Riassunto di diritto processuale tributario

DIRITTO TRIBUTARIO PROCESSUALE

Il processo risulta un luogo conflittuale, dove si affermano valori diversi in cui si cerca una verità.

Vari processi:

àNel processo civile si cerca di affermare la verità nella lite tra due privati.

àNel processo penale si cerca di affermare una verità che ha valenza pubblica, nel rispetto dell’ordine pubblico e nel

rispetto delle regole.

à Nel processo amministrativo si cerca di affermare una verità in una supposta e esistente contrapposizione tra

cittadino e pubblica amministrazione.

à

Il processo tributario è un po' particolare, perché è quel processo in cui si afferma una verità discussa tante volte

che ha ad oggetto la materia dei tributi che rientrano nella giurisdizione del giudice tributario.

A differenza delle verità degli altri tipi di processi, non sono delle novità che vengono portate per la prima volta

all’attenzione di un organo terzo, ma sono dei fatti che spesso hanno già visto esistere un confronto. Quando si arriva

al processo tributario le parti ne hanno già discusso.

Il rapporto fisco-contribuente ha faticato più di altri rapporti a porsi in una condizione di parità di ruoli tra le due parti,

avendo sempre un occhio di riguardo nei confronti dell’amministrazione finanziaria. La situazione di terzietà e

imparzialità del giudice negli altri procedimenti, coinvolge il processo tributario soltanto in un’epoca molto recente.

STORIA DEL PROCESSO TRIBUTARIO

Il processo tributario nasce nell’ambito della stessa amministrazione finanziaria ed è affidato a quelle che si

chiamavano commissioni tributarie di tipo amministrativo, all’interno delle quali erano presenti anche

rappresentanti dell’amministrazione.

àLe commissioni erano chiamate a valutare, misurare delle quantità. Le questioni di tipo interpretativo erano

minime e residuali. Esse che sono degli organi amministrativi, per nulla terzi e imparziali, e avevano come compito

risolvere questioni di valutazione.

Poter accedere ad una commissione comportava degli oneri. Occorreva attendere che la pretesa dell’amministrazione

finanziaria fosse formalizzata all’interno di un provvedimento esecutivo che allora era il ruolo.

Un’altra caratteristica di queste commissioni del passato è che ogni tributo aveva le proprie commissioni, non

c’era un unico organo di giustizia amministrativa.

Il ruolo in passato (oggi atto impo-esattivo) era l’atto ultimo esecutivo di qualsiasi tributo. Di conseguenza per poter

accedere alle commissioni era necessario arrivare a questo punto della pretesa, punto rispetto al quale

l’amministrazione si era già dotata di un atto che ha efficacia esecutiva. Non era possibile interloquire in modo

dialettico in una fase precedente a quella del ruolo esecutivo.

In passato si costringeva il contribuente ad intervenire nella controversia solo dopo che l’amministrazione si era dotata

di un atto impositivo e si applicava una regola molto severa (SOLVE ET REPETE), cioè paga e chiedi poi la

restituzione. Per andare davanti a queste commissioni bisognava prima pagare le somme dovute. Solo laddove le

commissioni ci riconoscevano la ragione si poteva richiedere la restituzione di quello che era stato corrisposto.

DIFFERENZAà Oggi risulta essere l’opposto, ovvero si cerca di evitare il processo, introducendo una serie di

istituti deflattivi quali l’autotutela, l’accertamento con adesione ecc.

RIFORME:

1. La prima grande riforma l’abbiamo nel 1936 con il R.D. 1639 con la quale si ha l’embrione di quello che diventerà

poi il processo tributario.

- Le commissioni vengono uniformate per tutti i tributi più importanti;

- Si focalizza l’attenzione su quelle che erano chiamate commissioni distrettuali e che avevano nel loro

interno una presenza rilevante dell’amministrazione finanziaria.

2. Nel 1947 entra in vigore la nostra Costituzione, nella costituzione troviamo tre norme per noi importanti, per i

tributaristi ne troviamo tantissime. (esempio art 53 capacità contributiva)

Le norme inerenti al processo che ci interessano sono:

- l’art. 24 Costituzione (diritto alla difesa): il quale ci dice che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei

propri diritti ed interessi legittimi e che la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.

Dopodiché vi è anche il riconoscimento alla difesa per i non abbienti con l’istituto del gratuito patrocinio.

