Riassunto esame Diritto dell'UE, prof. Di Stasi, Spazio europeo e diritti di giustizia

Spazio comune europeo di giustizia e diritti fondamentali

Capitolo I: Lo spazio europeo di libertà sicurezza e giustizia

1. L'art. 3 del TUE prevede al par. 2 che "l'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima". Quanto alla strutturazione di siffatto spazio esso è costruito su di un trinomio di principi-valori che assurgono ad elementi costitutivi: libertà, sicurezza e giustizia. Solo il giusto bilanciamento di questi valori può assicurare uno spazio senza interruzioni.

2. Il Trattato di Lisbona opera la ridefinizione dei caratteri di siffatto spazio: esso risulta "comunitarizzato" con la soppressione della pregressa struttura per pilastri e l'applicazione della procedura legislativa ordinaria. Ciò comporta un maggior coinvolgimento democratico nel processo decisionale che si connota anche per una più elevata razionalità in ragione dei poteri di controllo attribuiti alla Corte di giustizia. Questa acquisisce una competenza pregiudiziale generale nel settore della libertà, sicurezza e di giustizia. In primo luogo, per quanto concerne la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale diviene obbligatoria. Inoltre la Corte statuisce il più rapidamente possibile qualora una questione pregiudiziale sia sollevata in un giudizio pendente davanti ad un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione. In secondo luogo, relativamente a visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla circolazione delle persone, la Corte può ora essere adita da tutti i giudici nazionali ed è competente a pronunciarsi su provvedimenti di ordine pubblico nell'ambito dei controlli transfrontalieri. La "comunitarizzazione" trova una conferma nell'abbandono del ricorso ad atti legislativi atipici che risultano sostituiti con gli strumenti propri dell'integrazione europea, quali regolamenti e direttive. Restano i limiti espressamente indicati dal Trattato laddove permane la competenza esclusiva degli Stati o qualora l'UE eserciti una competenza di sostegno. Le disposizioni del nuovo Titolo V rappresentano il risultato dell'integrazione sia delle innovazioni contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, sia di ulteriori modifiche previste nel mandato conferito alla Conferenza intergovernativa dal Consiglio europeo di Bruxelles. Il Titolo V risulta articolato in cinque capi che si articolano rispettivamente in: Disposizioni generali; Politiche relative ai controlli alle frontiere, all'asilo e all'immigrazione; cooperazione giudiziaria in materia civile; Cooperazione giudiziaria in materia penale; Cooperazione di polizia. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'architettura del Trattato di Lisbona continua ad essere ancora fortemente limitato da forme di integrazione differenziate: flessibilità ratione materiae (cooperazione rafforzata ad acta), flessibilità ratione personae (opting out e opt in), dilatazione in senso temporale. Limiti oggettivi, soggettivi e spaziali che derivano dallo sforzo di ricondurre nell'alveo del diritto dell'UE forme di cooperazione tra Stati che diversamente dovrebbero essere assoggettate allo strumento della fonte convenzionale e che costituiscono un vulnus ad una compiuta ed uniforme integrazione dello stesso spazio.

