Riassunto esame Diritto dell'UE, prof. Di Stasi, Spazio europeo e diritti di giustizia

competenti degli stati membri e la commissione europea , nei settori rientranti nello

spazio di libertà sicurezza e giustizia. Dispone misure previste adottate su proposta

della commissione oppure su iniziativa di un quarto degli stati membri. Alla

commissione europea si affiancano organismi di ausilio esterno (comitati), uffici

(agenzie europee), reti di organismi ed autorità indipendenti che interagiscono, tutti, in

vario modo con le pubbliche amministrazioni nel rispetto dei principi fondamentali di

leale cooperazione, proporzionalità e sussidiarietà.

6. L'art. 67 del TFUE áncora il compiuto perfezionamento di uno pazio di libertà

sicurezza e giustizia a due condizioni. La norma prevede che tale realizzazione debba

avvenire nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e

delle diverse tradizioni giuridiche degli stati membri. Gli stati membri dell'UE sono

dotati di sistemi giudiziari eterogenei e non sono dunque in grado di trattare singole

questioni processuali in maniera uguale. L'art. 67 e 82 del TFUE utilizzano due volte

l'aggettivo "diverso" per sottolineare che il perfezionamento dello spazio debba tener

conto non solo della pluralità degli ordinamenti giuridici degli stati membri, ma anche

della loro riconducibilità a tradizioni giuridiche differenziate. Ne deriva che la

certezza del diritto, in una realtà giuridica culturalmente pluralista quale costituisce

l'UE debba fondarsi su forme di sincretismo culturale.

7. Il trattato di Lisbona annovera il rispetto dei diritti umani come principio fondante

dell'UE, valore condizionante l'adesione dei nuovi stati membri. Lo stesso trattato

identifica tale rispetto nell'insieme dei diritti, libertà e principi contenuti nella ormai

cogente Carta dei diritti fondamentali dell'UE. Nello stesso Trattato si prevede

l'adesione dell'UE alla CEDU con la conseguenza di doverne rispettare il catalogo dei

diritti e garantirne le libertà in essa contenute.

Capitolo II: La tutela dei diritti fondamentali nell'unione europea con particolare

riferimento alla carta

1. Nei Trattati istitutivi delle Comunità economiche europee non vi era traccia né di

una norma generale attributiva di competenza in materia di diritti fondamentali né un

catalogo degli stessi, ma ciò non significa che li ignorassero. Nel testo dei trattati si

ritrovano elementi per la protezione del singolo e delle situazioni giuridiche

soggettive, anche se di carattere prevalentemente economico. Ancor prima della

codificazione normativa della tutela dei diritti fondamentali nell'ambito del Trattato di

Maastricht, la Corte di giustizia sul finire degli anni '60 aveva proceduto alla loro

sostanziale incorporazione nel sistema delle fonti del diritto comunitario, quali

principi generali da utilizzare in senso integrativo, correttivo ed esplicativo di

disposizioni lacunose od oscure. Oltre a principi endogeni rispetto all'ordinamento

comunitario aveva individuato principi esogeni e cioè desumibili dalle già menzionate

tradizioni costituzionali degli stati membri.

2. Le soluzioni normative che hanno delineato uno statuto dei diritti fondamentali

nell'UE si connotano per una chiara derivazione giurisprudenziale. Nel Trattato di

Maastricht il citato statuto risultava codificato nell'art. F n. 1 con il quale l'UE veniva

fondata sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà

fondamentali e dello stato di diritto, principi comuni a tutti gli stati membri. Nel

Trattato di Amsterdam per effetto dell'estensione della competenza della corte di

giustizia a giudicare sull'applicazione ed interpretazione dell'art. 6 par. 2, il rispetto dei

diritti dell'uomo diventa a pieno titolo una condizione di legalità degli atti comunitari.

3

Il successivo art. 7 prevede delle sanzioni per eventuali violazioni dell'art. 6 e prevede

un meccanismo di sorveglianza multilaterale finalizzata a tal scopo. La procedura

sarebbe stata poi perfezionata nel successivo Trattato di Nizza.

