Riassunto esame Diritto pubblico dell'economia, prof. Pellegrini, libro consigliato Elementi di diritto pubblico dell'economia, Mirella Pellegrini

Capitolo primo: integrazione europea e diritto costituzionale

Manifesto di Ventotene

Muoveva i primi passi verso "un’Europa libera ed unita, premessa necessaria per il potenziamento della civiltà moderna".

Dopo la Seconda guerra mondiale

Introdotti i valori universali della pace e della cooperazione fra i popoli per la tutela dei diritti, infatti anche nella Costituzione italiana viene ripudiata la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione per le controverse internazionali.

1949: Istituzione del Consiglio d'Europa (CdE)

Fondato da 10 paesi, poi diventati 47.

1950: Convenzione Europea (CEDU)

Approvata la Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e le libertà fondamentali da parte dell'assemblea del CdE, viene anche istituita una Corte dei Diritti dell’uomo a Strasburgo.

Dichiarazione Schuman

Inizia la "avventura Europea" con la creazione di una Comunità Europea del carbone dell'acciaio (CECA) tra sei Stati: Francia, Italia, Germania occidentale, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo; primo trasferimento della sovranità statale in un mercato comune.

1954: Unione Europea Occidentale

(Conclusa nel 2011) Tra il 1957 e il 2011 si mette in moto una dinamica costituente unitaria per garantire la pace, la sicurezza e lo sviluppo nel continente europeo secondo una prospettiva condivisa: perseguimento di obiettivi politici da raggiungere all'interno di un percorso giuridico attraverso lo strumento dell'integrazione economico-monetaria.

Tre fasi dell'integrazione

Prima fase (1957-1986)

1957: Trattati di Roma, entrati in vigore nel 1958, istituiscono la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea dell'Energia Atomica (EURATOM), che si aggiungono alla CECA.

Queste tre comunità hanno in comune l'Assemblea, la Corte di giustizia, a cui si aggiungerà la Corte dei Conti e nel 1965 anche il Consiglio e la Commissione, condividendo quindi lo stesso bilancio.

Alle politiche comuni per il carbone e per l’acciaio si aggiungono quelle per il mercato economico comune (MEC) che riconosce le quattro libertà di circolazione delle persone, delle cose, dei servizi e dei capitali.

Tra il 1957 e il 1986 gli stati che aderiscono alla CEE diventano 12, aggiungendosi Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Grecia, Portogallo e Spagna.

Seconda fase (1986-2001)

1984: Viene approvato il progetto di Unione Europea, per iniziativa di Altiero Spinelli; si apre un processo di revisione dei trattati.

1986: Atto Unico Europeo (in vigore dal 1987) potenzia i poteri legislativi del PE e le votazioni si trasformano in maggioranza qualificata. Avvio di una cooperazione in politica estera. Dal MEC al Mercato interno, "spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali". Ogni prodotto fabbricato o commercializzato legalmente in uno degli Stati è legale in tutti gli altri SM.

1992: Trattato di Maastricht (in vigore dal 1993). Ridisegna il contesto geopolitico dopo la caduta del muro di Berlino (1989). Articolazione istituzionale su tre pilastri:

• Si passa dalla CEE alla CE, perdendo la sua qualificazione economica per sottolinearne l’evoluzione e viene istituita l'Unione economica e monetaria.
• Politica estera e sicurezza comune.
• Cooperazione di giustizia e affari interni.

Nella CE introdotta la cittadinanza dell’unione, viene rafforzato il ruolo del Parlamento che ora ha eguali poteri rispetto al Consiglio per l'approvazione di atti comunitari in alcuni settori.

1997: Trattato di Amsterdam. Evoluzione dei principi democratici e delle competenze democratiche, che si estendono all'immigrazione e al controllo delle frontiere (già oggetto del Trattato di Schengen). Il trattato attribuisce un ruolo fondante ai principi di libertà, democrazia e rispetto dei diritti umani, prevedendo sanzioni per gli SM. Ufficialmente sanciti i criteri per l’ingresso:

• Criterio politico: presenza di istituzioni stabili, garanti della democrazia.
• Criterio economico: economia di mercato affidabile e capace di competere.
• Criterio amministrativo: capacità di assumere e rispettare gli impegni derivanti dallo status di SM.

