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L’indirizzo politico economico del governo.

L’indirizzo politico economico assume particolare rilievo nell’ambito del generale indirizzo

politico del governo.

Le concezioni dell’atto politico sono fondamentalmente 4:

- la teoria del movente, secondo la quale l’atto politico si distingue dall’atto amministrativo solo

per il fine che persegue il soggetto che lo pone in essere;

- la teoria della natura dell’atto, secondo la quale la diversità tra atto politico e atto

amministrativo è intrinseca;

- la teoria della causa oggettiva, secondo la quale l’atto politico nasce in ragione di un interesse

generale dello stato nella sua unità;

- la teoria empirica, secondo la quale solo un giudice, caso per caso, può stabilire se un atto sia

politico o meno.

Con indirizzo politico generale si intende l’insieme delle linee-guida e delle decisioni particolari di

natura politica. Quelle riguardanti l’economia rientrano nel sottoinsieme dell’indirizzo politico

economico, il quale comprende, quindi, tutte le decisioni economiche del governo, senza distinzione

di natura tra decisioni generali e di attuazione.

Va rifiutata la concezione normativa dell’indirizzo politico, in quanto le decisioni non consistono

unicamente in norme e tantomeno sono prese da un organo unico e sovrano.

Distinguiamo gli atti di indirizzo politico economico in:

1) atti programmatici;

2) atti nominativi, ossia di produzione legislativa;

3) atti di direzione politica, quali la scelta dei responsabili delle istituzioni economiche pubbliche

e l’emanazione di istruzioni e direttive per la loro attività;

4) atti di controllo governativo sull’amministrazione pubblica dell’economia. 9

Il piano.

I piani e i programmi costituiscono il mezzo più diffuso d’intervento statale nell’economia.

Essi sono predisposti dal governo, il quale ne controlla anche l’esecuzione, la quale esecuzione è

affidata ad un ente pubblico economico, e le loro caratteristiche di flessibilità e temporaneità ben si

sposano con il mutevole ambiente economico, anche se essi sono al tempo stesso stabili, vale a dire

superiori alla breve esistenza dei governi, in quanto superano le conflittualità sociali e tra stato

centrale e autonomie locali.

Esistono vari tipi di piani o programmi:

1) il piano economico generale, dalla precisa durata;

2) il programma economico settoriale;

3) il piano riguardante un ministero o un ente.

Il piano o programma assume rilevanza giuridica in 2 modi:

- come atto che disciplina l’azione dei pubblici poteri;

- quando si tratta di piani a rilevanza esterna, ossia di atti di limitazione dell’iniziativa

economica privata.

Piani e programmi sono sinonimi. È vero che il 3° comma dell’art. 41 della Costituzione, quando

sancisce che “la legge determina i programmi”, non parla né di programma, al singolare, né di piani,

ma la Costituzione non sancisce una programmazione imperativa, che, ad esempio, consenta

l’iniziativa economica privata, dato che questa libertà è esplicitamente riconosciuta dal 1° comma, e

il conferimento della riserva di legge alla determinazione dei programmi è da far rientrare nella già

citata estrema contraddittorietà dell’articolo costituzionale. Inoltre, gli altri paesi, che prima di noi

hanno conosciuto questo fenomeno, non hanno effettuato una distinzione terminologica.

Il rapporto che intercorre tra organo deliberante e organo esecutivo del piano non prevede che in

caso di violazione del piano vi sia una sanzione, semmai una reazione, consistente nella censura

dell’operato dell’organo esecutivo e, nei casi più gravi, nella rottura del rapporto, e si può, pertanto,

ritenere che l’efficacia giuridica del piano nella forma dell’atto politico sia pari a quella di una

norma.

Inoltre, il piano contiene la clausola rebus sic stantibus, che prevede modificazioni anche in sede

esecutiva qualora dovesse essere mutato il contesto economico o di equilibrio tra forze politiche,

fatto salvo che non si rompa il rapporto tra organo deliberante e organo esecutivo. 10

La direttiva.

La direttiva è la manifestazione della volontà del promulgatore di stimolo e indirizzo dell’attività

del destinatario-esecutore (il quale, quindi, ha un notevole grado di autonomia), ed ha carattere

concreto; i soggetti hanno spesso natura diversa, politica il promulgatore, tecnica il destinatario.

Come per i piani, la forma tipica della direttiva è l’atto politico e la sua efficacia giuridica dipende

dal rapporto fiduciario tra promulgatore e destinatario, e in più la sua violazione è di volta in

volta valutata dal promulgatore, seppure l’efficacia della direttiva sia da ritenersi pari a quella di

una norma, in quanto la violazione della direttiva comporta, comunque, un’incrinatura del rapporto

fiduciario. 11

Capitolo 3 – I soggetti.

Mappa concettuale.

I partiti politici. pag. 2

Gli organi di governo. pag. 3

Le imprese pubbliche. pag. 7

I consigli economici e sociali. pag. 8

I gruppi di interesse e di pressione. pag. 9

I sindacati. pag. 10

Gli organi di controllo. pag. 11 1

I partiti politici.

La base dell’organizzazione decisionale dell’indirizzo politico economico è costituita dai partiti

politici.

Essi sono stati considerati dalla dottrina soltanto quando riconosciuti dai testi costituzionali, ma

inizialmente sono stati considerati come mere associazioni di cittadini, seppure fin dall’Ottocento

sono riconoscibili stati di partiti e governi di partiti. 2

Gli organi di governo.

Il consiglio dei ministri.

La preminenza della funzione di direzione economica su tutte le altre dello stato rende insufficiente

il modello tradizionale dell’organizzazione del governo, cui si rifà la nostra costituzione, la quale,

all’art. 92, si ferma all’organo del Consiglio dei ministri, senza considerare comitati di ministri,

ministri economici con e senza portafoglio, l’evoluzione del ruolo del presidente del consiglio come

coordinatore dell’azione economica del governo e quella dei sottosegretari.

Del Consiglio dei ministri la Costituzione si occupa solo della struttura e per nulla delle attribuzioni,

le quali sono, perciò, disciplinate dalla prassi e dai principi costituzionali e dalla legislazione

ordinaria, anche perché la continua evoluzione della materia ha reso inutile qualsiasi tentativo di

una loro codificazione.

Punto di partenza dell’azione economica del consiglio dei ministri è l’approvazione parlamentare

del programma di governo presentato dal premier.

L’azione politico-economica del consiglio dei ministri presenta 2 aspetti:

- l’azione diretta, realizzata attraverso le proprie deliberazioni;

- l’azione indiretta, di formazione e di direzione degli enti pubblici economici.

Le competenze del consiglio dei ministri in campo economico si distinguono in competenze

normative e competenze politico-amministrative.

Il principale strumento d’azione normativa di indirizzo politico economico è l’iniziativa legislativa,

vale a dire l’approvazione dei disegni di legge presentati in parlamento.

Poi abbiamo l’adozione dei decreti-legge e dei decreti legislativi, questi ultimi consistenti in atti

legislativi emanati su delega del parlamento, e l’approvazione dei regolamenti governativi.

Le più rilevanti competenze politico-amministrative del consiglio dei ministri sono:

1) l’approvazione da parte del parlamento delle relazioni economiche consuntive e

programmatiche;

2) i piani d’intervento settoriali;

3) l’utilizzazione del fondo di riserva per le spese impreviste;

4) la risoluzione dei conflitti di gerarchia delle cariche pubbliche e di competenza tra ministeri;

5) l’annullamento degli atti pubblici incompetenti o illegali;

6) le questioni di ordine pubblico e di alta amministrazione;

7) i rapporti fiduciari con gli organi amministrativi o politico-amministrativi.

Il presidente del consiglio.

All’interno del consiglio dei ministri, i poteri più rilevanti sono stati abdicati dal gabinetto in basso,

ai comitati di ministri, e in alto, al primo ministro; infine il consiglio dei ministri risulta spesso

esecutore degli accordi conclusi dai partiti politici.

Secondo la dottrina britannica e tedesca, il presidente del consiglio assume una posizione di

supremazia sul gabinetto e sui singoli ministri; tale dottrina, però, confonde l’autorità con

l’efficienza.

È, tuttavia, indubbio come non sia di immediata chiarezza la disposizione costituzionale, e ciò a

seguito di tre tentativi di codificazione, dai quali l’assemblea costituente ha preso i termini.

Risultano in contrasto la prima e la seconda proposizione del 1° comma dell’art. 95, nelle quali,

rispettivamente, il presidente del consiglio dirige il governo e la sua politica generale, e coordina

l’attività dei ministri.

Tale comma, però, deriva in modo evidente dalla legge 24/12/’25, che recita: “il capo del governo

primo ministro dirige e coordina”, attribuendo, quindi, una funzione di direzione contestuale a

quella di coordinamento. Inoltre, l’organo riconosciuto giuridicamente e costituzionalmente è il

consiglio dei ministri e il suo presidente; perciò, variando quest’ultimo non varia la posizione

giuridica e costituzionale dell’organo, semmai la sua posizione politica. 3

I comitati di ministri.

I comitati di ministri sono organi collegiali di governo composti solo da alcuni ministri, presieduti

solitamente dal presidente del consiglio o da un suo delegato e talvolta integrati da alti funzionari,

tecnici e rappresentanti di interessi.

La composizione dei comitati di ministri è molto elastica, nel senso che ai ministri responsabili

della materia oggetto della riunione possono aggiungersi altri ministri e soggetti interessati, che

vengono designati dal presidente del comitato, o dai membri. L’elasticità della composizione del

comitato ha anche un aspetto negativo, nel senso che alla riunione non possono partecipare i

membri del comitato che non abbiano un particolare interesse e che non siano stati chiamati a

partecipare.

I comitati di ministri, oggi permanenti, sono nati come comitati temporanei istituiti per fronteggiare

situazioni particolari e contingenti.

In Gran Bretagna, fino alla seconda guerra mondiale i comitati di ministri risultavano subordinati al

gabinetto di governo, nonché da esso istituiti.

Il primo comitato di ministri istituito in Italia per fronteggiare situazioni particolari e contingenti è

stato il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR), introdotto dalla legge

bancaria del ’36.