3. Il Trattato di Nizza ha riprodotto integralmente nel suo art. 6 il disposto normativo

dell'analogo norma del precedente Trattato, apportandovi alcune modifiche. Ha

aggiunto la previsione di un ricorso ad una procedura preliminare legata ad una

violazione grave e persistente ma con evidente rischio grave di violazione dei principi

di cui all'art. 6. Nello stesso periodo la costituzionalizzazione della tutela dei diritti

fondamentali nell'UE è stata solennemente proclamizzata il 7 dicembre 2000 nella

Carta dei diritti fondamentali dell'UE nel corso del Consiglio europeo a Nizza (c.d.

Carta di Nizza). La Carta è articolata in un preambolo e in sette capi, di cui l'ultimo

procedurale. i capi ruotano attorno ai valori fondamentali: dignità, libertà,

uguaglianza, solidarietà, cittadinanza. Lo statuto dei diritti fondamentali rappresentata

da tale Carta riafferma i diritti derivanti da 5 fonti normative e 2 giurisprudenziali,

ossia. 1) tradizioni costituzionali comuni; 2) obblighi internazionali comuni; 3)

Trattato UE e altri trattati integrativi; 4) Diritti della CEDU; 5) Carte sociali

comunitarie ed europee; 6) giurisprudenza della Corte di Giustizia; 7) giurisprudenza

della CEDU.

4. La Carta dei diritti fondamentali dell'UE avrebbe trovato un momento significativo

nella sua incorporazione nel Trattato che adotta una costituzione per l'Europa, firmato

a Roma nel 2004 e mai entrato in vigore.

5. Nella Carta mancava la previsione normativa di un ricorso giurisdizionale diretto

del singolo nei confronti delle istituzioni comunitarie e degli stati membri avverso la

violazione dei diritti fondamentali assimilabile a quello previsto dal sistema CEDU.

La Carta dei diritti fondamentali dell'UE avrebbe una sorta di applicazione anticipata.

L'utilizzi giurisprudenziale anticipato di applicazione indiretta della stessa laddove le

sue disposizioni hanno esercitato forme di condizionamento sulle motivazioni del

giudice, pur non essendo alla base della decisione, oppure si è inquadrato in una

modalità di richiamo generico.

6. Ma sopratutto il trattato di Lisbona ha modificato l'art. 6 del TUE, le fonti in esso

contenute sono eterogenee: ad una convenzione internazionale come la CEDU si

affianca la Carta dei diritti fondamentali i cui diritti, libertà e principi l'Unione

riconosce. La Carta dei diritti fondamentali benché contrassegnata dallo stesso valore

giuridico dei trattati non viene incorporata nel nuovo trattato: l'UE, attraverso un

rinvio recettizio o materiale ad essa contenuto nell'art. 6 par. 1, riconosce i diritti, le

libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE del 2000, adattata

il 12 dicembre 2007 a Strasburgo. La vincolatività della Carta ha rafforzato la

protezione dei diritti fondamentali anche sul piano procedurale, attraverso una più

efficace tutela giurisdizionale del singolo entro l'UE e negli ordinamenti degli stati

tramite la garanzia di situazioni che hanno origine all'interno dell'ordinamento dell'UE

stessa.

7. Alla necessità di fugare le preoccupazioni di alcuni Stati per la vincolatività

giuridica della Carta e l'eventuale estensione delle competenze dell'UE, sono

all'origine della predisposizione, nello stesso contesto normativo, di alcuni protocolli.

In particolare il protocolla 30 sull'applicazione della Carta dei diritti fondamentali alla

Polonia e al Regno Unito. Tale protocollo sarebbe stato esteso anche alla Rep. Ceca

con una clausola opt-out. Il protocollo rappresenta uno strumento volto all'estensione

del principio di integrazione differenziata. Pur ribadendo il rispetto dei diritti

4 fondamentali, il protocollo appare rivolto a neutralizzare l'effettività dei controlli

giurisdizionali sul rispetto della Carta. Il protocollo 30 realizza una soluzione

promissoria tra l'opposizione di alcuni stati al riconoscimento di una carattere

vincolante alla Carta da un lato, dall'altro l'esigenza di preservare la partecipazione di

tutti gli stati membri all'applicazione della carta dei diritti fondamentali.

