Riassunto dell'esame di diritto della sicurezza sociale

Cap 1: Principi di diritto della sicurezza sociale comunitari e internazionali

Origini

La sicurezza sociale ha la funzione di strumento di giustizia sociale, pertanto costituisce elemento essenziale dello stato sociale. Il primo testo legislativo è stato il Social Security Act del 1935 degli Stati Uniti d'America, che introduceva un'assicurazione per la vecchiaia ai lavoratori dipendenti, sistemi assicurativi per la disoccupazione e provvedimenti di sanità pubblica. Nel 1938 viene istituito il Social Security Act neozelandese, che rappresenta l'apice del progresso in materia di sicurezza sociale, poiché contiene un sistema di tutela economica e sanitaria dell'intera popolazione che prescinde da ogni forma assicurativa. La formulazione più completa di un programma volto a realizzare un'idea di sicurezza sociale risale al Rapporto di Lord Beveridge del 1942, che ispirò la riforma dell'assistenza sociale in Gran Bretagna nell'immediato dopoguerra.

Modelli di sicurezza sociale in Europa

I diversi paesi europei si ispirano ai due modelli che vengono riconosciuti dalla letteratura socio-economica: il modello Bismarckiano e il modello Beveridgeano.

Il modello Bismarckiano, nato in Germania (1880-1914), segna la fase di instaurazione del welfare state, lo Stato del benessere, ovvero l'insieme di politiche pubbliche connesse al processo di modernizzazione con le quali lo Stato fornisce ai propri cittadini protezione contro rischi e bisogni, sotto forma di assistenza, assicurazione o sicurezza sociale, con l'introduzione di specifici diritti sociali e doveri di contribuzione finanziaria. Otto Von Bismarck introdusse la prima forma di assicurazione sociale per i lavoratori subordinati, seguita da quella relativa alla malattia, alla vecchiaia e alla disoccupazione.

Il modello bismarckiano è un modello selettivo, perché realizza una tutela per i soli lavoratori subordinati assistendo gli stessi contro infortuni o situazioni di bisogno mediante l'erogazione di una rendita temporanea o permanente in sostituzione del reddito da lavoro. Di conseguenza, il finanziamento delle prestazioni non grava sulla collettività attraverso la leva fiscale, ma sul datore di lavoro e sul lavoratore stesso, i quali hanno precedentemente versato i contributi (e solo se).

Il modello Beveridgeano, nasce nel corso della seconda guerra mondiale, da Lord William Beveridge, il quale ideò un piano di sicurezza sociale conosciuto come Rapporto Beveridge, nel quale si affermava l'idea di un moderno Stato Sociale capace di farsi carico dei suoi cittadini e di tutti i loro problemi in ogni momento della loro esistenza ("dalla culla alla tomba"). Tale modello delinea uno Stato: centralizzato e quindi gestito da una unica entità, per maggiore efficienza ed economicità; universale e quindi accessibile a tutte le classi sociali senza limite di reddito; finalizzato alla sconfitta di cinque flagelli che sono: malattia, ignoranza, miseria, ozio (dovuto alla disoccupazione) e insicurezza del reddito.

Lo scopo è assicurare un reddito minimo nel momento in cui la capacità di guadagno è interrotta per svariati motivi (disoccupazione, malattia, infortuni, ecc), e a tempo indeterminato, cioè fino a quando permane lo stato di bisogno. A differenza del modello bismarckiano che era rivolto ai soli lavoratori subordinati, il modello beveridgeano è rivolto a tutti i cittadini in condizioni di bisogno, con prestazioni modeste ma uguali per tutti, e quest'ultime finanziate da tutta la collettività attraverso la leva fiscale.

