Riassunto Diritto dell'UE

L'unione europea e il suo diritto

La nozione di Unione Europea

Non è chiaro cosa sia l’Unione europea. Al pari delle Comunità europee che l’hanno preceduta, l’Unione è stata ed è segnata in modo straordinario da caratteristiche così originali e peculiari da non consentire di assimilarla né alle organizzazioni internazionali, né ad alcun altro modello di unioni di Stati storicamente realizzato. Si può dire che l’Unione europea è un’entità che non si può definire come “federale”, ma è “più federale” delle precedenti comunità. L’Unione si presenta come una sorta di esercizio di ingegneria costituzionale, volto a definire via via l’impianto istituzionale più appropriato per assicurare la convivenza tra Stati che hanno accettato di condividere una parte importante della loro sovranità e al tempo stesso, però, non vogliono perdere la propria individualità in un “Superstato federale”.

Non è un caso che si sia evitato di seguire modelli predefiniti, e che si sia invece preferita una scelta di “libertà dai modelli” che salvaguardasse il carattere originale ed evolutivo di quel processo che auspicabilmente deve marcare il progresso verso un’integrazione sempre più spinta.

• Comunità europea (1951);
• Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA);
• Comunità economica europea (CEE);
• Comunità europea dell’energia atomica (Euratom);
• Unione di Maastricht, rinnovata poi a Lisbona.

Inizialmente esistevano tre Comunità, il sistema normativo si basava su tre distinti Trattati (uno per ciascuna comunità) e poi solo su quelli istitutivi dell’UE e della CE, e al processo partecipavano i soli sei paesi fondatori. Ora invece è sopravvenuta solo l’Unione, che ha assorbito le tre Comunità; esiste un solo Trattato distinto in due testi, il TUE e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE); si contano 28 Stati membri (27 con la Brexit); c’è la presenza di molte istituzioni, diverse dal Consiglio e della Commissione, come il Consiglio europeo e il Parlamento europeo.

Il fatto stesso che anche il Trattato di Lisbona dichiari di essere solo un’ulteriore tappa verso la creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli d’Europa evoca non l’idea di un risultato già acquisito o di un obiettivo da raggiungere, ma quella di un processo dinamico e di una continua evoluzione verso un traguardo tuttora indefinito.

Il diritto dell'Unione europea

Alle origini quello che oggi chiamiamo diritto dell’Unione europea era il diritto delle Comunità europee o diritti comunitario. A seguito degli incessanti progressi della costruzione europea, quelle Comunità hanno assorbito quasi tutti i fenomeni che ad esse si erano venuti a ricollegare in conseguenza della loro crescita, per poi sfociare, con il Trattato di Lisbona, nell’Unione europea. Il diritto dell’Unione europea si è quindi ampliato e conformato con quei progressi. Si può quindi dire oggi che il diritto dell’Unione europea si presta a includere lo studio di tutte le forme e gli strumenti giuridici volti a realizzare il processo d’integrazione europea.

Per quel che riguarda l’autonomia del diritto dell’Unione europea, il problema si è posto innanzitutto rispetto al diritto internazionale. Inizialmente, l’allora diritto delle Comunità europee era considerato una mera branca di quella disciplina. Ma lo sviluppo del processo d’integrazione e la progressiva accentuazione delle specificità degli enti che ne erano oggetto hanno portato ad ampliare il rilievo della materia all’interno del diritto internazionale e poi a singolarizzarne lo studio. In particolare, è apparso da tempo chiaro che l’Unione europea presenta tratti assai più simili a quei di un’entità statale che di un’organizzazione internazionale e che essa tende a fondarsi su principi e regole più vicini a quelli del diritto interno che del diritto internazionale.

Il diritto dell’Unione europea si è trovato a dover rivendicare la propria autonomia anche rispetto al diritto degli Stati membri. Si può dire che il diritto dell’Unione interferisce con le branche del diritto interno perché non c’è oggi alcun settore statale che non sia da esso gestito.

Fonti di informazione, ricerca e documentazione

Le principali fonti ufficiali di cognizione del diritto dell’Unione sono: per la legislazione, la Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (GUUE); per la giurisprudenza, la Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’Unione. In realtà i documenti prodotti dall’Unione sono ben più vari e numerosi.

Origini e sviluppi del processo di integrazione europea

Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo

La fine della seconda guerra mondiale segna per l’Europa non solo la fine di quel conflitto, ma anche l’uscita da un periodo politicamente ed economicamente drammatico. Con la cessazione di questo prende il via una nuova epoca politica. Si fa strada in Europea la convinzione della necessità di una nuova dimensione politica tra gli Stati, ispirata a una diffusa cooperazione tra di essi da realizzare attraverso la creazione di una serie di enti internazionali operanti in campi diversi e con geometrie differenti. Si fa strada anche l’idea di una collaborazione più stretta da porre in essere solo tra alcuni paesi europei, capace di portare a un’integrazione tra di essi a partire dai rispettivi mercati ed economie.

