Riassunto diritto del pubblico impiego

Accesso al lavoro

Svolgimento della sua prestazione, retribuzione. Problematica dell’accesso alla pubblica amministrazione. Art. 35 e 36 del decreto legislativo (testo unico sul pubblico impiego) n. 165 del 2001 e art. 97 e 51 della Costituzione. Queste sono le fonti principali che si occupano dell’accesso alla pubblica amministrazione.

Fonti costituzionali e accesso alla PA

La Costituzione art. 97 = consta di 3 commi e trattano argomenti differenti. Il 1 comma riguarda l’organizzazione dei pubblici uffici mentre l’ultimo comma parla di impieghi nelle pubbliche amministrazioni.

L’ultimo comma è quello che ci interessa da un punto di vista temporale mentre il primo comma è una porta di accesso.

Nelle PA si accede mediante concorso, il miglior metodo di selezione per accedere.

In passato il rapporto alle dipendenze delle pubbliche non era un rapporto contrattuale di diritto privato ma era un rapporto amministrativo, con legame con il diritto pubblico. C’era un vero e proprio atto di nomina.

Nel tempo l’aspetto è cambiato e si è passati con una serie di riforme ad un collocamento del lavoro di tipo privatistico.

Il metodo del concorso consiste in una selezione di tipo pubblicistico.

L’ultima frase dell’art. 97 stabilisce che si può accedere anche senza concorso salvo i casi stabiliti dalla legge. In questi casi non è l’amministrazione di competenza che deve selezionare i metodi di amministrazione, ma è soltanto la legge che stabilisce le ipotesi di accesso all’amministrazione (art. 35 del decreto 165).

Possiamo anche non trovare un concorso pubblico, importante è la selezione che può avvenire anche senza concorso, può essere selettiva. Quindi o concorso o procedure selettive. Il concorso è lo strumento previsto dalla Costituzione e la legge può stabilire anche delle ipotesi in cui si può accedere senza concorso.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, quindi leggi e regolamenti che dispongono la capacità di spesa degli uffici, ecc. Non c’è una distanza dal diritto privato. La finalità è il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

L’art. 51 della Costituzione tratta anche l’accesso ai pubblici uffici e tratta del problema dell’eguaglianza dei cittadini. Il 3 comma ci interessa. La parte interessante è il 2 comma, ossia l’ammissione ai pubblici uffici: “La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.”

Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso [3] possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge(1).

Ci deve essere un principio di parità tra uomo e donna. Tutti i cittadini hanno la possibilità di accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza.

L’accesso in condizioni di eguaglianza è un accesso che cerca di valorizzare quei soggetti che sono danneggiati.

Il metodo corretto è quello delle elezioni positive, cioè non più una riserva numerica, ma è un metodo che prevede l’instaurazione di iniziative positive che tendono a portare queste persone sottorappresentate ad una posizione di parità con altri soggetti che sono maggiormente rappresentati.

Si organizzano corsi di formazione per questi soggetti sottorappresentati per acquisire competenze per poi combattere alla pari con altri soggetti pienamente rappresentati.

Gli art. 51 e 97 sono gli articoli che formano la fonte della normativa all’accesso nella pubblica amministrazione, sarebbe tutto molto semplice se il 3 comma dell’art. 97 non avesse previsto l’eccezione dell’accesso salvo i casi stabiliti dalla legge.

Modalità di accesso al pubblico impiego

La legge 35 ha individuato una serie di misure mediante il quale si può accedere nel pubblico impiego anche tramite concorso.

I casi di accesso oltre il concorso (selezione) stabiliti dalla legge sono:

• Avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per i quali è previsto il solo requisito della scuola dell’obbligo.
• Assunzione obbligatoria di soggetti invalidi. L’assunzione di soggetti invalidi dipende dal numero di dipendenti presenti nella ditta, infatti se una ditta ha meno di 15 dipendenti l’obbligo dell’assunzione di soggetti invalidi non c’è; se la ditta ha tra i 15 e 35 dipendenti ha l’obbligo di assumere un dipendente invalido, se la ditta invece ha tra i 36 e i 50 ha l’obbligo di assumere due persone invalide; mentre sopra i 50 dipendenti il 7 % deve essere lasciato libero per i disabili.
• Assunzione per soggetti come ad esempio coniuge superstite figli delle forze dell’ordine, polizia, vigili del fuoco che avvengono per chiamata nominativa diretta.