A partire dal secondo dopoguerra, questi due modelli si sono articolati in 4 specie: occupazionale pura e occupazionale mista; universalistica pura e universalistica mista, in ragione di due politiche sociali il sistema pensionistico e la sanità. In Europa i modelli si distinguono sulla base di 4 indicatori che sono: le regole di accesso, le prestazioni, il finanziamento e l'assetto organizzativo. Abbiamo così:

• Paesi scandinavi: caratterizzati da una copertura universale, con prestazioni alte, erogate dallo Stato e finanziate dal gettito fiscale. Si registra: alta flessibilità del lavoro, alti livelli di protezione sociale, forti politiche attive di inserimento e di riqualificazione.
• Paesi anglosassoni: caratterizzati da una copertura inclusiva (universale per la sanità), con prestazioni medie gestite dalla PA e finanziate con un sistema misto (gettito fiscale per la sanità, contributi sociali per prestazioni in denaro). Si registra: alta flessibilità del mercato del lavoro, e protezione sociale concentrata su mezzi di sussistenza.
• Europa centrale: caratterizzati da copertura selettiva, con prestazioni proporzionali al reddito e finanziate dai contributi sociali. Si registra: bassa flessibilità del lavoro e alta protezione sociale; forte ruolo dei sindacati e delle associazioni dei datori di lavoro.
• Europa meridionale: copertura universale per la sanità, finanziata dal gettito fiscale, e selettiva per altre prestazioni finanziate da contributi sociali. Si registra: bassa flessibilità del lavoro (alta protezione), alti livelli di protezione sociale.

Vi sono poi altri due modelli che sono il "Male breadwinner" e il "dual-earner": il primo si basa sul ruolo del capofamiglia maschio, procacciatore di reddito familiare, titolare di diritti sociali e mediatore di protezione sociale per la moglie e i figli; il secondo si basa sulla piena occupazione maschile, e allo stesso tempo, per elevati livelli di quella femminile, con misure che consentono alle madri di conciliare la vita lavorativa con la cura della famiglia.

La crisi del welfare state

Il welfare state affonda le radici sul finire dell'800 e attraversa un periodo di grande affermazione, il cosiddetto "trentennio glorioso". In questo periodo le nazioni completano i loro programmi di welfare moltiplicando gli interventi dell'amministrazione pubblica a sostegno dei più deboli e intensificando i programmi di protezione sociale per tutti i rischi standard, ossia vecchiaia, malattia, invalidità, disoccupazione, ecc.

Tuttavia, intorno agli anni '70 lo Stato Sociale comincia ad avvertire le prime avvisaglie di crisi, soprattutto in seguito al cambiamento internazionale dell'ordine economico, così che la gestione tradizionale della politica fiscale e monetaria diventano sempre più inefficienti. Soprattutto è stata l'integrazione europea ad influire sullo Stato sociale, perché ha ridefinito i confini dello Stato nazione in seguito all'affermarsi di una dimensione sovranazionale; in questo senso gli Stati nazionali hanno subito l'imposizione di nuovi vincoli fiscali e hanno visto restringersi i loro margini di manovra.

Nello stesso tempo anche la globalizzazione ha rimesso in discussione i sistemi di Stato sociale, poiché sono emersi nuovi assetti organizzativi nella produzione di beni e servizi, nuove forme di competizione e di conseguenza di riallocazione delle risorse. Tali fenomeni hanno portato alla nascita di un corredo di nuovi bisogni in altri ambiti e sfere di vita, come la cura, l'istruzione e l'occupazione.

La società odierna globalizzata appare come una enorme quantità di Stati sempre più numerosi e sempre meno sovrani, e se prima lo Stato riusciva a tenere circoscritto all'interno del proprio territorio la capacità di crescita economica e il suo progresso sociale, con l'economia globale si è trovato nell'impossibilità di esercitare la propria esclusività, ed è diventato sempre più difficile governare l'economia e il mercato del lavoro e la competitività economica.

Uno dei fattori che ha inciso sullo Stato sociale e che incide in maniera considerevole sull'equilibrio economico finanziario dei sistemi previdenziali europei è la modifica della struttura demografica: si è registrato un calo demografico della popolazione in seguito ad una notevole riduzione delle nascite da una parte, e dall'altra un'accelerazione del processo di invecchiamento in seguito all'allungamento della speranza di vita.

La stessa Commissione europea ha affermato che l'invecchiamento della popolazione costituisce una sfida per le finanze pubbliche dell'UE, in quanto ha ed avrà un impatto sempre maggiore per la maggior parte degli Stati membri con effetti sempre più evidenti già dal prossimo decennio quando il sistema pensionistico diventerà insostenibile.