2001: Trattato di Nizza (in vigore dal 2003). Riprende la riforma dei trattati. Proclamazione della Carta dei Diritti fondamentali, che entrerà in vigore con il Trattato di Lisbona del 2009. Viene così avviata la trasformazione dell’integrazione Europea manca solo un salto di qualità necessario; le istituzioni hanno il controllo della politica monetaria ma non il governo della politica economia, mantenuto ancora dagli SM. Questa è considerata una “zoppia”, segnalata anche dal Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi nel 99.

Terza fase (2001-2009)

2002: Inizia la circolazione delle banconote e delle monete della nuova valuta.

Il contesto mondiale è sconvolgente: attentati alle Torri Gemelle, l’Islam, globalizzazione, crisi globale del 2008.

2004: Firmato il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa; referendum negativo di Francia e Olanda.

2007: Trattato di Lisbona (entrato in vigore nel 2009). L’Unione europea sostituisce e succede la Comunità Europea. Non esistono più i tre pilastri ma l’Unione con personalità giuridica unitaria, responsabile di politiche e azioni interne allo spazio giuridico europeo e di un’azione esterna verso il mondo.

Sottoposto alla ratifica dei Parlamenti e/o ai referendum secondo le procedure costituzionali degli SM. Composto da due parti: Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell'unione Europea (TFUE). Introdotta anche la Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Obiettivi dell’Unione:

• Promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli.
• Offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne.
• Sostenere e potenziare la cooperazione e il coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell’indagine e dell’azione penale contro la criminalità grave.

Si introduce la Procura europea per perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Riconosce il ruolo della cooperazione di polizia attraverso l’Europol. Istituisce un mercato interno con libera circolazione, le finalità sono una crescita economica equilibrata e stabilità dei prezzi. Istituisce un’unione economica e monetaria, la cui moneta è l’euro. Nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione promuove e afferma i suoi valori e interessi. L’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati. Gli stati, per mezzo della clausola dell’opting out, possono richiedere di essere esclusi da alcune parti del Trattato.

Nell’insieme delle norme che garantiscono la democraticità del sistema vi è anche la previsione espressa della possibilità per uno stato membro di uscire dall’Unione.

Istituzioni nel sistema parlamentare europeo

Parlamento

Organo legislativo, composto da 750 membri più il presidente. Tre funzioni principali:

• Legislazione: decide sugli accordi internazionali, rivede il programma di lavoro della Commissione e le chiede di presentare proposte legislative.
• Supervisione: controlla tutte le istituzioni dell’UE, elegge il presidente della commissione, può votare una mozione di censura verso la Commissione, discute la politica monetaria con la BCE, rivolge interrogazioni alla Commissione e al Consiglio.
• Bilancio: elabora il bilancio insieme al Consiglio e approva il bilancio di lungo periodo.

La partecipazione del popolo europeo e la legittimazione democratica è andata progressivamente crescendo e si è rafforzata con l’elezione diretta, da parte dei cittadini degli SM (e poi da parte dei cittadini europei), del Parlamento Europeo. Ogni SM ha diritto ad almeno 6 seggi e nessuno stato può avere più di 96 seggi (all’Italia ne spettano 72). Rappresenta direttamente i cittadini europei secondo il metodo proporzionale, cioè con soglie minime o massime che spettano a ciascuno stato rispetto alla popolazione e integra questa rappresentanza anche con la partecipazione dei PN. I popoli partecipano all’esercizio del potere tramite un’assemblea rappresentativa. Partecipano direttamente anche i Parlamenti Nazionali, nell’Unione a 28 SM corrispondono 15 parlamenti monocamerali e 13 bicamerali. I PN partecipano alla revisione dei trattati, alle decisioni inerenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sono informati sulle domande di adesione di terzi paesi, possono opporre il veto entro 6 mesi dalla decisione di procedura speciale per l’adozione di atti legislativi alla procedura legislativa ordinaria.