Significa che anche tutte le questioni che riguardano il diritto tributario devono poter avere un giudice capace

di decidere l’entità e la corretta misurazione, ma anche semplicemente l’esistenza effettiva e reale di un diritto

di credito da parte dell’amministrazione finanziaria.

Si rende palese l’esigenza che ad occuparsi in ultima istanza di affermare o negare l’esistenza di questa

situazione giuridica non sia una parte coinvolta nel rapporto ma debba essere un soggetto terzo ed estraneo a

quel rapporto, in altre parole un giudice.

- L’art 111costituzione (giusto processo): tutti abbiamo diritto ad un giusto processo.

Il diritto alla difesa non va confuso con il giusto processo, quest’ultimo vuole che il giudice applichi le stesse

identiche regole, offra le stesse e identiche possibilità sia all’uno sia all’altro.

Da tali articoli si capisce che le vecchie commissioni tributarie ancorché uscite dalla riforma del ’36 e del Regio

decreto 1639 con un vestito un po' più bello e meno rattoppato di quello che avevano nelle versioni precedenti è chiaro

che quelle commissioni si rivelano inadeguate.

Vi è un problema di tipo ordinamentale perché l’art. 102 Costituzione, al secondo comma, mette un punto fermo nel

momento in cui entra in vigore la Costituzione.

La Costituzione stabilisce chi sono i giudici.

Si dedica un intero capo, un intero titolo alla Magistratura, organizzo tutti i giudici che sono necessari però da

questo momento in poi non ci possono più essere giudici speciali.

Questo principio è molto delicato nell’ambito del diritto tributario perché nel 1947, anno di entrata in vigore della

Costituzione, si pone un dubbio, che è quello se le commissioni tributarie dovevano continuare ad esistere oppure

passare tutto al giudice ordinario.

Questo dubbio viene risolto in modo equilibrato in quanto viene detto che quelli erano giudici speciali.

Si prende spunto da questi nuovi principi, l’art. 24 e 111 Costituzione, andando a riformare quel che si può riformare,

dotando veramente di terzietà e di imparzialità questi giudici, togliendo dai membri che li compongono rappresentanti

della PA mettiamo le due parti in questa riforma sullo stesso piano e avviamo una nuova giurisdizione speciale.

Inizia un’evoluzione anche sostanziale del diritto tributario che richiede più professionalità e più tecnica.

Tutto questo è accettabile, la sesta disposizione transitoria di attuazione della Costituzione prevede per fare questa

riforma cinque anni, se ci si riesce si mantengono i vecchi giudici special e si fanno concorrere nella loro attività

giurisdizionali con la magistratura ordinaria, sennò si dovranno abrogare questi vecchi organi.

Nel 1969 e la riforma del giudice tributario non c’è ancora stata, le vecchie commissioni continuano a lavorare più o

meno bene con tutti i limiti che comporta la mancanza di un organo terzo ed imparziale e le questioni però si fanno

sempre più complicate, poiché vi è l’entrata di nuovi tributi diretti e legati al valore aggiunto (ES. IRPEF, IRES, IVA,

à

IRPEG). il diritto processuale era sempre un sistema articolato, complesso e soprattutto iniquo perché cera ancora

quel famoso solve et repete, c’era ancora l’esigenza di attendere un atto esecutivo prima di poter andare davanti al

giudice.

la Corte minaccia di dichiarare il sistema incostituzionale se il legislatore non si decide finalmente a porre mano ad

una riforma, questo avviene alla fine degli anni ’60 con un’importante sentenza del 1969.

3. Nell 1972 arriva quello che è un po' il padre del processo di quello che studiamo adesso e che è il D.p.R. n.

636/1972.

Ovviamente i limiti più grossi del sistema preesistente vengono superati;

- viene superato il principio del solve et repete.

- viene superato il principio per il quale non si può adire il giudice se non dopo che si è ottenuta un’iscrizione

a ruolo.

Quindi l’azione davanti al giudice viene anticipata attraverso l’impugnazione dell’atto di solo accertamento che

non è ancora atto di riscossione che si chiamava come si chiama adesso, avviso di accertamento ma che nel

passato era un solo atto di accertamento e non un atto impositivo come è adesso.

Viene immaginato un processo un po' “particolare” perché vengono immaginati tre gradi di giudizio di fronte a

delle commissioni tributarie.