Quel primo passo del processo di integrazione tra gli Stati europei viene realizzato con l’entrata in vigore, il 23 luglio 1952, del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. A questa prima Comunità, il cui assetto istituzionale ha rappresentato il modello intorno al quale il processo d’integrazione si è andato ulteriormente sviluppando, se ne aggiungeranno sei anni dopo altre due.

Cinque anni dopo, il 25 marzo 1957, gli stessi sei Stati firmarono a Roma i Trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l’energia atomica (Euratom). Attraverso queste tre Comunità prendeva le mosse un disegno unitario volto principalmente a dar vita nel territorio dei sei Stati fondatori a un mercato comune basato sulla libera circolazione.

Il processo di integrazione europea conteneva fin dall’inizio i germi di una sua successiva caratterizzazione politica. Il primo passo viene compiuto con l’Atto Unico europeo del 17-28 febbraio 1986, che dà luogo per la prima volta a una revisione significativa dei trattati originari.

Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea

Uno sviluppo ben più significativo del processo di integrazione europea si ha con la firma, il 7 febbraio 1992 a Maastricht, del Trattato sull’Unione europea (TUE), che entrerà in vigore il 1° novembre 1993. Questo Trattato non prosegue solo nell’opera di ampliamento delle competenze delle Comunità e di perfezionamento dei loro meccanismi di funzionamento, ma dà anche luogo a una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957: l’Unione europea appunto, della quale le Comunità europee (I pilastro) diventano parte costituente accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri -la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC, II pilastro) e quella in materia di giustizia e affari interni (GAI, III pilastro).

Con il Trattato di Maastricht il sistema comunitario non solo mantiene la sua identità formale, ma viene anche rafforzato nei suoi contenuti. Viene inserita per la prima volta la nozione di cittadinanza dell’Unione, si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione professionale, le reti transeuropee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente. Viene creata infine l’unione economica e monetaria in vista del successivo passaggio a una moneta unica.

Il disegno istituzionale delineato a Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam con la firma, il 2 ottobre 1997, dell’omonimo Trattato, in cui troviamo importanti modifiche, come i principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, disciplina in materia di visti, asilo e immigrazione, cooperazione giudiziaria in materia civile, oltre che rispetto dello Stato di diritto che vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell’Unione.

L’allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona

L’allargamento diventa il tema dominante dei successivi sviluppi dell’integrazione europea. La caduta nel 1989 del Muro di Berlino e la conseguente dissoluzione del blocco sovietico avevano aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento dell’Unione, prospettiva che si è concretizzata con la decisione del Consiglio europeo del dicembre 1997 di avviare il processo di adesione di ben altri dieci nuovi Stati. Un Protocollo allegato allo stesso Trattato di Amsterdam annunciava perciò la convocazione di “una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri allo scopo di procedere a un riesame globale delle disposizioni dei Trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni”.

Il riesame realizzato con il trattato che ne scaturirà, il Trattato di Nizza firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1° febbraio 2003, sarà tutt’altro che “globale”. Se si esclude la riforma del sistema giurisdizionale, dal nuovo Trattato vengono modifiche circoscritte dei meccanismi istituzionali: sostanzialmente esso si limita a intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulle modalità di formazione e sull’estensione del voto a maggioranza qualificata del Consiglio e sull’ambito di applicazione della procedura di codecisione.

Il 29 ottobre 2004 viene firmato a Roma il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa” destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti: l’entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata e una nuova Conferenza intergovernativa conduce alla redazione e alla firma di un nuovo trattato di revisione, noto come Trattato di Lisbona.

Dall’attuazione del Trattato di Lisbona al referendum sulla Brexit

Il Trattato di Lisbona segna una ulteriore importante tappa nel cammino del processo di integrazione europea. Esso unifica il sistema ed elimina la distinzione in pilastri; scompare la Comunità europea; si ha l’istituzione del Consiglio europeo, del Presidente del Consiglio europeo e dell’Alto Rappresentante per gli Affari esteri; vengono dati maggiori poteri al Parlamento europeo; si introduce il diritto di iniziativa dei cittadini europei.

