Riassunto esame Corso di Diritto Costituzionale, prof. Morrone, libro consigliato A. Barbera - C. Fusaro

8. GLI ORGANI DELLE CAMERE

 Il presidente dell’assemblea ha il compito di rappresentare all’esterno la camera, di assicurare il

corretto e ordinato svolgimento dei lavori come il buon andamento dell’amministrazione interna; fa

osservare il regolamento e dirige le sedute. È coadiuvato da vicepresidente e per le funzioni

amministrative dai questori; per il processo verbale dai segretari. Egli è eletto a maggioranza

qualificata, sin da quando Francesco Crispi nel 1876 ordinò di cancellare il proprio nome dall’elenco

de deputati per la chiamata alle votazioni, la presidenza è stata interpretata come magistratura-

imparziale votata al corretto funzionamento della camera. In epoca repubblicana (1976-1994) si sono

avuti alla camera presidenti eletti fra personalità del maggior partito di opposizione; tale prassi si è

interrotta dalla XII legislatura, il presidente è sempre stato un parlamentare eletto in uno dei partiti

della coalizione maggioritaria, in considerazione dei suoi rilevanti poteri sulla programmazione dei

lavori. La sua investitura non instaura alcun rapporto fiduciario, non esiste nessuno strumento

regolamentare per obbligare il presidente alle dimissioni.

 L’ufficio di presidenza (al Senato consiglio di presidenza), composto in modo da rappresentare tutti i

gruppi parlamentare, ha: compiti amministrativi, compiti attinenti alla disciplina interna e compiti di

natura politico-organizzativa. Esso a potere normativo interno relativamente a tutto ciò che riguarda

l’amministrazione, la contabilità e il bilancio della camera (regolamenti minori).

 La conferenza dei presidenti dei gruppi (capigruppo), assiste il presidente in relazione a tutto ciò che

riguarda l’organizzazione dei lavori dell’assemblea. È composta dai presidenti di tutti i gruppi

parlamentare e il governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante Decide il programma dei

lavori, il calendario e l’ordine del giorno delle singole sedute: cosa si fa e quando, l’agenda

parlamentare, il che è essenziale per qualsiasi assemblea. Infatti, il tempo d’aula ha un valore

politico. In base al tempo a disposizione la maggioranza può approvare le proposte da cui dipende

l’attuazione del programma di governo; l’opposizione e le minoranze possono invece sollevare

argomenti sui quali mettere in imbarazzo governo e maggioranza, o addirittura imporre parte

dell’agenda. La conferenza delibera all’unanimità al Senato e a maggioranza qualificata dei tre quarti

alla Camera. Nel caso in cui non sia in grado di decidere, provvede da solo il presidente.

 Alcuni organi collegiali svolgono funzioni specifiche: la giunta per il regolamento da pareri al

presidente quando si tratta di interpretare il regolamento; la giunta delle elezioni svolge lavoro

istruttorio in ordine alle contestazioni contro la regolarità delle elezioni e alla verifica dei titoli di

ammissione degli eletti e delle cause sopraggiunte di incompatibilità, ineleggibilità e incandidabilità;

la giunta delle autorizzazioni a procedere (applicazione dell’art. 68 Cost) quando l’autorità

giudiziaria richieda provvedimenti nei confronti di parlamentare (al Senato vi è un’unica giunta delle

elezioni e delle immunità); infine, solo alla Camera vi è un comitato per la legislazione che ha il

compito di esprimere pareri in ordine alla qualità, omogeneità, semplicità e chiarezza delle proposte

in esame.

 Le commissioni permanenti sono in numero pari a 14 (affari costituzionali; giustizia; affari esteri;

difesa; bilancio, tesoro e programmazione; finanze; cultura, scienza e istruzione; ambiente, territorio

e lavori pubblici; trasporti, poste e telecomunicazioni; attività produttive, commercio e turismo;

lavoro; affari sociali; agricoltura; politiche dell’Unione europea), svolgono funzioni essenziali e

costituzionalmente necessarie. Tali possono attenere alla sola fase istruttoria o anche all’intero

procedimento. La composizione di tali commissioni deve rispecchiare la proporzione dei gruppi, per

ci ogni gruppo avrà in commissione un peso commisurato alla percentuale di parlamentari che ad

esso aderiscono. I gruppi che sono in maggioranza in assemblea lo sono necessariamente anche in

commissione, e quelli in minoranza lo sono anche in commissione. Per questo la maggioranza è in

grado di eleggere i presidenti di tutte le commissioni permanenti.

Ciascuna camera può inoltre istituire commissioni speciali o ad hoc, prassi un tempo seguita per

istruire progetti particolarmente complessi. Ciascuna camera può altresì istituire commissioni d’inchiesta

(art. 82 Cost).

Infine, esistono numerose commissioni bicamerali, costituite da un numero uguale di deputati e

senatori, per svolgere funzioni che spettano a entrambi i rami del parlamento evitando duplicazioni e

dualismi. Due di queste sono previste in Costituzione: la commissione per le questioni regionali (art. 126.1

Cost) e il comitato per i procedimenti d’accusa (contro il presidente della Repubblica). Le altre commissioni

sono istituite per legge e hanno carattere vuoi permanente vuoi temporaneo. Fra esse abbiamo: commissione

per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi; la commissione di controllo degli enti di

previdenza e assistenza sociale; comitato di controllo sull’attuazione dell’Accordo di Schengen; la

commissione per l’infanzia e l’adolescenza. Un organo molto importante è il comitato parlamentare per la

sicurezza della Repubblica, composto da 5 deputati e da 5 senatori, a loro è affidata la funzione di controllo

sui servizi segreti e sull’uso da parte del governo del segreto di stato.