Ad esso seguirono nel ’44 il Comitato interministeriale dei prezzi (CIP) e nel ’45 il Comitato

interministeriale della ricostruzione.

Successivamente, si ebbe una proliferazione dei comitati di ministri, che comportò un eccessivo

carico di lavoro per alcuni ministri economici e numerosi conflitti di competenza fra comitati.

Per tali ragioni, dal ’67 alcuni comitati furono soppressi e le loro competenze trasferite al CIPE

(Comitato interministeriale per la programmazione economica), al quale fu anche assegnata la

direzione politica degli altri comitati; contemporaneamente, continuò la prassi dell’istituzione di

comitati temporanei.

Mentre in Gran Bretagna, in un paese che è a costituzione non scritta, i comitati sono creati con

semplici deliberazioni del governo, in Italia, salvo eccezioni, sono istituiti per legge, ma non

esplicitamente dalla norma costituzionale.

In Germania, dove esiste l’identico presupposto, ci si pronuncia in senso contrario all’inserimento

di comitati di ministri nell’organigramma governativo, anche in virtù del fatto che tali comitati non

sono previsti nemmeno dal regolamento del governo.

In Italia sono ritenuti costituzionali i comitati impropriamente detti di fatto (ossia istituiti con

deliberazione del consiglio dei ministri o con atto del presidente del consiglio, quindi con atti che,

come tutti gli atti, hanno rilevanza formale e giuridica) in quanto si ritiene che l’istituzione di

comitati di ministri rientri nella funzione del presidente del consiglio di mantenimento dell’unità di

indirizzo politico e amministrativo, sancita dall’art. 95.

È diversificata, invece, la tesi della costituzionalità dei comitati di ministri istituiti per legge. La

distinzione tra comitati a rilevanza interna e comitati a rilevanza esterna, con questi ultimi che,

a differenza dei primi, emanano provvedimenti e prendono decisioni vincolanti per i soggetti

estranei al governo e vanno necessariamente istituiti per legge, non ci appare rilevante, mentre

invece riteniamo lo sia quella tra organi di governo e organi amministrativi, con questi ultimi che

sono disciplinati dall’art. 97 della Costituzione, la quale conferisce riserva di legge all’istituzione

dei pubblici uffici, mentre per gli organi di governo la costituzionalità dipende

dall’INDIVIDUAZIONE SOSTANZIALE DELL’ORGANO.

Il problema continua, però, nella definizione dell’attività dei comitati di ministri.

Secondo gran parte della dottrina si tratta di un’attività di alta amministrazione, categoria alla

quale però possono appartenere gli atti più disparati, e per la quale la legge ha già disposto la

competenza del consiglio dei ministri. La realtà è che non c’è soluzione a questo problema, esistito

da sempre e, quindi, non degno di preoccupazioni. 4

La responsabilità politica dei comitati di ministri non è compatibile con il principio di unità del

gabinetto, ma con la figura costituzionale del presidente del consiglio, il quale è tanto dominante

quanto responsabile dell’indirizzo politico del governo e dell’amministrazione.

Il CIPE nasce nel ’65 come comitato operante in seno al Comitato interministeriale per la

ricostruzione, su deliberazione del consiglio dei ministri. Esso è stato, però, istituzionalizzato solo

due anni più tardi, con lo scopo di risolvere i dubbi sulla sua legittimità costituzionale e nel quadro

della riforma del sistema dei comitati di ministri operanti nel settore della politica economica, che

assegna al CIPE poteri di direzione e di decisione politica e di esecuzione amministrativa, per cui si

parla del CIPE come del gabinetto economico.

La composizione del CIPE è, perciò, largamente rappresentativa del consiglio dei ministri. Ai

termini della legge del ’67, il CIPE è presieduto dal primo ministro, mentre la vicepresidenza è

affidata per delega di fiducia al ministro del bilancio e della programmazione economica [oggi

(1)

(super)ministro dell’economia] .

Quattordici ministri, fra i quali tutti i ministri economici, sono membri di diritto del CIPE, mentre

sono chiamati a partecipare alle riunioni tutti i ministri competenti del settore cui si riferiscono le

questioni trattate: la composizione del CIPE è, quindi, anche elastica, anzi il legislatore può essere

criticato di aver nominato troppi ministri membri di diritto; l’utilità del ricorso al sistema dei

comitati, tuttavia, risiede nei suoi principi, innanzitutto in quello di informalità delle riunioni, poi in

quello consistente nella possibilità di chiamare a far parte dei comitati esperti, alti funzionari e

2

rappresentanti di interessi . In sede di approvazione del testo definitivo è, invece, caduta la proposta

di consentire di chiamare a partecipare alle sedute del comitato i rappresentanti delle maggiori

organizzazioni sindacali e produttive, proposta che avrebbe contribuito non solo all’innovazione

dell’organo, ma anche alla cucitura del rapporto fra governo e comunità.

La legge del ’67 prevede anche una sviluppata articolazione del CIPE, attraverso, tra l’altro, la

creazione di sottocomitati temporanei. Tuttavia, trattandosi dell’espressione di un generale

principio di articolazione, previsto sia per il consiglio dei ministri sia per i comitati di ministri,

risulta consentita anche la creazione di sottocomitati permanenti, che possono essere rappresentati

anche dal Comitato permanente di ministri per le partecipazioni statali, che la legge del ’67

prevedeva potesse essere assorbito direttamente dal CIPE o da un apposito (ma istituzionale e,

perciò, permanente) sottocomitato.

Tra le attribuzioni direttamente conferite al CIPE vi è la promozione e il coordinamento dell’attività

della P.A. e degli enti pubblici. La promozione e il coordinamento dell’attività di questi ultimi è

esercitabile solo in presenza di precise competenze attribuite dalla legge, mentre la posizione del

CIPE nei confronti delle pubbliche amministrazioni è identica a quella del presidente del consiglio

nei confronti dei ministri, sia o meno voluta questa identità.

L’attribuzione conferita dalla CEE (oggi Ue) al governo e da questi direttamente conferita al CIPE,

di coordinare e armonizzare la politica economica nazionale con le politiche economiche degli altri

paesi comunitari è in contrasto con la necessità che tale compito sia svolto anche dagli organi

comunitari.

L’autonoma rilevanza giuridica del CIPE non è spiegata soltanto dall’economicità ed efficacia della

sua genesi e dal fatto che la sua genesi sia stata voluta dallo stesso consiglio dei ministri, ma anche

dalla larga rappresentatività del consiglio dei ministri nella sua composizione; inoltre, esistono già

organi consultivi, molti dei quali lavorano per il CIPE.

In tale quadro, risulta superfluo e privo di ogni significato il richiamo della legge del ’67 alla non

invasione delle competenze del consiglio dei ministri da parte del CIPE, CIPE la cui competenza è

(1) la delega è una prassi

2 La legislazione prevede solo 4 esperti: il Governatore della Banca d’Italia, il Presidente

dell’Istituto centrale di statistica (ISTAT), il Segretario della Programmazione e, nello svolgimento

di attività assorbite dal Comitato interministeriale della ricostruzione, il Presidente del Consiglio

nazionale delle ricerche (CNR). Questo limite è stato, però, corretto dalla prassi. 5

stata trasferita proprio dal consiglio dei ministri; l’esistenza di questo superfluo richiamo è

giustificabile dal fatto che si trattava di un frutto di un’evoluzione dell’ordinamento del governo in

corso di svolgimento.

La responsabilità politica del CIPE di tipo collegiale non è valida solo in linea di principio, data la

larghissima composizione del comitato.

Sintomo dell’approssimativa conoscenza del modo di funzionamento del sistema dei comitati da

parte del parlamento è la modificazione terminologica del disegno di legge che nel ’67

istituzionalizzò il CIPE; in particolare, fu approvato che la competenza attribuita al CIPE

consistesse nella predisposizione (e non nella formulazione) degli indirizzi della politica economica

nazionale e nell’indicazione delle linee gerarchiche, su relazione del ministro del bilancio e della

programmazione economica (e non nel dare le direttive al ministro) per l’elaborazione del

programma economico nazionale.

I sottosegretari.

Esistono 2 fondamentali funzioni del sottosegretario:

- l’aiuto o sostituzione del ministro in lavori di carattere politico che il ministro è impossibilitato

a svolgere;

- la garanzia di continuità dell’azione politica del governo e dell’amministrazione, come, ad

esempio, in Inghilterra, dove esiste il Segretario Permanente, che è il capo

dell’amministrazione.

La dottrina non considera il sottosegretario organo di governo, quanto esecutore della funzione

amministrativa del ministro. Tale tesi si scontra, però, con l’origine storica dell’istituto e la prassi

costituzionale.

I tecnici e gli esperti.

Non esiste disciplina costituzionale dei gabinetti tecnici.

I consulenti.

Vanno ben distinti gli organi consultivi da quelli di controllo e giurisdizionali, nonostante la

Costituzione li accorpi nella categoria degli organi ausiliari.

I funzionari.

Per la loro stabilità, competenza e stretto collegamento corporativo, i funzionari sono stati

considerati da qualcuno come pericolo di dispotismo. Tale visione ci appare paradossale e reale solo

in casi eccezionali e patologici. 6

Le imprese pubbliche.

Nell’ambito del diritto pubblico dell’economia, l’impresa è da considerare come un momento

fondamentale dell’organizzazione della vita economica e che, quindi, soddisfa un interesse generale

della collettività, non di lucro da parte dell’imprenditore.

Sempre di più l’impresa assume natura mista, pubblica e privata, sul piano patrimoniale e della

struttura formale, mentre caratteri comuni all’impresa pubblica e quella privata sono l’economicità

(3)

e l’efficienza gestionale .

L’impresa pubblica è un’impresa industriale o commerciale sottratta al capitale privato e diretta

dall’autorità statale, che tuttavia conserva un elevato grado di autonomia ed opera secondo criteri di

economicità ed efficienza aziendale.

La sottrazione dell’impresa da parte dello stato si realizza attraverso nomine e attività dirigenziali e

di controllo amministrativo e finanziario.