8. Tra le peculiarità che connotano la Carta dei diritti fondamentali dell'UE possono

annoverarsi le c.d. Spiegazioni. Il terzo comma dell'art. 6 del TUE richiede infatti che

l'interpretazione della Carta avvenga in conformità delle disposizioni generali del

Capo VII della Carta stessa, ma sopratutto impone all'interprete di tenere nel debito

conto le spiegazioni compilate sotto l'autorità della Convenzione che ha redatto la

Carta. L'art. 52 al n. 7 della Carta precisa che i giudici dell'UE e degli stati membri

tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per

l'interpretazione della presente Carta. infine il terzo "considerando" del citato

protocollo 30 contiene un riferimento ad esse. Le spiegazioni anche se sprovviste di

per sè di status vincolante appaiono dotate di indubbio contenuto tecnico-giuridico

giacché ricomprendono riferimenti puntuali articoli o parti di articoli in materia di

diritti umani che sono state alla base dei lavori delle Convention. Le spiegazioni, per

la vistosa consistenza dei riferimenti alle norme della CEDU rimarcano lo stretto

collegamento esistente tra i due sistemi normativi. Lo testimonia, in particolare, la

spiegazione all'art. 52, che contiene una lista di diritti corrispondenti suddivisa in due

parti: la prima relativa ad una corrispondenza assoluta (ossia diritti della Carta, il cui

senso e la cui portata devono intendersi coincidenti con le corrispondenti previsioni

normative della CEDU), la seconda concernente una corrispondenza relativa (con

identità di significato delle norme della Carta rispetto alle norme CEDU, ma portata

più estesa). Le spiegazioni non potevano non contenere, inoltre, richiami alla

giurisprudenza della corte di giustizia dell'UE e non recare riferimenti alla

giurisprudenza della corte di Strasburgo.

9. La Carta dei diritti fondamentali recava la delimitazione del suo ambito di

applicazione. È altrettanto noto che le previsioni normative contenute nell'art. 51 della

stessa ne consacravano l'applicabilità delle sue disposizioni, oltre che alle istituzioni e

agli organi dell'UE nel rispetto del principio di sussidiareità, anche agli stati membri

esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'UE. Con l'assunzione, da parte della

Carta, del rango di diritto primario nell'ordinamento dell'UE, le sue disposizioni (a

meno che siano sprovviste di efficacia diretta del carattere self executing) sono anche

suscettibili di efficacia diretta. Pertanto risulta utile la definizione dei limiti al rispetto

dei diritti, osservanza dei principi di promozione dell'appliabilità della Carta da parte

degli stati membri dell'UE. L'art. 51 par. 1 circoscrive per gli stati membri , l'ambito di

applicazione della Carta esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'UE. La CArta

non si applica alle violazioni dei diritti fondamentali che non presentino alcun

elemento di collegamento con il diritto dell'UE. La ratio di tale interdizione è

ravvisabile nel fatto che, tenuto contoche gli stati membri dispongono di un proprio

sistema di protezione dei diritti fondamentali riconducibile agli organi giurisdizionali

nazionali. Deve ritenersi sussistere, invece, nell'ipotesi in cui la legislazione nazionale

recepisca una direttiva europea in violazione di diritti fondamentali o quando

un'autorità pubblica applichi una norma dell'UE in violazione di tali diritti, oppure

quando una decisione giudiziaria definitiva in uno stato membro applichi o interpreti il

diritto dell'UE in violazione di diritti fondamentali. Vale la pena prendere in esame

l'art. 51 par. 1 alla luce di considerazioni di carattere logico-sistematico che trovano

5

alcune conferme nella lettura giurisprudenziale operate dalla corte di giustizia e ancor

prima nella più ampia prassi di quest'ultima tesa a definire il campo di applicazione

del diritto comunitario anche rispetto al legislatore nazionale.

10. Nel noto caso Internationale Handelsgesellschaft, essa era ricorsa ad una formula

non particolarmente chiara, statuendo che la protezione dei diritti fondamentali va

garantita nell'ambito della struttura e delle finalità della comunità. Se l'avvocato

generale A. Trabucchi nella causa Watson e Belmann, aveva affermato che la tutela

dei diritti dell'uomo entra in rilievo nel sistema comunitario anche nei confronti degli

stati , nella misura in cui il diritto fondamentale invocato si riallaccia a un rapporto o

ad una situazione giuridica la cui disciplina costituisce l'oggetto specifico del trattato,

tale obbligo sarebbe stato escluso in modo inconfutabile solo allorquando si verta in

un settore di competenza esclusiva degli stati membri, il che implica assenza di alcun

elemento di collegamento con una qualsiasi delle situazioni considerate dalle

disposizioni del trattato. Siffatto obbligo legittima il sindacato, da parte del giudice