Fra le commissioni a carattere temporaneo: commissioni d’inchiesta e commissioni consultive.

Hanno caratteri diversi ma ruolo determinante, i gruppi parlamentari. Nati nel Parlamento italiano

nel 1920, dopo l’introduzione della legge elettorale proporzionale, sono espressamente richiamati in

Costituzione. Sono strumento di organizzazione della presenza dei partiti politici, sono definiti associazioni

di parlamentari e soggetti necessari al funzionamento della camera; sono dotati di un proprio statuto o

regolamento.

Ciascun eletto in parlamento deve dichiarare a quale gruppo appartiene; se non lo fa, viene assegnato al

gruppo misto. Fino agli inizi degli anni Novanta a ognuno dei partiti tradizionali corrispondeva un omologo

gruppo parlamentare; più recentemente si sono formati gruppi composti da eletti di partiti diversi, ma

nell’ambito della stessa coalizione.

Il ruolo dei gruppi è stato esaltato dai regolamenti del 1971: sono i presidenti dei gruppi a far valere

una serie di prerogative sull’andamento dei lavori, sui dibattiti e sulle votazioni; sono i gruppi a designare i

componenti di altri organi (a partire dalle commissioni); è i gruppi che le Camere riconoscono risorse, ma

soprattutto è il tempo d’aula ad essere ripartito fra i gruppi. In alcune gasi del procedimento, interviene di

norma un solo parlamentare per ogni gruppo, da questo designato; una parte assai limitata del tempo

disponibile è assegnata a coloro che intervengono a titolo personale (uno o due minuti ciascuno).

I gruppi parlamentari hanno duplice funzione organizzare l’attività dei parlamentari e assicurare la

rappresentatività delle assemblee, come proiezione parlamentare dei partiti. In linea tendenziale, a ciascun

partito dovrebbe corrispondere un gruppo sufficientemente grande per garantire uno svolgimento efficiente

dei lavori parlamentari.

Tutto ciò si traduce nella previsione di due requisiti: il requisito quantitativo impone un numero

minimo di parlamentari per formare un gruppo. Il requisito qualitativo impone invece la corrispondenza fra

gruppo e partito. Nei regolamenti del 1971, il requisito quantitativo prevale su quello qualitativo, ciò implica

che se il numero minimo viene raggiunto vi è la possibilità di costituire gruppi non corrispondenti alle forze

politiche così come presentatesi alle elezioni.

La corrispondenza è stata messa in discussione in seguito alla crisi del sistema partitico agli inizi

degli anni Novanta. Si sono così venuti a determinare due diversi effetti: Un primo effetto è stato il

fenomeno chiamato del transfughismo o della mobilità parlamentare. Con tale terminologia ci si riferisce a

quei parlamentari che abbandonano il gruppo del partito sotto le cui insegne sono stati eletti, per aderire a un

altro o costituirne uno nuovo, e passano da un gruppo all’altro anche più volte durante la stessa legislatura.

Il transfughismo assume connotati problematici dove la contesa elettorale è bipolare e il voto degli

elettori è decisivo: esso può portare come conseguenza più grave a un sovvertimento della volontà espressa

dal corpo elettorale, ad un cosiddetto ribaltone.

Il secondo effetto è la creazione di parti parlamentari, formati da parlamentari fuoriusciti dai gruppi

di cui facevano inizialmente parte. Costituire un partito parlamentare presenta notevoli vantaggi: oltre alla

maggiore visibilità nel caso di scissioni da partiti più grandi, comporta anche la possibilità di avere più tempi

di intervento e di godere delle prerogative che i regolamenti riconoscono ai gruppi in quanto tali ai fini

dell’organizzazione dei lavori parlamentari; disponibilità quindi di risorse finanziarie, strutture e personale a

carico del bilancio delle Camere. I gruppi ricevono contributi pari a 32 milioni di euro per la camera e 21 al

Senato. I regolamenti parlamentari sono stati modificati nel 2012 proprio per assicurare una maggiore

trasparenza e correttezza nell’utilizzo delle risorse assegnate.

9. LE FUNZIONI DELLE CAMERE

Non esiste un catalogo delle funzioni del parlamento all’interno della Costituzione, né un’esplicita

definizione del suo ruolo: il termine funzione può essere impiegato sia in senso strettamente tecnico-

giuridico sia in senso lato istituzionale.

Nel primo caso ci si riferisce a quei poteri che un organo ha il dovere di esercitare in vista del

soddisfacimento di interessi di terzi o dell’intera collettività. In questa accezione la Costituzione affida alle

camere l’esercizio della funzione legislativa (la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due

Camere, art. 70 Cost.).

Nel secondo caso ci si riferisce al ruolo che l’organo assume nell’ordinamento costituzionale, altre

funzioni derivano dal rapporto fiduciario e da tutti i poteri e tutte le facoltà che le Camere possono esercitare,

direttamente o indirettamente, connesse sia all’esercizio della funzione legislativa sia al rapporto fiduciario

con il governo. Si parla così di funzione di indirizzo, di funzione di controllo e funzione di informazione.