L’origine dell’impresa pubblica coincide con l’inizio dell’intervento statale nell’economia ed è

consistita nella costituzione di imprese pubbliche che offrono pubblici servizi.

Successivamente, il campo d’azione delle imprese pubbliche si è esteso, sono nate le holding

pubbliche.

L’impresa a partecipazione statale è un’impresa privata, generalmente avente la forma della

S.p.A., controllata in tutto o in parte dallo stato attraverso un impresa o un holding pubblica per fini

politici e sociali.

L’azienda autonoma è un organo statale (subordinato al ministro) che, in quanto autonomo, sia sul

piano amministrativo sia su quello finanziario, dispone di una struttura meno burocratica di quella

di un’amministrazione ordinaria e più simile al modello imprenditoriale privato; in realtà

l’autonomia di questa tipologia di impresa pubblica è ristretta, per cui essa viene oggi meglio

(4)

.

definita ente pubblico strumentale

(3) ricordiamo che la Costituzione non si occupa direttamente dell’impresa, ma che la disciplina

dell’impresa può farsi coincidere con quella dell’iniziativa economica privata

(4) un esempio di azienda autonoma è l’ANAS 7

I consigli economici e sociali.

Seppur sempre presenti nei testi costituzionali, sin da quello di Weimar, i consigli economici e

sociali hanno fallito il loro compito di rinnovamento delle strutture statali.

Essi, secondo alcuni autori, nascono in ragione di tradizioni, sentimenti e punti di vista

antidemocratici. Secondo altri, esistono 2 connotazioni del consiglio economico e sociale, una, di

rappresentanza complementare a quella politica e necessaria per una democratica pianificazione,

connotazione tipica dei regimi di sinistra, e l’altra per cui le rappresentanze corporative

sostituirebbero le assemblee politiche, connotazione tipica dei regimi fascisti e pseudo-fascisti.

La sostituzione della rappresentanza politica con altre forme di rappresentanza, soprattutto quella

economica, è destinata a fallire, perché queste altre forme di rappresentanza sono manovrabili da

parte della rappresentanza politica, non assicurando il perseguimento degli interessi generali dello

stato.

Ciò non significa che la rappresentanza economica sia negativa, ma che essa deve assumere un

ruolo complementare rispetto a quella politica.

Il primo sistema di consigli economici è stato introdotto dalla costituzione di Weimar e vedeva al

centro il Consiglio economico nazionale, il quale ha avuto carattere provvisorio, in quanto ha

funzionato tra le due guerre mondiali, e non è stato supportato da altri consigli economici e

specifici; pur tuttavia, è stato efficacemente e precisamente disciplinato, dato che si era previsto per

il governo l’obbligatorietà di presentazione al consiglio di tutte le leggi di materia economica.

Successivamente, in Francia il ruolo del Conseil économique et sociale è modesto, essendo questi

solo un organo consultivo e nel quale la rappresentanza delle diverse categorie sociali è arbitraria.

La nostra costituzione, all’art. 99, ha istituito il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del

lavoro), attribuendogli funzione consultiva del parlamento e del governo e di iniziativa legislativa,

stabilendo che sia composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive in misura della

loro importanza numerica e qualitativa, rinviando alla legge ordinaria la sua legislazione specifica,

la quale si ebbe in prima versione nel’57.

Il CNEL è composto da 80 membri, di cui 60 rappresentanti di categorie economiche e 20 esperti; il

presidente è nominato dal governo, mentre sono eletti 2 vicepresidenti.

La legge ordinaria non è, però, stata specifica, disponendo che siano designate le “organizzazioni

sindacali […] in misura […] della loro importanza”, anzi essa è tornata indietro rispetto alla

Costituzione, che parla di “importanza numerica e qualitativa”.

In mancanza di un accordo sulla rappresentanza di categoria, la stessa legge ordinaria prevede, però,

la designazione da parte del consiglio dei ministri.

Riguardo alla funzione consultiva, la legge ordinaria statuisce che la richiesta di un parere al CNEL

da parte del parlamento e del governo sia facoltativa.

Si statuisce, inoltre, l’esclusione dalla competenza consultiva del CNEL dei progetti di bilancio e di

legge costituzionale.

I disegni di legge del CNEL devono essere deliberati con la presenza di almeno i 2/3 dei membri;

non possono essere presentati disegni di legge per oggetti sui quali il disegno di legge è già stato

presentato dal governo o sui quali è già stato chiesto il parere del CNEL.

Il CNEL ha, pertanto, un’esigua rilevanza costituzionale, soprattutto da quando nel ’57 è stato

disciplinato dalla legge ordinaria e ancora oggi dopo quasi cinquant’anni di funzionamento. 8

I gruppi di interesse e di pressione.

Al contrario, sono diffusi nell’organizzazione costituzionale e amministrativa dello stato i gruppi di

interesse e di pressione (le cosiddette lobby), che hanno lo scopo di influenzare le decisioni degli

organi di stato.

Oggi il giudizio sulle lobby è molto più indulgente che in passato, evidenziando la necessità della

loro esistenza, trattandosi di un campione dell’opinione pubblica, e il loro livello di competenza ed

esperienza.

Negli USA e in Gran Bretagna è chiesto ai gruppi di pressione di registrarsi e di rendere palese la

propria azione. 9

I sindacati.

I sindacati rappresentano l’unico organismo non politico avente un ruolo fondamentale nel campo

economico-sociale, essendo capaci:

1) di condizionare l’intervento statale nell’economia dalla sua programmazione fino alla sua

esecuzione e amministrazione;

2) di produrre norme che regolano i rapporti di lavoro (ultimo comma art. 39 Cost.). 10

Gli organi di controllo.

La garanzia della prevalenza del potere esecutivo nella funzione d’indirizzo politico economico

riguarda gli aspetti della legalità e dell’opportunità politica, per cui sono effettuati controlli di

legittimità e controlli di merito.

I primi sono affidati ad organi giurisdizionali, come la corte dei conti e la magistratura ordinaria e

costituzionale, i secondi al parlamento, mentre è in parte di merito e in parte di legittimità il

controllo esercitato dal Presidente della Repubblica.

Come già detto, il potere caratteristico di legiferazione del parlamento è, però, abdicato ai partiti

politici e all’esecutivo, ma ciò non è registrato dagli istituti di diritto parlamentare e dalla

Costituzione.

In tale quadro, però, il controllo del parlamento emerge non solo come controllo diretto

(responsabilità politica istituzionale del governo), ma anche, attraverso la critica e la discussione,

come controllo diffuso presso l’opinione pubblica e gli elettori (responsabilità politica diffusa

del governo).

Il controllo del parlamento è attuato in primo luogo attraverso l’esercizio della funzione

legislativa e secondariamente attraverso l’esercizio della funzione ispettiva sul governo e

sull’amministrazione, ma, come detto, anche la funzione legislativa si sostanzia in una

funzione ispettiva.

Oltre all’approvazione della legislazione economica e, in particolare, della legge-programma, altri

strumenti del controllo di merito dell’indirizzo politico economico del governo da parte del

parlamento sono:

1) l’esame dei decreti registrati con riserva dalla corte dei conti, su richiesta del premier previa

deliberazione del consiglio dei ministri;

2) l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta da parte di ciascuna camera su materie di

pubblico interesse (art. 82 Cost.), commissioni che possono anche compiere indagini

conoscitive;

3) l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta miste (camera e senato) nel campo

dell’economia;

4) la presentazione al parlamento di relazioni annuali del governo.

Il giudizio sul controllo di merito dell’indirizzo politico economico del governo da parte del

parlamento è in generale poco positivo, seppure vada riconosciuta al parlamento l’attitudine a

compiere tali controlli.

I magistrati della corte dei conti, seppure il governo abbia il potere di nominarne un congruo

numero e anche il presidente, sono indipendenti, in quanto inamovibili, se non da una commissione

composta dai presidenti e vicepresidenti di camera e senato. (5)

Il controllo della corte dei conti è preventivo sugli atti del governo e successivo sulla gestione

del bilancio dello stato e degli enti a gestione o a partecipazione statale (art. 100 Cost.).

Bisogna, però, rilevare che le relazioni della corte dei conti al parlamento sono da quest’ultimo

scarsamente considerate.

Dal ’71 è previsto che il parlamento possa chiedere alla corte dei conti informazioni necessarie al

suo controllo di merito, senza più bisogno di essere investito dalla corte di tale funzione, dando così

piena attuazione al collegamento tra parlamento e corte dei conti disposto dalla Costituzione.

(5) se il controllo dà risultato negativo, il governo può chiedere la registrazione con riserva degli atti,

che sono poi sottoposti al parlamento 11

Capitolo 4 – Le sfere d’intervento.

Mappa concettuale.

La programmazione economica nazionale. pag. 2

La programmazione economica per il mezzogiorno. pag. 4

Le partecipazioni statali. pag. 6

L’ordinamento del credito e del risparmio (o ordinamento bancario). pag. 7

La determinazione autoritativa dei prezzi. pag. 8

La politica industriale. pag. 9 1

La programmazione economica nazionale.

La prima esperienza di una programmazione economica di portata nazionale si è realizzata con 4

documenti fondamentali, il disegno di legge sulle procedure della programmazione ,

<< >>

presentato dal governo il 23/2/’67,

la legge 27/2/’67, che ha disciplinato l’allora ministero del bilancio e

della programmazione economica e istituito il CIPE,

la legge 27/7/’67 di approvazione del primo programma economico

nazionale, per il quinquennio ’66-’70,

il cosiddetto progetto ’80, ossia un documento programmatico

decennale, dal ’70 all’80, elaborato da un pool di esperti per il ministero del bilancio e della

programmazione e che contiene le principali modificazioni dell’assetto istituzionale dei settori

pubblico e privato.

Oggetto del disegno di legge sulle procedure della programmazione sono:

1) la formazione del programma;

2) la sua attuazione;

3) la partecipazione delle regioni alla programmazione economica nazionale.

La formazione del programma si articola in 2 fasi:

- la predisposizione e approvazione del documento programmatico;

- il programma vero e proprio.