Consiglio Europeo

Rappresenta gli SM tramite i rispettivi capi di Stato o di Governo, il presidente della Commissione europea, l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Rappresenta il livello più elevato di cooperazione politica tra i paesi dell’UE. Definisce l’indirizzo dell’Unione e le priorità politiche dell’UE, di massima, e definisce la politica comune estera e di sicurezza dell’UE. Su qualsiasi questione può chiedere al Consiglio dell’UE o alla Commissione Europea di occuparsene.

Il Presidente è eletto a maggioranza qualificata per un mandato di 2 anni e mezzo, accanto alla presidenza semestrale a rotazione degli SM. Sul piano strettamente giuridico non è un’istituzione europea ma svolge un ruolo capitale nell’Unione Europea stessa.

Consiglio dell’UE

Esercita funzione legislativa e di bilancio congiuntamente al PE, infatti insieme al PE è il principale organo decisionale dell’UE. Elabora politica estera e di sicurezza dell’UE sulla base degli orientamenti del Consiglio Europeo. Gli SM sono rappresentati tramite i ministri competenti per la materia in discussione.

Commissione

Composta da 28 membri, uno per ogni SM compreso il Presidente e l’Alto Rappresentante. Propone leggi al PE, prepara bilanci annuali da sottoporre all’approvazione del Parlamento e del Consiglio, stabilisce le priorità di spesa dell’UE, insieme alla Corte di Giustizia garantisce che il diritto dell’UE sia applicato in tutti gli SM.

Banca Centrale Europea (BCE)

Organo centrale del sistema Europeo delle Banche centrali nazionali, ha personalità giuridica ed autonomia. Emette la moneta comune, dotato di poteri normativi e controllo penetrante. Le BCN sono soggette alle istruzioni e alle direttive della BCE. La BCE è tenuta a dare conto delle proprie attività attraverso la presentazione di una relazione annuale al Consiglio Europeo, al Consiglio, alla Commissione e al PE. Un ulteriore controllo all’operato della BCE è svolto dalla Corte di Giustizia.

Corte di Giustizia dell’Unione

Garantisce che il diritto dell’UE venga interpretato ed applicato allo stesso modo in ogni paese europeo e garantisce che tutti gli SM rispettino la normativa europea; si occupa quindi di sanzionare le istituzioni dell’UE e assicura l’intervento dell’UE. Composta da un giudice per ciascuno SM e 11 avvocati generali.

Competenze dell’Unione e degli SM

Le competenze sono delimitate secondo i principi di attribuzione e di sussidiarietà e proporzionalità. Principio di attribuzione: qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli SM. Principio di sussidiarietà: stabilisce il livello di intervento più pertinente nelle materie di competenza condivisa tra UE e SM; l’Unione può intervenire solo se è in grado di agire con maggior efficacia rispetto ai paesi dell’UE. Principio di proporzionalità: l’azione dell’UE deve limitarsi a quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati.

Sistema interdipendente

Dal 1992 in poi mercato interno, politica economica e politica monetaria sono elementi di un sistema interdipendente. I poteri dell’Unione e degli Stati rispetto a questi 3 elementi sono profondamente diversi:

• Mercato: competenza concorrente
• Politica monetaria: competenza esclusiva dell’Unione nei paesi la cui moneta è l’euro

Politica economica, politica occupazionale e politica sociale non rientrano tra le competenze concorrenti e nemmeno tra quelle esclusive, ma sono competenze “parallele” degli SM coordinate nell’ambito dell’Unione con modalità definite. Per la politica economica il Consiglio si limita ad “indirizzi di massima” non vincolanti, per le politiche occupazionali ad “orientamenti” e per le politiche sociali ad “iniziative”. Gli effetti negativi di questa asimmetria normativa sono stati evidenti durante la crisi.

Mercato Interno

Da common market (1957) a single market (1986) a internal market (2007) il mercato ha subito una profonda modificazione; l’UE ha competenze esclusive per l’unione doganale e le regole di concorrenza. Con il Trattato di Lisbona viene riproposta la definizione del trattato di Maastricht: “il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne” con riferimento alle 4 libertà fondamentali; questo spazio giuridico è considerato fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal TUE. Diventa di interesse comune l’attenzione all’attuazione effettiva del diritto dell’Unione, essenziale per il “buon funzionamento” del mercato e dell’unione stessa.

