Riassunto esame diritto dell'UE, prof Virzo, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione europea, Villani

ISTITUZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA – Ugo Villani

Capitolo 1: ORIGINI EVOLUZIONI E CARATTERI DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA

Il processo di integrazione europea è molto an co.

Un primo proge o fu quello di creare l’Unione paneuropea, che voleva uni care l’Europa, difendendola

dalla minaccia sovie ca da un lato e dalla dominazione economica statunitense dall’altro.

Aris de Briand, ministro francese, presentò il suo proge o di Unione europea alla Società delle Nazioni

Unite che prevedeva un’organizzazione poli ca degli Sta membri, i quali conservavano la propria sovranità

(organizzazione confederale).

Una visione federalista, invece, veniva presentata nel Manifesto di Ventotene nel 1941 (Spinelli, Rossi,

Colorni), in base alla quale era necessario trasferire la sovranità di ogni Stato ad un’organizzazione

sovranazionale, e cioè alla Federazione europea.

Accanto a questa visione ci fu quella dello sta sta e industriale francese Jean Monnet. Egli, così come

auspicava il Movimento federalista, voleva eliminare i nazionalismi tra gli Sta creando un’Unione europea

a cara ere poli co; però non si poteva raggiungere immediatamente, ma solo gradualmente a raverso

forme di coesione e di solidarietà.

Alla ne della seconda guerra mondiale, fermen europeis trovarono una nuova adesione nel discorso di

Winston Churchill, il quale propose di stabilire una sorta di Sta Uni d’Europa, partendo innanzitu o da

un’intesa tra Francia e Germania.

Per concre zzare ques proge , intervenne George Marshall, che subordinava il suo piano (cioè degli aiu

per la ricostruzione dell’Europa dopo la guerra) all’is tuzione di uno strumento capace di garan re stabilità

economica e poli ca.

Questa o erta accolta dai Paesi occidentali che crearono l’Organizzazione europea di cooperazione

economica (OECE), trasformata nel 1960 nell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

(OCSE).

L’OCSE è un’organizzazione internazionale a cara ere intergoverna vo, cioè opera mediante gli organi,

sopra u o il Consiglio, ed è sogge a. Quindi, alla loro volontà, subordinata al consenso unanime degli Sta

membri.

Cara ere intergoverna vo ha anche il Consiglio d’Europa, che ha come obie vo la cooperazione tra gli

Sta europei, anche se introduce elemen di novità, come ad esempio l’Assemblea parlamentare dotata di

poteri di discussione, infa i poteri for e rilevan sono concentri nel Comitato dei ministri.

La prima organizzazione che trasferisce la sovranità dei singoli Sta a Comunità sopranazionali, è la

Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Essa venne creata dal Tra ato di Parigi nel 1951 a cui

aderirono Belgio, Francia, Germania Occidentale, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi.

Il Tra ato, in accordo con la dichiarazione di Schuman, prevedeva la creazione di un mercato comune dei

prodo carbo-siderurgici, nell’osservanza di condizioni normali di concorrenza, con l’eliminazione e il

divieto dei dazi e delle restrizioni alla circolazione di ques prodo negli Sta membri, degli aiu e

sovvenzioni statali, dei provvedimen che stabiliscono delle discriminazioni, nonché quelli che ostacolano la

libera scelta del fornitore da parte dell’acquirente.

Allo stesso tempo, il Tra ato di Parigi stabiliva un’organizzazione formata da 4 is tuzioni:

- Alta Autorità: organo collegiale composto da individui indipenden , con funzioni esecu ve e

norma ve nei confron degli Sta membri e delle imprese.

- Assemblea comune: composta dai rappresentan dei popoli degli Sta membri e dai delega dei

parlamen nazionali, con funzioni di controllo poli co sull’Alta Autorità.

- Consiglio speciale dei ministri: composto dai ministri degli Sta membri, competente ad emanare

pareri.

- Corte di gius zia: organo giudiziario, con la funzione di assicurare il rispe o del diri o

nell’interpretazione e nell’applicazione del Tra ato. 1

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Il Tra ato di Parigi prevedeva un termine di 50 anni, alla ne dei quali (2002) la CECA si es nse.

Dopo l’es nzione della CECA, gli stessi Sta is tuirono nel 1952 la Comunità europea di difesa (CED), che

comportava:

- La creazione di un esercito europeo.