Il documento programmatico è sottoposto dal governo al parlamento per l’approvazione entro

gennaio del penultimo anno di vigenza del programma precedente, dopo che è stato predisposto

dall’oggi ministro dell’economia sulla base delle direttive del CIPE e, successivamente, approvato

dal consiglio dei ministri.

Soltanto dopo che il parlamento abbia approvato il documento programmatico è avviata la

formazione del programma vero e proprio, il quale si baserà, oltre che sulle direttive del CIPE,

anche sul documento programmatico approvato, e sarà anch’esso predisposto dal ministro

dell’economia, approvato dal consiglio dei ministri e, successivamente, dal parlamento, entro

giugno dell’ultimo anno di vigenza del programma precedente.

Per il ministro dell’economia è previsto anche l’obbligo di sottoporre al CNEL lo schema di

programma entro marzo dell’ultimo anno di vigenza del programma precedente, mentre entro due

mesi dopo il CNEL deciderà se approvarlo o meno, e, inoltre, il ministro è tenuto a consultare le

maggiori organizzazioni sindacali.

Le regioni partecipano alla programmazione economica nazionale predisponendo, entro il 30/9 del

penultimo anno di vigenza del programma precedente, lo schema di sviluppo economico del loro

territorio, sulla base delle direttive impartite dal CIPE e delle consultazioni degli enti locali.

A consolidamento della responsabilità politica istituzionale del governo nei confronti del

parlamento, anche nella fase di attuazione del programma, vi è l’obbligo, per il ministro

dell’economia, di presentare al parlamento:

1) entro il 30/4 di ogni anno la relazione generale sulla situazione economica e, in allegato, una

relazione sullo stato di attuazione del programma;

2) entro il 30/9 la relazione economica previsionale dell’anno successivo e, in allegato, un

rapporto sui criteri in base ai quali proseguire nell’attuazione del programma.

I più importanti organi di consulenza del ministero dell’economia riguardo alla programmazione

economica istituiti dalla legge 27/2/’67 sono:

1) il Consiglio tecnico-scientifico per la programmazione economica, composto da 9 tra

professori universitari di ruolo e personalità della scienza e della tecnica scelti dal CIPE su

proposta del ministro, e consistente, pertanto, in un organo di consulenza puramente scientifico;

2) la Commissione consultiva interministeriale per la programmazione economica, che

esamina a livello funzionari e ad uno stadio preliminare la programmazione economica ed è

presieduta dal ministro dell’economia; 2

3) la Commissione consultiva interregionale, alla quale competono i problemi riguardanti le

regioni e che, pertanto, è composta dai rappresentanti delle amministrazioni regionali e

presieduta dal ministro dell’economia.

La legge 27/2/’67 ha istituito la figura del Segretario della Programmazione, il quale ha il

compito di

dirigere la redazione dei documenti programmatici,

impartire le direttive all’Istituto di studi per la programmazione economica, nonché di

dirigere la segreteria per la programmazione.

L’incarico di segretario della programmazione è incompatibile con qualsiasi altra attività.

Il segretario della programmazione è legato all’esecutivo da uno stretto rapporto di fiducia politica.

La sua nomina e revoca spetta al Presidente della Repubblica su proposta del ministro

dell’economia deliberata dal consiglio dei ministri. La revoca può avvenire ad nutum, in qualsiasi

momento e senza una giusta causa, dato che l’incarico non è a termine.

La partecipazione delle regioni alla programmazione economica nazionale prevista nel disegno di

legge sulle procedure non è stata attuata dal primo programma economico nazionale.

Nel rapporto regione-stato, il ruolo della regione deve essere quello dell’iniziativa e della

consulenza diffusa, seria ed impegnata, ma lo stato avrà sempre il potere di decisione finale e

il ruolo della regione avrà carattere ausiliario. Risulta pertanto insufficiente la commissione

consultiva interregionale, mentre va valorizzata la possibilità per le regioni di partecipare alle

riunioni del CIPE e del consiglio dei ministri che trattano problemi di interesse regionale.

Successivamente, con l’avvento delle regioni quali centri di potere politico e amministrativo distinti

dallo stato, si è disciplinata la programmazione economica regionale, ma essa ha compiuto gli stessi

errori di quella nazionale, vale a dire non ha fissato orientamenti economici chiari, disponendo

interventi frammentari. 3

La programmazione economica per il mezzogiorno.

La programmazione economica per il mezzogiorno, le isole e le aree depresse del centro-nord ha

origine nel 1950, ancor prima, quindi, della programmazione economica generale, nel quadro del

più generale processo di ricostruzione del paese.

Il giudizio sugli interventi attuati negli anni ’50 è positivo, se non altro perché successivi alla

disastrosa esperienza bellica.

Successive disposizioni di legge hanno prorogato la programmazione di tali interventi.

Con l’affermarsi della programmazione economica generale, gli organi d’intervento nel

mezzogiorno si sono caratterizzati come semplici organi d’attuazione, salvati nella loro rilevanza

politica dal fatto che a dirigerli erano le stesse persone.

Fu necessaria una disciplina del meccanismo, che ebbe luogo nel ’67 e consistette nella

subordinazione del Comitato di ministri per il Mezzogiorno al CIPE e nell’approvazione da parte

di quest’ultimo dei piani pluriennali per il mezzogiorno.

Con l’avvento del regionalismo e attraverso una legge datata 1976, sono nati i conflitti stato-

regione.

La legge del ’76 disciplina più l’organizzazione che le funzioni dell’intervento nel mezzogiorno.

Suddivide gli organi in:

1) organi di indirizzo e decisione;

2) organi consultivi;

3) organi di controllo.

Gli organi di indirizzo e decisione sono:

1) il CIPE, l’organo di governo che dell’intervento nel mezzogiorno decide le linee politiche-base;

2) il ministro per gli interventi straordinari per il mezzogiorno, trait d’union tra ordinamento

politico e organizzazione tecnico-amministrativa, che dirige e controlla la Cassa per il

Mezzogiorno, non in modo formale, ma approvandone i programmi e proponendo la nomina e

(1)

;

revoca di presidente, vicepresidente e CdA, e formula proposte al CIPE

3) la cassa per il mezzogiorno, ente pubblico competente per la formulazione dei programmi

annuali operativi e l’esecuzione del programma quinquennale, composto da esperti, non da

burocrati, e dotato di un elevato grado di indipendenza, dato che i suoi organi direttivi sono

inamovibili, essendo nominati ogni cinque anni e potendo essere sciolti solo per comportamenti

illegittimi o per rottura del rapporto fiduciario con l’esecutivo.

Con l’avvento del regionalismo è stato tra l’altro previsto il trasferimento alle regioni di opere

già gestite dalla cassa o che lo sarebbero state in seguito, e con esse del personale: in questo

modo la cassa perde di autonomia e diventa più burocratica.

In generale, non è stato eliminato l’intervento dello stato, ma è stato dato modo alle regioni di

incidere sensibilmente su di esso.

La soluzione di compromesso era d’altronde l’unica giuridicamente e costituzionalmente

accettabile.

La Costituzione, all’art. 119, dichiara che “per provvedere a scopi determinati, e particolarmente

per valorizzare il mezzogiorno e le isole, lo stato assegna per legge a singole regioni contributi

speciali”, cioè stabilisce che i contributi siano assegnati alle regioni, ma conferisce riserva di

legge a tale assegnazione, in pratica lo stato decide, ma cercando l’accordo con le regioni.

L’apparato consultivo è incentrato nel Comitato dei rappresentanti delle regioni meridionali, il

quale esprime pareri su tutta la materia, compreso il rapporto stato-regioni, ma è di dubbia utilità,

dato il maggiore potere che oggi hanno le regioni.

Gli organi di controllo sono:

(1) tra queste proposte vi sono anche le direttive per la cassa del mezzogiorno, le quali costituiscono

un’eccezione alla disposizione che vuole che il CIPE non abbia il compito di dirigere un ente

pubblico economico 4

1) la commissione parlamentare ad hoc, che fa sì che il controllo politico non sia ristretto

all’episodica approvazione del bilancio dello stato;

2) il ministro per gli interventi straordinari per il mezzogiorno.

Il rapporto di responsabilità politica istituzionale del governo nei confronti del parlamento nel

settore in questione è consolidato dall’obbligo per il ministro dell’economia di presentare al

parlamento una relazione sull’attività, svolta o programmata, in favore del mezzogiorno, entro

20gg. dalla presentazione della relazione sull’attività economica del paese.

Tra le altre maggiori funzioni del ministro per gli interventi straordinari per il mezzogiorno

ricordiamo la possibilità di essere delegato dal presidente del consiglio a presiedere il CIPE quando

questo tratti questioni relative all’intervento nel mezzogiorno.

Nell’’84 il decreto che prorogava ulteriormente l'intervento straordinario nel mezzogiorno non fu

convertito in legge e la cassa del mezzogiorno, dopo due anni di vuoto legislativo, fu sostituita

dall’Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, che aveva il compito di

promuovere l’imprenditoria privata e fu soppressa a sua volta nel ’93. Dal ’99 è stata costituta

l’agenzia Sviluppo Italia, con capitale interamente appartenente al ministero dell’economia. 5

Le partecipazioni statali.

L’istituzione di un sistema di partecipazioni statali in Italia è dovuto al caso, o meglio alle

ripercussioni europee della grande crisi dell’economia americana del ’29, vale a dire alla forte

svalutazione dei titoli azionari.

Tali titoli entrarono, così, in possesso dei massimi istituti di credito ordinario, i quali in un secondo

momento, non potendo più far fronte ai loro impegni, furono facilmente acquistati dallo stato,

convergendo nell’IMI (Istituto mobiliare italiano), costituito dalla Banca Commerciale Italiana,

dal Banco di Roma e dal Credito Italiano, e nell’IRI (Istituto per la ricostruzione industriale),

costituito dalle imprese possedute da questi istituti di credito, e nel ’56 una legge dello stato istituì

l’apposito ministero delle partecipazioni statali.