comunitario, sulla compatibilità degli atti nazionali con i diritti fondamentali

comunitari quando gli stati membri danno attuazione a normative comunitarie ma

anche allorché essi invocano una causa di giustificazione prevista dai trattati per

limitare una delle libertà economiche. Al tempo stesso gli stati membri allorché

danno esecuzione alle discipline comunitarie sono tenuti, per quanto possibile, al

rispetto di un complesso di esigenze inerenti la tutela dei diritti fondamentali

nell'ordinamento comunitario (caso Karlsson ma anche nel caso Bostock); mentre

disposizioni di diritto nazionale che non sono destinate a garantire l'osservanza di

norme del diritto comunitario riguardano una situazione che non rientra nel campo di

applicazione di quest'ultimo (caso Kremzow). Nella sentenza Dynamic Medien

Vertriels Gmbh, la Corte di giustizia richiama l'art. 24 n. 1 della carta sul diritto dei

minori alla tutela delle cure necessarie per il loro benessere. Tale diritto funge da

limite alle libertà fondamentali garantite dai trattati così da consentire alle normative

nazionali di apporre ad esse delle restrizioni, giustificabili solo se idonee a garantire la

realizzazione dell'obiettivo e se non eccedono quanto necessario per conseguirlo.

Degna di nota pare anche la sentenza Mangold che, sebbene non faccia riferimento

specifico alla Carta, individua l'esistenza di un principio generale di non

discriminazione il cui rispetto non dipende, come tale, dalla scadenza del termine

concesso agli stati membri per trasporre una direttiva intesa a stabilire un quadro

generale per la lotta alle discriminazioni, aprendo la strada al dispiegamento di effetti

diretti orizzontali connessi ad un principio generale di diritto dell'UE, con tutte le

problematiche legate all'incidenza sulla ripartizione di competenze tra stati membri e

Unione stessa. I giudici della corte di giustizia, nella precisazione degli ambiti di

applicabilità della Carta, continuano a valorizzare lo stretto rapporto intercorrente tra

il par. 1 e il par. 2 dell'art. 51 nel senso di obbligo di interpretazione del diritto dell'UE

alla luce della Carta nei limiti delle competenze riconosciute a quest'ultima. In

maniera costante i giudici della corte ribadiscono che i diritti fondamentali garantiti

nell'ordinamento giuridico dell'UE si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal

diritto dell'UE, ma non al di fuori di esse. In generale, può riscontrarsi una sorta di

self-restraint da parte della corte di giustizia nell'invocare o nel fare utilizzo della

carta quale parametro di legittimità degli atti nazionali, in un duplice senso. Da una

parte si segnalano casi in cui la corte omette di dar conto delle disposizioni invocate;

dall'altra parte, appare frequente il formale rinvio della decisione circa

l'incompatibilità della norma nazionale rispetto a specifiche disposizioni della Carta.

6 Tali modalità decisionali appaiono strettamente influenzate dalle difficoltà che la

stessa corte incontra nella della definizione dell'ambito di operatività della carta. A

fronte, dunque, di molteplici casi di uso virtuoso della carta nei quali il giudice si

sofferma adeguatamente sul link o sui links della fattispecie rispetto al diritto dell'UE,

non si ignorano esempi di applicazione, per così dire, disinvolta di tale Bill of Rights

in cui non sempre appare chiaro il senso del richiamo alla carta e in quanto fonte in

senso proprio o quale mero riferimento con valenza interpretativa.

11. L'invocabilità della carta dei diritti fondamentali in essa contenuti per gli atti degli

stati membri emanati nell'esecuzione di obblighi derivanti dal diritto dell'UE o, più in

generale che ricadono nell'ambito di applicazione del diritto dell'UE, scolpisce in

maniera evidente la potenziale sovrapposizione tra i livelli di tutela in forza dei diversi

sistemi operanti nello spazio giuridico europeo. In secondo luogo, in un sistema

composito e solo tendenzialmente integrato quale quello europeo, la stessa ricerca di

confini tra ordinamenti corre il rischio di diventare ricerca parzialmente infruttuosa,

laddove il giudice potrebbe trovarsi di fronte alla non facile individuazioni di linee

nette di demarcazione. Al tempo stesso il rispetto di una corretta ripartizione tra