Gli obiettivi delle istituzioni comunitarie sono l'adeguatezza (possibilità al termine dell'impegno lavorativo di mantenere uno standard di vita simile a quello goduto prima del pensionamento) e la sostenibilità (possibilità di garantire pensioni adeguate senza compromettere il bilancio pubblico sul quale pesa l'onere del sistema pensionistico) delle pensioni, che sono tra loro strettamente correlate perché se un sistema pensionistico manifesta problemi di sostenibilità, a lungo andare comporterà pensioni inadeguate. Di conseguenza se ci saranno pensioni inadeguate si farà pressione per aumentarle, andando a compromettere il sistema.

Per ottenere un equilibrio fra contributi/diritti acquisiti e tra numero di dipendenti in attività che versano contributi/numero di pensionati beneficiari occorre calibrare diverse variabili: cambiamenti sul mercato del lavoro, modalità di finanziamento, andamenti demografici, i patchwork biographies (cioè il susseguirsi di periodi di impiego e periodi di disoccupazione nella vita professionale di un lavoratore).

La strategia di Lisbona è stato il primo passo per coordinare le politiche sociali fra gli Stati membri, con l'intento di favorire lo sviluppo sostenibile della Comunità Europea. In tale frangente è emerso che, l'adeguatezza delle prestazioni è funzione della capacità contributiva degli individui e pertanto legata in maniera indissolubile al problema occupazionale.

Nel 2012 è stato pubblicato il Libro bianco che propone di: creare migliori opportunità di lavoro per gli anziani, sollecitando le parti sociali ad adattare il posto di lavoro e le prassi sul mercato al fine di reinserire gli stessi nel mondo del lavoro; sviluppare sistemi pensionistici privati complementari; incoraggiare gli Stati membri a promuovere vite lavorative più lunghe, correlando l'età pensionistica con la speranza di vita e limitando l'accesso al prepensionamento.

La sicurezza sociale nella legislazione e nella giurisprudenza europea

La Comunità economica Europea nasce con l'obiettivo di creare un mercato comune in cui realizzare una circolazione dei fattori produttivi senza frontiere, pertanto la sicurezza sociale ha rappresentato un ambito di intervento della UE solamente per garantire che ciò avvenisse. Infatti l'unico diritto riconosciuto ai lavoratori sin dalla prima formulazione del Trattato di Roma è la libera circolazione dei lavoratori (considerata la "Cinderella provision" del Trattato), mentre al diritto del lavoro e alla sicurezza sociale era stata data un'importanza marginale.

Oggi le vigenti disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori sono contenute nel Trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE), nella terza parte "politiche e azioni interne dell'Unione", al titolo IV "libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali" agli artt. 45-62; gli atti normativi in vigore che la riguardano sono la direttiva n.2004/38/CE e il regolamento n.492/2011.

La Corte di Giustizia Europea ha stabilito che nei trattati con il termine lavoratore si fa riferimento al lavoratore subordinato, e ne ha elaborato una nozione (di lavoratore subordinato) uniforme tenuto conto dei diversi ordinamenti degli Stati membri in base agli elementi comuni rilevati: la qualifica di lavoratore subordinato è riconosciuta a chi svolge, per un determinato periodo di tempo, in cambio di una retribuzione, un'attività lavorativa per un altro soggetto e sotto la direzione di quest'ultimo (non influiscono la retribuzione e gli orari di lavoro).

Pertanto le disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori subordinati si applicano:

• Al lavoratore a tempo parziale, purché l'attività svolta non sia marginale e accessoria;
• Al lavoratore con retribuzione inferiore al minimo vitale;
• Al lavoratore che chiede di integrare il proprio reddito mediante un aiuto finanziario pubblico;
• Al lavoratore in cerca di lavoro regolarmente iscritto agli uffici di lavoro e che dimostri di trovare lavoro;
• Al lavoratore che svolge attività all'interno di una comunità religiosa in cambio di sostentamento.

La Corte ha anche stabilito che si considera lavoratore subordinato anche chi svolge un tirocinio professionale, chi svolge professionalmente un'attività sportiva, chi ha interrotto la propria attività per conseguire un diploma inerente l'attività svolta in precedenza, chi ha un contratto a chiamata.