Nell’intenzione del legislatore vi era l’istituzione di un ministero atipico per composizione e

carattere, con personale ridotto al minimo e dotato di elevata competenza tecnica, e al vertice il

ministro affiancato dal comitato permanente di ministri per le partecipazioni statali, presieduto dal

premier, o, per delega dello stesso, dal ministro delle partecipazioni statali e che esprimesse l’ampia

rilevanza economica del fenomeno delle partecipazioni statali.

Nella realtà emersero forti dubbi, soprattutto sul ruolo del ministro in rapporto a quello del comitato

interministeriale, per cui nel ’67 si giunse all’unificazione in seno al CIPE dei comitati di ministri

operanti nel settore della politica economica e alla conseguente soppressione del comitato

permanente di ministri per le partecipazioni statali, con il ministro delle partecipazioni statali a cui è

attribuita la vigilanza sugli enti pubblici controllati, vigilanza compiuta attraverso la direzione del

settore in esecuzione delle decisioni politiche adottate univocamente dal CIPE.

Dagli anni ’70 il settore delle partecipazioni statali è stato costituito dalle grandi holding pubbliche

dell’IRI e dell’ENI, dagli enti di gestione per il cinema e per le acque termali, operanti dal ’59, e

dagli enti e società finanziarie come l’IMI e la GEPI (Gestione e Partecipazioni industriali), che

ristrutturavano imprese industriali in temporanea difficoltà economica.

Dal rapporto della commissione parlamentare presieduta da Chiarelli, sono evidenziabili le critiche

alla base della crisi di efficienza del sistema delle partecipazioni statali di fine anni ’60:

1) Si sono verificati errori di responsabilità e di direzione, in alcuni casi sfociati in illeciti;

2) Nelle aziende controllate si sono verificati fenomeni di accentramento e burocratizzazione;

3) Vi è stata una scarsa osservanza dei criteri di economicità;

4) La guida politica del sistema si è rivelata insufficiente, ma anche scarsamente controllata dal

parlamento.

La commissione ha indicato anche dei rimedi:

1) legiferare i criteri di scelta degli amministratori e garantire un ricambio dirigenziale;

2) dare una visione multinazionale alle aziende e, quindi, attingere maggiormente al capitale

privato;

3) garantire l’economicità degli interventi;

4) garantire la chiarezza e la precisione del disegno di politica economica, ad esempio attraverso la

creazione di un unico ministero dell’economia. 6

L’ordinamento del credito e del risparmio (o ordinamento bancario).

L’ordinamento del credito e del risparmio è esplicitamente disciplinato dalla Costituzione (art.

47), la quale lo affida alla Repubblica in senso lato.

In particolare, il suo indirizzo è stato attribuito al CIPE.

Fino agli anni ’80 l’ordinamento bancario vedeva al vertice due comitati di ministri, il CIPE e il

CICR, con la direzione politica di quest’ultimo che è stata affidata al CIPE dopo l’unificazione dei

comitati di ministri operanti nel settore della politica economica.

Il CIPE formula, in generale, la politica monetaria e creditizia coordinandola con la politica

economica del governo e con la programmazione economica nazionale. Il CICR, principalmente,

assume la direzione politica della Banca d’Italia, la quale è un ente indipendente ma strumentale

all’indirizzo politico dell’ordinamento bancario, accentrato nel governatore, e che dirige e

controlla, con istruzioni basate sulle direttive del CICR, il sistema degli istituti di credito

ordinario.

Il CICR era presieduto dal ministro del tesoro e alle sue riunioni, secondo prassi, erano invitati a

partecipare tutti i ministri economici, anche quelli non previsti dal decreto legislativo di riforma del

’47.

La Banca d’Italia nasce nel 1893 come S.p.A., quindi con fine di lucro, ma già con due funzioni di

rilevante interesse pubblicistico, l’emissione dei biglietti di banca, che condivise inizialmente con

altre banche, e il servizio di tesoreria dello stato nelle province.

Dal ’36, pur conservando la struttura formale della S.p.A., è dichiarata “istituto di diritto pubblico”,

quindi senza fine di lucro, con valore delle azioni da rimborsare agli azionisti, capitale (allora

ammontante a 300 milioni di lire) che poteva appartenere solo a banche, istituti di credito, di

previdenza e di assicurazione di interesse nazionale, e funzione di direzione e controllo dell’intero

ordinamento bancario.

Nel ’47 è eliminato ogni residuo di gerarchia nei rapporti tra comitato di ministri e Banca d’Italia.

La Banca d’Italia esercita un controllo penetrante sulle aziende di credito, autorizzandone l’inizio

dell’attività, obbligandole alla presentazione, presso la stessa Banca d’Italia, di situazioni

periodiche, bilanci, ecc., ed effettuando ispezioni sia periodiche sia straordinarie.

Anche le istruzioni incidono in modo determinante sull’intera vita delle aziende di credito, avendo

per oggetto bilanci e situazioni periodiche, operazioni bancarie, percentuali minime destinate alle

riserve di utili.

Esse hanno anche efficacia giuridica, dato che la loro inosservanza dà luogo all’applicazione di

gravi sanzioni penali, che arrivano fino alla soppressione dell’azienda di credito.

Il governatore della Banca d’Italia è vincolato alle direttive del CICR, ma partecipa di diritto alle

sue riunioni, costituendo, perciò, un canale di collegamento tra ordinamento politico e ordinamento

tecnico; egli non è completamente un tecnico, anche in virtù dell’inesistenza di un ministro ad hoc.

La sua nomina e revoca non spetta al governo solo in modo formale: infatti, esso la approva tramite

delibera del Consiglio superiore della Banca d’Italia.

Tra le attribuzioni amministrative un tempo del CICR, la disciplina dell’emissione degli assegni

circolari è stata ritenuta legittima dalla corte costituzionale, in quanto non deroga una precedente

legge, come fatto osservare, ma la esegue, dato che già il legislatore l’aveva considerata inadeguata

alle future esigenze dell’ordinamento bancario.

Il decreto legislativo del ’93 ha avviato il processo di privatizzazione del sistema bancario,

comportando sì la sua concentrazione nelle mani di pochi grandi istituti, ma anche l’afflusso di

capitale estero e la maggiore capillarità degli sportelli, e ha reso pienamente autonoma la Banca

d’Italia nella fissazione di tasso di sconto e coefficiente di riserva obbligatoria, anche se oggi i

compiti della Banca d’Italia rientrano nel più generale indirizzo politico economico dell’Ue. 7

La determinazione autoritativa dei prezzi.

La determinazione autoritativa dei prezzi ha origine nel regime fascista, ma essa, caduto questo,

costituì uno dei primi interventi post-bellici.

Il CIP nasce nel ’44, insieme ai Comitati provinciali dei prezzi (CPP), con decreti legislativi

aventi forza di legge perché precedenti all’entrata in vigore della nuova costituzione.

Il sistema degli organi di determinazione autoritativa dei prezzi è di carattere pubblicistico,

tecnico, rappresentativo e articolato.

Con la riforma del ’67, il CIPE ha assunto la direzione politica del CIP, non determinando i singoli

prezzi, quanto i settori per i quali risulta necessario il controllo sui prezzi da parte del CIP.

Quest’ultimo momento è individuato come momento politico, mentre la determinazione dei singoli

prezzi è il momento amministrativo, di esclusiva competenza e discrezionalità del CIP.

Nel ’93 il CIP fu soppresso e le sue funzioni passarono in parte al CIPE.

La competenza del CIP è vasta e penetrante. Esso:

1) può modificare i prezzi qualsiasi sia la fase di scambio della merce;

2) istituisce le casse di conguaglio, nonché le modalità delle contribuzioni;

3) può requisire, tramite i prefetti, scorte di prodotti industriali, agricoli e alimentari eccedenti il

normale fabbisogno delle singole imprese;

4) può applicare sanzioni penali o amministrative.

Il CIP era presieduto dal premier o da un ministro da questi delegato.

Il CIP era un comitato a composizione rigida ed era costituito da:

1) una giunta competente a deliberare in casi di urgenza ma le cui deliberazioni erano

sottoposte a ratifica del comitato nella riunione immediatamente successiva alla loro

adozione;

2) un organo ausiliario e consultivo e di carattere tecnico-rappresentativo, denominato

Commissione centrale prezzi;

3) ispettori dei costi dei prodotti, nominati dal presidente del CIP, sentito il parere del comitato, tra

persone anche estranee all’amministrazione dello stato.

Inoltre il CIP si avvaleva della collaborazione dell’ISTAT.

I rapporti tra CIP e CPP erano di natura fiduciaria, ma basati sulla gerarchia esistente tra i membri

dei due comitati, in quanto il membro del CPP era nominato da un organo burocratico il quale, con

la sola eccezione della camera di commercio, dipendeva gerarchicamente da un ministro membro

del CIP.

Per quanto riguarda la forza dei provvedimenti, nei settori già disciplinati dal CIP, il CPP può

intervenire solo per fasi di scambio successive.

Tra le esperienze del controllo sui prezzi in Italia si ricorda il blocco dell’aumento dei prezzi dei

beni di largo consumo avvenuto tra luglio ’73 e luglio ’74 e concepito in una fase rigida, fino

all’ottobre’73, e in una più elastica in cui aumenti erano autorizzati se si fossero verificate

particolari condizioni di mercato. Tale provvedimento non fu rinnovato sia perché non conseguì gli

effetti previsti sia perché, soprattutto nella fase di blocco elastico, si dimostrò di laboriosa

applicazione. 8

La politica industriale.

La politica industriale e di risanamento economico, introdotta dalla legge del ’77, che ha istituito in

seno al CIPE il Comitato di ministri per il coordinamento della politica industriale (CIPI), ha

avuto breve fortuna. Oggi le funzioni del CIPI sono state riassegnate ai vari ministeri.

Per i settori per i quali le competenze dei due comitati economici si sovrappongono (e sono

parecchi), era previsto che il CIPI si attenesse alle direttive del CIPE.

La composizione del CIPI era molto simile a quella del CIPE, per cui era criticabile la mancata

attribuzione di questa nuova funzione direttamente al CIPE.