3. La cooperazione giudiziaria civile concorre alla realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia entro il quale le persone possano spostarsi liberamente in condizioni di sicurezza, contando su un regime autorizzato. Essa è disciplinata nel capo 3 del Titolo V del TFUE e risulta finalizzata a stabilire una stretta collaborazione tra le autorità degli Stati membri per eliminare ogni ostacolo causato dalle difformità tra i diversi sistemi giudiziari e amministrativi. Tale obiettivo trova la sua realizzazione nella progressiva riduzione, fino alla completa abolizione delle procedure intermedie e nell'adozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli stessi. L'UE ha il potere di adottare misure volte a garantire: a) il riconoscimento reciproco tra gli Stati membri delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie; b) la notificazione e la comunicazione transazionale degli atti; c) la compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione; d) la cooperazione nell'assunzione dei mezzi di prova; e) un accesso effettivo alla giustizia; f) l'eliminazione degli ostacoli per il corretto svolgimento dei procedimenti civili; g) lo sviluppo di metodi alternativi alla risoluzione delle controversie; h) un sostegno alla formazione dei magistrati e degli operatori giudiziari. Le misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri sono consentite solo nella misura in cui esse appaiono funzionali rispetto a tale obiettivo e si pongano nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. L'emanazione di provvedimenti volti a garantire la compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione è limitata alle sole ipotesi in cui ciò appaia necessaria ai fini della cooperazione giudiziaria civile e del buon funzionamento del mercato interno. A fondamento della cooperazione giudiziaria in materia civile vi è il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni in materia civile e la risoluzione dei conflitti di giurisdizione. La competenza dell'UE è esercitata tramite gli atti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio tramite la procedura legislativa ordinaria.

4. All'interno del Titolo V il capo 4 disciplina la cooperazione giudiziaria in materia penale, articolandola sul doppio binario dell'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie, nonché del ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri (art. 82 TFUE). Nei settori disciplinati dall'art. 82 il Parlamento europeo e il Consiglio possono stabilire nuove misure, deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria per quanto riguarda: a) l'ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri; b) i diritti della persona nella procedura penale; c) i diritti delle vittime della criminalità. Es. La direttiva 2010/64/UE sul diritto all'interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali. L'intervento dell'UE mira ad innalzare gli standard di protezione dei diritti fondamentali di chiunque sia coinvolto in un procedimento penale.

5. Per quanto riguarda la cooperazione amministrativa (art. 197 TFUE), vi è l'esigenza di assicurare l'effettiva attuazione del diritto dell'Unione mediante un'azione di sostegno delle amministrazioni statali. Il Trattato di Lisbona prevede espressamente l'adozione di misure volte ad assicurare la cooperazione amministrativa tra i servizi competenti degli Stati membri e la Commissione europea, nei settori rientranti nello spazio di libertà sicurezza e giustizia. Dispone misure previste adottate su proposta della Commissione oppure su iniziativa di un quarto degli Stati membri. Alla Commissione europea si affiancano organismi di ausilio esterno (comitati), uffici (agenzie europee), reti di organismi ed autorità indipendenti che interagiscono, tutti, in vario modo con le pubbliche amministrazioni nel rispetto dei principi fondamentali di leale cooperazione, proporzionalità e sussidiarietà.

6. L'art. 67 del TFUE àncora il compiuto perfezionamento di uno spazio di libertà sicurezza e giustizia a due condizioni. La norma prevede che tale realizzazione debba avvenire nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Gli Stati membri dell'UE sono dotati di sistemi giudiziari eterogenei e non sono dunque in grado di trattare singole questioni processuali in maniera uguale. L'art. 67 e 82 del TFUE utilizzano due volte l'aggettivo "diverso" per sottolineare che il perfezionamento dello spazio debba tener conto non solo della pluralità degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, ma anche della loro riconducibilità a tradizioni giuridiche differenziate. Ne deriva che la certezza del diritto, in una realtà giuridica culturalmente pluralista quale costituisce l'UE debba fondarsi su forme di sincretismo culturale.

7. Il Trattato di Lisbona annovera il rispetto dei diritti umani come principio fondante dell'UE, valore condizionante l'adesione dei nuovi Stati membri. Lo stesso trattato identifica tale rispetto nell'insieme dei diritti, libertà e principi contenuti nella ormai cogente Carta dei diritti fondamentali dell'UE. Nello stesso Trattato si prevede l'adesione dell'UE alla CEDU con la conseguenza di doverne rispettare il catalogo dei diritti e garantirne le libertà in essa contenute.

