolamenti di esecuzione; regolamenti di attuazione-integrazione; regolamenti di organizzazione; regolamenti di delegificazione. Regolamenti regionali, comunali e degli enti territoriali.

Lo statuto è un atto di auto-organizzazione dell'ente: la legge rinuncia al compito di determinare i poteri degli organi dell'ente. Espressione della potestà auto-organizzativa dell'ente stesso. Le regioni hanno autonomia statutaria, le quali sono dotate della potestà di creare uno statuto regionale di organizzazione dei propri organi. La particolarità dello statuto sta quindi nel contenuto dello stesso, il quale non può mai essere “contra legem”.

Spesso il legislatore inventa delle fonti che non sono né regolamenti né statuti (definiti “fonti terziarie” nel manuale) ma “decreti aventi natura non regolamentare”.

Assetto positivo

Concretamente posto dalle leggi. Le organizzazioni dell'ordinamento sono una pluralità, analizzeremo distintamente gli enti elencati all'art. 114 Cost. → comma 1°: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.

Le amministrazioni statali

Governo della Repubblica, che si occupa dell'interesse dei cittadini (come apparato politico) ma anche dell'amministrazione dello Stato. I Ministri che compongono il Consiglio, costituiscono lo Stato come apparato. Nella nostra Costituzione esiste un riferimento a questo fatto all'art. 95 → scritto in modo ermetico, in quanto descrive una regola di comportamento in cui coesistono diversi concetti.

“I ministri sono anche a capo/responsabili di un dicastero” = ogni ministro ha il suo dicastero, ed in quanto titolare di questo deve rispettare le attribuzioni dello stato. Cosa significa che il ministro è responsabile degli atti del proprio dicastero? (problema della responsabilità ministeriale). È responsabile degli atti che provengono dal proprio dicastero, quindi qualsiasi atto giuridico posto in essere da uffici che fanno capo a un determinato ministero sono di responsabilità del ministro.

Il ministro ha una sorta di responsabilità oggettiva per gli atti che fuoriescono dal dicastero, unicamente però verso il Parlamento, si tratta quindi più di responsabilità politica! La responsabilità ministeriale è una responsabilità di tipo politico verso tutto il ministero. Responsabilità politica → fa riferimento al rapporto di fiducia con il Parlamento.

Il discorso cambia se si parla di responsabilità giuridica → gli uffici dei singoli dicasteri hanno competenze e responsabilità proprie. Gli atti dei dicasteri, da un punto di vista di “diritto in senso stretto”, non sono di responsabilità del ministro, ma del singolo ufficio, quindi i funzionari pubblici (dirigenti). Art. 97 comma 3° → degli atti dell'ufficio risponde giuridicamente il responsabile dell'ufficio. Non c'è responsabilità oggettiva del ministro. Se il ministro si intromette negli atti dell'ufficio, fa a sua volta un atto illegittimo in quanto è diritto dell'ufficio fare quell'atto amministrativo! Non avrebbe senso che il ministro rispondesse per qualcosa che ha compiuto interamente l'ufficio.

Atti di indirizzo politico-amministrativo: il ministro all'interno del dicastero svolge funzioni di indirizzo politico, di linee guida d'azione → Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Art. 14 → il ministro esercita le funzioni di cui art. 4 comma 1. Il ministro ha responsabilità politica ma non giuridica per gli atti del suo dicastero, tranne per quelli che gli ha attribuito la legge ovvero atti di indirizzo politico-amministrativo. Il ministro non ha invece il diritto di avocare a se gli atti dei dirigenti.

Organizzazione dei ministeri

I ministeri nel nostro ordinamento sono 13:

• Pubblica Istruzione MIUR, Ministero Istruzione Università Ricerca contiene notizie e informazioni divise in aree tematiche dedicate a studenti, famiglie, personale scolastico e amministratori.
• Economia & Finanze - Diviso in 4 dipartimenti: Ragioneria generale dello Stato, Tesoro, Amministrazione Generale, Politiche fiscali, si occupa di stabilire le linee guida della pol