La funzione principale del CIPI era la direzione politica del settore industriale, sia quello

pubblico sia quello privato, attuata tramite la determinazione degli indirizzi di politica

industriale e, per quanto riguarda il settore pubblico, l’approvazione di un programma

pluriennale di intervento, il tutto sotto lo stretto controllo della commissione parlamentare

mista ad hoc.

Ma il CIPI svolgeva anche attività amministrative, la più importante delle quali è la deliberazione di

accoglimento o rifiuto delle domande di agevolazione per le iniziative industriali.

Ovviamente, per l’esercizio delle funzioni politiche e amministrative era necessaria un’ampia

attività conoscitiva, che si sviluppava:

1) nell’accertamento, almeno una volta l’anno, sulla base di una relazione del ministro

dell’industria sulle condizioni dell’industria e dell’occupazione, nonché sullo stato di

attuazione delle leggi di incentivazione industriale;

2) nell’esame della relazione del ministro per le partecipazioni statali;

3) nella richiesta di indagini agli istituti di statistica.

Per il finanziamento dell’industria è istituito presso il ministero dell’industria il Fondo per la

ristrutturazione e la riconversione industriale, di durata quadriennale e a gestione autonoma e

fuori bilancio, ma nella realtà fortemente centralizzato. 9

Corte costituzionale

Una Corte costituzionale è un organo giurisdizionale dotato di speciali competenze, definite anche

"super-legislative" perché in grado di vanificare la volontà espressa dal legislatore ordinario.

Le corti costituzionali o, in generale, gli organi che esercitano la giustizia costituzionale, svolgono

la fondamentale funzione di garanti della costituzione di un dato ordinamento. L'idea dell'esistenza

di una legge superiore, è antichissima. L'esempio più interessante di giustizia costituzionale

moderna è offerto dalla Corte suprema degli Stati Uniti, che nella sentenza Marbury vs. Madison

affermava che «il popolo ha il diritto originario di stabilire, per il suo futuro governo, quelle regole

che ritiene adeguate al conseguimento della felicità [ ... ma... ] i poteri delle camere legislative sono

definiti e limitati; la Costituzione è stata posta per iscritto per evitare che questi poteri siano mal

compresi o dimenticati [...] o la Costituzione è una legge superiore, non modificabile con mezzi

ordinari, ovvero è simile agli atti legislativi ordinari e, come tale, sempre modificabile dal potere

legislativo. Se la prima parte di questa proposizione alternativa è vera, un atto legislativo contrario

alla Costituzione non è legge».

Alle corti costituzionali sono quindi in genere affidate funzioni di controllo della conformità

formale e sostanziale alle disposizioni della Costituzione degli atti degli organi di indirizzo politico

(principalmente: Parlamento e Governo).

Numerose costituzioni del secondo dopoguerra, attribuiscono alla competenza di corti costituzionali

anche la risoluzione dei conflitti tra gli organi e i poteri dello Stato.

La Corte costituzionale italiana

La Corte costituzionale italiana, detta anche Consulta per il palazzo in cui ha sede, è prevista

dalla Costituzione della Repubblica Italiana del 1948. Le norme sul suo funzionamento sono

contenute nella Costituzione, nella legge costituzionale n. 1 del 1948, nella legge costituzionale n. 1

e nella legge n. 87 del 1953, nonché nelle norme integrative (1956, più volte modificate) e nel

regolamento generale (1966, anch'esso più volte modificato) di cui la stessa Corte si è dotata.

Le competenze

In base all'art. 134 della Costituzione, la Corte costituzionale giudica:

• sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di

legge, dello Stato e delle Regioni,

• sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra

Regioni

• sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. Di

grande rilevanza sono i giudizi sui conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato e tra Stato e

regioni.

Inoltre spetta alla Corte giudicare l'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo, introdotta

con la legge costituzionale n. 1 dell'11 marzo 1953.

Composizione

Palazzo della Consulta, sede della Corte Costituzionale

L'art. 135 comma 1 della Costituzione afferma che «la Corte costituzionale è composta di quindici

giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta

comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ad amministrative» (di questi, tre sono

eletti da un collegio del quale fanno parte il presidente, il procuratore generale, i presidenti di

sezione, gli avvocati generali, i consiglieri e i sostituti procuratori generali della Cassazione; uno da

un collegio del quale fanno parte il presidente, i presidenti di sezione ed i consiglieri del Consiglio

di Stato; uno da un collegio del quale fanno parte i presidente, i presidenti di sezione, i consiglieri, il

procuratore generale ed i viceprocuratori generali della Corte dei conti - art. 2, comma 1, lettere a),

b) e c) della legge n. 87 dell'11 marzo 1953).

In questo modo si ha un organo equilibrato; equilibrio che risiede nel carattere misto dell’organo

con un’alta qualità tecnico-giuridica ed una sensibilità politica.

La nomina da parte del Capo dello Stato è sicuramente un atto presidenziale in senso stretto per il

quale è prevista la controfirma del Presidente del Consiglio dei ministri, che può essere negata nel

caso di mancanza dei requisiti nei candidati o per gravi ragioni di opportunità. Quindi il contenuto

del decreto è deciso autonomamente dal Presidente della Repubblica, e la controfirma ha solo lo

scopo di certificare la regolarità del procedimento seguito.

L’elezione ad opera del parlamento in seduta comune avviene a scrutinio segreto e con la

maggioranza dei due terzi dei componenti dell’Assemblea. Per gli scrutini successivi al terzo è

sufficiente la maggioranza dei tre quinti. L’alto quorum ha spesso determinato ritardi (oltre il

termine di un mese previsto da norma costituzionale) nell’elezione dei giudici, pericolosi perché la

Corte per funzionare necessita di almeno 11 giudici. Tanto che nel 2002 per la prima volta la Corte

ha rinviato la discussione su una delle cause in ruolo per mancato raggiungimento del quorum di 11

giudici.

L’elezione da parte della magistratura avviene con una maggioranza assoluta dei componenti del

collegio e in mancanza, in seconda votazione a maggioranza relativa con ballottaggio fra i

candidati, in numero doppio di quelli da eleggere, più votati. I giudici sono scelti tra magistrati

anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinarie ed amministrative, i professori ordinari di

università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio. In relazione a questa

componente elettiva si è posto il problema di stabilire che cosa si debba intendere per suprema

magistratura: la tesi che ha prevalso è di ritenere che il soggetto debba possedere requisiti formali

(cioè l’essere magistrato) che sostanziali (cioè esercitare effettivamente le funzioni).

Il giudice così nominato resta in carica nove anni (decorrenti dal giuramento), alla scadenza dei

quali cessa dalla carica e dall'esercizio delle funzioni. Non è, quindi, possibile la prorogatio del

giudice con mandato scaduto, in attesa della nomina e dell'entrata nelle funzioni del nuovo giudice.

Ciò potrebbe comportare qualche problema, per il fatto appena menzionato che non sempre il

termine di un mese per la nomina di un nuovo giudice viene rispettato.

Il mandato non può essere rinnovato. La Corte elegge tra i suoi componenti il presidente, che

rimane in carica tre anni ed è rieleggibile (salvo i termini di scadenza novennali dall'ufficio di

giudice). Ad ogni modo, il presidente viene eletto in genere tra i giudici che stanno concludendo il

mandato, in modo da garantire una certa mobilità della carica. Il presidente della Corte

Costituzionale (oggi il giudice Franco Bile) è la quarta carica dello Stato. I membri della Corte

Costituzionale godono dell'immunità politica e penale simile a qulla prevista dall'articolo 68.

Accanto alla composizione ordinaria la Corte conosce una composizione integrata, che si ha ogni

volta che la Corte è chiamata a giudicare dei reati presidenziali di alto tradimento e di attentato alla

costituzione, previa messa in stato di accusa del Capo dello Stato dal Parlamento in seduta comune

a maggioranza assoluta dei suoi membri. In tal caso la Corte è integrata con 16 membri tratti a sorte

da un elenco di cittadini eleggibili a senatore che il Parlamento compila ogni nove anni mediante

l’elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari. In tal caso la Corte

deve essere composta da almeno 21 giudici e quelli aggregati devono essere la maggioranza.

Gli elementi del giudizio costituzionale

Il parametro

In via del tutto astratta, qualsiasi disposizione costituzionale (sia essa contenuta nella Costituzione o

in leggi costituzionali) è idonea a svolgere la funzione di parametro in un giudizio di fronte alla

Corte costituzionale. Più concretamente, l'estensione del parametro varia a seconda del tipo di

giudizio, nonché dell'oggetto dello stesso.

Così, se per i giudizi in via incidentale e in via principale esso consiste nelle «disposizioni della

Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate», in caso di conflitti tra poteri dello

Stato o tra Stato e Regioni esso è, rispettivamente, individuato dalla sfera di «attribuzioni

determinata tra i vari poteri da norme costituzionali» e dalla «sfera di competenza costituzionale».

Inoltre, il parametro può essere costituito sia da norme ricavabili da disposizioni espresse, sia da

norme implicite, derivanti da combinati disposti, da principi o consuetudini costituzionali, nonché

da consuetudini internazionali (immesse nel nostro ordinamento dalla clausola di adeguamento

contenuta nell'art. 10 della Costituzione).

Un ultimo cenno merita la così detta «elasticità» del parametro che innanzi tutto è composto non

solo da elementi di natura normativa, ma anche da elementi di natura fattuale (si pensi alle questioni

di fatto che influenzano - per la loro apertura strutturale - i principi costituzionali; ma si pensi anche

al giudizio di ragionevolezza, che consiste in un giudizio sulla congruità delle norme rispetto ai

fatti), elementi di natura fattuale che possono essere efficaciemente sintetizzati con l'espressione,

originariamente adottata dalla dottrina costituzionalistica francese, di «blocco di costituzionalità».

Ma è anche da sottolineare come, in relazione ad alcuni particolari oggetti, e per la peculiare natura

della fonte o per la materia trattata, il parametro di costituzionalità possa «stringersi» o «allungarsi».