- Un meccanismo is tuzionale di reazione a qualsiasi aggressione.

- Un ulteriore proge o che prevedeva la formazione di una Comunità poli ca europea (CPE).

Il Tra ato CED non entrò mai in vigore perché non fu mai ra cato dalla Francia. Oltre al ri uto della

Francia, il Tra ato fallì perché si abbandonò il metodo funzionalista e gradualista in favore di un metodo

poli co e militare, inadeguato ai tempi. Si tra ava, quindi, di un proge o troppo ambizioso e poco

realis co.

La CED determinò anche un cambiamento di metodo, da funzionalista a economico-sociale, che poneva le

basi per un successivo sviluppo poli co. Il rilancio del processo di integrazione avvenne con il Tra ato della

Comunità economica europea (CEE) e di quello della Comunità europea dell’energia atomica (CEECA o

Euratom), che entrarono in vigore nel 1958.

Il Tra ato CEE ha natura economica e commerciale, ma non se oriale, come la CECA, bensì generale. Esso

prevede:

- Unione doganale, che comporta l’eliminazione di dazi doganali, restrizioni e ogni altro ostacolo agli

scambi di merci e anche lo stabilimento di una tari a doganale comune.

- Progressiva creazione di un mercato comune, favorendo la libera circolazione di merci, persone,

servizi e capitali.

- Libera concorrenza.

- Una serie di poli che volte a riequilibrare l’approccio liberoscambista e interven sta.

Come la CECA, anche la CEE era organizzata in diverse is tuzioni:

- Assemblea, divenuta poi Parlamento europeo.

- Corte di gius zia.

- Commissione e Consiglio, corrisponden all’Alta Autorità e al Consiglio dei ministri della CECA.

La CEEA, giuridicamente molto simile alla CEE, nasceva con il compito di elevare il tenore di vita degli Sta

membri e di sviluppare gli scambi tra essi, a raverso la formazione e l’incremento delle industrie nucleari.

Le Comunità appena citate si di erenziano dalle comuni organizzazioni internazionali, infa vengono

de nite Comunità sopranazionali (Unione europea).

Entrambe nascono da un accordo tra Sta membri, con il quale si stabiliscono gli scopi comuni da

perseguire e la stru ura dell’ente, però:

- Nelle Organizzazioni internazionali gli Sta membri sono rappresenta esclusivamente dai propri

governi, mentre non vi è nessuna partecipazione dei ci adini, per questo mo vo vengono de nite

“organizzazioni intergoverna ve”. Gli a di queste organizzazioni sono rivol agli Sta , i quali, poi,

devono darne esecuzione all’interno del proprio ordinamento giuridico.

- Le Comunità sopranazionali sono cara erizzate da una partecipazione dei ci adini, a raverso il

Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale. Inoltre vi è il trasferimento della sovranità

degli Sta membri all’Unione, che viene esercitata sia nei confron degli Sta e sia nei confron dei

ci adini. Gli a della comunità sono dire amente applicabili negli Sta membri, senza bisogno di

intermediazione da parte di essi.

Il trasferimento di sovranità, sopra u o di potestà legisla va, risulta accresciuto dalla Corte di

gius zia, che ha a ermato nella sentenza Costa c. Enel del 1964, il primato del diri o comunitario

su quello interno incompa bile (impostazione accolta anche dalla Corte cos tuzionale italiana).

Il trasferimento di sovranità non ha riguardato solo la potestà legisla va, ma anche quella giudiziaria. Va

richiamata la competenza della Corte di gius zia, disciplinata dal Tra ato sul funzionamento dell’Unione

europea, che a erma che: se in un processo davan ad un giudice nazionale sorge una ques one riguardo

l’interpretazione dei Tra a europei, o la validità di un certo a o, deve essere lo stesso giudice a

sospendere il processo interno e a chiedere alla Corte di gius zia di risolvere la ques one. 2

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La Corte di gius zia non risolve il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corre a interpretazione della

norma europea e a decidere se l’a o è valido o meno; la decisione nale spe erà al giudice nazionale.

L’incidenza della Corte di gius zia risulta ancora più profonda se si fanno due osservazioni:

- Nonostante le sentenze della Corte siano obbligatorie per il giudice a quo, esse producono e e

generali, vincolando i giudici interni a conformarsi ad esse.

