Riassunto - Beni culturali (codice)

Codice dei beni culturali e del paesaggio

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con decreto legislativo 22/01/2004, n. 42 dal ministro Urbani, non si tratta di un intervento su un settore privo di regolamentazione, ma del recepimento di una normativa ormai stabilizzata alla fine del XX secolo. La prima legge di tutela del patrimonio artistico dopo l’unità d’Italia è del 1902, sostituita dalla legge Rosadi del 1909. Nel ventennio tra le guerre mondiali vengono emanate la legge Bottai n. 1089 e 1497 del 1939.

Distinzione dal Testo Unico

Il codice è un corpo organico delle leggi fondamentali di un settore del diritto (o raccolta sistematica delle norme giuridiche relative a una data branca del diritto). Diverso dal Testo Unico n. 490/99 che risultava dal lavoro di coordinamento e armonizzazione delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali esistenti ed aveva quindi un carattere essenzialmente compilativo.

Principi e criteri direttivi

La nuova disciplina legislativa deve ispirarsi a diversi principi e criteri direttivi: l’adeguamento art 117 e 118, l’adeguamento alla normativa comunitaria e agli accordi internazionali ed ancora il miglioramento dell’efficacia degli interventi concernenti i beni e le attività culturali.

La codificazione deve essere orientata:

• Ad aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni, anche attraverso la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione degli enti territoriali e dei soggetti pubblici e privati;
• Riorganizzare i servizi offerti anche attraverso la concessione a soggetti diversi dallo Stato;
• Adeguare la disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali;
• Individuare forme di collaborazione tra le amministrazioni per i beni e le attività culturali e della difesa, per la realizzazione di opere destinate alla difesa militare.

Struttura del decreto legislativo

Il decreto legislativo è diviso in cinque parti, dedicate alle disposizioni generali, ai beni culturali, ai beni paesaggistici, alle sanzioni e alle disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore (1° maggio 2004). La novità rispetto alle leggi precedenti è costituita dalla prima parte relativa alle Disposizioni generali, nove articoli che hanno “valenza generale e rilievo tali da caratterizzare l’intero codice”.

Facendo riferimento alla tradizione storico-giuridica del settore, alla Costituzione e alle recenti evoluzioni, si chiarisce subito che il patrimonio culturale nazionale è un genus, costituito da due species, i beni culturali in senso stretto e i beni paesaggistici.

Patrimonio culturale

Nell’art 1 viene sottolineata l’importanza del concetto unificatore di patrimonio culturale, comprensivo dei beni culturali e paesaggistici anche come criterio e interpretazione della disposizione costituzionale di ripartizione della potestà legislativa per cui è attribuito:

• Allo Stato -> il potere legislativo di tutela dei beni paesaggistici;
• Alle Regioni -> “le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici”.

L’espressione ‘patrimonio culturale’ allude alla conservazione non in modo passivo di un insieme complesso ma unitario, consolidato nel tempo, che si eredita per trasmetterlo alle generazioni successive, ed utilizzato come strumento per promuovere lo sviluppo culturale.

I commi dell’art. 9 adempiono alla funzione di introdurre nella Carta costituzionale il valore estetico-culturale, suscettibile di sollecitare e arricchire la sensibilità della persona. Ne deriva non solo la ‘costituzionalizzazione’ dell’esigenza di tutela, oggetto della precedente disciplina, ma anche che tale esigenza venga elevata a “compito fondamentale” dello Stato.

Il coordinamento dell’art. 9 con l’art. 33 cost. conduce a ritenere che la funzione di promozione della cultura non impone una politica culturale dello Stato, tale da condizionare la libertà dell’arte, ma un’azione dei pubblici poteri per fornire i presupposti per uno sviluppo libero della cultura, tramite incentivazioni finanziarie o di altra natura.

L’art. 9 conferisce alla Repubblica il carattere di ‘Stato di cultura’, assegnandole la promozione della cultura e della ricerca, la tutela dei beni che costituiscono il patrimonio culturale e paesaggistico nazionale ed elevare la cultura, la spiritualità e la personalità dei cittadini, in armonia con l’art. 3 cost. (principio di uguaglianza). Il richiamo alla funzione del patrimonio culturale di preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio costituisce indubbiamente una novità importante.

Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione; Gli altri soggetti pubblici assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale; mentre i privati proprietari, detentori di beni del patrimonio culturale, compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne la conservazione.

Beni culturali e paesaggistici

Beni culturali sono le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico o testimonianze aventi valore di civiltà. Si è fatto ricorso ad una nozione mista o cumulativa, comprendente l’individuazione normativa delle categorie già conosciute nelle leggi precedenti.

Beni paesaggistici sono gli immobili e le aree costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio e gli altri beni individuati dalla legge, per cui la tutela e la valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili.