competenze statuali e dell'UE significa anche una compiuta definizione dei limiti di

applicabilità della carta. Tutto ciò non poteva non riverberarsi anche sulle modalità di

crescente applicazione giurisprudenziale della carta ed in particolare del capo VI. Se,

secondo alcuni, i diritti consacrati nel capo VI presentano un contenuto più scarno

rispetto ai corrispondenti diritti previsti nella CEDU la verifica di un segmento, ormai

più o meno significativo, di prassi giurisprudenziale consentirà di verificare se la

maggiore sinteticità delle disposizioni della carta abbia rinvenuto un adeguato

contrappeso per effetto di taluni atti adottati dalle istituzioni europee a garanzia di

singoli diritti processuali.

Capitolo III: La realizzazione dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia

tra carta dei diritti fondamentali e CEDU: dalla convergenza alla integrazione tra

sistemi?

1. Lo sviluppo ed il rafforzamento dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia

attraverso la costruzione di un'Europa dei diritti sottende l'adesione a principi e valori

giuridici comuni tra cui spicca quale valore essenziale, il rispetto della persona umana,

della sua dignità e degli altri diritti sanciti in particolare dalla CEDU. Lo spazio

europeo di libertà, sicurezza e giustizia si presenta attualmente quale spazio di

convergenza o di intersezione tra i due principali sistemi giuridici europei di tutela dei

diritti della persona e le rispettive fonti. Particolarmente significativo è il ruolo svolto

dalla CEDU in relazione alla genesi ed all'interpretazione di quella che l'art. 6 del

TUE indica oggi quale fonte giuridica primaria dei diritti fondamentali nell'UE, ossia

la carta dei diritti fondamentali. Lo testimonia il preambolo della carta stessa e la

presenza di due importanti clausole di coordinamento poste a presidio dello standard

minimo di tutela offerto dalla Convenzione e dalla giurisprudenza di Strasburgo. Si

tratta della clausola di equivalenza che figura nell'art. 52 par. 3 in base alla quale ai

diritti enunciati dalla Carta che corrispondono a quelli garantiti dalla CEDU deve

essere attribuito il medesimo significato e la medesima portata, e della clausola di

compatibilità prevista all'art. 53, che non consente interpretazioni della carta lesive o

limitative della protezione garantita da altre fonti internazionali, ed in particolare dalla

CEDU stessa. 7

2. Si ricava dalle disposizioni del titolo V, la costruzione di uno spazio europeo di

giustizia si fonda sulla realizzazione di forme sempre più avanzate di cooperazione

giudiziaria tra autorità nazionali competenti in materia civile e penale. In questa

dinamica s'inserisce l'aequis CEDU, che contribuisce a definire i livelli minimi di

tutela cui la costruzione di uno spazio di giustizia comune europea deve

necessariamente ispirarsi. Il che significa che le misure di cooperazione giudiziaria in

materia civile e penale, adottate ai sensi dell'art. 81 e 82 del TFUE, devono essere in

concreto riferite ed adeguate agli standards ricavabili dalla Convenzione. Occorre

infine precisare che le misure in parola riaffermano il principio dell'inderogabilità in

peius dello standard minimo comune europeo, stabilendo al riguardo che il livello di

tutela non dovrebbe mai essere inferiore alle disposizioni della Carta e della CEDU

come interprete della giurisprudenza della corte europea dei diritti dell'uomo.

Numerosi atti legislativi contengono infatti la c.d. clausola di non regressione, prevista

dall'art. 82 par. 2 del TFUE che si pone a presidio del principio per cui le misure

unionistiche non possono essere utilizzate per abbassare il livello di tutela esistente,

derogare alle norme vigenti o affievolire lo status dei diritti già garantiti.

3. Nel programma di Stoccolma il consiglio europeo ha invitato le istituzioni

dell'Unione e gli stati membri a far sì che le iniziative giuridiche siano e restino

coerenti con i diritti fondamentali nell'intero corso del processo legislativo

potenziando l'applicazione della metodologia in modo da consentire un controllo

sistematico e rigoroso della conformità con la convenzione europea e con i diritti e le

libertà sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali. L'art. 6 par. 3 del TUE obbliga le

istituzioni a conformarsi ai diritti fondamentali garantiti dalla CEDU, in quanto

principi generali di diritto dell'Unione, nell'emanazione, attuazione ed interpretazione