Così, in relazione ai giudizi concernenti le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, le

norme concordatarie (contenute nei Patti Lateranensi, cui fa espresso riferimento l'art. 7 della

Costituzione) e le norme comunitarie (immesse nell'ordinamento nazionale in base al disposto

dell'art. 11 della Costituzione) esso si riduce ai soli «principi fondamentali dell'ordinamento

costituzionale». Al contrario, in relazione ai decreti legislativi, il parametro si amplia, secondo lo

schema della norma interposta, anche alla legge di delegazione, la quale (pur rimanendo fonte

pleno iure primaria) si pone così, rispetto al decreto legislativo, su di un gradino intermedio tra

piano costituzionale e piano legislativo, «degradando», nel reciproco rapporto, il decreto legislativo

stesso a fonte subprimaria.

L'oggetto

L'oggetto del giudizio costituzionale, in base ad una interpretazione letterale dell'art. 23, comma 1,

lettera a) della legge n. 87 del 1953, dovrebbe essere individuato nelle disposizioni di legge; in

realtà, a causa dell'ineliminabilità dell'attività interpretativa e al prevalente carattere incidentale (su

cui v. infra), il giudizio viene «traslato» sulle norme; oggetto del processo costituzionale, quindi, è

la norma; ma gli effetti di esso ricadono sulla disposizione.

Per la struttura del giudizio di fronte alla Corte, poi, si può affermare che l'oggetto non si riduca alla

semplice norma, ma vada ad abbracciare la situazione normativa, comprendendo quindi le

interconnessioni sistemiche e i fatti del processo a quo.

I vizi

Una legge o un atto avente forza di legge, quando è contrario alla Costituzione, è viziato, sub specie

di invalidità; ossia, l'atto, che pur viola una fonte sovraordinata, continua a produrre i suoi effetti

fino al momento in cui non interviene una pronuncia che ne dichiara il vizio (principio così detto

del favor legis).

I vizi di invalidità, a loro volta, possono essere distinti in formali e sostanziali. Si avrà, perciò, una

invalidità formale quando l'atto venga adottato in violazione della forma prescritta (ad esempio,

una legge costituzionale che sia approvata con il procedimento legislativo ordinario, oppure una

legge approvata in un testo differente dai due rami del Parlamento). Si avrà, invece, una invalidità

sostanziale quando, pur nel rispetto delle norme procedurali, si abbia una violazione delle norme

sostantive (ad esempio, una legge che ponga in essere delle discriminazioni basate sul sesso, sulla

razza, su convinzioni religiose, filosofiche, politiche).

Agli albori della giustizia costituzionale, la Scuola di Vienna, di cui fu uno dei massimi esponenti

Hans Kelsen, teorizzò l'inesistenza dei vizi sostanziali. Infatti, secondo questa dottrina, tutti i vizi

sono formali: una legge, anche quando violi un principio costituzionale, è viziata nella forma, in

quanto il vizio verrebbe meno se fosse stata approvata, anziché con il procedimento ordinario, con il

procedimento aggravato previsto per la revisione costituzionale. Questa teoria, però, va incontro a

due ordini di critiche. Innanzi tutto, essa riduce il vizio sostanziale a vizio formale. Ma per ridurlo,

deve prima riconoscerlo, il che è contraddittorio. Inoltre, la più recente dottrina costituzionalistica -

suffragata anche da numerose sentenze della Consulta - afferma che nel testo costituzionale, accanto

a disposizioni modificabili con il procedimento di revisione, ve ne sono altre (i «principi supremi

dell'ordinamento») che, una volta poste dal potere costituente, possono essere modificate solo da

quest'ultimo, non essendo nella disponibilità dei poteri costituti, tra i quali, necessariamente, si deve

inquadrare anche il potere di revisione costituzionale.

Tornando ai vizi sindacabili dalla Corte costituzionale, essi possono consistere tanto in una

violazione diretta di una norma della Costituzione, quanto nella violazione di una norma implicita,

dedotta da un combinato disposto, o dello spirito complessivo della carta costituzionale.

Quest'ultima violazione è quella che, nella giurisprudenza della Consulta, viene indicata con il

termine di irragionevolezza. Fermo restando, infatti, che in base all'art. 28 della legge n. 87 del

1953 il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge

esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del

Parlamento, il principio di eguaglianza, contenuto nell'art. 3 della Costituzione, rappresenta il limite

ultimo della discrezionalità del legislatore e, contemporaneamente, il metro minimo di riesame delle

sue scelte, imponendo al legislatore stesso un duplice onere: di coerenza (a livello di testo o di

settore legislativo: sindacato intrinseco) e di ragionevolezza (a livello di ordinamento

costituzionale complessivo e di bilanciamento tra fini e valori costituzionali: sindacato estrinseco).

La ragionevolezza rappresenta, quindi, il trait d'union tra il concetto metagiuridico di giustizia e

quello giuridico di legittimità: «non occorre la coerenza, basta la non contraddizione; non occorre la

conformità, basta la compatibilità».

Le decisioni della Corte

Le decisioni della Corte costituzionale assumono la forma delle decisioni giurisdizionali tipiche:

sentenze (decisioni di merito), ordinanze (decisioni processuali), decreti (decisioni procedurali).

Posta la modesta rilevanza esterna dei decreti, si può quindi affermare che le pronunce della Corte

si possano distinguere in due categorie: le sentenze di accoglimento e le decisioni di rigetto (siano

esse di merito o processuali).

Per quanto riguarda le decisioni processuali, esse si basano su considerazioni che non consentono

di passare all'esame del merito della questione di legittimità costituzionale. Nella giurisprudenza

della Consulta, si può notare come esse assumano promiscuamente la forma delle sentenze o delle

ordinanze, non contando tanto la forma stessa, quanto il motivo che sta alla base della decisione di

non passare al merito, e presentano in alcuni casi un carattere sostanzialmente decisorio.

Più complesso si presenta l'esame delle decisioni di merito. Esse possono essere, innanzi tutto,

divise in sentenze di accoglimento, tramite le quali la Corte si pronuncia sia sulla questione che

sulla legge, e decisioni di rigetto (in forma di sentenza o di ordinanza), le quali invece si

pronunciano solo sulla questione, in quanto non spetta alla Corte un generale potere di esternazione

della costituzionalità o incostituzionalità delle leggi, ma solo un potere repressivo

dell'incostituzionalità.

Per quanto riguarda gli effetti tipici nel tempo, la pronuncia di rigetto è costitutiva, avendo quindi

efficacia ex nunc, mentre la sentenza di accoglimento, dichiarativa, ha rilevanti, anche se non

assoluti, effetti ex tunc, che arretrano solo di fronte ai rapporti giuridici esauriti (con la rilevante

eccezione del giudicato penale).

Una questione di legittimità semplice, la quale ossia si possa concludere con la caducazione o il

mantenimento di una disposizione, si risolverà in una pronuncia di fondatezza o infondatezza. Una

questione di legittimità costituzionale complessa, invece, ossia una questione per la quale non è

sufficiente un'operazione meramente ablatoria da parte della Corte, verrà risolta con uno degli

strumenti di cui la giurisprudenza della Consulta si è dotata nella sua attività, ossia con una

decisione interpretativa oppure con una sentenza manipolativa.

Nelle decisioni interpretative la Corte si pronuncia non sulla disposizione di legge nel significato

normativo individuato dal giudice a quo, bensì su un diverso significato normativo che essa stessa

ritiene contenuto nella disposizione impugnata. Non c'è così alcuna corrispondenza tra "chiesto e

pronunciato".

Le decisioni interpretative di rigetto si dicono correttive quando la Corte «corregge»

l'interpretazione fornita dal giudice a quo la quale si discosta dal diritto vivente; si dicono invece

adeguatrici (o decisioni interpretative di rigetto in senso stretto) quando la Corte individua nella

disposizione impugnata dal giudice a quo un diverso significato, eventualmente anche contraro al

diritto vivente, ma conforme al dettato costituzionale.

Le sentenze interpretative di accoglimento, invece, le quali sostanzialmente si basano sullo schema

di una doppia pronuncia, vengono adottate soprattutto nelle ipotesi in cui si mantenga un diritto

vivente difforme a una precedente decisione interpretativa di rigetto.

Per ciò che concerne gli effetti delle decisioni interpretative, mentre le sentenze di accoglimento

hanno gli effetti ordinariamente collegati a questo topo di pronuncia, maggiormente controversa è la

questione riguardante le decisioni di rigetto, dovendosi distinguere tra le decisioni di rigetto in

senso stretto, nelle quali l'interpretazione fornita dalla Corte è individuabile sia nella motivazione

che nel dispositivo, dalle decisioni di rigetto interpretative, nelle quali invece l'interpretazione

fornita dalla Corte è presente nella sola motivazione. Si deve comunque notare come solitamente la

giurisprudenza ordinaria si adegui alle interpretazioni operate dalla Corte, discostandosone soltanto

in caso di invincibile opposto convincimento ermeneutico.

Le decisioni manipolative, invece, comportano un'alterazione del parametro (che viene esteso nella

sua interpretazione e applicazione) oppure del testo di legge. Queste ultime, a loro volta, possono

essere:

riduttive

quando espungono, a seconda dei casi, parte della norma oppure parte della disposizione

addittive

quando aggiungono un contenuto normativo assente nella disposizione. Possono essere

addittive di garanzia (o di prestazione) quando la pronuncia della corte introduce una

norma (il che avviene quando la pronuncia è «a rime obbligate», ossia quando la norma

aggiunta dalla Corte è direttamente ricavabile dal disposto costituzionale), oppure addittive

di principio, quando cioè la Corte si limita ad indicare un principio, il quale può orientare

'attività interpretativa del giudice ovvero l'azione del legislatore

sostitutive

quando, con una duplice componente (ablatoria e addittiva) una norma o una disposizione

viene sostituita con altra norma o altra disposizione.

Come la decisioni della Corte possono avere effetti manipolativi nello «spazio», questi effetti si

possono avere anche nel tempo, con decisioni manipolative per il passato (pro praeterito:

incostituzionalità sopravvenuta e incostituzionalità differita) oppure per il futuro (pro futuro), con le

quali la Corte - pur riconoscendo nella motivazione l'illegittimità della disposizione impugnata -

rinvia l'annullamento con un dispositivo di rigetto (sentenze-indirizzo o monitorie di rigetto,

sentenze di incostituzionalità accertata ma non dichiarata; vengono adottate soprattutto per

sollecitare l'intervento del legislatore, altrimenti inerte).

