Riassunto esame Diritto Pubblico dell'Economia, prof. Capunzo, libro consigliato Argomenti di Diritto Pubblico dell'Economia di Capunzo

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NOZIONE, EVOLUZIONE E CARATTERI DEL DIRITTO PUBBLICO DELL'ECONOMIA

Nozione - Il diritto pubblico dell'economia è la disciplina giuridica che studia i mezzi e gli strumenti messi a

disposizione dal diritto per l'intervento pubblico nell'economia. Lo studioso deve ricostruire sistematicamente i principi,

le norme e gli istituti giuridici che regolano:

- le funzioni di atti e competenze attraverso cui si elaborano, decidono e attuano gli interventi pubblici nell'economia;

- i soggetti, cioè l'organizzazione pubblica preposta all'intervento dello Stato nell'economia;

- le sfere di intervento (i settori economici in cui si attua l'azione di indirizzo, direzione e controllo dei pubblici poteri)

Lo studioso deve proporre strumenti giuridici idonei all’attuazione degli interventi pubblici nel settore economico; lo

studio di questa materia, infatti, si caratterizza per il connotato eminentemente pratico e non teorico.

Per Giannini, invece, non esiste un settore della normativa positiva identificabile come diritto pubblico dell'economia;

per lui, tutte le discipline giuridiche che si intitolano ad altri diritti (diversi da quelli attinenti ad altri ordinamenti

giuridici) sono o discipline relative a sottosettori, o discipline oggettuali (si potrebbe ritenere che anche le discipline di

sottosettori siano oggettuali). Se si segue questa impostazione, il diritto pubblico dell'economia è una disciplina

oggettuale, che ha una validità conoscitiva e didattica, non una validità oggettiva. La disciplina dei fatti economici da

parte dei pubblici poteri, tematica fondamentale in dottrina, è stata oggetto di studio frammentario, nel senso che la

parte attinente alle pubbliche imprese è stata inserita da alcuni autori nel diritto finanziario, branca del diritto

amministrativo. Per Giannini, il Diritto pubblico dell'economia è qualcosa di più del diritto amministrativo

economico, in quanto sviluppa anche profili costituzionalistici e commercialistici, nella logica di una disciplina

oggettuale, che da più angolazioni indaga sullo stessooggetto, la regolazione dei fatti economici posta in essere da

pubblici poteri. Il diritto amministrativo, alla luce di questa impostazione, si arricchisce di nuove materie, che ne

costituiscono una parte speciale che non è solo illustrazione di temi specifici e applicazione del metodo e dei concetti

della parte generale, ma fornisce a quest'ultima occasioni di revisione e di innovazione delle metodologie e delle

nozioni (come quella di servizio pubblico).

Cenni storici - L'intervento dello Stato nell'economia ha radici storiche molto antiche: l’esigenza di un regolamento a

base giuridica si ravvisa già nelle civiltà fluviali, sviluppatesi tra il IV e III millennio a.C., per regolare l'uso delle acque

da utilizzare per l'irrigazione dei campi, per le comunicazioni e il commercio. La normativa proveniva evidentemente da

organi esercenti pubblici poteri, che le conferivano effettività e carattere cogente.

Secondo Erodoto, la prima disciplina delle misure fu approntata nei regni egiziani, il cui rigoroso sistema fiscale

comportava un'esatta misurazione e un controllo permanente dei terreni coltivati e continuamente inondati. Lo Stato

aveva, perciò, organizzato un vero e proprio catasto, in cui erano conservati documenti che riportavano le esatte misure

degli appezzamenti, i confini e il nome del proprietario, indicazioni necessarie non solo affinché il proprietario

riprendesse possesso del proprio terreno dopo un'inondazione, ma anche per la fissazione delle rendite e delle tasse.

I più antichi ordinamenti giuridici ebbero anche il merito di offrire alla collettività tutte le necessarie infrastrutture, la

cui realizzazione era demandata dagli organismi pubblici per il costo altissimo. Le opere pubbliche si intensificarono a

Roma nell'età repubblicana, quando fu anche prevista una disciplina pubblica organica delle miniere e dell'industria

estrattiva, della metallurgia, delle industrie tessili, dei cantieri, delle flotte militari e mercantili.

La creazione di una disciplina organica in materia di diritto pubblico dell'economia fu, inoltre, opera degli ordinamenti

mercantili comunali, per la creazione di un commercio organizzato e di talune forme di artigianato.