Quello di cui stiamo parlando ora è il Decreto legislativo 2001 30 marzo numero 165. È il decreto che coloro che aspirano alla PA devono conoscere benissimo. È il cosiddetto testo unico del pubblico impiego, ossia quella legge che racchiude una serie di norme che riguardano lo svolgimento della prestazione all’interno della pubblica amministrazione. È una legge che rimette in ordine sistematico dei precedenti atti di legge. Sono state messi tutte le leggi precedenti, si è predisposta una struttura. Questo testo unico riguarda tutti gli aspetti della pubblica amministrazione.

L’altro aspetto fondamentale è che il testo unico del 2001 al suo interno ci sono norme del 2016, 2016, cioè tutte le novità legislative vanno ad incidere sui singoli articoli del testo unico. Si va a modificare quello che ci interessa per avere una sistematicità.

Art. 35 e 36 del testo unico che sono gli articoli che riguardano l’accesso alla pubblica amministrazione.

Art. 35 testo unico 2001 che riguarda il reclutamento del personale. Si parla di accesso alla PA, si parla di concorso ma non si trova la parola assunzione. Assunzione rientra nel campo privato. Nel pubblico impiego si parla di reclutamento. Non c’è libertà di scelta nella PA.

Una volta che è stato superato la fase della selezione si instaura la fase del rapporto contrattuale tra le parti. È un rapporto contrattuale tra le parti. Non c’è mai una parte debole e una forte.

Il diritto del lavoro è il diritto che porta sulla parte contrattuale il datore di lavoro e il lavoratore. Nel rapporto contrattuale le parti sono poste su piano di parità.

C’è un piano di parità contrattuale. Ci sono diritti e doveri del lavoratore e datore di lavoro pubblico.

Il diritto del lavoro basandosi sul contratto prevede un equilibrio contrattuale tra le 2 parti. Impone al lavoratore di comportarsi in un certo modo (obbligo di diligenza, fedeltà di sicurezza), questi sono doveri del lavoratore.

L’art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 modificato con l’art. 4 della legge n. 125 del 2013, afferma il principio che le pubbliche amministrazioni che le amministrazioni per esigenze connesse col proprio fabbisogno ordinario assumono esclusivamente con contratto di lavoro a tempo indeterminato, mentre possono avvalersi di forme contrattuali flessibili di assunzioni per esigenze esclusivamente temporanee o eccezionale.

Procedure selettive e liste di collocamento

Per arrivare alla firma del contratto ci sono una serie di strumenti. Il primo è tra le procedure selettive.

La legge specifica che il 3 comma dell’art. 97 prevede la possibilità di procedure selettive. Le procedure selettive non sono procedure selettive assolute, cioè io seleziono ma occorre una professionalità richiesta che riguarda le competenze specifiche del concorso. Le procedure selettive non devono essere totalmente riservate agli esterni e agli interni. Devono essere in misura adeguata l’accesso all’esterno.

Si può entrare anche mediante le liste di collocamento. Non c’è la selezione. Nel nostro ordinamento esistono i centri per l’impiego organizzati su base locale, che costituisce l’emanazione territoriale di quella parte territoriale che si occupa dell’incrocio tra la domanda e l’offerta. Nei centri per l’impiego ci sono sia pubblici che privati.

Alcune amministrazioni possono predisporre dei corsi di formazione professionale rivolti a dei soggetti iscritti nelle liste di collocamento, e a quel punto possono procedere alla chiamata nominativa, cioè possono non rispettare più l’elenco delle liste di collocamento, ma possono chiamare quei soggetti iscritti alle liste di collocamento che hanno seguito il corso di formazione, ed essendo più preparati, più formati, possono accedere con priorità all’amministrazione pubblica.