delle norme UE. La corte di giustizia ha affermato che il rispetto dei diritti dell'uomo

rappresenta una condizione di legittimità degli atti delle istituzioni, che non consente

l'adozione di misure con essi incompatibili, e nell'individuare le fonti dei diritti

fondamentali che sono oggetto di tale obbligo ha espressamente riconosciuto che la

convenzione europea assume un significato particolare. La violazione dei diritti

fondamentali sanciti dalla CEDU costituisce pertanto un vizio dell'atto che può

comportarne l'annullamento e legittima i singoli eventualmente lesi a ricorrere a tutti i

rimedi giurisdizionali offerti dall'ordinamento dell'Unione, in particolare proprio

all'azione di annullamento per violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto

relativa alla loro applicazione. L'obbligo di conformità degli atti dell'Unione ai diritti

fondamentali è stato di recente qualificato come principio costituzionale nella nota

sentenza Kadi.

4. L'adesione dell'UE alla CEDU è prevista dall'art. 6 par. 2 del TUE e dall'art. 59 par.

2 della CEDU che ne costituiscono la base giuridica. Il 5 aprile 2013 è stato approvato

il progetto rivisto di accordo di adesione dell'UE alla convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Il progetto di accordo,

formato da 12 articoli, disciplina sia gli aspetti sostanziali, sia quelli di natura

procedurale o più strettamente tecnico-amministrativa. Dal punto di vista sostanziale

gli effetti che l'adesione produrrà nel sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali

saranno assolutamente di primo piano. Sottoponendo il sistema giuridico dell'UE ad

un controllo esterno indipendente, e conferendo ai cittadini europei una protezione nei

confronti degli atti dell'Unione pari a quella di cui godono già nei confronti degli stati

membri, l'adesione rafforzerà il sistema europeo complessivamente considerato e

costituirà un fattore di consolidamento anche dello spazio europeo di libertà, sicurezza

8 e giustizia.

5. La convergenza dei due sistemi europei di tutela dei diritti fondamentali, realizzata

attraverso le menzionate disposizioni di raccordo tra le fonti e supportata dalla

progressiva affermazione di standards applicativi in larga parte sovrapponibili, ha

indotto la corte di Strasburgo ad enunciare il principio della protezione equivalente e a

dichiararsi di conseguenza incompetente rispetto al sollecitato controllo di

compatibilità con l'acquis CEDU di atti dell'Unione self-executing. Il perfezionamento

dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia non potrà che beneficiare della

prospettata tutela integrata giacché l'adesione dell'Unione contribuirà alla creazione di

uno spazio giuridico europeo unico in materia di tutela dei diritti fondamentali, spazio

nel quale una corretta ed uniforme amministrazione della giustizia svolgerà

evidentemente un ruolo cruciale.

SEZIONE SECONDA

Il Capo VI della Carta dei diritti fondamentali nell'applicazione giurisprudenziale

Capitolo IV: Il diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale ex art. 47

della Carta dei diritti fondamentali

1. L'art. 47 della carta dei diritti fondamentali dell'UE sancisce che ogni individui i cui

diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto ad un

ricorso effettivo dinanzi ad un giudice. Rispetto alla corrispondente disposizione della

convenzione europea, tuttavia, l'art. 47 della Carta presenta alcune rilevanti differenze,

tra le quali la più evidente costituisce la discrasia dalla quale derivano conseguenze

meno importanti dal punto di vista sostanziale. Nella Carta, difformemente rispetto

alla Convenzione, l'individuo può vantare il diritto ad un ricorso effettivo dinanzi ad

un giudice e non ad un'istanza nazionale; ne discende che la tutela prevista nel sistema

prefigurato dal Trattato di Lisbona risulta quantomeno dal punto vista teorico

particolarmente garantista. Occorre però considerare che 'ambito di protezione offerto

dall'art. 47 è senz'altro più esteso rispetto a quello dell'art. 13 della CEDU. La norma

de qua estende l'oggetto della propria tutela a tutti i diritti ed a tutte le libertà garantiti

dall'ordinamento dell'UE. Posto che si tratta in entrambi i casi di norme intese a

garantire una forma di accesso alla giustizia, vi sono delle differenze. La principale è

prevista dall'art. 6 , norma che è stata interpretata dalla Corte di Strasburgo nel senso

di ricomprendere il diritto di adire un giudice, pena la compromissione del principio