Gli Statuti comunali contenevano misure di controllo sul prodotto e sui produttori (norme definite di ordine pubblico

economico) e misure di incentivazione di talune attività (contributi a fondo perduto, esenzioni fiscali e mutui agevolati).

La necessità di grossi capitali per l'espandersi del commercio e dell'artigianato provocarono un intenso sviluppo

dell'attività bancaria e la creazione di banche in mano pubblica, disciplinate dalle norme di diritto privato comune come

fondazioni, il cui principale strumento era il contratto commerciale; gli amministratori erano scelti dal pubblico potere.

In epoca comunale nasce la gestione pubblica degli ospedali, sorti come istituzioni religiose o caritative, costituite da

confraternite e sostenute da fondazioni, per fronteggiare le epidemie. Tali istituzioni pubbliche di beneficenza saranno

sottoposte a controllo pubblico e riorganizzate solo nel XIX secolo.

L'intervento pubblico nell'economia - Lo Stato incide nella sfera economica con una pluralità di interventi:

1) predispone la disciplina legislativa delle fattispecie generali ed astratte,

2) attua una politica economica. In linea generale, gli economisti distinguono 3 tipi di sistemi economici

- sistemi liberistici o capitalistici, basati sul dogma della non ingerenza dei pubblici poteri nella dinamica del mercato

- sistemi collettivistici, che ritengono che la proprietà di mezzi di produzione e lo svolgimento delle attività economiche

vadano riservate alla sfera pubblica. Ne discende che l'apparato produttivo nazionale costituisce un contesto aziendale

unitario caratterizzato da un unico imprenditore, lo Stato, che pianifica produzioni, costi e ricavi ed eroga i mezzi

occorrenti per l'attuazione dei piani da esso stesso formulati.

- sistemi misti, in cui lo Stato, pur intervenendo nell'economia, lascia sussistere l'iniziativa economica privata

3) è responsabile della monetazione, compito direttamente collegato al concetto di sovranità ed assunto con il passaggio

dall’idea del valore intrinseco della moneta a quello del suo valore estrinseco.

4) regola il godimento e la circolazione dei beni, limita e controlla l'avvio e l'esercizio di attività economiche e compie

svariati specifici atti a contenuto economico. In linea generale le autorità amministrative autorizzano, concedono,

emanano divieti o dispongono la perdita di diritti reali od obbligazioni in capo a determinati soggetti.

In attuazione dell’art.41, co.3, Cost, lo Stato può concedere alle imprese agevolazioni finanziarie, per favorirne la

nascita e la sussistenza, sottoforma di 2

- sovvenzioni (contributi a fondo perduto), concesse con atto pubblico

- finanziamenti agevolati (con interessi a tassi inferiore a quelli di mercato, con scadenze prolungate ecc.), regolati

negozialmente tra l'impresa ed un istituto creditizio cui lo Stato conferisce i mezzi da utilizzare per l'agevolazione.

Misure diverse, ma analoghe per i fini e per i risultati sostanziali sono le agevolazioni fiscali.

Queste misure, comportando accrescimenti patrimoniali, non possono essere istituite e disciplinate con assoluta libertà;

in particolare, ex art.3 Cost, devono essere stabilite su basi oggettive e non possono creare discriminazioni ingiuste.

Talora lo Stato stesso offre beni e servizi, tramite l'istituto della concessione di servizio pubblico, disposta con atto

amministrativo, cui accede un contratto che definisce la potestà di direzione, vigilanza e controllo della PA concedente, i

diritti ed obblighi dell'impresa concessionaria, i reciproci rapporti patrimoniali. Nel nostro paese i servizi pubblici più

importanti (come il trasporto aereo nazionale) sono concessi a società a totale o prevalente partecipazione pubblica.

Giannini critica l'idea di intervento dello Stato nell'economia e la locuzione Stato interventista, riferita allo Stato del

XX secolo in contrapposizione allo Stato liberista dell'800, in quanto lo Stato da sempre disciplina fatti economici: le

legislazioni medievali già conoscevano strumenti di vigilanza pubblica sull'igiene dei prodotti e nei secoli XVII e

XVIII, nascono istituti non diversi, se non per particolari tecnici, da quelli in cui oggi si ravvisa l'intervento dei

pubblici poteri nell'economia, come licenze, autorizzazioni, precettazioni, calmieri, sovvenzioni e contributi.

