Riassunto di storia delle istituzioni politiche italiane e dell'UE

Sin dalla nascita del primo alveo amministrativo palesatosi alla fine

del XVI secolo in Francia la tendenza accentratrice, peculiarità del

sistema burocratico continentale ha inciso nello sviluppo

dell’amministrazione, dapprima partendo dalla costituzione delle

circoscrizioni amministrative, le quali hanno permesso di

razionalizzare le finanze statali in vista di una sempre più crescente

competizione internazionale, aprendo una necessità di

razionalizzazione tutta in divenire, traghettata dall’evolversi delle

circostanze politico-sociali, sempre di ansiose di libertà negate

durante il periodo dello Stato assoluto e costituzionalizzate seppur in

Statuti brevi e ancora assoggettati all’ingerenza regia gelosa delle

proprie prerogative. Le conquiste della Rivoluzione hanno portato

sino a noi italiani dopo la discesa di Napoleone nella penisola una

ventata d’aria fresca che è stata ben accolta dai popoli e

forzatamente imposta ai sovrani dagli eventi seppur condite dal

carattere ottriato dei primi testi (1848). Tornando all’amministrazione

anche qui viene attuato nel Regno di Sardegna, nel periodo

antecedente l’unità il famoso quadriellage alla francese (durante il

governo Alfieri, 1848). La burocratizzazione degli apparati di

governo, e la tendenza centralizzatrice necessaria inizialmente per

istituzione di apparati unitari rispondenti al disegno del soggetto

statale, sono stati il trampolino di lancio verso un graduale

riconoscimenti dei diritti e verso una razionalizzazione della stessa

macchina statale. Nel periodo Cavouriano (1852) gli organi collegiali

sono ancora privi di esistenza statutaria, stesso quadro nel quale va

collocata l’assenza di mezzi che consentano al presidente del

consiglio una chiara leadership che possa contare sul sostegno di

una maggioranza solida, al tempo stesso frammentata dai vari

interessi regionali, che tuttavia vedono inserire il Piemonte, tramite

l’avvio di lavori pubblici, nel mercato europeo. Per riconoscimento

democratico decentralizzatore, bisognerà attendere che le classi

moderate siano sufficientemente stimolate dalle necessità di

governo, che in Italia avrà luogo in modo crescente grazie al

ricercato appoggio delle Deputazioni provinciali, strumenti necessari

per ricercare forme di consenso basate su un intercambio di interessi

fra centro e periferia, che daranno luogo ad un centralismo meno

organico di quello francese, favorito appunto dalla comunicazione

istituzionale dal basso verso l’alto. Concentrandosi sull’ordinamento

comunale e provinciale vengono progressivamente enunciati per

legge (1859) uguali ordinamenti di comuni ( con sottrazione di

cespiti locali a favore della finanza statate) gli organi e le funzioni ad

esso associati: sindaci di nomina governativa affiancati da una

giunta e analogamente in provincia, governatore di nomina regia

affiancato dalla deputazione provinciale. Sempre durante il governo

Rattazzi vengono enunciate una serie di leggi per il riordino

amministrativo, come l’istituzione della Corte dei Conti e il riordino

del Consiglio di Stato. Cavour dopo Rattazzi e gli avvenimenti delle

guerre d’indipendenza cerca di dare impulso all’istituzione delle

regioni tramite la creazione di una direzione generale delle provincie

presso il ministero degli Interni a Farini e Minghetti che propongono

misure all’avanguardia ma troppo in anticipo coi tempi, ovvero la

creazione di assemblee regionali deliberanti non antagoniste del

Parlamento, con compiti volti a decentrare alcune funzioni statali

come lavori pubblici, istruzione superiore, caccia, pesca e

agricoltura. Le proposte verranno accantonate in seguito alla

spedizione dei 1000 che mutano il quadro politico e soprattutto per

la difficile gestione delle Luogotenenze istituite presso le Regioni

liberate dai borboni. Dopo la morte di Cavour vanno annoverati i

provvedimenti all’avanguardia di Ricasoli alla base del futuro assetto

amministrativo: parificazioni dei nomi e degli stipendi dei funzionari

pubblici, scomparsa della distinzione politica e amministrativa tra

prefetto e intendente. Il prefetto cumulando le due funzioni diventa il

pilastro dell’ordinamento statale in provincia mentre con altri decreti

vengono trasferite alle Prefetture competenze in materia di servizi di

pubblica utilità, pubblica sicurezza, istruzione e culto. Vengono

quindi accantonate le proposte minghettiane e i provvedimenti

transitori ricasoliani sanciscono la definitiva organizzazione del

Regno d’Italia. Tra gli interventi legislativi sono da segnalare i (dopo

Ricasoli e Peruzzi) l’intervento per l’unificazione legislativa e

amministrativa del Regno del generale La Marmora, sanciti dalla

legge comunale e provinciale del 1865, proposta dal ministro

dell’Interno Lanza, composta di 6 allegati:

- A: Conferma della legge comunale e provinciale;

- B: legge di pubblica sicurezza (confino e ammonizione);

- C: viene estesa la legislazione sanitaria vigente nel Regno di

Sardegna a tutto il territorio nazionale;

- D: introduce la legge sul Consiglio di Stato, con la quale

vengono eliminati tutti gli organi analoghi sopravvisuti;

- E: sancisce il passaggio del contezioso amministrativo dai

tribunali speciale alla magistratura ordinaria (ma solo in materia

dei diritti civili e politici, oppugnabili tramite ricorso di tipo

gerarchico);

- F: criteri di classificazione di infrastrutture e attribuzioni per la

costruzione e manutenzione a determinati enti locali.

In questo periodo viene inoltre sancita la prima unificazione

legislativa del paese perché entrano in vigore il codice civile, di

procedura civile, di commercio e della marina mercantile.

L’amministrazione periferica ricalca la geografia delle provincie e

le funzioni del prefetto sono: sovrintendere alla pubblica sicurezza,

è capo della polizia, può sciogliere i consigli comunali e nominare i

sindaci, ed è capo della deputazione provinciale, esercita quindi

poteri di amministrazione attiva. Caratterizzante della fase

antecedente al primo conflitto mondiale, seppur fatta eccezione

per il breve periodo antecedente al governo I governo Depretis, è

il crescente disavanzo nei conti pubblici, foraggiato da un

ventaglio di impopolari imposte sui consumi. Per ovviare al

dissesto finanziario durante il governo Menabrea (1867) vengono

istituiti la Ragioneria di Stato l Ragioneria centrale dei ministeri e

gli uffici di intendenza provinciali (obiettivo precluso anche

durante il successivo governo Lanza che si occuperà dello

spostamento della capitale a Roma). La crisi finanziaria della

borsa di Vienna (governo Minghetti) è il crescente malcontento

operato dall’insorgere di nuove tasse che gravano sulle masse

popolari favoriscono l’ascesa di consensi nei confronti della

sinistra storica, che include anche i meridionalisti (Stradella:

istruzione laica e gratuita, estensione del suffragio, parziale

decentramento). Quest’esperienza è comune anche ad altri paesi

europei alla fine del XIX secolo, i quali ampliano la spesa pubblica

innestando i primi interventi previdenziali (Germania, invalidità di

vecchiaia programmi assicurativi contro gli infortuni). Gli eventi

istituzionali di rilievo nel continente sono rappresentati dalla

nascita del Reich e dal mutamento della forma di governo in

Francia in seguito alla caduta di Napoleone III. In Italia durante il

governo Depretis è da annoverare la legge Coppino sull’istruzione,

laica, gratuita e obbligatoria (sanzioni per genitori inadempienti)

dai 6 ai 9 anni, legge che finirà col legarsi alla successiva legge

elettorale. In politica estera dopo Depretis, gli eventi vedono

protagonista Cairoli, incapace di porre una trattativa efficace con

l’Austria al Congresso di Berlino in merito alla restituzione del

trentino (dopo che l’Austria aveva occupato la Bosnia-Erzegovina)