Capitolo II: La tutela dei diritti fondamentali nell'unione europea con particolare riferimento alla carta

1. Nei Trattati istitutivi delle Comunità economiche europee non vi era traccia né di una norma generale attributiva di competenza in materia di diritti fondamentali né un catalogo degli stessi, ma ciò non significa che li ignorassero. Nel testo dei trattati si ritrovano elementi per la protezione del singolo e delle situazioni giuridiche soggettive, anche se di carattere prevalentemente economico. Ancor prima della codificazione normativa della tutela dei diritti fondamentali nell'ambito del Trattato di Maastricht, la Corte di giustizia sul finire degli anni '60 aveva proceduto alla loro sostanziale incorporazione nel sistema delle fonti del diritto comunitario, quali principi generali da utilizzare in senso integrativo, correttivo ed esplicativo di disposizioni lacunose od oscure. Oltre a principi endogeni rispetto all'ordinamento comunitario aveva individuato principi esogeni e cioè desumibili dalle già menzionate tradizioni costituzionali degli Stati membri.

2. Le soluzioni normative che hanno delineato uno statuto dei diritti fondamentali nell'UE si connotano per una chiara derivazione giurisprudenziale. Nel Trattato di Maastricht il citato statuto risultava codificato nell'art. F n. 1 con il quale l'UE veniva fondata sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi comuni a tutti gli Stati membri. Nel Trattato di Amsterdam per effetto dell'estensione della competenza della corte di giustizia a giudicare sull'applicazione ed interpretazione dell'art. 6 par. 2, il rispetto dei diritti dell'uomo diventa a pieno titolo una condizione di legalità degli atti comunitari. Il successivo art. 7 prevede delle sanzioni per eventuali violazioni dell'art. 6 e prevede un meccanismo di sorveglianza multilaterale finalizzata a tal scopo. La procedura sarebbe stata poi perfezionata nel successivo Trattato di Nizza.

3. Il Trattato di Nizza ha riprodotto integralmente nel suo art. 6 il disposto normativo dell'analogo norma del precedente Trattato, apportandovi alcune modifiche. Ha aggiunto la previsione di un ricorso ad una procedura preliminare legata ad una violazione grave e persistente ma con evidente rischio grave di violazione dei principi di cui all'art. 6. Nello stesso periodo la costituzionalizzazione della tutela dei diritti fondamentali nell'UE è stata solennemente proclamata il 7 dicembre 2000 nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE nel corso del Consiglio europeo a Nizza (c.d. Carta di Nizza). La Carta è articolata in un preambolo e in sette capi, di cui l'ultimo procedurale. I capi ruotano attorno ai valori fondamentali: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza. Lo statuto dei diritti fondamentali rappresentato da tale Carta riafferma i diritti derivanti da 5 fonti normative e 2 giurisprudenziali, ossia: 1) tradizioni costituzionali comuni; 2) obblighi internazionali comuni; 3) Trattato UE e altri trattati integrativi; 4) Diritti della CEDU; 5) Carte sociali comunitarie ed europee; 6) giurisprudenza della Corte di Giustizia; 7) giurisprudenza della CEDU.

4. La Carta dei diritti fondamentali dell'UE avrebbe trovato un momento significativo nella sua incorporazione nel Trattato che adotta una costituzione per l'Europa, firmato a Roma nel 2004 e mai entrato in vigore.

5. Nella Carta mancava la previsione normativa di un ricorso giurisdizionale diretto del singolo nei confronti delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri avverso la violazione dei diritti fondamentali assimilabile a quello previsto dal sistema CEDU. La Carta dei diritti fondamentali dell'UE avrebbe una sorta di applicazione anticipata. L'utilizzo giurisprudenziale anticipato di applicazione indiretta della stessa laddove le sue disposizioni hanno esercitato forme di condizionamento sulle motivazioni del giudice, pur non essendo alla base della decisione, oppure si è inquadrato in una modalità di richiamo generico.