Nello stesso tempo l’Unione viene investita dalla grave crisi finanziaria ed economica scoppiata negli Stati Uniti nel 2008. Dai primi mesi del 2010, il tema della crisi e delle misure per farvi fronte diventa il tema dominante delle riunioni del Consiglio europeo. A crisi economica e finanziaria non ancora risolta, l’Unione si trova poi a fronteggiare un’altra crisi dovuta al numero sempre crescente di richiedenti asilo e di migranti economici che soprattutto dal 2014 si riversano attraverso il Mediterraneo sulle coste della Grecia e dell’Italia, per poi spostarsi verso gli altri Stati membri. In questi stessi anni si sono viste crescere posizioni politiche improntate all’euroscetticismo. Il Regno Unito ha votato per la cosiddetta Brexit nel referendum tenutosi il 23 giugno 2016. Il governo britannico ha dato seguito all’esito del referendum notificando quasi un anno dopo, il 29 marzo 2017, la sua intenzione di recedere dall’Unione europea. Il risultato è che, mentre in questi stessi anni l’Unione europea ha visto l’adesione di un nuovo Stato membro (la Croazia) e altri paesi dei Balcani hanno chiesto e ottenuto lo status di candidati o di potenziali candidati all’ingresso nell’Unione, essa si avvia ora a fare i conti con il recesso di uno Stato membro.

L’ordinamento giuridico dell’Unione: profili generali

Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona

Pur senza riprendere le prospettive “costituzionali” del progetto di Trattato che adottava una Costituzione per l’Europa, il Trattato di Lisbona ha portato a un risultato in buona parte simile, raggiunto però senza una sostituzione integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato, ma attraverso una revisione del Trattato sull’Unione europea e del Trattato istitutivo della Comunità europea. In particolare, mentre il primo di questi due trattati conserva la propria denominazione, ma accoglie al suo interno i principi e le regole generali di funzionamento dell’Unione, assumendo così la veste di testo di base, il secondo cessa di essere il Trattato istitutivo della Comunità per diventare, fin dalla sua nuova denominazione (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, TFUE), un trattato “servente” del TUE, perché riservato alla disciplina specifica dei settori in cui l’Unione esercita le sue competenze e degli strumenti e modalità attraverso i quali tali competenze sono esercitate.

I due Trattati hanno lo stesso valore giuridico. All’interno del nuovo TUE sono collocati i principi fondanti e le regole di base dell’Unione: tra questi il principio del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, quali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, il principio di democrazia. Nel TUE è dato conto tanto del sistema delle competenze dell’Unione e del loro rapporto con quelle degli Stati membri, quanto delle istituzioni che ne compongono il quadro istituzionale. A questi articoli si aggiungono una serie di disposizioni che riguardano l’acquisto e le vicende dello status di membro dell’Unione. Un certo numero di articoli del TUE è infine dedicato all’azione esterna dell’Unione e in particolare alla politica estera e di sicurezza comune (PESC).

Il TFUE invece organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità di esercizio delle sue competenze. Al suo interno sono raccolte le disposizioni che individuano i contenuti dei diversi settori di competenza dell’Unione e ne disciplinano concretamente l’esercizio.

L’architettura dell’Unione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo

La novità principale introdotta dal Trattato di Lisbona è la semplificazione del sistema giuridico. Esso si trova a essere organizzato su metodi di azione impostati secondo principi, procedure e strumenti differenziati in ragione dei settori di competenza in gioco: da un lato il metodo intergovernativo, operante nei settori di cooperazione disciplinati dal TUE e fortemente dipendente dalla volontà dei governi, perché basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare per lo più all’unanimità e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali, oltre che sottratti a un effettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di giustizia; dall’altro lato il metodo comunitario, caratterizzato fin dall’inizio da un processo decisionale in cui giocavano un ruolo non secondario anche interessi diversi da quelli dei governi dei singoli Stati membri e dal quale scaturivano norme soggette al controllo e alla interpretazione della Corte e suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti di norme nazionali contrastanti.

In realtà il sistema creato dai Trattati era nonostante tutto caratterizzato da una forte unitarietà già da prima del Trattato di Lisbona. Non va dimenticato il ruolo della cooperazione intergovernativa realizzata in materie di confine. Ci si riferisce a quelle iniziative avviate dagli Stati membri al di fuori del quadro formale dell’Unione in materie non ancora attratte dalla competenza dell’Unione, ma allo stesso tempo strettamente funzionali a un avanzamento del processo di integrazione europea.

Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea

Si ha l’efficacia diretta del diritto dell’Unione sulla situazione giuridica soggettiva dei singoli; questo principio è accompagnato da un’altra caratteristica fondamentale, cioè la supremazia delle norme europee su quelle dei diritti nazionali. Il privato non è il destinatario materiale delle norme prodotte all’esterno dello Stato, ma è soggetto a pieno titolo dell’ordinamento a cui quelle norme appartengono. Il sistema giurisdizionale rappresenta l’ulteriore distintivo della costruzione europea rispetto alle classiche forme di cooperazione istituzionale tra Stati. Le istanze giudiziarie dell’Unione non sono accessibili solo agli Stati, ma anche agli individui; esse non giudicano solo del comportamento degli Stati, ma anche di quello delle istituzioni; esse non si limitano a constatare l’eventuale illegittimità degli atti delle istituzioni, ma ne dichiarano anche la nullità.