à

PRIMO GRADO:

La commissione tributaria provinciale di primo grado che hanno sede presso ogni capoluogo di provincia. Le

commissioni regionali quando ci troviamo in una regione popolosa e estesa dal punto di vista geografico, possono

avere delle sedi distaccate. Le province di Trento e di Bolzano hanno una giurisdizione po’ diversa perché essendo

province autonome, concentrano il primo e il secondo grado nella stessa provincia. Avremmo quindi una commissione

di primo e di secondo grado di Trento.

à

SECONDO GRADO:

La commissione tributaria regionale che ha sede in ogni capoluogo di regione. . Le commissioni regionali quando ci

troviamo in una regione popolosa e estesa dal punto di vista geografico, possono avere delle sedi distaccate. (Firenze-

Livorno).

à

TERZO GRADO:

La commissione tributaria centrale che ha sede a Roma.

Questo terzo grado di giudizio però ha un’alternativa nel senso che se non viene adita la COMMISISONE

CENTRALE entro i termini previsti ma si aveva il DIRITTO; si può adire entro un termine più lungo la corte

d’appello quindi c’è una commistione tra l’organo giurisdizionale speciale come la commissione tributaria e l’organo

magistratura ordinaria alla quale le questioni tributarie arrivano soltanto in terzo grado ed eventualmente, dopodiché

essendo quegli organi, degli organi giurisdizionali in tutto e per tutto le sentenze di quei giudici possono essere

impugnate di fronte alla Corte di Cassazione cosa che non si poteva fare in violazione dell’art. 24 in quanto la

decisione non era di organi giurisdizionali ma di organi della giustizia amministrativa.

Sicuramente il processo che esce dalla riforma del 1972 è un processo molto più importante e dove il valore della

terzietà e dell’imparzialità comincia ad entrare ma non è ancora un processo che garantisce l’affermazione nel diritto

tributario di quei due principi costituzionali, il diritto alla difesa e il diritto ad un giusto processo. Questo perché in

parte le commissioni tributarie continuano ad essere formate e a contenere al loro interno dei soggetti che non sono

propriamente terzi ed imparziali.

NB: nel 72 non erano ancora affermati il principio di soccombenza e non è prevista ancora la possibilità di

un’azione cautelare in più non è previsto l’obbligo della difesa tecnica.

4. La riforma del 1992 ha introdotto i decreti legislativi 545 e 546.

La riforma è partita trasformando il processo tributario, sempre stato considerato un processo di serie B, minore,

fatto da persone poco avvezze all’uso degli strumenti e dei principi fondanti la teoria della difesa, un processo

un po’ frutto delle vecchie commissioni tributarie, in un processo a tutti gli effetti.

Tant’è che oggi conosce gli istituti cautelari e il principio di soccombenza ed oggi conosce per esempio tutta una

serie di strumenti a difesa dell’interesse del cittadino quali ad esempio la possibilità di ottenere sentenze in forma

esecutiva anche nei confronti dell’amministrazione finanziaria, quando questa ha torto. Invece ciò che proprio è

mancato a questa riforma è stato il ripensare anche agli organi della giustizia tributaria e in particolare a quelli che

sono i giudici tributari.

Perché i giudici tributari, oltre a non essere per definizione tutti giudici professionali ma soggetti che provengono

da esperienze molto diverse tra loro, possono non garantire sempre, non dico tanto la terzietà e l’imparzialità, ma

soprattutto non garantire sempre la professionalità. GIUDICI

Come abbiamo sopradetto, i gradi di giudizio sono 3.

Le sentenze dei giudici di secondo grado di giudizio possono essere impugnate di fronte alla Corte di Cassazione e

quindi abbiamo anche nel processo tributario la possibilità di un terzo grado di giudizio.

È un giudizio un po’ particolare, non è un giudizio di merito, è un giudizio di legittimità, quello che si svolge di

fronte alla corte di cassazione, ma è possibile anche nel processo tributario. Cosa significa giudizio di legittimità ve lo

dico per capire i riferimenti alla corte di cassazione.

La corte di cassazione non si occupa delle questioni di merito ma si occupa dell’interpretazione della leggeà

interpreta lei stessa e poi se il giudice ha interpretato bene conferma, sennò se il giudice ha interpretato male, si dice,

“cassa”, cancella la sentenza del giudice e gliela rimanda dicendogli applica bene il principio di diritto che tu hai male

interpretato; ci dice quali sono le norme che si devono applicare al caso concreto e in che modo devono essere

interpretate.