e dopo il “problema tunisino”, che vide lesi gli interessi economici

italiani in Tunisia (paese dove ebbe una forte influenza economica

pari a quella francese, paese che vi esercitava di fatto

un’egemonia) dopo l’instaurazione del protettorato su di esso da

parte francese. Lo scacco subito in Tunisia spingerà l’Italia a

iniziare le trattative per la Triplice alleanza, evento che provocherà

delle contrapposizioni politiche trasversali agli schieramenti

tradizionali (germanofili e francofili). La stipula del trattato

coincide con la riforma elettorale, che ribalta il sistema del collegio

uninominale, incentrato sui legami notabiliari, introducendo il

sistema plurinominale con scrutinio di lista, rendendo la riforma

uno strumento di manovra elettorale a favore della sinistra,

collocandosi oltretutto nella manovra trasformista di Depretis che

ammette di non poter rigettare “chi vuol diventare progressista”,

azione mirata all’unione dei centri per arginare le forze

extraparlamentari dei rossi e dei neri. Il gioco trasformista si

realizzerà solo nella forma, tuttavia Depretis sarà il vero fulcro

della politica italiana fino al 1888 (3 esecutivi), momento nel quale

subentrerà alla presidenza del consiglio la figura del grande

statista Francesco Crispi. Crispi riuscirà a far varare il un decreto

che darà chiara preminenza politica al presidente del consiglio

rispetto ai suoi omologhi, fissando l’organico dell’ufficio e fornendo

alla segreteria funzioni di coordinamento politico e amministrativo,

oltre che a ridimensionare il principio di responsabilità degli altri

ministri. Si procede inoltre al riordino dell’amministrazione,

sancendo la discrezionalità del governo nella creazione o

soppressione di ministeri, riuscendo così a separare la Finanza dal

Tesoro. Con l’articolo 2 dello stesso provvedimento vengono

istituiti i sottosegretari di Stato (viceministri) trasformando una

carica amministrativa in carica politica. Per quel che riguarda

l’ordinamento comunale si fanno procedere libertà individuali e

rafforzamento dell’esecutivo parallelamente, in quanto viene tolto

al prefetto la presidenza della Deputazione provinciale, che da

adesso avrà un presidente eletto dal consiglio, provvedimento

affiancato dalla creazione della giunta provinciale amministrativa

di cui il prefetto è presidente, con un consiglio composto da due

membri designati dal ministro dell’Interno più altri 6 membri

nominati dal consiglio provinciale. La deputazione perde così la

tutela sui comuni, che viene affidata alla giunta amministrativa. La

creazione della GPA risponde inoltre alla questione lasciata irrisolta

dall’allegato E in merito al contenzioso amministrativo, in quanto

essa sono attribuite funzioni giurisdizionali in prima istanza,

mentre i giudizi in seconda istanza sono affidati alla IV sezione del

Consiglio di Stato (operante come soggetto terzo, istituita con una

legge precedente), operando una diversa gradualità della tutela

che adesso interessa gli interessi legittimi, lasciando la lesione dei

diritti civili e politici alla magistratura ordinaria. Viene così

interrotta la commistione tra apparati centrali e apparati

amministrativi. Viene sancita l’elettività dei sindaci nei comuni con

popolazione superiore a 10.000 abitanti e viene ristretta la soglia

tributaria a 5 lire, estendendo l’elettorato amministrativo (riforma

dei poteri locali inclusa nel testo unico della legge comunale e

provinciale, 1889). Viene inoltre promulgata nel 1888 la legge

sulla sanità che sancisce la liceità dell’intervento statale in campo

sanitario, che fornisce l’indirizzo ai funzionari periferici. Nel 1890

viene invece istituita la congregazione della carità, nella quale

confluiscono le opere pie esistenti, base per il futuro sistema

previdenziale. Viene promulgato il codice penale Zanardelli che

abolisce la pena di morte e inserisce nella legislazione penale il

sistema della gradualità delle pene, riducendo le stesse per i reati

minori, e introducendo indirettamente la liceità dello sciopero,

accogliendo quindi gli orientamenti liberali. Contemporaneamente

viene promulgato il testo unico di pubblica sicurezza che restringe

invece le libertà (riunione), confermando l’uso dell’ammonizione e

del domicilio coatto, utilizza anche strumenti repressivi preventivi

per contrastare il fenomeno criminale e di opposizione politica (atti

repressivi contro le persone pericolose). Rafforzamento

dell’esecutivo e riconoscimento delle libertà individuali procedono

parallelamente. la riforma dell’amministrazione diventa

inevitabile, e si parte dal ministero dell’Interno che viene

strutturato in quattro direzioni generali: sanità pubblica, carceri,

pubblica sicurezza, amministrazione civile. A sua volta la direzione

di pubblica sicurezza verrà articolata in due divisioni: polizia e