- La Corte di gius zia non intende il proprio ruolo in termini di interpretazione delle norme dei

Tra a e di loro applicazione (civil law), ma si è svincolata da uno stre o rispe o delle norme,

svolgendo una funzione crea va del diri o (common law).

Un’ulteriore fenomeno di trasferimento di sovranità viene rappresentato dall’adozione dell’euro come

moneta unica.

Rispe o ai Tra a di Parigi e di Roma, il quadro odierno dell’integrazione europeo di è notevolmente

ampliato, sia so o il pro lo sogge vo di partecipazione degli Sta membri, sia so o il pro lo ogge vo

rela vo agli obie vi, alle poli che, alle is tuzioni e alle competenze dell’Unione europea:

- Pro lo sogge vo: il numero degli Sta membri è aumentato, dai sei originari si è arriva ai 27

a uali.

- Pro lo ogge vo: l’aumento di numero degli Sta membri ha prodo o anche l’estensione

dell’applicazione del diri o dell’Unione europea ai nuovi Sta membri. Questa applicazione, però,

non è generale, infa , negli a di adesione, vengono inserite le “clausole di salvaguardia” che

vengono u lizzate per evitare di applicare determinate disposizioni nei confron del nuovo Stato

membro. Questa decisione per evitare di creare di coltà ai nuovi Sta membri, in par colare per

tutelare i loro interessi e per non alterare il funzionamento del mercato e delle poli che interne.

Allo stesso tempo anche le norme dei Tra a sono state ada ate, sopra u o per quanto riguarda

il funzionamento delle is tuzioni europee.

Tra le varie modi che che hanno fa o assumere l’a uale volto all’Unione europea, troviamo il Tra ato di

Lussemburgo del 1965, il quale ampliava i poteri del Parlamento europeo e a ermava, in seguito alla

decisione del Consiglio, la necessità di sos tuire i contribu nanzia degli Sta membri con le risorse

proprie della Comunità.

Altre innovazioni si ebbero intorno gli anni ’80 con il Tra ato Spinelli, che però non entrò mai in vigore

perché non venne ra cato da tu gli Sta . Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio europeo

esercitassero congiuntamente il potere legisla vo con la partecipazione a va della Commissione e che

una legge fosse ado ata solo dopo l’approvazione sia del Parlamento che del Consiglio.

L’insuccesso del Tra ato Spinelli determinò la nascita dell’A o unico europeo, il quale stabiliva una

cooperazione europea in materia di poli ca estera e tentava di dare una risposata al proge o di

democra zzazione iniziato dal Tra ato Spinelli, sopra u o per quanto riguarda l’a vità legisla va, ma

non con un procedimento di codecisione (del Parlamento e del Consiglio), ma di cooperazione, che

consen va al Consiglio di ado are un a o anche contro la volontà del Parlamento.

L’A o unico, inoltre, ssava un termine, 31 Dicembre 1992, entro il quale la CEE avrebbe dovuto

contemplare il proge o di mercato unico.

Per questo po di mercato era necessaria la realizzazione delle qua ro fondamentali libertà di

circolazione:

- di merci;

- di persone;

- di servizi;

- di capitali.

Erano già sta raggiun importan obie vi, ma comunque queste libertà trovavano ancora mol ostacoli.

La ssazione di un termine, non solo risultò essere un grande successo, ma produsse un’importante spinta

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psicologica negli operatori economici e commerciali, che si a rezzarono per il completamento del mercato

comune e anche per gli ambien poli ci e sociali.

L’A o unico, in ne, introdusse diverse poli che europee:

- Poli ca di coesione economica e sociale: per ridurre il divario tra le diverse regioni della Comunità.

- Poli ca di ricerca e di sviluppo tecnologico: per ra orzare e rendere più compe va l’industria

europea.

- Poli ca ambientale: per tutelare l’ambiente, ma anche la salute dell’uomo e garan re l’u lizzazione

a enta e razionale delle risorse naturali.

Un svolta importante nel processo d’integrazione europea si è avuta con il Tra ato di Maastricht del 1992

(entrato in vigore il 1 novembre 1993), che dà vita all’Unione europea. Questa ricomprende le tre

Comunità europee (CECA, CEE, CEEA), instaurando forme di cooperazione tra gli Sta membri in due

materie:

- La poli ca estera e di sicurezza comune (PESC);

- La gius zia e a ari interni (GAI).

