Riassunto esame Contabilità Pubblica, prof Gola, libro consigliato La contabilità pubblica,Brandolini, Zambardi

La gestione patrimoniale

Per la realizzazione dei fini istituzionali lo Stato e gli altri enti pubblici si avvalgono di un complesso di risorse, costituite da soggetti e da mezzi. (x la parte sui beni pubblici demanio e patrimoniali vedi mod. 2)

Il debito pubblico

Il debito pubblico è l’insieme delle somme che le amministrazioni pubbliche, nel loro complesso, debbono a soggetti terzi. Il debito si genera quando l’ammontare delle entrate è inferiore all’ammontare delle spese. Il rapporto tra il debito pubblico ed il Prodotto interno lordo costituisce un importante indice della solidità finanziaria ed economica di uno Stato, ed, infatti, rappresenta uno dei parametri utilizzati per la verifica del Patto di stabilità e crescita vigente nell’Unione Europea.

L’esigenza di tenere sotto controllo l’espansione del debito pubblico ha due principali motivazioni: la prima è di carattere finanziario e attiene alla difficoltà di finanziare il debito pubblico quando questo cresce troppo velocemente (si innesca un circolo vizioso); la seconda riguarda il cosiddetto effetto spiazzante: se una parte dei risparmi privati finisce col finanziare il debito pubblico, si sottraggono risorse agli investimenti privati, con conseguenze negative sulla crescita dell’economia.

La gestione finanziaria dello stato

Il bilancio dello stato: nozione, funzioni e tipologie

L’attività finanziaria degli enti pubblici viene suddivisa convenzionalmente in cicli temporali che sono i termini di riferimento delle previsioni e delle successive verifiche della gestione. Secondo il nostro ordinamento, l’unità temporale della gestione dello Stato è l’anno finanziario, che coincide con l’anno solare. Il complesso delle operazioni di gestione svolte nell’anno finanziario costituisce l’esercizio finanziario. I dati relativi ad un determinato esercizio finanziario vengono esposti in un documento contabile denominato bilancio. Il bilancio è “il documento contabile che pone in evidenza i probabili risultati del ciclo di operazioni che si effettueranno in un determinato anno finanziario”.

Funzioni

Il sistema di bilancio (o ciclo di bilancio) deve fornire informazioni veritiere ed attendibili in merito ai programmi futuri, a quelli in itinere ed all’andamento finanziario dell’ente. Ciò significa sostanzialmente che il bilancio ha la funzione di “limitare” l’attività di erogazione del denaro pubblico (c.d funzione costrittiva del bilancio). Il bilancio, quindi, è una programmazione di interventi di governo redatta in termini contabili mentre il ciclo di bilancio rappresenta un sistema in cui l’attività del Governo e del Parlamento non appaiono più come attività contrapposte bensì come attività che concorrono alla individuazione ed all’attuazione dei fini dello Stato, alla scelta di questi e dei modi per perseguirli. I bilanci possono assolvere anche altre funzioni. Il bilancio ha, infatti, una funzione politica, concernente il rapporto fiduciario tra il Parlamento e il Governo, ed una funzione giuridica, in quanto si pone autorizzazione di spesa per l’esecutivo. Esso cioè rappresenta una sorta di autorizzazione preventiva delle spese che il Parlamento concede all’organo cui spetta il compito di dare esecuzione al bilancio. Infine il bilancio dello Stato è venuto assumendo anche la funzione di coordinamento dei vari settori della finanza pubblica.

Tipologie di bilancio

• Bilancio economico — considera i fatti di gestione che comportano variazioni della sostanza patrimoniale e finanziaria e determinano il risultato economico di esercizio. Espone i ricavi ed i costi della produzione dai quali deriva l’utile o la perdita dell’esercizio considerato. Misura le spese necessarie per il raggiungimento di un determinato obiettivo aziendale. È tipico del settore privato.
• Bilancio finanziario — rappresenta solo i movimenti di denaro in entrata e in uscita i quali possono provocare aumenti o diminuzioni del patrimonio aziendale, sia lasciare invariato il patrimonio stesso, nel caso di movimenti compensativi. È tipico degli enti pubblici in quanto il bilancio non tende ad un calcolo economico, ma viene inteso come mezzo di autorizzazione preventiva alla erogazione delle spese. Il bilancio finanziario può essere redatto in termini di cassa o di competenza, in relazione alla fase procedimentale relativa alle entrate e alle spese dell’ente.
  • Il bilancio di competenza espone i fatti gestori che competono a ciascun esercizio finanziario; prende a riferimento la fase iniziale, quella dell’accertamento in cui sorge il diritto ad esigere il credito, ovvero dell’impegno da cui nasce l’obbligo di pagare. Consente il controllo sull’azione dell’esecutivo ma presenta l’inconveniente della formazione dei residui attivi e passivi.
  • Il bilancio di cassa, invece, considera le fasi finali, del versamento in tesoreria e del pagamento, basandosi quindi sul dato materiale dei flussi attivi e passivi anziché su quello giuridico dell’insorgenza del debito o del credito. È un utile strumento per la gestione dei movimenti dei mezzi monetari.
• Bilancio patrimoniale (conto del patrimonio) — è un bilancio indicativo degli elementi attivi e passivi del patrimonio dell’ente di cui evidenzia la consistenza in un determinato momento che, di norma, coincide con l’inizio o con la fine dell’anno finanziario. Esso risponde ad una visione statica, a differenza del bilancio finanziario che fornisce invece una visione dinamica della gestione.