Lo stesso Stato borghese, rappresentato come astensionista, in realtà ha avuto l'esclusiva di alcuni strumenti di

manovra dell'economia: i tributi, la moneta, le opere pubbliche, i mezzi di comunicazione e trasporto, le miniere, le

acque. Anzi, gli interventi aumentano rispetto alle precedenti esperienze e il dominio dello Stato si afferma nella

regolazione di mercati e di settori e nella diretta gestione di imprese, come le poste o le ferrovie. Lo Stato

interventista del XX secolo non fa che rafforzare la presenza pubblica nell'econo mia e nella società, adottando

strumenti e procedimenti di disciplina pubblica dei fatti economici in larga misura ereditati dal passato; quindi, sia

lo Stato borghese che quello interventista intervengono, ma il primo essenzialmente a favore della classe censitaria,

il secondo solo su sollecitazione di tutti i gruppi sociali; da ciò deriva la moltiplicazione e l'istituzionalizzazione degli

interventi nell'economia e degli istituti di protezione sociale nel ‘900, soprattutto nell'Europa continentale.

Quindi, espressioni come Stato interventista e Stato sociale sono enunciati descrittivi e non nozioni giuridiche.

L'oggetto del diritto pubblico dell'economia - Il diritto pubblico dell'economia ha una sua identità, un suo metodo e

un suo oggetto. Secondo un’opinione, quest’ultimo è costituito dagli istituti di diritto pubblico volti direttamente alla

disciplina di eventi specificamente economici; pertanto, non sono qualificabili istituti di diritto pubblico dell'economia

quelli che, incidendo indirettamente sull’attività economiche, non sono specificamente attinenti all'economia (come le

attività assistenziali e la previdenza sociale). Invece, alcune fattispecie, anche se tecni camente estranee alla sfera del

diritto pubblico dell'economia, per le finalità concrete, presentano un notevole interesse e acquistano uno spazio nella

materia in esame (ad esempio, il terzo settore e il non profit).

A partire dagli anni 70, con la crisi dello stato sociale, la cura di interessi collettivi è stata delegata ad organizzazioni

private, incentivate tramite privilegi, immunità fiscali e contributi finanziari. Oggi gli enti non profit con fini altruistici

forniscono servizi di interesse collettivo (manutenzione ambientale e urbana, servizi all'impiego).

Nel 2000 è stato approvato il Regolamento di semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento di persone

giuridiche private e l'approvazione delle modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto, per rendere più agevole e

flessibile la concessione della personalità giuridica agli enti.

Il ruolo delle amministrazioni pubbliche, la disciplina costituzionale - Sono PA la Commissione e le Agenzie

europee, i Ministeri, gli Enti pubblici Nazionali (come l’INPS), regioni, province e comuni.

Le Amministrazioni Pubbliche si dividono in statali (costituite da apparati pertinenti alla persona giuridica-Stato, come i

ministeri) e non statali (costituite da apparati pertinenti ad altri enti pubblici substatali, come comuni, province e regioni

o sovrastatali, come l'UE).

Per lungo tempo si è cercato di definire unitariamente la PA, come potere esecutivo o esecuzione di leggi e come cura

concreta di interessi pubblici (distinta dalla cura astratta, rimessa al Parlamento), ma tale ultima definizione, se

evidenzia l’aspetto della funzionalizzazione dell'attività amministrativa (che è sempre diretta ad un fine pubblico, come

lo sviluppo delle aree meridionali e insulari), non tiene conto di attività e apparati importanti della PA, come quelli che

preparano gli atti normativi di vario grado o che svolgono attività di pianificazione. Inoltre, la varietà delle amministra -

zioni pubbliche è tale, che esse sfuggono a una nozione unitaria. La PA è composta da

- organi; il termine organo (che significa strumento) indica un'entità caratterizzata da un ufficio (cioè un complesso di

competenze, di attribuzioni) e da una o più persone fisiche, titolari del primo. Vi sono organi monocratici (composti da

un solo soggetto) e collegiali (composti da più soggetti). Taluni organi, o complessi di organi, sono fra di loro in

rapporto gerarchico, che si riflette nella denominazione, che indica anche l'ampiezza delle loro competenze (ad

esempio, divisione, dipartimento, sezione, ecc.).

- enti; il termine ente indica un soggetto che non solo esiste, ma che è anche un centro di imputazione di diritti e doveri.

L'Ente è quindi una persona giuridica, ed ha la personalità giuridica.

