Riassunto diritto pubblico dell'economia prof. Passalacqua

Fondamenti di diritto pubblico dell'economia

Capitolo 1: Regolazione pubblica delle attività economiche e governo politico dell'economia

La comparsa del diritto pubblico dell'economia risale ormai a una cinquantina di anni e ripercorre parti di diverse discipline giuridiche. Per economia si intende la scienza che studia i comportamenti relativi all'accumulazione, allocazione e distribuzione della ricchezza. Le norme che ne regolano gli aspetti sono moltissime e quindi vi è chi ritiene che il diritto costituisca sempre “una disciplina di fatti economici”.

L'affermazione è accettabile nel senso che molti comportamenti dei soggetti privati/pubblici hanno una valenza che è quasi sempre riconosciuta dall'ordinamento. Il diritto dell'economia nasce dal diritto amministrativo e da quello commerciale, ma mutua da essi lo “strumentario giuridico”.

Questa trattazione delle iniziative pubbliche e assetti privati in economia escluderà gli argomenti propri di altre discipline. L'intervento dello stato nei rapporti economici è presente in tutte le organizzazioni statuali moderne. Non si ha una definizione di stato interventore, ma in economia politica si parla di economia di intervento come forma transattiva tra l'economia liberista e collettivista.

Nell'epoca attuale si ha una convergenza verso forme intermedie tra i due opposti:

• Socialismo di mercato (dal collettivo al misto)
• Mercati regolati (dal liberismo a mercati transattivi)

Caso italiano

Si hanno industrie a base familiare, di conseguenza le decisioni importanti per le scelte di produzione sono rimaste ai centri decisori del capitale privato, disposto a farsi condizionare dagli interessi generali solo in cambio di vantaggi dal settore pubblico. Infine, c'è il capitale finanziario internazionale che, affluendo e defluendo, ha effetti sull'economia interna. Tutto è riconducibile al principio della mobilità internazionale dei capitali che risale agli anni '30, per cui lo stato non ha apprestato strumenti consoni di influsso in grado di contrastare gli effetti della logica mondialistica dei mercati finanziari aperti.

La mondializzazione del mercato dei capitali, accelerata dalle innovazioni tecnologiche nelle comunicazioni, ha indotto l'internazionalizzazione totale dell'economia, non governabile dagli stati se non con gli strumenti degli accordi e trattati, spesso sprovvisti di sanzioni. Ora le economie diventano sempre meno nazionali e si giunge alla globalizzazione planetaria della produzione che si decentra nei vari paesi a seconda del costo di lavoro, trasporti, peso fiscale ecc., piuttosto che, com'era da tradizione, secondo la domanda di beni e disponibilità di materie prime.

Il fenomeno sovranazionale sfugge al controllo giuridico dello stato e delle organizzazioni internazionali mondiali perché non si profila alcun governo economico nazionale ma semmai regole uniformi per mercati comuni e aree plurinazionali come ad esempio l'EFTA, UE ecc. E queste macro-regionalizzazioni spingono a mettere definitivamente in crisi la sovranità economica degli stati a causa della competitività reciproca e non assicurano alcun processo di avvicinamento a un ipotetico ordine economico mondiale.

D'altronde, all'interno di ciascuno stato restano gli effetti della globalizzazione selvaggia quali la disoccupazione indotta e l'abbassamento del PIL. Di contro, nei paesi emergenti coinvolti, il maggior tasso di sviluppo è pagato in termini di grande sfruttamento di manodopera e inquinamento.

In conclusione: sì, esiste un governo politico dell'economia, ma confinato all'interno di un governo effettivo dell'economia, manovrato anche dalla grande finanza privata.

Regolamentazione pubblica delle attività economiche

Il termine mercato in economia ha un duplice significato:

• Luogo delle transazioni economiche (es. venditore e compratore)
• Insieme delocalizzato di queste transazioni
• In senso generale è una locuzione astratta che descrive la totalità delle citate operazioni

Spesso si fa riferimento a una classe di merci/servizi per la quale si determinano domanda e offerta. Ad esempio, ci sono mercati ortofrutticoli che sono anche luogo di lavoro. Tradizionalmente il mercato è nato col nome di “borsa valori” e indica il luogo dove si negoziano monete e titoli di credito (azioni, obbligazioni). Oggi si parla di mercati finanziari comprensivi di mercati bancari, assicurativi, strumenti finanziari: i c.d. mercati finanziari in senso stretto possono essere regolamentati da borse valori o non regolamentati poiché sorti spontaneamente scambi di strumenti finanziari.