Quindi primo passaggio è il criterio selettivo ossia entrare nelle procedure selettive, secondo passaggio sono le liste di collocamento.

Terza modalità secondo cui si può accedere alla pubblica amministrazione sono le cosiddette assunzioni dei disabili in base alla legge 68/99. Anche per le assunzioni obbligatorie vince il principio della chiamata diretta.

L’articolo 1 della Legge 68/99 recita: “La presente legge ha come finalità la promozione dell'inserimento e dell’integrazione lavorativa delle persone disabili nel mondo del lavoro attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato”.

La legislazione impone l’obbligo di assunzione di soggetti disabili a tutti i datori di lavoro con più di 50 dipendenti. Questo ha comportato due conseguenze soprattutto la priorità dei lavoratori da assumere.

C’è anche una lista di collocamento di lavoratori disabili a cui i datori di lavoro devono obbligatoriamente accedere.

Le aziende da 16 a 35 dipendenti devono obbligatoriamente un soggetto disabile, quelle da 36 a 50 2 soggetti e quelle che hanno più di 51 devono assumere soggetti invalidi in ragione del 7 %.

3 possibilità è l’assunzione obbligatoria.

La quarta possibilità di ingresso nella PA è legata a coloro che hanno una determinata appartenenza sociale, sono perfettamente sani, come le forze armate, forze dell’ordine, polizia municipale. Le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di assumere gli appartenenti alla categoria delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata o i loro congiunti, con precedenza assoluta rispetto alle altre categorie protette, anche nell'ipotesi in cui già svolgano un'attività lavorativa e, quindi, in alternativa a quest'ultima.

Principi delle procedure di reclutamento

Le procedure selettive sono tra le più importanti e devono essere conformi ai principi del comma 3 dell’art. 35.

Il comma 3 dell’art. 35 prevede che le procedure di reclutamento, quindi qualsiasi tipo di procedura, qualsiasi tipo di selezione, si conforma ai seguenti principi:

• Adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l'imparzialità e assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione;
• Adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire;
• Rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori;
• Decentramento delle procedure di reclutamento;
• Composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell'organo di direzione politica dell'amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali.

Abbiamo visto le 4 modalità di accesso alla PA. Tra cui la più importante è il concorso come la procedura selettiva.

Quando si indice un concorso è necessario rispettare determinate regole perché il concorso va ad incidere.

Primo elemento è la programmazione triennale.

Le procedure di reclutamento devono tener conto di alcuni aspetti.

Dpr 487 del 1994 specifica quali sono le procedure esecutive Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi.

L’art. 4 comma 3 della legge 125 del 2013 ha previsto che prima di indire un nuovo concorso è necessario l’esecutiva immissione in servizio dei principi del concorso precedente.

L’art. 52 comma 1 bis del testo unico prevede che le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso.

Art. 37 del testo unico che riguarda le conoscenze. Accertamento delle conoscenze informatiche e di lingue straniere nei concorsi pubblici.

Oltre i requisiti che abbiamo visto ci sono anche i requisiti dell’art. 37.

Contratti a tempo determinato nel pubblico impiego

Decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 art. 19 apposizione del termine e durata massima.

Apposizione nel termine nei contratti di lavoro, soprattutto nel pubblico impiego.

Un determinato articolo del testo unico sul pubblico impiego non detta una disciplina specifica apposita per il contratto a tempo determinato per il pubblico impiego ma richiama la disciplina per l’impiego privato.

Bisogna conoscere la disciplina dell’impiego privato, adattarla con tutti gli accorgimenti ai principi del pubblico impiego e poi soprattutto adattarne l’interpretazione alle norme dell’Unione europea e al 3 comma dell’art. 97 della Costituzione.

In passato il contratto a tempo determinato nel campo privato ha subito un’evoluzione legislativa molto liberale.

