Riassunto di Contabilità pubblica

La contabilità pubblica

Definizione

Sono state date diverse definizioni, che corrispondono a diversi inquadramenti della materia: in prospettiva giuridica oppure tecnico-ragionieristica oppure quale materia autonoma. Nel primo caso è «la dottrina delle responsabilità amministrative economico e principalmente dell’allestimento pecuniario dei gestori governativi e ordinamento dei conti che allo Stato si riferiscono, considerato questo come una grandissima azienda in funzione permanente», mentre in una seconda definizione viene definita come «la ragioneria applicata alle aziende di Stato, ovvero la dottrina del controllo preventivo, contemporaneo e susseguente nell’amministrazione economica dello Stato»; oggetto della contabilità pubblica è dei principi direttivi e delle norme giuridiche che regolano la tutela e la gestione degli elementi dell’attività del patrimonio (denaro, beni diversi) e le forme finanziarie degli enti pubblici.

Funzioni del bilancio

Tenere la contabilità significa effettuare una serie di operazioni mediante le quali i fatti gestionali sono rilevati e annotati in appositi registri e scritture; accanto al sistema di scritturazioni rappresentative dei fatti gestionali e riassuntivi della gestione, vi sono documenti (“bilanci”) previsionali che servono a consentire la gestione finanziaria dell’ente e sono deliberati dall’organo collegiale di vertice (funzione autorizzatoria del bilancio).

Il bilancio pubblico svolge diverse funzioni:

• Autorizzativa: indica l'autorizzazione del Parlamento al governo ad erogare le spese e incassare le entrate.
• Allocativa: è strumento della decisione politica sulla destinazione delle risorse collettive.
• Gestionale: è il mezzo che consente di amministrare, nel corso dell’anno, le risorse stanziate.
• Informativa: dà conto ai cittadini-elettori di come le risorse vengono impiegate.

I principi e le fonti della finanza pubblica - Fonti europee

Articolo 3 TUE: «L'Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori: [...] c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro»

Articolo 119 TFUE:

«1. Ai fini enunciati all'articolo 3 del trattato sull'Unione europea, l'azione degli Stati membri e dell'Unione comprende, alle condizioni previste dai trattati, l'adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza.

2. Parallelamente, alle condizioni e secondo le procedure previste dai trattati, questa azione comprende una moneta unica, l'euro, la definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano l'obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nell'Unione conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza.

3. Queste azioni degli Stati membri e dell'Unione implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane bilancia dei pagamenti sostenibile»

Artt. 120-121 TFUE: indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione.

Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi (allegato al TFUE).

Risoluzione del Consiglio europeo relativa al patto di stabilità e crescita (Amsterdam, 17 giugno 1997).

Regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio e del coordinamento delle politiche economiche.

Regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi.

Divieto disavanzi eccessivi (art 126 TFUE)

• Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.
• La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti:
  • Se il rapporto tra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che:
    • Il rapporto non sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento,
    • Oppure, in alternativa, il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento.
  • Se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato.
• I valori di riferimento sono specificati nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato ai trattati.
• Se uno Stato membro non rispetta i requisiti previsti da uno o entrambi i criteri menzionati, la Commissione prepara una relazione. La relazione della Commissione tiene conto anche dell'eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa pubblica per gli investimenti e tiene conto di tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine dello Stato membro. La Commissione può inoltre preparare una relazione se ritiene che in un determinato Stato membro, malgrado i criteri siano rispettati, sussista il rischio di un disavanzo eccessivo.
• Il comitato economico e finanziario formula un parere in merito alla relazione della Commissione.
• La Commissione, se ritiene che in uno Stato membro esista o possa determinarsi in futuro un disavanzo eccessivo, trasmette un parere allo Stato membro interessato e ne informa il Consiglio.
• Il Consiglio, su proposta della Commissione e considerate le osservazioni che lo Stato membro interessato ritenga di formulare, decide, dopo una valutazione globale, se esiste un disavanzo eccessivo.
• Se, ai sensi del paragrafo 6, decide che esiste un disavanzo eccessivo, il Consiglio adotta senza indebito ritardo, su raccomandazione della Commissione, le raccomandazioni allo Stato membro in questione al fine di far cessare tale situazione entro un determinato periodo. Fatto salvo il disposto del paragrafo 8, dette raccomandazioni non sono rese pubbliche.
• Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni.
• Qualora uno Stato membro persista nel disattendere le raccomandazioni del Consiglio, quest'ultimo può decidere di intimare allo Stato membro di prendere, entro un termine stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo che il Consiglio ritiene necessaria per correggere la situazione. In tal caso il Consiglio può chiedere allo Stato membro in questione di presentare relazioni secondo un calendario preciso, al fine di esaminare gli sforzi compiuti da detto Stato membro per rimediare alla situazione.
• I diritti di esperire le azioni di cui agli articoli 258 e 259 non possono essere esercitati nel quadro dei paragrafi da 1 a 9 del presente articolo.
• Fintantoché uno Stato membro non ottempera ad una decisione presa in conformità del paragrafo 9, il Consiglio può decidere di applicare o, a seconda dei casi, di rafforzare una o più delle seguenti misure:
  • Chiedere che lo Stato membro interessato pubblichi informazioni supplementari, che saranno specificate dal Consiglio, prima dell'emissione di obbligazioni o altri titoli,
  • Invitare la Banca europea per gli investimenti a riconsiderare la sua politica di prestiti verso lo Stato membro in questione,
  • Richiedere che lo Stato membro in questione costituisca un deposito infruttifero di importo adeguato presso l'Unione, fino a quando, a parere del Consiglio, il disavanzo eccessivo non sia stato corretto,
  • Infliggere ammende di entità adeguata.
• Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo delle decisioni adottate.
• Il Consiglio abroga alcune o tutte le decisioni o raccomandazioni di cui ai paragrafi da 6 a 9 e 11 nella misura in cui ritiene che il disavanzo eccessivo nello Stato membro in questione sia stato corretto. Se precedentemente aveva reso pubbliche le sue raccomandazioni, il Consiglio dichiara pubblicamente, non appena sia stata abrogata la decisione di cui al paragrafo 8, che non esiste più un disavanzo eccessivo nello Stato membro in questione.
• Nell'adottare le decisioni o raccomandazioni di cui ai paragrafi 8, 9, 11 e 12, il Consiglio delibera su raccomandazione della Commissione. Nell'adottare le misure di cui ai paragrafi da 6 a 9, 11 e 12, il Consiglio delibera senza tener conto del voto del membro del Consiglio che rappresenta lo Stato membro in questione. Per maggioranza qualificata degli altri membri del Consiglio s'intende quella definita conformemente all'articolo 238, paragrafo 3, lettera a).
• Ulteriori disposizioni concernenti l'attuazione della procedura descritta nel presente articolo sono precisate nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato ai trattati. Il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo e della Banca centrale europea, adotta le opportune disposizioni che sostituiscono detto protocollo. Fatte salve le altre disposizioni del presente paragrafo, il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, precisa le modalità e le definizioni per l'applicazione delle disposizioni di detto protocollo.

Protocollo n.12 sulla procedura per disavanzi eccessivi

Articolo 1: I valori di riferimento di cui all'articolo 126, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea sono:

• Il 3 % per il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato,
• Il 60 % per il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato.

Articolo 2: Nell'articolo 126 di detto trattato e nel presente protocollo:

• Per pubblico, si intende la pubblica amministrazione, vale a dire l'amministrazione statale, regionale o locale e i fondi di previdenza sociale, ad esclusione delle operazioni commerciali, quali definiti nel Sistema europeo di conti economici integrati,
• Per disavanzo, si intende l'indebitamento netto quale definito nel Sistema europeo di conti economici integrati,
• Per investimento, si intende la formazione lorda di capitale fisso, quale definita nel Sistema europeo di conti economici integrati,
• Per debito, si intende il debito lordo al valore nominale in essere alla fine dell'esercizio e consolidato tra e nei settori della pubblica amministrazione quale definita nel primo trattino.

Articolo 3: Al fine di garantire l'efficacia della procedura per i disavanzi eccessivi, i governi degli Stati membri, ai sensi della stessa, sono responsabili dei disavanzi della pubblica amministrazione come definita all'articolo 2, primo trattino, del presente protocollo. Gli Stati membri assicurano che le procedure nazionali in materia di bilancio consentano loro di rispettare gli obblighi derivanti dai trattati in questo settore. Gli Stati membri riferiscono alla Commissione, tempestivamente e regolarmente, in merito al loro disavanzo, previsto ed effettivo, al livello del loro debito.