prééminence du droit e l'inutilità del riconoscimento delle garanzie processuali. Il

diritto di cui all'art. 6 si distingue nettamente dal diritto ad un ricorso effettivo di cui

all'art. 13: in primo luogo per la natura del giudizio al quale le due norme in potenza

consentono l'accesso, l'art. 13 non garantisce un processo né il diritto di rivolgersi ad

un giudice, bensì ad un'istanza nazionale, la quale pur dovendo offrire alcuni requisiti

di indipendenza e imparzialità e rendere la propria decisione in un tempo ragionevole,

non è tenuta necessariamente a rispettare le garanzie processuali previste dall'art. 6

CEDU; il secondo motivo di differenziazione tra le due norme consiste nel fatto che

l'art. 13 risulta strumentale esclusivamente alla salvaguardia ei diritti e delle libertà

previste dalla Convenzione, mentre la tutela offerta dall'art. 6 si estende sotto

quest'aspetto a tutti i diritti di carattere civile. La verità è che le due norme apprestano

differenti forme di tutela in quanto perseguono obbiettivi differenti: l'art. 13 enuncia

un diritto di natura complementare rispetto ai diritti e le libertà convenzionali e risulta

9

strumentale al corretto funzionamento del sistema predisposto dalla CEDU; l'art. 6, al

contrario, nel sancire l'accesso al giudice, enuncia un diritto a sé stante, in ossequio ad

un principio comune alle Costituzioni degli Stati. Del resto, il diritto ex art. 47, par. 1,

secondo quanto affermava la Corte già nella sentenza Johnston, espressamente

richiamata nelle Spiegazioni alla disposizione, costituisce espressione di un principio

giuridico generale su cui sono basate le tradizioni costituzionali comuni agli Stati

membri e che è stato sancito negli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti

dell'uomo.

2. Se è vero che alla summenzionata sentenza Johnston si deve l'affermazione del

principio, occorre considerare tuttavia che essa è stata resa dalla corte con riferimento

ad una fattispecie nella quale un mezzo giudiziale era espressamente richiesto da una

norma di diritto derivato. Trattasi di invenzione della Corte, analogamente a quanto

precedentemente prodotto dai giudici di Lussemburgo con i più celebrati arresti Van

Gend en Loos e Simmenthal. attraverso la quale, unitamente ai principi delineati nelle

sentenze appena evocate è stata possibile l'effettiva edificazione di un ordinamento

giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale e la contestuale

attribuzione ai singoli delle vesti di attori, a pieno titolo, del sistema. Il Trattato di

Lisbona ha avuto cura di ribadire e specificare tale principio anche nel novellato art.

19, a mente del quale gli stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari

per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto

dell'Unione.

3. La corte ha chiarito che, in mancanza di una disciplina comunitaria, non avendo i

Trattati inteso creare i mezzi d'impugnazione esperibili dinanzi ai giudici nazionali,

onde salvaguardare il diritto comunitario, diversi da quelli contemplati dal diritto

nazionale, spetta all'ordinamento giuridico interno di ciascuno stato membro designare

i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la

tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario; tanto, però, a

condizione che esista effettivamente un qualche rimedio giurisdizionale idoneo allo

scopo, in mancanza del quale il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva risulterebbe

violato. La Corte ha dettato altresì i criteri cui ispirare la valutazione relativa alla

sostanziale efficacia del rimedio, criteri riassumibili nei principi di equivalenza ed

effettività: il primo postula che le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire ai

singoli la tutela dei diritti di fonte unionistica non siano meno favorevoli di quelle che

riguardano ricorsi analoghi di natura interna; il secondo, invece, che tali modalità non

rendano praticamente impossibile od eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti

conferiti dall'ordinamento giuridico europeo. Spetta al giudice nazionale il compito di

verificare le somiglianze tra i ricorsi di cui trattasi quanto ad oggetto, motivo di

elementi essenziali. Nella giurisprudenza resa dalla Corte post Trattato di Lisbona, la

valutazione sul rispetto dei principi di equivalenza ed effettività è rimasta in auge e

tende a precedere quella relativa all'osservanza della norma di cui all'art. 47, la quale

sembra pertanto operare alla stregua di un criterio finale di controllo. In sostanza la

Corte continua ad assicurarsi che lo stato abbia garantito possibilità di tutela

equivalenti a quelle apprestate per i diritti di origine puramente interna e che non

abbia reso eccessivamente difficile o praticamente impossibile l'esercizio, per poi

valutare se sia stato rispettato il diritto fondamentale di cui all'art. 47.