Per gli economisti neoclassici la variante della “concorrenza perfetta” è la migliore espressione del capitalismo perché distribuzione e utilizzazione delle risorse sono rimesse a un meccanismo multiplo che garantisce equità. Ma il mercato non è mai in equilibrio perfetto, di conseguenza è necessario disciplinare collettivamente lo spontaneo andamento dei mercati.

Es: il mercato del petrolio è governato dal cartello dei maggior produttori, OPEC, non influenzabile dalle scelte politiche interne. Lo stato sovrappone regole giuridiche fondamentali, regola i rapporti tra diversi operatori economici per garantire la correttezza e per assicurare che lo svolgimento dei rapporti interprivati assecondi l'interesse economico della collettività.

Rilevanza dello stato come soggetto economico per quanto riguarda incentivi, finanza pubblica, imprese pubbliche. Regolamentazioni dell'economia: protezione collettiva degli amministrati, in nome della quale l'esercizio delle attività economiche non può essere libero, ma incontra limiti e vincoli alle attività produttive.

Ci sono almeno tre grandi aree della presenza statale nell'economia:

• Esercizio delle attività libere solo astrattamente, perché lo stato le vincola/condiziona sottoponendole a verifiche e controlli, cambiamenti/repressioni
• Svolgimento diretto di attività economiche: figura di stato-imprenditore e stato mallevadore, cioè garante economico di altri soggetti, stato che si indebita, uno stato acquirente che disciplina le forniture alle p.a. di beni mobili/immobili
• Stato regolatore, mediante precetti e verifiche fornite in posizione di imparzialità da autorità indipendenti del potere politico

La materia si manifesta come “diritto dell'economia” con la prevalenza di una forte connotazione pubblicistica legata alla necessità di evitare invasioni nei confronti di discipline speciali del settore primario, secondario, terziario.

Disfunzioni dell'amministrazione pubblica dell'economia

Impone di rinviare l'argomento ad altre discipline (diritto penale dell'economia). La corruttela della p.a. da parte dell'economia illecita → la legge non ha strumenti se non perseguire le manifestazioni visibili e lo stesso quando cerca di contrastare l'economia sommersa, non criminale ma illegale, di occultamento e alterazione degli andamenti economici legittimi (lavoro a nero ad esempio). In conclusione, il quadro del malfunzionamento della p.a. è in peggioramento.

Conflitti di interessi economici

È chiaro che il controllo politico sulle aree dell'economia, oltre che sospetto di complicità, è sicuramente insufficiente. Del resto, non si ha una compiuta rappresentatività socio-politica in carenza di un rappresentante degli interessi economici. Il rappresentante spesso non agisce in nome dei rappresentati, ma ne cura le convenienze.

In molte delle democrazie moderne, i cittadini sono stati espropriati del potere rappresentativo a vantaggio delle oligarchie partitiche. Esistono già, tuttavia, organi rappresentativi di interessi economici: il CNEL (consiglio nazionale dell'economia e del lavoro) → art. 99 costituzione, organo consultivo di camere, governo, regioni e dotato di iniziativa legislativa. Istituito con L.33/57 e ridisciplinato dalla L.36/86 e con il D.L. Salva Italia del 2011 n.201. I membri sono 64 + il presidente (26 per le categorie produttive, 22 per i lavoratori, 6 per il terzo settore e 10 esperti).

Altro esempio di soggetti pubblici rappresentativi di interessi economici è: CCIAA (camere di commercio, artigianato, agricoltura). Regolato dal Dlgs n.23/2010. L'organo di indirizzo di ciascuna CCIAA è il consiglio (20, 25 o 30 membri a seconda del numero di imprese di ciascuna provincia). Delibera uno statuto che ripartisce i posti da assegnare con procedimenti elettivi. I componenti rappresentano i settori all'intitolazione delle camere (assicurazioni, servizi, turismo...) ma ogni comparto è rappresentato con 1 o più membri a seconda delle caratteristiche economiche zonali. Le CCIAA garantiscono la promozione del sistema impresa e dell'economia locale, tengono il registro delle imprese, svolgono attività di conciliazione e di arbitrato. Delle camere di commercio si avvale il ministero per lo sviluppo economico.