Articolo 4: I dati statistici da usare per l'applicazione del presente protocollo sono forniti dalla Commissione.

L'introduzione del semestre europeo

Il Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010, sulla base dell'esame della comunicazione della Commissione europea del 30 giugno 2010 relativamente al rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita ed i posti di lavoro, ha introdotto il “semestre europeo” a partire da gennaio 2011. Obiettivo del nuovo strumento è favorire un coordinamento ex-ante delle politiche economiche nell’Eurozona e nell’UE a 27.

Fasi:

• Gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita;
• Febbraio/Marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;
• Metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;
• Inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;
• Giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;
• Metà seconda dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine dell’anno annuale sulla crescita successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

Il "six pack"

Il c.d. "six pack" sono sei proposte normative (5 regolamenti ed una direttiva) presentate dalla Commissione nel settembre 2010 al Parlamento Europeo e approvate il 28 settembre 2011, fondamentali per rafforzare la disciplina di bilancio ed evitare squilibri macroeconomici eccessivi:

• Regolamento (UE) n. 1175/2011, volto a rafforzare il coordinamento delle politiche economiche, specie attraverso il rafforzamento della parte preventiva del patto di stabilità e crescita, con l'adozione di politiche di bilancio prudenti nei periodi favorevoli (al fine di costituire le necessarie riserve per i periodi sfavorevoli);
• Regolamento (UE) n. 1177/2011 al fine di ampliare la possibilità del ricorso alla procedura in caso di deviazioni rispetto alla tendenza alla riduzione dell'indebitamento stabilita per i paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 60% (che deve essere ridotto ad un ritmo di un ventesimo con riferimento ai tre anni precedenti);
• Regolamento (UE) n. 1173/2011 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, che prevede nuove sanzioni finanziarie progressive a carico degli Stati membri dell'area dell'euro, su proposta della Commissione ed a cui il Consiglio potrà opporsi solo a maggioranza qualificata;
• Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, che stabilisce - al fine di garantire la sorveglianza sugli obiettivi del patto di stabilità e crescita - i requisiti dei quadri di bilancio nazionali (nei quali rientrano i sistemi di contabilità nazionale, le statistiche, le pratiche di elaborazione delle previsioni, le regole di bilancio, le procedure di bilancio e le relazioni di bilancio tra le autorità pubbliche dei sottosettori dell'amministrazione pubblica);
• Regolamento (UE) n. 1176/2011 del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici, che introduce la procedura per gli squilibri eccessivi;
• Regolamento (UE) n. 1174/2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro, con cui viene prevista l'irrogazione di un’ammenda, su proposta della Commissione (cui il Consiglio può opporsi solo a maggioranza qualificata), nel caso in cui uno Stato abbia ripetutamente omesso di dare seguito alle raccomandazioni del Consiglio formulate nel quadro della procedura per gli squilibri eccessivi;

Trattato sul fiscal compact

«Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria» costituisce un trattato internazionale che «si applica nella misura in cui è compatibile con i trattati su cui si fonda l’Unione europea e con il diritto dell’Unione europea. Esso non pregiudica la competenza dell’Unione in materia di unione economica» e si applica integralmente ai paesi aderenti e parzialmente agli altri paesi sottoscrittori. Esso prevede l’introduzione nell’ordinamento nazionale, possibilmente con norma di rango costituzionale, di una regola di "freno pubblico", al debito con effetto vincolante e permanente: i bilanci nazionali dovranno essere in pareggio o in avanzo, con un deficit strutturale annuo (che tiene cioè conto del ciclo economico) inferiore allo 0,5% del PIL, superato il quale deve intervenire un meccanismo automatico di correzione.

Il meccanismo europeo di stabilità (MES)

Il Trattato istitutivo dell’istituzione finanziaria internazionale denominata MES è complementare a quello sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (TSGC) nel promuovere la responsabilità e la solidarietà di bilancio all’interno dell’Unione economica. È stato sottoscritto dai ministri delle finanze dei paesi della zona euro l’11 luglio 2011 e, quindi, dagli ambasciatori, per conto dei rispettivi Stati membri, il 2 febbraio 2012.