polizia giudiziaria amministrativa. Gli interventi dell’esecutivo

fanno appello alla ritrovata centralità della direzione statistica. Il

ministero di Crispi cadrà a causa della maggioranza irrequieta a

causa dell’aumento della pressione fiscale e del disavanzo

pubblico. Prima del ritorno dello statista siciliano vi sarà una

parentesi rappresentata dal breve governo Rudinì (che reintroduce

il collegio uninominale) incentrato sul ridimensionamento degli

eccessi del crispismo (non ha maggioranza) e dal primo governo di

Giolitti che farà varare la legge sull’unificazione degli istituti di

emissione (1893, istituzione della Banca d’Italia). Questo governo

deve fronteggiare il crollo del sistema bancario, il dissesto

economico e la nascita delle prime organizzazioni dei lavoratori,

fronteggiate con la proclamazione dello stato d’assedio e con la

proclamazione delle leggi eccezionali antianarchiche. Il ministero

dura 3 anni a causa della stratificazione dell’opposizione, che

accoglie settori della borghesia a causa dell’inasprimento fiscale,

oltre che radicali e socialisti (avvicinati dal malcontento sociale). Il

crispismo ha ufficialmente fine con la sconfitta di Adua, che

consegna all’Italia il triste primato di potenza europea sconfitta in

Africa. Il ministero vedrà presidente Rudinì orientato su un

riformismo conservatore che avrà come positivo lascito solo

l’introdotta elettività dei sindaci anche nei comuni con popolazione

inferiore a 10.000 abitanti, completando la legge comunale

crispina (sto stronzo voleva inserire il voto plurimo ma gli è stato

approvato solo il suddetto provvedimento). Il governo di Rudinì

(Bava Beccaris, 100 morti a Milano) e il successivo governo

Pelloux (provvedimenti eccezionali, forzature costituzionali) si

distingueranno per la dura repressione nei confronti delle masse in

seguito all’aumento dell’imposta sul grano. Durante il successivo

governo Saracco si assisterà (dopo l’uccisione di Umberto I e

l’insediamento di Vittorio Emanuele III) ad una transizione delle

classi dirigenti verso posizioni più aperte alle riforme sociale, per

citare Sonnino “riformare per meglio conservare” e Giolitti che

sosteneva che bisognava impadronirsi di ciò che è ragionevole del

programma socialista. In questo periodo il paese è smosso dalle

rivolte a seguito allo scioglimento della Camera del lavoro di

Genova, momento che vede gli scioperi propagarsi nel resto della

penisola (per ragioni diverse); i giolittiani votano una mozione di

censura contro l’azione del governo approvata a larga

maggioranza. Saracco presenta le dimissioni (1901) e l’incarico è

affidato a Zanardelli con Giolitti all’Interno, i quali inaugurano una

politica liberale che prevede la difesa della libertà sindacale e

l’esercizio dello sciopero nei limiti della legge con lo scopo di

inserire il movimento operaio nel sistema politico istituzionale. In

tal senso Giolitti svolge un’intensa opera di mediazione tra

lavoratori e imprese tramite i funzionari periferici per il

mantenimento dell’ordine pubblico, mentre al sud si registra una

linea più dura. L’attività di governo ha effetti innovativi sulla

legislazione sociale, vengono regolamentati il lavoro delle donne e

dei fanciulli, viene abolito il lavoro notturno e vengono previste

una serie di disposizioni assicurative e previdenziali nei confronti

delle lavoratrici madri e di altre categorie di lavoratori. Nel 1902

sono istituti l’ufficio del lavoro e il Consiglio superiore del lavoro,

con lo scopo di fornire all’esecutivo strumenti conoscitivi volti a

prevenire i conflitti sociali. Anche questi interventi sono limitati

agli strati più organizzati della classe operaia (nord). Emergerà la

polemica dei meridionalisti, e in tal senso Nitti riuscirà nel far

varare due leggi per Napoli volte all’unificazione dei debiti

comunali e ad avviare il processo di industrializzazione nella

capitale del sud (1904). Per quel che riguarda il resto del

meridione vanno annoverate le leggi per la costruzione

dell’acquedotto pugliese e la legge speciale per la Basilicata per la

sistemazione idraulica, la fornitura d’acqua potabile, per il

risanamento dei centri abitati, e per l’avvio della costruzione di

strade e ferrovie. Queste leggi daranno l’avvio per a

provvedimenti simili che si estenderanno ad altre aree del paese,

e come si può notare l’amministrazione opterà per l’uniformità

della P.A. istituendo organismi speciali, operanti in un arco limitato

di tempo, lasciando immutato l’intervento in campo

amministrativo. Zanardelli rafforzerà l’azione dell’esecutivo

facendo varare un decreto che conferirà al Consiglio dei ministri la

facoltà di nominare e revocare le più alte cariche dello Stato

(diplomazia, esercito, prefetti, procuratori), evitando al tempo

stesso il minis