La disciplina del conflitto di interessi nell'ordinamento italiano è stata introdotta nell'arco di: 3 legislature, 7 governi, 6 premiers. Nel 1995 il presidente Dini presentò il disegno di legge che prevedeva il blind trust (gestione fiduciaria “ignara”) ma decadde. Nel 1997 l'opposizione di destra presentò una proposta nella versione bipartisan, che venne approvata all'unanimità solo dalla camera, senza compiere progressi per il problema dei veti; prospettava un “soft blind trust”: la questione poteva essere affidata a un terzo scelto dall'interessato nella forma giuridica propria di un qualsiasi paese firmatario della convenzione dell'Aia del 1985. Il progetto riemerse nel 2001 per poi insabbiarsi di nuovo. Nello stesso anno il nuovo governo presentava il totalmente diverso DDL Frattini che divenne legge nella seconda metà del 2004.

La vigente L.215/2004 ha per soggetti destinatari:

• Presidente del consiglio
• Ministri
• Viceministri
• Sottosegretari
• Commissari straordinari di governo
• Può estendersi agli assessori delle regioni

Tutti questi soggetti devono astenersi da delibere o atti che li vedano in situazione di conflitto di interessi; non possono ricoprire cariche diverse dal mandato parlamentare; partecipazioni in società con fini di lucro o attività di impresa, né libera professione in materie “connesse con la carica”, né essere impiegati/dipendenti.

All'art.3 troviamo la nozione di conflitto di interessi: sussiste quando il titolare partecipa all'adozione di un atto, anche solo proponendola o emette un atto dovuto, quando ciò ha un'incidenza “specifica e preferenziale” sul patrimonio proprio o dei congiunti, ovvero imprese o società da essi controllate, ma con un danno per l'interesse pubblico → difficile da dimostrare.

Gli artt. 5 e 6 stabiliscono funzioni e procedure per l'autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), chiamata a vigilare sul rispetto dei divieti e rimuovere incompatibilità sanzionando e riferendone al parlamento. Nel 2004 l'AGCM ha adottato un regolamento di attuazione in materia, ma non ha prescritto alcuna separazione obbligata del titolare delle cariche governative dai suoi interessi economici, e deve solo dichiarare all'AGCM.

La L.6 novembre 2012, n.190 Legge Anticorruzione, all'art.1 commi 41-51 contiene disposizioni per prevenire e reprimere la corruzione e l'illegalità nella p.a. per situazioni anche potenziali. Il decreto attuativo, Dlgs 39/2013, introduce ipotesi di:

• Inconferibilità → non si possono ricoprire determinate cariche in base a precedenti penali
• Incompatibilità → non si possono ricoprire cariche per chi ha rivestito/riveste incarichi pubblici elettivi

Modalità emergenziali per tempi di crisi

Cos'è la crisi economica? È un andamento di arresto e di caduta prolungata dei processi produttivi, seguito da sottoutilizzazione degli impianti, caduta dell'occupazione, riduzione investimenti, chiusura/fallimento delle imprese. Il diritto è chiamato ad adottare correttivi tramite nuovi istituti o modificando temporalmente gli strumenti nell'economia.

La presente crisi economica si sostanzia in una sofferenza generalizzata del processo di crescita e accumulazione del sistema capitalistico che si è riverberato negli equilibri dell'indebitamento pubblico, ciclicamente troppo elevato nel suo complesso rispetto al PIL. L'ammontare del debito totale dello stato cresce, fino alla mancata allocazione di nuovi prestiti che può condurre al default. (es. Argentina, Grecia, Cipro, Islanda) La crisi economica, dalla finanziaria di fine 2007, in Italia giunge nell'estate del 2008.

Sono stati tanti i correttivi (inadeguati):

• 2008 Tremonti: provvedimenti azzeccati ma blandi, mediante manovre di riassetto dei conti pubblici.
• Fine 2011 Monti: ha approfondito maldestramente i tagli alla spesa pubblica, uso sconsiderato del maggior prelievo fiscale con applicazione di nuove tasse quali l'IMU, aumento aliquote Iva al 21%, abolizione di trasferimenti di risorse a regione e comuni, instaurando un regime di Austerity dettato dai paesi forti dell'UE che hanno debiti e pressione fiscale di partenza minore.