Bilancio e Costituzione italiana

Relativamente allo Stato italiano, il bilancio è un documento di previsione contemplato dall'art. 81 della Costituzione. In particolare il suddetto articolo:

• Stabilisce l’obbligo annuale da parte del Parlamento di approvare con legge (=legge di bilancio) il bilancio e il rendiconto consuntivo presentato dal Governo.
• Impone l’obbligo della copertura finanziaria delle nuove spese (cioè ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte).
• Dispone che l’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (L'esercizio provvisorio è il mandato con cui il Parlamento, qualora non sia riuscito ad approvare il bilancio preventivo prima dell'inizio dell'anno finanziario, autorizza il Governo ad applicare il progetto di bilancio non ancora approvato, cioè a riscuotere le entrate e a pagare le spese secondo il progetto).
• Impone allo Stato di assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico (==> principio del pareggio di bilancio).
• Consente il ricorso all’indebitamento solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa, autorizzazione delle Camere, adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
• Stabilisce che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta di componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi dettati con legge costituzionale.

La legge di approvazione del bilancio, atto del Parlamento, tecnicamente è una legge di approvazione e rappresenta l’espressione in cifre della politica economica e finanziaria del Governo, nonché la documentazione dell’indirizzo di questo e, di conseguenza, è nel contempo, atto di autorizzazione ed atto approvato dell’indirizzo politico economico.

Il bilancio ambientale

La “contabilità ambientale” è il sistema contabile che consente di rilevare, organizzare, gestire e comunicare informazioni e dati ambientali, espressi in unità fisiche e monetarie. I dati e le informazioni riguardano:

• Lo stato dell’ambiente
• Gli effetti delle politiche ambientali
• L’interazione tra società, economia e ambiente sia nel settore pubblico (contabilità ambientale pubblica) che nel settore delle imprese (contabilità ambientale privata)

La contabilità ambientale pubblica viene utilizzata come strumento di supporto del processo decisionale in materia di sostenibilità dello sviluppo, e rappresenta un sistema contabile parallelo alla rendicontazione economica e finanziaria, relativo alle tematiche ambientali di competenza diretta ed indiretta dell’Ente.

Della contabilità ambientale fa parte il bilancio ambientale locale, detto anche “bilancio verde”, che costituisce un sistema di rendicontazione dei principali effetti delle politiche dell’amministrazione locale sull’ambiente. Esso è composto da:

• Una parte economica (conto economico) — valuta le risorse naturali e le interazioni tra l’uomo e l’ambiente utilizzato come unità di misura la moneta e quindi basandosi sulla classificazione delle spese dell’ente in relazione all’impatto ambientale.
• Una parte fisica — quantifica le risorse naturali disponibili e il grado di utilizzo da parte dell’uomo, definisce lo stato dell’ambiente con l’ausilio di indicatori specifici o con i metodi di calcolo dei consumi umani di risorse naturali.

In sostanza il bilancio ambientale è un documento attestante la contabilizzazione dell’elemento “ambiente” elaborato per documentare sia misura dell’impatto ambientale apportato dalle attività aziendali, che gli sforzi economici e finanziari sostenuti dall’impresa e/o Ente locale per la protezione dell’ambiente, ed è rivolto al conseguimento della certificazione ambientale.

La nuova legge di contabilità e finanza pubblica stabilisce espressamente che il rendiconto generale dello Stato deve contenere, in apposito allegato, l’illustrazione delle risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali, allo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di protezione dell’ambiente.

La legge di contabilità e finanza pubblica

La legge 31 dicembre 2009, n. 196, entrata in vigore il 1° gennaio 2010 disciplina la normativa in materia di contabilità e di finanza pubblica. La riforma nasce dalla necessità di adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica e del bilancio alle esigenze poste dall’adesione dell’Italia all’Unione Europea e quindi ad un sistema di vincoli di bilancio sovranazionali e ad un mutato assetto costituzionale dei rapporti tra Stato ed enti territoriali derivante dall’attuazione del federalismo fiscale.