Nel 1994 viene avviata una cooperazione amministrativa e si istituisce l’Internal Market Scoreboard, che elabora sintesi e analisi sullo stato di recepimento e applicazione delle direttive europee e monitora sul livello di integrazione economica. Sono presentati quadri di valutazione ogni 6 mesi; il primo novembre 1997 e i risultati indicano un deficit di recepimento, tasso di incompletezza e il numero di infrazioni degli SM. Con il trattato di Lisbona viene avviato il Sistema di informazione del mercato interno, software online multilingue per l’effettiva ed efficace attuazione del diritto comunitario e lo scambio di informazioni tra gli Stati e tra essi e la Commissione, favorendo cooperazione amministrativa. Questo consente di comunicare secondo modalità chiare e migliora il servizio grazie all’aumento della trasparenza e della prevedibilità.

Nel 2011 la Commissione adotta l’Atto per il mercato unico (Single market act I) e nel 2012 un ulteriore atto (Single market act II) con disposizioni volte a far fronte alla crisi economica.

Politica Economica

Per le politiche economiche la Commissione, il Consiglio e il Consiglio Europeo intervengono in modo soft con indirizzi di massima e con il “braccio preventivo”, raccomandazioni ed avvertimenti nella sorveglianza; queste modalità hanno un effetto poco incisivo come dimostrato dalla forte debolezza dei bilanci di alcuni SM all’arrivo della crisi. Quando la Commissione, attraverso l’attività di sorveglianza, individua errori rilevanti prepara una relazione e avvia la procedura di disavanzo pubblico eccessivo, c.d. “braccio correttivo”; gli effetti di questa procedura sono più efficaci.

2012: Il Rapporto del quartetto, frutto della collaborazione tra il Presidente del Consiglio Europeo, Presidente della Commissione Europea, il Presidente dell’Eurogruppo e il presidente della BCE, con il presidente del PE. Grazie agli interventi approvati fra il 2011 e il 2013, pacchetto per la zona euro, definito convenzionalmente six pack (e successivo two pack), sono diventati molto più stringenti i controlli preventivi e i controlli correttivi sul disavanzo eccessivo; i poteri di Commissione e Consiglio sono rafforzati rispetto al passato pre-crisi. Molto importante è l’attenzione dedicata a garantire l’attendibilità dei dati e delle informazioni tramesse dagli SM. Gli SM, in questa prospettiva, hanno 3 obblighi:

• Pubblicare annualmente i propri programmi di bilancio a medio termine, basati su previsioni economiche fornite da un organismo indipendente.
• Istituire un ente di controllo indipendente per il monitoraggio degli andamenti di bilancio.
• Adottare disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione e per la correzione dei disavanzi eccessivi.

2011: viene approvato il patto Europlus dall’Eurosummit (composto da 17 capi di stato e di governo dell’eurozona + presidente della Commissione) per migliorare la solidità fiscale e competitiva.

2 marzo 2012: Il Consiglio Europeo sottoscrive il Trattato internazionale sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria, c.d. Fiscal compact. Entra in vigore il 1° gennaio 2013. Viene ratificato da tutti gli SM ad esclusione del Regno Unito, Repubblica Ceca e Croazia. Il Trattato ha una portata transitoria come atto di diritto internazionale, essendo previsto che entro 5 anni, nel 2018, entrerà a far parte del Trattato di Lisbona. Viene introdotta l’Unione di bilancio, per inquadrare tutti gli SM in un sistema comune. Introdotto il Semestre europeo e cioè un calendario comune che intreccia, secondo scadenze prefissate e con parametri definiti, le attività delle Istituzioni europee e di quelle nazionali.

Sistema finanziario

La separazione tra bilancio dell’UE e bilancio di ogni SM è netta; l’Unione non è responsabile, né si fa carico degli impegni degli SM; né gli SM, degli impegni degli altri SM. Si cerca così di prevenire comportamenti non virtuosi, sono vietati scoperti di conto o facilitazioni creditizie da parte dell’UE.