Se c’è corrispondenza tra ciò che pensa la cassazione e ciò che ha fatto il giudice che ha pronunciato la sentenza che la

cassazione esamina, la sentenza viene salvata; se la cassazione ritiene che la decisione che ha preso il giudice non sia

rispettosa dei valori, dei principi e dell’interpretazione corretta della norma, gliela rimanda; quindi in questo caso il

processo addirittura può avere 4 gradi di giudizio, ma ne potrebbe avere anche 5 perché la sentenza rimandata, può

ritornare in cassazione, può ritornare indietro e così se volete un po’ all’infinito in casi anomali

Prima di andare a vedere i giudici vediamo come è formata una commissione tributaria.

Commissione tributaria: è divisa in sezioni le quali dipendono dalla grandezza del bacino territoriale e dal numero di

controversie che vi sono state rilevate statisticamente.

È un’entità abbastanza complessa a capo della quale sta:

- un presidente: che è sicuramente, un magistrato, quindi appartiene alla magistratura ordinaria e

contemporaneamente svolge la sua funzione presso la commissione tributaria. (A volte sono persone in pensione

dalla magistratura ordinaria e che si dedicano solo alla giustizia tributaria).

All’interno di ogni sezione troviamo:

1. Presidente: Il presidente della prima sezione è anche il presidente della commissione. I presidenti di sezione

sono normalmente tutti magistrati.;

1. Vicepresidente se possibile anche i vicepresidenti sono tutti magistrati della magistratura ordinaria,

amministrativa o militare; in servizio o a riposo;

4. Giudici.

All’interno di ogni sezione si formano due collegi giudicanti.

Uno presieduto dal presidente ed uno presieduto dal vicepresidente.

Dopodiché i 4 giudici ruotano per non essere sempre gli stessi e a due a due vanno a comporre la cosiddetta terna

giudicante.

Il processo tributario non è mai, salvo un’eccezione, un giudice monocratico, ma è sempre un giudice collegiale.

Quindi un giudice formato da tre persone.

Chi sono i giudici?

Oggi il problema della terzietà e imparzialità è risolto, nel senso che non possono i membri dell’amministrazione

finanziaria far parte delle commissioni tributarie.

Possono far parte:

- magistrati ordinari, militati, amministrativi, in servizio o in risposo.;

- gli ex dipendenti della guardia di finanza e gli ex dipendenti delle pubbliche amministrazioni questo non

va bene perché comunque aver lavorato per molti anni all’interno di un ente pubblico, come l’INPS o degli enti

che hanno per oggetto/scopo/attività l’interesse delle Stato, diventa difficile essere imparziali.

- avvocati, ai laureati in Economia agli ex ragionieri che adesso sono confluiti nell’albo dei dottori

commercialisti, e professioni che derivano dall’aver acquisito una laurea in giurisprudenza e in economia.

- architetti, gli ingegneri, gli agronomi non si capisce bene il perché, visto anche che le controversie non vengono

date in base alla competenza.

- coloro abilitati, anche alla scuola secondaria, all’insegnamento delle materie giuridiche ed economiche,

quindi laureati in giurisprudenza o economia che sono entrati nelle classi di insegnamento e ovviamente

anche i professori universitari. Quelli che il legislatore considera meno capaci, meno preparati, stanno nelle

commissioni di primo grado. I docenti di scuola superiore possono far domanda e accedere alle commissioni

tributarie di primo grado, mentre il professore o il ricercatore universitario farà parte della commissione tributaria

ma della commissione tributaria di secondo grado e quindi giudicherà le cause nel grado di appello. Tutto il

decreto è costruito come se i giudici di primo grado potessero essere un po’ meno bravi dei giudici di appello,

succede che i meno preparati decidono della fase più importante di un processo. Perché il primo grado di un

giudizio è il momento più importante di un processo perché si mettono le gambe al tavolo, se si sbaglia nella

prima fase, il giudice di appello può fare quel che può fare, ma non può apportare niente di nuovo o di

rivoluzionario rispetto a ciò che è stato fatto nel primo grado di giudizio.

La maggior parte dei giudici tributari, ovvero c