Quindi da un lato tale disciplina, definisce strumenti funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario, disciplinando al contempo le attività di programmazione, monitoraggio e controllo della spesa. Dall’altra, adegua la disciplina contabile all’assetto dei rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti territoriali declinato dal Titolo V per una ulteriore attuazione del principio - già sancito nella legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale - del concorso dei diversi livelli di governo (centrale, regionale e locale) al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La nuova legge è destinata all’intero aggregato delle amministrazioni pubbliche, prevedendo un unico e coerente quadro normativo. È da precisare che per amministrazioni pubbliche devono intendersi gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall’istituto nazionale di statistica ISTAT. Le disposizioni recate dalla legge - che costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica - sono finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica italiana e si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle provincie autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

Riassumendo la legge di contabilità e finanza pubblica:

• Prevede l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato finalizzati a consentire il consolidamento e il monitoraggio in fase di previsione, gestione e rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche.
• Definisce una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica.
• Prevede l’adozione di comuni schemi di bilancio coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite.
• Affianca il sistema di contabilità finanziaria ad un sistema di contabilità economico-patrimoniale.
• Prende l’adozione di un bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche con le proprie aziende, società o altri organismi controllati.

La nuova legge di contabilità modifica in parte sia le cadenze temporali del ciclo della programmazione economico-finanziaria, sia gli strumenti attraverso cui essa viene realizzata. Viene stabilito il principio della programmazione finanziaria su base triennale, sia in termini di programmazione delle politiche, degli obiettivi e delle risorse, sia in termini di attuazione delle manovre di finanza pubblica, rispetto all’orizzonte annuale delle decisioni di bilancio adottato in passato, ciò in coerenza con la programmazione di medio periodo adottata in sede europea e con l'esigenza di conferire alle amministrazioni maggiore certezza nella pianificazione delle risorse disponibili.

Il ciclo di bilancio e gli strumenti della programmazione sono rideterminati nella nuova legge di contabilità nei contenuti e nelle procedure di formazione tenendo conto del ruolo dei diversi livelli istituzionali nel perseguimento degli obiettivi finanziari. La necessità di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle nuove regole adottate dall'Unione europea ha pertanto determinato un intervento legislativo modificativo della disciplina dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione economico-finanziaria nazionale.

Strumenti della programmazione di bilancio

Gli strumenti della programmazione di bilancio così delineati dalla legge di contabilità sono:

• Il documento di economia e finanza (DEF che sostituisce la Decisione di finanza pubblica DFP), da presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
• La nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
• Il disegno di legge di stabilità (ex legge finanziaria), da presentare alle camere entro 15 ottobre di ogni anno.
• Il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno.
• Il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno.
• Gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il 31 gennaio di ogni anno.
• Gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

Gli strumenti di attuazione della politica di bilancio sono: il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di bilancio, che insieme compongono la manovra triennale di finanza pubblica. Una siffatta impostazione del ciclo di bilancio è volta chiaramente a saldare temporalmente la fase della programmazione economico-finanziaria a quella dell’attuazione della manovra di finanza pubblica. Il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati al Consiglio dell’Unione Europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile di ogni anno.

Il DEF (documento di economia e finanza) rappresenta il principale strumento della programmazione economico-finanziaria. Proposto dal Governo e approvato dal Parlamento esso contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo, inoltre aggiorna le previsioni per l’anno in corso evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità. Il DEF si compone di tre sezioni:

• Lo schema di Programma di stabilità contiene gli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico.
• L’analisi del conto economico e del costo di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel NED e nella Nota di aggiornamento.
• Lo schema di Programma nazionale di riforma contiene le informazioni e gli elementi previsti dai regolamenti dell’Unione Europea.

L’art 11 della legge di contabilità e finanza pubblica delinea la nuova configurazione della manovra finanziaria pubblica, composta dalla legge di stabilità e dalla legge di bilancio ed impostata su base triennale. La triennalizzazione della manovra rappresenta un elemento di novità rispetto al passato (nel quale le manovre annuali pur essendo impostate su base triennale, individuavano solo la correzione necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione).

La legge di stabilità (ex legge finanziaria) rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti con il DEF, infatti dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario (introduce variazioni alle entrate e alle spese delle pubbliche amministrazioni) coerentemente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati nel documento di programmazione. La legge di stabilità contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari coerenti con gli obiettivi definiti nel DEF.