Per concludere questo rapido esame delle decisioni della Corte, si deve ricordare che esse, in base

all'art. 18 della legge n. 87 del 1953, sono motivate (in fatto e in diritto le sentenze; «succintamente

motivate» le ordinanze). La motivazione - non prevista da fonti costituzionali, e da alcuni Autori

ritenuta anche non costituzionalmente obbligatoria - assume importanti funzioni, sia politiche che

giuridiche, essendo essa rivolta, innanzi tutto, al giudice a quo, ma anche al legislatore, per

l'eventuale seguito legislativo, e a tutti gli operatori del diritto.

Le attribuzioni

Come si accennava sopra, la Corte costituzionale è competente a giudicare delle controversie

relative alla legittimià costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle

Regioni; dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e tra Stato e Regioni; delle accuse

promosse contro il Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e di attentato alla

Costituzione; competenze cui si è aggiunto il sindacato sull'ammissibilità dei referendum. Si può

quindi affermare che essa svolga una funzione garantista (della legittimità e della legalità

costituzionale) e una funzione arbitrale (per ciò che concerne i conflitti).

Il giudizio sulle leggi

In via incidentale o d'eccezione

Sono previste due sole vie di accesso al giudizio della Corte, col procedimento in via incidentale (o

di eccezione) e col procedimento in via di azione (o principale): la questione di legittimità può

essere sollevata nel corso di una giudizio e davanti ad una autorità giurisdizionale; per l’altro la

facoltà è data unicamente allo Stato e alle Regioni (e alle province autonome di Trento e Bolzano)

di presentare direttamente un ricorso di incostituzionalità avverso le leggi rispettivamente della

Regione e dello Stato (o di altra Regione). La giurisprudenza ha poi aggiunto l’ipotesi del conflitto

di attribuzione tra i poteri dello Stato determinato da una legge o atto avente forza di legge.È stata

dunque scartata la proposta di consentire ai cittadini di adire direttamente la Corte per tutelare diritti

costituzionalmente garantiti che si ritengano essere stati lesi.

Dispone infatti l'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 che «la questione di legittimità

costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o

sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e non ritenuta dal giudice manifestamente

infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione». Il giudice della causa (o giudice

a quo) svolge quindi la funzione di introduttore del processo costituzionale, di «portiere» che apre

le porte del giudizio di costituzionalità, e in questo immette gli elementi, sia normativi che fattuali,

che connotano il processo in seno al quale prende corpo la questione di legittimità costituzionale.

La legge individua due parametri per fondare la legittimazione a proporre una questione di

legittimità costituzionale: un dato soggettivo (l'essere un giudice) e un dato oggettivo-funzionale

(l'esserci un giudizio); parametri che nella giurisprudenza della Corte costituzionale sono comunque

stati interpretati con una certa elasticità, avendo riguardo alle peculiari esigenze del caso

(giungendosi, in alcune sentenze, ad affermare l'alternatività degli stessi). Alla luce di quanto

affermato, si può quindi distinguere una legittimazione in astratto (sussitente in presenza dei dati

soggettivo ed oggettivo sopra richiamati) e una legittimazione in concreto (sussistente quando il

giudice che sottopone la questione di legittimità costituzionale alla Corte è competente a giudicare

la questione principale del processo; nonché quando egli debba fara applicazione della norma della

cui legittimità costituzionale si dubita, profilo quest'ultimo che tende a sfumare nel diverso concetto

di rilevanza).Il difetto di legittimazione determina l’inammissibilità della questione di legittimità

costituzionale. La Corte Costituzionale ha riconosciuto la legittimazione degli arbitri a sollevare

questioni di legittimità costituzionale, nella considerazione che l’artbitrato è disciplinato dal codice

di procedura civile e dunque è un procedimento per l’applicazione obiettiva del diritto nel caso

concreto, con le garanzie del contraddittorio e dell’imparzialità. Mentre è stata negata tale

legittimazione al p.m. il quale non può essere equiparato ad un giudice in quanto non emette

provvedimenti decisori. Anche la stessa Corte può sollevare questioni di legittimità costituzionale.

Oltre alla legittimazione del giudice, i requisiti di ammissibilità della questione di legittimità

costituzionale sono dati dalla rilevanza e dalla non manifesta infondatezza (cui si aggiunge, ma

solo quando non sussista sul punto un diritto vivente, il fallimento di ogni tentativo di

interpretazione adeguatrice).

La rilevanza, presupposta dalla legge costituzionale n. 1 del 1948 («nel corso di un giudizio»),

viene definita dalla legge n. 87 del 1953 («qualora il giudizio non possa essere definito

indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale»), e rappresenta la

trasposizione in termini processuali dell'incindetalità (e concretezza) del giudizio di legittimità

costituzionale.

Ciò però non significa ancora che il giudice a quo possa emettere l’ordinanza con cui sospende il

giudizio e rimette la questione alla Corte. Infatti perché ciò accada sono necessarie altre condizioni

successive. Innanzitutto la questione deve apparire rilevante, deve essere per il magistrato non

manifestamente infondata ed infine il giudice deve esperire ogni tentativo di interpretazione

adeguatrice, cioè interpretazione conforme a costituzione.

Dovendosi affermare, nonostante alcune incertezze sul punto da parte della giurisprudenza

costituzionale, la non riducibilità della rilevanza (che è un dato oggettivo e necessario) all'interesse

sostanziale della parte (che è, invece, un dato soggettivo ed eventuale), si deve brevemente

accennare alle tesi dell'influenza e dell'applicabilità. Secondo la prima di esse, fedelmente alla

lettera dell'art. 23 comma 2 della legge n. 87 del 1953, la questione di legittimità costituzionale è

rilevante quando l'esito del giudizio a quo è condizionato dall'esito del giudizio costituzionale;

secondo invece la tesi dell'applicabilità, la questione di legittimità costituzionale è rilevante quando,

anche a prescindere da un'influenza della pronuncia del giudice delle leggi sul giudizio principale,

la norma oggetto del giudizio costituzionale deve essere applicata nel giudizio a quo (a riguardo, si

pensi alle norme penale di favore). Più correttamente, ribadendo in ogni caso l'autonomia del

processo costituzionale (il quale, in base al disposto dell'art. 22 delle norme integrative, prosegue

anche quando, «per qualsiasi causa, sia venuto a cessare il giudizio rimasto sospeso di fronte

all'autorità giurisdizionale, che ha promosso il giudizio di legittimità costituzionale»), si deve

ritenere che, in mancanza di applicabilità della norma indicata dall'ordinanza di rinvio, ci si trovi di

fronte ad una ipotesi di difetto assoluto di rilevanza, versandosi invece in ipotesi di difetto relativo

quando, pur essendo applicabile la norma, non potrebbe avere influenza sul giudizio incidentato la

pronuncia della Corte costituzionale.

La non manifesta infondatezza definisce invece la funzione di filtro del giudice a quo, il quale

deve sottoporre all'attenzione della Corte costituzionale questioni di legittimità costituzionale

«serie» e non meramente dilatorie. Sebbene con l'espressione «non manifesta infondatezza» il

legislatore abbia indicato uno stato dubitativo, ossia una condizione psicologica minima, anche al

fine di evitare eventuali conflitti tra giudici «a quibus» e Corte costituzionale, la giurisprudenza

della Consulta ha sempre richiesto, sul punto, un esame approfondito e non semplicemente

delibatorio, giungendo a non ritenere sufficiente - nelle sentenze addittive - un semplice dubbio, ed

esigendosi invece da parte del giudice a quo l'indicazione del verso dell'addizione.Vi deve essere

identità tra l’istanza di parte e l’ordinanza di rimessione del giudice; cioè il giudice deve rimettere

alla corte la stessa questione che è stata sollevata dalla parte mediante la sua istanza al giudice.

Entro venti giorni dalla notificazione dell'ordinanza di rimessione, le parti possono costituirsi di

fronte alla Corte costituzionale, esaminare gli atti, e presentare deduzioni. Entro lo stesso termine,

possono costituirsi il Presidente del Consiglio dei Ministri (in caso di legge statale) o il Presidente

della Giunta regionale (in caso di legge regionale). Mentre le parti del giudizio a quo, ove costituite,

sono portatrici sia di un interesse personale e concreto (traendo un vantaggio dalla pronuncia della

Corte costituzionale), sia dell'interesse generale alla legittimità delle leggi (potendo quindi, anche,

la parte sostenere una posizione il cui accoglimento pregiudicherebbe la sua posizione sostanziale),

il Presidente del Consiglio o il Presidente della Giunta regionale (i quali non possono essere

qualificati, per ragioni formali e sostanziali, come parti, bensì come interventori) rappresentano, di

fronte al giudice delle leggi, il punto di vista degli organi di indirizzo politico.

Anche la Corte costituzionale è sottoposta al principio generale «ne eat iudex extra petita partium»

(così detto principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato), così come si ricava dall'art.

27 della legge n. 87 del 1953: «la Corte costituzionale [...] dichiara, nei limiti dell'impugnazione,

quali sono le disposizioni legislative illegittime». Se questo principio rappresenta, da un lato, la

conferma implicita della rilevanza della questione di legittimità costituzionale e, dall'altro, la

codeterminazione della questione di legittimità costituzionale stessa da parte del giudice a quo e

della Corte costituzionale, esso presenta delle rilevanti deroghe. Innanzi tutto, nella sua

giurisprudenza, la Consulta ha spesso ampliato o ridotto gli argomenti o i termini o i profili di una


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Riassunto di Diritto Pubblico Economiain cui vengono presentati questi argomenti: riserva di legge ordinaria, riserva di legge formale, riserva di legge nel diritto penale, stato sociale di diritto, Costituzione e i principi fondamentale, l’indirizzo politico economico del governo, gruppi di interesse e di pressione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2007-2008

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher MrStout di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Pubblico dell'Economia e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Napoli Federico II - Unina o del prof Quadri Enrico.

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