L'art. 45 garantisce la libera circolazione dei lavoratori subordinati con l'abolizione di qualsiasi forma di discriminazione fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Con la libertà di circolazione si assicura di:

• Rispondere a offerte di lavoro effettive;
• Spostarsi liberamente nel territorio dell'UE;
• Prendere dimora nello Stato membro al fine di svolgere l'attività lavorativa;
• Rimanere nello Stato membro dopo aver occupato un impiego.

La libertà può essere limitata solo per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.

L'art. 46 dispone che il Parlamento Europeo e il Consiglio stabiliscano le misure necessarie per attuare la libera circolazione mediante direttive o regolamenti. Queste due istituzioni hanno quindi il compito di collaborare con le amministrazioni nazionali, eliminare quelle procedure e pratiche interne che potrebbero ostacolare la libertà di movimentazione dei lavoratori, favorire quei meccanismi per mettere in contatto offerte e domande di lavoro.

L'art. 47 prevede che gli Stati debbano favorire gli scambi di giovani lavoratori.

L'art. 48 ha ad oggetto "Il sistema di coordinamento dei regimi di sicurezza sociale". Per consentire ai lavoratori in mobilità di continuare a godere delle varie prestazioni in qualunque Stato membro si trovino a risiedere o a lavorare, le istituzioni comunitarie sono abilitate a "coordinare" i sistemi previdenziali dei vari Stati, lasciando però che siano gli Stati a disciplinare i loro regimi di sicurezza secondo criteri diversi.

Le norme di coordinamento dei sistemi di sicurezza nazionali degli Stati membri dell'UE sono costituite dai Regolamenti n. 1408/71 CE e n.574/72 CE, sostituite nel 2004 e poi modificate nel 2009 con i regolamenti 988 e 987 (regolamento di base e regolamento di applicazione).

L'art. 48 del TFUE autorizza il Consiglio ad adottare all'unanimità un sistema che consenta ai lavoratori migranti il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste, e il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nel territorio degli Stati membri.

Il sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale si basa sui seguenti principi:

• Parità di trattamento, ossia divieto di qualsiasi discriminazione tra lavoratori migranti e lavoratori cittadini dello Stato membro ospitante;
• Unicità della legislazione applicabile, ossia assoggettamento ad una sola gestione previdenziale per ciascun periodo di occupazione e di assicurazione. La legge applicabile sarà quella dello Stato in cui il lavoratore esercita la sua attività;
• Totalizzazione dei periodi assicurativi negli Stati membri, ossia cumulo di tutti i periodi assicurativi al fine di acquisire, mantenere o recuperare il diritto alle prestazioni;
• Esportabilità delle prestazioni, nel senso che le prestazioni possono essere erogate ovunque nella UE, ad eccezioni delle prestazioni di disoccupazione e prestazioni speciali in denaro che vanno erogate dallo Stato in cui si risiede.

L'ambito di applicazione "ratione personae" o soggettivo del reg. n.883/2004, include oltre ai lavoratori e agli studenti, anche le persone attive e inattive a condizione che siano soggette alla legislazione di sicurezza sociale di uno stato membro, e gli apolidi e i rifugiati residenti in uno Stato membro, nonché i loro familiari e superstiti.

L'ambito di applicazione "ratione materiae" o oggettivo del reg. n.883/2004, riguarda le legislazioni nazionali relative ai settori di sicurezza sociale, e cioè:

• Le prestazioni di malattia
• Le prestazioni di maternità e paternità assimilate
• Le prestazioni di invalidità, infortunio e malattie professionali
• Le prestazioni di disoccupazione e pensionamento anticipato
• Le prestazioni di vecchiaia, le prestazioni familiari e ai superstiti
• Assegni in caso di morte

Per i cittadini provenienti da paesi extracomunitari (se non rientranti nella categoria di apolidi o rifugiati o familiari di cittadini comunitari) continua ad applicarsi il reg. 1408/71 modificato dal reg. 859/2003, il quale ammette l'operatività della clausola di parità in materia di sicurezza sociale solamente al cittadino extracomunitario che soggiorna regolarmente e che si è spostato legalmente all'interno dell'UE.

Quando, invece, vi è svolgimento di attività lavorativa all'estero è necessario individuare quale legislazione di sicurezza sociale e fiscale occorre applicare in virtù del Paese extracomunitario.