6. Ma soprattutto il Trattato di Lisbona ha modificato l'art. 6 del TUE, le fonti in esso contenute sono eterogenee: ad una convenzione internazionale come la CEDU si affianca la Carta dei diritti fondamentali i cui diritti, libertà e principi l'Unione riconosce. La Carta dei diritti fondamentali benché contrassegnata dallo stesso valore giuridico dei trattati non viene incorporata nel nuovo trattato: l'UE, attraverso un rinvio recettizio o materiale ad essa contenuto nell'art. 6 par. 1, riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE del 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo. La vincolatività della Carta ha rafforzato la protezione dei diritti fondamentali anche sul piano procedurale, attraverso una più efficace tutela giurisdizionale del singolo entro l'UE e negli ordinamenti degli stati tramite la garanzia di situazioni che hanno origine all'interno dell'ordinamento dell'UE stessa.

7. Alla necessità di fugare le preoccupazioni di alcuni Stati per la vincolatività giuridica della Carta e l'eventuale estensione delle competenze dell'UE, sono all'origine della predisposizione, nello stesso contesto normativo, di alcuni protocolli. In particolare il protocollo 30 sull'applicazione della Carta dei diritti fondamentali alla Polonia e al Regno Unito. Tale protocollo sarebbe stato esteso anche alla Rep. Ceca con una clausola opt-out. Il protocollo rappresenta uno strumento volto all'estensione del principio di integrazione differenziata. Pur ribadendo il rispetto dei diritti fondamentali, il protocollo appare rivolto a neutralizzare l'effettività dei controlli giurisdizionali sul rispetto della Carta. Il protocollo 30 realizza una soluzione promissoria tra l'opposizione di alcuni stati al riconoscimento di un carattere vincolante alla Carta da un lato, dall'altro l'esigenza di preservare la partecipazione di tutti gli stati membri all'applicazione della carta dei diritti fondamentali.

8. Tra le peculiarità che connotano la Carta dei diritti fondamentali dell'UE possono annoverarsi le c.d. Spiegazioni. Il terzo comma dell'art. 6 del TUE richiede infatti che l'interpretazione della Carta avvenga in conformità delle disposizioni generali del Capo VII della Carta stessa, ma soprattutto impone all'interprete di tenere nel debito conto le spiegazioni compilate sotto l'autorità della Convenzione che ha redatto la Carta. L'art. 52 al n. 7 della Carta precisa che i giudici dell'UE e degli stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l'interpretazione della presente Carta. Infine il terzo "considerando" del citato protocollo 30 contiene un riferimento ad esse. Le spiegazioni anche se sprovviste di per sé di status vincolante appaiono dotate di indubbio contenuto tecnico-giuridico giacché ricomprendono riferimenti puntuali articoli o parti di articoli in materia di diritti umani che sono state alla base dei lavori delle Convention. Le spiegazioni, per la vistosa consistenza dei riferimenti alle norme della CEDU rimarcano lo stretto collegamento esistente tra i due sistemi normativi. Lo testimonia, in particolare, la spiegazione all'art. 52, che contiene una lista di diritti corrispondenti suddivisa in due parti: la prima relativa ad una corrispondenza assoluta (ossia diritti della Carta, il cui senso e la cui portata devono intendersi coincidenti con le corrispondenti previsioni normative della CEDU), la seconda concernente una corrispondenza relativa (con identità di significato delle norme della Carta rispetto alle norme CEDU, ma portata più estesa). Le spiegazioni non potevano non contenere, inoltre, richiami alla giurisprudenza della corte di giustizia dell'UE e non recare riferimenti alla giurisprudenza della corte di Strasburgo.

9. La Carta dei diritti fondamentali recava la delimitazione del suo ambito di applicazione. È altrettanto noto che le previsioni normative contenute nell'art. 51 della stessa ne consacravano l'applicabilità delle sue disposizioni, oltre che alle istituzioni e agli organi dell'UE nel rispetto del principio di sussidiarietà, anche agli stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'UE. Con l'assunzione, da parte della Carta, del rango di diritto primario nell'ordinament