Nell’ambito dell’impiego privato è accaduto che questa disciplina da un’iniziale forma di rigidità dell’ordinamento ha invece visto una crescita esponenziale degli occupati e soprattutto una liberalizzazione della disciplina. L’impiego pubblico non ha una disciplina specifica ma richiama la disciplina dell’impiego privato.

Nel passato c’era solamente il contratto a tempo indeterminato, poi il contratto a termine inserito per esigenze tecniche.

Inizialmente c’era una disciplina del 1962 che considerava il contratto a termine come un’eccezione.

La regola è che non si può fare, ma solo le organizzazioni sindacali tenendo conto delle situazioni economiche del paese possono stabilire in quali comparti si può assumere a tempo determinato.

Questa visione di carattere eccezionale è stata modificata fino ad arrivare al decreto legislativo 368 del 2001 che si applicava all’impiego privato che l’impiego pubblico richiamava.

Nel 2001 se si faceva il contratto a termine doveva essere comunque giustificato.

Il pubblico nel contratto a termine ha sempre richiamato e richiama la disciplina privatistica.

Questo decreto legislativo si applicava all’impiego privato e veniva richiamato dall’impiego pubblico. Questo decreto è stato abrogato ma ha registrato un grande punto di svolta nel tempo perché a parte delle modifiche introdotte nel 2012 per più di un decennio ha inquadrato il contratto a tempo determinato come se fosse un contratto perfettamente equivalente al contratto di lavoro a tempo indeterminato.

Dal 62 al 2001 c’è stata una forte evoluzione legislativa, nell’impiego privato e di conseguenza nell’impiego pubblico, nella quale si è assistito al superamento del concetto dell’eccezione ed abbracciare il concetto della parificazione, quindi il datore di lavoro poteva scegliere indifferentemente l’una o l’altra forma di occupazione.

Questa è una forma di politica del diritto.

Il legislatore ha liberalizzato molto l’assunzione a tempo determinato, cioè che il contratto a termine può essere usato liberamente. In realtà questo regime delle eccezioni era stato superato inserendo il regime delle giustificazioni, cioè per poter stipulare un contratto a tempo determinato era sufficiente rispettare, o che vi fosse le ragioni di carattere tecnico, produttivo. Se c’era una di queste ragioni a giustificazione del contratto, il contratto poteva essere stipulato.

Nel 2014 un decreto legislativo aveva modificato questa parte giustificativa e aveva introdotto il contratto a termine acausale, cioè senza causa, senza giustificazione.

Quindi nel 2014 il datore di lavoro poteva stipulare un contratto a termine, senza dare alcuna giustificazione, indicando solo la data di scadenza finale.

Quindi nel 2014 arriviamo alla liberalizzazione e parificazione dei contratti a tempo determinato nell’impiego privato, ma a norma di riferimento per l’impiego pubblico, quindi il testo unico decreto 165 richiamava la disciplina dell’impiego privato. Quindi anche nell’impiego pubblico si era assistito ad un forte incremento dei contratti a tempo determinato.

Il datore di lavoro non è che può assumere un lavoratore di punto in bianco, ma deve fare la valutazione del personale, la valutazione delle piante organiche, delle esigenze produttive di quel determinato ente, comparto e poi c’è la necessità della copertura economica finanziaria. Di fatto però il numero di rapporti a tempo determinato era cresciuto in modo esponenziale.

In realtà i rapporti di lavoro a tempo determinato sono 2 a cui si fa riferimento nella pubblica amministrazione: le collaborazioni coordinate e continuative e contratto a tempo determinato.

Le collaborazioni coordinate e continuative sono una forma di lavoro autonomo e non subordinato.

Nel pubblico impiego il problema non era dato soltanto dal fatto che ci fosse un elevato numero di lavoratori a tempo determinato nella PA, ma la problematica era che questi lavoratori venivano reiteratamente impiegati presso la pubblica amministrazione. Il contratto di lavoro a t