4. Occorre chiarire che l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE,

similarmente agli artt. 13 e 6 della CEDU, non garantisce alla vittima di un reato il

diritto di provocare l'esercizio di azioni penali contro un terzo al fine di ottenerne la

10 condanna. La norma in questione non contempla un diritto assoluto: secondo

giurisprudenza costante i diritti fondamentali non si configurano come prerogative

assolute, ma possono soggiacere a restrizioni. Le limitazioni di cui si discute, tuttavia,

non possono avere l'effetto di restringere l'accesso al giudice di cui dispone un singolo

in maniera od in misura tali che il suo diritto ad un tribunale ne risulti pregiudicato

nella sua stessa essenza. Per espressa affermazione della Corte, esse devono tendere

ad una finalità legittima e deve sussistere un ragionevole rapporto di proporzionalità

tra i mezzi impiegati e la finalità perseguita.

5. La garanzia di un effettivo sindacato giurisdizionale è strettamente correlato

all'obbligo, incombente sulle istituzioni nazionali ed europee di motivazione dei propri

atti e provvedimenti. L'efficacia del controllo giurisdizionale garantito dall'art. 47

della Carta presuppone che l'interessato possa conoscere la motivazione della

decisione adottata nei suoi confronti. Tanto allo scopo di consentire al destinatario

dell'atto di difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili. La linearità di

queste argomentazioni si scontra con le problematicità poste dalla necessaria

segretezza degli atti adottati per ragioni di pubblica sicurezza. Proprio di recente, nel

caso ZZ, la corte di Lussemburgo ha attribuito in limine ai giudici nazionali il compito

di assicurarsi che la mancata comunicazione al ricorrente della motivazione e degli

elementi di prova sia limitata allo stretto necessario ed ha prescritto che, in ogni caso,

compatibilmente con le esigenze di segretezza richieste dalla fattispecie, gli sia

comunicata quantomeno la sostanza delle ragioni che abbiano giustificato la

decisione. Pertanto, qualora il giudice nazionale concluda che rivelazione

all'interessato della motivazione circostanziata e completa sulla quale sia fondata la

decisione di diniego non pregiudichi la sicurezza dello stato, dovrà offrire all'autorità

la possibilità di rivelare all'interessato la motivazione e gli elementi probatori

mancanti; solo laddove tale autorità non dovesse autorizzare la relativa divulgazione,

il giudice dovrebbe procedere all'esame della legittimità della decisione controversa

sulla base dei soli motivi ed elementi di prova che siano stati comunicati. Di recente,

nel pieno vigore dell'art. 47 e sulla scia della summenzionata decisione ZZ, la Corte

ha precisato che, in casi del genere, la motivazione possa essere sì celata o successiva,

ma tanto solo in occasione dell'adozione del primo provvedimento di iscrizione; al

contrario, in occasione di una decisione che ne disponga la proroga, la comunicazione

delle motivazioni deve necessariamente precedere, per espressa affermazione della

Corte, l'adozione di tale decisione.

6. Costituisce affermazione costante quella per la quale la Comunità costituisca

un'Unione di diritto, nel senso che le sue istituzioni sono soggette al controllo della

conformità dei loro atti, segnatamente, ai Trattati, ai principi generali del diritto

nonché ai diritti fondamentali e che in questo sistema i singoli debbano poter

beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva. Com'è noto, ai singoli è stata

concessa, sin dai Trattati originari, la possibilità di ricorrere in via diretta

esclusivamente contro le decisioni adottate nei propri confronti. Il Trattato ha istituito

un sistema completo di rimedi giuridici e procedimenti inteso ad affidare alla Corte di

giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni. Le persone fisiche e

giuridiche sono in tal modo tutelate contro l'applicazione, nei loro confronti, di atti a

portata generale che esse non possono impugnare direttamente davanti alla Corte a

causa di particolari presupposti di ricevibilità specificati nell'art. 173 del Trattato.

7. Un esame della giurisprudenza interna dimostra che, tanto da parte delle Corti

quanto da quella dei privati cittadini, vi è una sempre maggiore conoscenza dei diritti

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