Definizioni di tutela e valorizzazione

Si passa poi a definire nell’art. 3:

• La tutela è l’esercizio delle funzioni e la disciplina delle attività dirette, sulla base di un’attività conoscitiva, teso ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale e a garantirne la protezione e conservazione per fini di pubblica fruizione. L’esercizio che si esplica anche attraverso provvedimenti per conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.

L’art. 6 definisce:

• La valorizzazione del patrimonio culturale è l’esercizio delle funzioni e la disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione e il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati. Si specifica che la valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze. La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.

Rapporto tra tutela e valorizzazione

Nel rapporto fra tutela e valorizzazione si stabilisce una netta gerarchia per cui il godimento pubblico non può mai mettere in pericolo o pregiudicare l’integrità o la sicurezza del bene così come l’uso non può recare pregiudizio alla sua conservazione e comunque deve essere sempre compatibile con il suo carattere storico o artistico.

Beni culturali e patrimonio immateriale

L’art. 7-bis, del 2008, da una parte conferma i caratteri di tipicità e pluralità (la corrispondenza ad una delle diverse categorie o dei tipi individuati dal legislatore) e soprattutto materialità (il riferimento a qualcosa di materiale, percepibile come le ‘cose mobili o immobili’) del bene culturale, dall’altra adegua la disciplina culturale in tema di:

• Patrimonio immateriale (o intangibile) - L’insieme della cultura tradizionale e popolare riconosciuta come espressione della sua identità culturale e sociale in forme che si trasmettono oralmente o con l’esempio e l’imitazione: si fa perciò riferimento alla lingua, alla letteratura, alla musica, alle danze, ai giochi, alla mitologia, ai riti, ai costumi, all’artigianato, all’architettura e alle arti.

Beni di interesse religioso - L’art. 9 dispone che “per i beni culturali di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni della Chiesa cattolica o di altre confessioni religiose, il Ministero e le regioni provvedono, relativamente alle esigenze del culto, d’accordo con le rispettive autorità”. Essi non costituiscono una categoria specifica, in quanto, sotto il profilo del regime giuridico, rientrano tra i beni appartenenti a persone giuridiche senza fine di lucro, ma gli enti e le istituzioni della Chiesa cattolica devono essere iscritti nel registro delle persone giuridiche private.

Modifiche dalla legge Madia

La legge Madia n. 110/2014 ha introdotto che gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali, nonché quelli relativi alla valorizzazione e fruizione sono affidati alla responsabilità e all’attuazione, secondo le rispettive competenze, di professionisti presenti negli elenchi del MIBACT in possesso di adeguata formazione ed esperienza professionale.

Beni culturali di appartenenza pubblica e privata

Vengono definiti beni culturali, qualificati direttamente dalla legge senza bisogno di accertamento ad hoc, in quanto tradizionalmente ritenuti tali e rientranti nel demanio, innanzitutto quelli di appartenenza pubblica:

• Che presentano un semplice interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico;
• Le raccolte di musei, biblioteche, pinacoteche, gallerie, spazi espositivi pubblici;
• Archivi e documenti pubblici; raccolte librarie delle biblioteche pubbliche.

Di appartenenza privata, sono beni culturali le cose mobili e immobili di interesse culturale particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1; Gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, di interesse storico particolarmente importante; le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse culturale; le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose; le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali ovvero per rilevanza artistica, storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica, rivestono come complesso un eccezionale interesse.

Riportate le categorie cui si riconosce valore meramente esemplificativo e non tassativo, ad esse sono state aggiunte nuove tipologie: le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico; i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico; navi o i galleggianti aventi interesse storico, artistico o etnoantropologico; le architetture rurali aventi interesse storico o etnoantropologico quali testimonianze dell’economia rurale tradizionale.

La novità riguarda i beni di appartenenza pubblica, che sono qualificati in prima istanza e in via provvisoria beni culturali, e assoggettati a tutela fino al momento in cui sono sottoposti, d’ufficio o su istanza dell’ente proprietario, a verifica dell’interesse culturale (semplice): se non è accertato, non sono più beni culturali e, se immobili, non fanno più parte del demanio e possono essere alienati. Sono esclusi dalla verifica i beni appartenenti allo Stato, alle Regioni e agli altri enti territoriali, agli enti ed istituti pubblici, in cui l’interesse culturale è ritenuto sussistente ex lege.

Viene ribadita la distinzione tra beni di appartenenza pubblica, di cui si deve verificare la sussistenza di un semplice interesse culturale, e di appartenenza privata, in cui si richiede un interesse di grado più elevato, ‘particolarmente importante’ o ‘eccezionale’, ovvero ‘carattere di rarità e di pregio’ per i beni previsti.