In questo modo l’UE si fonda su tre pilastri:

- Il primo rappresentato dalle Comunità europee;

- Il secondo rappresentato dalla poli ca estera e di sicurezza comune;

- Il terzo rappresentato dalla gius zia e a ari interni.

Questa ar colazione comporta che nel primo pilastro operino le is tuzioni, i procedimen e il cara ere

“sopranazionale” delle Comunità europee; negli altri due prevalga, invece, un metodo intergoverna vo.

Il Tra ato, inoltre, stabilisce anche i ritmi e le condizioni per il passaggio ad una moneta europea unica,

cioè l’euro e mostra una più accentuata a enzione per i diri fondamentali della persona. Questo porta a

due conseguenze:

- I diri fondamentali dell’uomo vengono riconosciu principi generali del diri o comunitario.

- Viene riconosciuta la ci adinanza europea, che consiste in uno status giuridico che spe a ad ogni

ci adino di uno Stato membro.

Questa accentuata a enzione nei confron dei diri fondamentali perme e il passaggio da una Comunità

essenzialmente economica e commerciale ad una di cara ere sociale, culturale ed umano.

Altra innovazione introdo a dal Tra ato è l’introduzione di una nuova procedura di adozione degli a

delle is tuzioni europee, chiamata “codecisione” (l’a o, a nché venga ado ato, richiede il consenso del

Consiglio e del Parlamento europeo).

In ne, il Tra ato acce a de ni vamente il modello d’integrazione europea non necessariamente

uniforme per tu gli Sta membri, ma che può svilupparsi in maniera diversa per l’uno o per l’altro.

Tra le innovazioni dei successivi Tra a , troviamo:

- Il Tra ato di Amsterdam del 1997 (entrato in vigore il 1 maggio 1999): accentua la connotazione

poli co-sociale dell’Unione europea, proclamando i principi di libertà, democrazia, rispe o dei

diri umani, e inserisce, come suo obie vo, quello di promuovere un elevato livello

occupazionale. Esso, inoltre, introduce la cooperazione ra orzata per consen re l’impiego delle

is tuzioni e dei procedimen europei al ne di realizzare determina sviluppi dell’integrazione

europea ad opera solo di alcuni Sta membri.

Ulteriore innovazione è la “comunitarizzazione” del terzo pilastro, cioè che le materie appartenen

ad esso (circolazione delle persone, asilo, immigrazione, vis ) vengono so ra e al Tra o

dell’Unione europea e passano al Tra ato sulla Comunità europea. In questo modo, esse sono

so oposte ai procedimen e alle is tuzioni, mentre il terzo pilastro riduce la sua disciplina alla

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

- Il Tra ato di Nizza del 2001 (entrato in vigore il 1 febbraio 2003): con ene novità riguardo

l’organizzazione giudiziaria, a raverso le disposizioni abilitan con le quali le is tuzioni europee

possono creare nuovi organi giudiziari e modi care alcune competenze di quelli esisten . 4

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Viene ampliato l’ambito di applicazione della procedura di codecisione e della cooperazione

ra orzata.

Non è stata inserita la Carta di Nizza dei diri fondamentali, che ha acquisito pieno valore

giuridico solo con il Tra ato di Lisbona, dopo essere stata proclamata e rmata dai Presiden del

Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Tra gli sviluppi recen ricordiamo il proge o della Cos tuzione europea, elaborata da una

Convenzione (organo collegiale composto dai rappresenta dei governi) della Commissione, del

Parlamento europeo e dei parlamen nazionali. Il confronto e il vivace diba to avvenuto hanno

determinato un processo partecipa vo mai avvenuto prima, che ha conferito al testo una profonda

legi mazione democra ca. L’ul ma parola spe ava ai governi, che in conferenza intergoverna va

hanno approvata la Cos tuzione il 29 o obre 2004 a Roma.

La Cos tuzione, però, non è entrata mai in vigore perché mancava la ra ca di tu gli Sta

membri. A seguito dei risulta nega vi, i Capi di Stato hanno stabilito una pausa di ri essione per

favorire un successivo diba to tra le comunità civili e po