Oggi le PA rivestono un ruolo tanto rilevante da avere un riconoscimento nelle costituzioni in senso formale. Anche la

Cost. italiana disciplina la PA, in modo

1) diretto, stabilendo:

- il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali e del decentramento dei servizi statali (art.5)

- che la legge determini l'organizzazione degli uffici, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità

della PA(art.97). 3

- i criteri per la distribuzione delle funzioni amministrative, regolata dall’art.118 secondo il principio di sussidiarietà

(introdotto per la prima volta nell'art.5 tr.CE), per cui gli organismi superiori (province, città metropolitane, regioni e

Stato) intervengono solo se e nella misura in cui le finalità dell'azione prevista non possano essere sufficientemente

realizzate dall'organismo di livello inferiore, e, quindi, più vicino alla collettività amministrata, il comune.

- chi ne è responsabile: l'art.95 Cost. consacra la duplice posizione dei ministri, come componenti del governo e vertici

dei rispettivi dicasteri ministeriali, dei cui atti sono responsabili individualmente. Secondo la Consulta, laddove esiste

indirizzo politico, esiste responsabilità, e laddove esiste responsabilità, deve esistere un rapporto fiduciario. Dunque, il

Governo è responsabile nei confronti del Parlamento (rapporto di fiducia), la PA è posta sotto la guida del Governo:

anche in tal modo (oltre che tramite il principio di legalità) è assicurato il circuito democratico, grazie al quale le PA

eseguono gli indirizzi stabiliti dal Parlamento. Ma i rapporti Parlamento-Governo e Governo-PA non sono assimilabili,

avendo natura il primo politica, il secondo istituzionale. Del resto, l'art.98 Cost., in base al quale i pubblici impiegati

sono al servizio esclusivo della Nazione, stabilisce un rapporto diretto tra amministrazione ed interessi pubblici,

escludendo che i dipendenti pubblici siano sottoposti a partiti o interessi privati.

Tuttavia, la funzione servente svolta dalle PA nei confronti del governo incontra 2 limiti

- la riserva di legge (relativa) a cui è sottoposta l'organizzazione amministrativa, che, quindi, è sottratta al governo:

questo può dettare, con regolamento, l'organizzazione interna dei ministeri, non istituirli, sopprimerli, modificarli.

- il principio di imparzialità della PA, ulteriormente sviluppato dalla Cost., che prevede l'accesso ai pubblici uffici

mediante concorso, il divieto di promozioni non per anzianità dei funzionari pubblici che siano membri del Parlamento,

la possibilità di vietare con legge l'iscrizione ai partiti politici di magistrati, militari, funzionari ed agenti di polizia,

diplomatici (artt.97 e 98), prescritta effettivamente con legge solo per la polizia di Stato.

2) indiretto, tramite le norme costituzionali sui diritti e doveri dei cittadini; di queste:

- alcune escludono interventi di amministrazioni pubbliche: ad esempio, le limitazioni della libertà personale e della

libertà e segretezza delle comunicazioni possono essere disposte solo dall'autorità giudiziaria (artt.13 e 15).

- altre consentono attività amministrative, ma solo dopo un intervento legislativo (riserva di legge relativa: ad esempio,

la legge determina, ex art.41, i programmi e i controlli per indirizzare e coordinare a fini sociali l'attività economica, ed

ex art.42, i modi di acquisto, di godimento e i limiti della proprietà, per assicurarne la funzione sociale).

- altre ancora promuovono interventi amministrativi a favore della collettività (ad esempio, la Repubblica, ex art.32

tutela la salute, ed ex artt.33 e 34, rende effettivo il diritto allo studio con provvidenze attribuite per concorso)

……………………

I - LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA

L'intervento nell'economia dello Stato Italiano – Il XX secolo è stato caratterizzato, nei paesi ad economia

avanzata, da un rilevante incremento della presenza dello Stato nell'economia. Fino all'800, le funzioni pubbliche

riguardavano solo la difesa nazionale, l'ordine pubblico, la PA della giustizia e della moneta, oppure le grandi

infrastrutture pubbliche. In seguito alla graduale affermazione dei diritti dell'individuo nella sfera lavorativa,

dell'istruzione, della salute, l'intervento pubblico ha iniziato ad esplicarsi anche in tali settori. I risultati positivi

dell'attività di programmazione adottata dall’URSS nel primo dopoguerra, modello recepito nella sua totalità dagli

stati collettivi, destarono l'attenzione degli studiosi. L'idea che lo Stato potesse assumere, attenendosi al principio

liberalista ottocentesco del laissez faire, una posizione neutrale rispetto alla realtà economica nella speranza che le forze

di mercato fossero in grado di reagire autonomamente in caso di perturbamenti o disequilibri e