L’ultimo comma dell’art. 10 riproduce il limite generale di rilevanza delle cose che possono rientrare tra i beni culturali, costituito dall’essere “opera di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre 50 anni, se mobili, o ad oltre cinquanta o settanta anni, se immobili”: viene però introdotta una significativa eccezione, riferita al commercio delle opere d’arte contemporanea richiamato dall’art. 64 e alla contraffazione delle stesse, per colmare una lacuna della normativa precedente.

La legge n. 106/2011 ha elevato da 50 a 60 anni il tempo necessario per le cose immobili di appartenenza pubblica per mere esigenze economiche e politiche, che permetteranno forse di soddisfare le casse pubbliche esauste. L’innalzamento a 70 anni del limite temporale per gli immobili di appartenenza pubblica diminuisce sensibilmente la tutela perché attualmente rimangono privi di protezione gli edifici di pregio costruiti tra il 1944 e il 1964, in un periodo dedicato alla Ricostruzione dopo i disastri della seconda guerra mondiale, in cui gli architetti hanno lavorato molto. Si tratta di un patrimonio di valore indiscusso nuovo limite di 70 anni è stabilito solo per gli immobili di appartenenza pubblica.

Cose oggetto di specifiche disposizioni di tutela

È vietato il distacco senza autorizzazione di affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e tabernacoli ed altri elementi decorativi di edifici. Si tratta di cose – definite “a rilevanza culturale, minori o parziarie” – eterogenee, anche dal punto di vista delle diverse misure di protezione previste per ciascuna categoria, che sono sottoposte a certe particolari disposizioni di tutela in ragione della loro specificità. possono quindi essere verificate o dichiarate beni culturali se rientrano nelle categorie e nelle condizioni richieste a tali fini dalla disciplina culturale.

Sono comprese anche le opere di pittura, scultura, grafica e qualsiasi altro oggetto d’arte contemporanea (di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni). Innovativa è la previsione per le opere dell’architettura contemporanea di particolare valore artistico, per cui l’art. 37 riconosce il diritto a ricevere contributi in conto interessi per gli interventi conservativi sulle stesse conseguente al riconoscimento, richiesto dal proprietario al Ministero, dello specifico valore artistico: è evidente il rapporto con la creazione nel 1998 della Direzione generale per l’arte e l’architettura contemporanea, di cui si è redatto il piano, e con il disegno di legge, di recente ripresentato, sulla promozione della qualità architettonica.

Verifica dell'interesse culturale

L’art. 12 introduce la novità del procedimento di verifica dell’interesse culturale per i beni di appartenenza pubblica. Dall’entrata in vigore del Codice, vige un regime provvisorio di sottoposizione alla tutela culturale (e quindi anche di inalienabilità) dei beni fino a quando non sia stato espletato il procedimento di verifica dell’interesse. I competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono, corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero per assicurare uniformità di valutazione.

Se si tratta di beni immobili dello Stato, la richiesta è corredata da elenchi dei beni con relative schede descrittive. Se l’interesse non viene riscontrato, le cose non sono più sottoposte al regime e, se appartenenti al demanio dello Stato, Regioni ed enti territoriali, la scheda è trasmessa ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione, se non sussistono ragioni contrarie di pubblico interesse: a questo punto le cose, non più demaniali, possono essere liberamente messe in vendita. Se invece la verifica dell’interesse è positiva, i beni restano definitivamente sottoposti al regime: l’adozione del provvedimento di verifica dell’interesse culturale è di competenza del Direttore regionale.

Se la verifica positiva riguarda immobili dello Stato, le relative schede confluiscono in un archivio informatico, conservato presso il Ministero e accessibile all’Agenzia del demanio. Una importante precisazione è contenuta al comma 9, per cui queste disposizioni si applicano anche qualora i soggetti cui appartengono mutino in qualunque modo la loro natura giuridica (ex privatizzazione).

Procedimento di dichiarazione

Il procedimento di dichiarazione dei beni appartenenti a privati riproduce quello delineato dal Testo Unico, ma è previsto un ricorso amministrativo contro la dichiarazione entro 30 giorni dalla notifica per motivi di legittimità e di merito, con lo scopo di diminuire la conflittualità in sede giurisdizionale e di offrire una funzione ulteriore di controllo. Si tratta in sostanza di un provvedimento nel quale l'Amministrazione formalizza l'esito dell'attività ricognitiva che ha svolto sul patrimonio. La dichiarazione iniziata dal soprintendente, d’ufficio o su motivata richiesta della Regione e di ogni altro ente territoriale interessato è dunque di fatto il riconoscimento della qualità culturale di un bene ed assume efficacia con la notificazione del provvedimento al proprietario, possessore o detentore deve avvenire tramite messo comunale o a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento: la notifica può essere validamente effettuata ad uno dei soggetti indicati, legati alla cosa da un rapporto di appartenenza più o meno stretto.

La previsione dell’obbligo di motivazione della richiesta dell’ente territoriale si distingue in due momenti: le prime indagini - che precedono la comunicazione di avvio.