Queste scelte hanno aggravato la recessione già in atto. Tra l'estate del 2008 e fine 2012 ci sono stati altri provvedimenti:

• Leggi sulla contabilità dello stato (2009-2011)
• Salva Italia DL 201/2011
• Cresci Italia DL 01/2012
• Decreto Sviluppo DL 83/2012
• Spending Review DL 135/2012

Per quanto riguarda le normative europee, alcune si sono arrestate alla mera enunciazione come è stato per l'Unione Bancaria o Eurobond, fino alle misure blocca spread e al compact growth che è pura dichiarazione di principio. Altri espedienti come la creazione del fondo salva stati hanno comportato per l'Italia oneri gravosissimi in cambio dell'incapienza del fondo, e le spese sono state immediate, mentre i vantaggi saranno futuri e incerti.

Capitolo 2: Strutture e organismi pubblici per l'amministrazione e il controllo dell'economia

A livello centrale non vi era un ministero che sia investito della mera trattazione di questione economiche. Questo fino alla metà del 2001 (inizio della XIV legislatura) quando si ha la modifica normativa degli assetti ministeriali e delle loro eventuali propaggini periferiche da cui ha preso avvio il nuovo Ministero dell'economia e delle finanze (MEF). Quando non esisteva un solo ministero per gli affari esteri si parlava di: Finanze, Tesoro e Bilancio.

Una riforma delle amministrazioni pubbliche centrali inizia con una prima delega al governo concessa all'art.1 L.537/93 per “riordinare, sopprimere, fondere i ministeri” e “per unificare le funzioni in materia di governo della spesa”; questo condusse già nel 1997 all'incorporazione del ministero del bilancio in quello del tesoro. Dlgs 1999 n.300 “riforma dell'organizzazione del governo” a norma della legge delega per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa → il numero dei ministeri viene portato a 12 (rielevato a 14 nel 2001) e viene introdotto per l'accorpamento il ministero dell'economia e delle finanze. D.L. 181/2006 convertito dalla L.233/2006, giornalisticamente chiamata “spacchettamento ministeri” porta all'istituzione di ulteriori 4 nuovi ministeri più altri senza portafoglio, e modifica il quadro delle deleghe al presidente del consiglio.

MEF

Riorganizzato con DPR 43/08 e 173/11 e con DM 5 luglio 2012. Ad opera del Dlgs 300/99 in attuazione della prima legge Bassanini e successive variazioni, al MEF spettano molte funzioni, le cui principali sono:

• Gestione della politica finanziaria ed economica
• Copertura del fabbisogno finanziario annuale
• Gestione del debito pubblico

Il MEF è organizzato in dipartimenti e agenzie:

Dipartimento del Tesoro, compiti:

• Analisi degli andamenti dell'economia
• Monitoraggio della crescita economica mediante linee di programmazione ai fini del rispetto degli obblighi del patto di stabilità
• Gestione delle partecipazioni azionarie dello stato e del demanio e patrimonio sociale
• Dismissione e cartolarizzazione degli immobili pubblici statali e del debito pubblico, vigilando sulla cassa depositi e prestiti Spa e sulle fondazioni di origine bancaria (FOB)
• Interventi finanziari a sostegno dello sviluppo economico territoriale e settoriale, compresa la “programmazione negoziata”

Dipartimento della ragioneria generale dello stato:

• Sovraintende gli andamenti della spesa pubblica
• Predispone bilanci di previsione dello stato
• Predispone la legge di stabilità
• Esamina preventivamente ogni atto che abbia incidenza sulla gestione della finanza pubblica
• Fornisce interpretazioni uniformi delle leggi di contabilità dello stato-imprenditore

Dipartimento delle finanze (prima “per le politiche fiscali”):

Applica il sistema di imposizione statale per il procacciamento delle risorse prelevate coattivamente dai contribuenti, coordinando l'operato delle Agenzie Fiscali Nazionali e cioè l'agenzia delle entrate che ha incorporato l'agenzia del territorio e quella del demanio, e l'Agenzia delle dogane cui è stata incorporata l'amministrazione autonoma dei monopoli di stato. Questo dipartimento delle finanze dà direttive e risorse alle agenzie, analizza, elabora e valuta le politiche fiscali e si esprime sui progetti di modifica. Da esso dipendono:

• Una direzione: “sistema informativo della fiscalità” a cui fa capo sia l'anagrafe tributaria sia quella dei conti correnti bancari e postali