Riassunto analisi finanziaria enti pubblici

Analisi finanziaria degli enti pubblici

Lezione 1 (10/10/17) - Modelli di finanza autonoma

Non esiste un unico modello di finanza pubblica e in ogni modello ci sono diversi sistemi. I modelli si distinguono per il metodo di reperimento delle risorse finanziarie e per il livello istituzionale che gestisce le risorse pubbliche e anche come vengono usate.

Caratteristiche dei modelli istituzionali

• Come si ottengono le risorse finanziarie
• Chi le gestisce
• Per fare cosa

Non tutti i modelli fanno la stessa cosa perché ogni istituto ha una prospettiva futura diversa.

Anni '70

Prima tappa che innesta il sistema di finanza pubblica. Gli anni ’70 sono caratterizzati da interventi nazionali finalizzati a fornire al governo centrale un maggior numero di strumenti per il controllo dell’economia.

Stammati: Dopo la crisi petrolifera c’è una contrazione del mercato e delle risorse pubbliche, qualcuno si ferma e capisce che così non va bene. Così Stammati con il suo team decide di cambiare il modello di funzionamento di un pezzo della finanza pubblica, cioè quella legata al reperimento delle risorse finanziarie e al suo impiego per cui decide di intervenire sul debito attraverso il consolidamento del debito.

Prima degli anni ’70 il modello di funzionamento della finanza pubblica italiana era di tipo derivato, cioè lo Stato centrale reperiva le risorse finanziarie da tutto il territorio, tassando redditi, consumi e patrimoni. Queste risorse andavano nel bilancio dello stato e quest’ultimo trasferiva ai diversi livelli istituzionali a cascata le risorse pubbliche.

Con questo sistema la richiesta di risorse da parte di comuni, province e regioni aumentava, e aumentava anche la possibilità di fare debito perché tutti i livelli istituzionali avevano la facoltà di indebitarsi quanto e come vogliono. Questo sistema porta al caos perché lo stato non sa più quanto debito pubblico viene fatto e per cosa viene usato.

Di fronte a questa situazione lo Stato italiano risponde dicendo "basta fare debito per coprire le spese correnti (ordinarie), si può fare debito solo se quelle risorse vengono usate per fare investimenti". Ne consegue che anche le assunzioni si bloccano, in quanto non si può più fare debito per stipendiare e per assumere. In cambio a questa imposizione lo Stato si prende in carico tutti i debiti, vengono azzerati i debiti agli istituti minori ed entrano contabilmente nel bilancio dello stato.

Ma il fatto che lo stato si accolla tutto il debito implica che bisogna definire dei limiti legati al trasferimento delle risorse pubbliche (quante) dallo stato centrale alla periferia (perché se prima ti davo le risorse necessarie anche per pagare il debito, adesso che il debito ce l’ho io, ti darò meno risorse). Questo consolidamento permette allo stato di capire quanto grande è il debito, programmare la spesa complessiva per ripagare le rate e inoltre vengono definiti nuovi parametri su quante risorse sono da trasferire.

Inoltre lo stato per consolidare i bilanci pubblici pulisce i bilanci e crea una banca dello stato (Cassa depositi e prestiti) che viene sostenuta con il sistema postale. Questa banca, essendo dello stesso stato, permette di gestire nel tempo il debito. Ma la banca dello stato centrale concede comunque mutui e gli interessi vengono pagati dallo stato. Con questi interessi lo Stato genera nuovo debito.

Stammati 1:

• Consolidò i debiti a breve termine contratti dagli enti locali con istituti di credito, ponendo a carico dello stato il pagamento delle rate di ammortamento dei mutui stessi.
• Azzerò gli scoperti bancari per le anticipazioni a breve mediante un sistema compensativo a tre: enti locali, cassa depositi e prestiti e sistema bancario.

Sei mesi dopo esce il decreto Stammati 2 che dice che quando viene deliberato il bilancio, bisogna deliberarlo in pareggio cioè spese=entrate (prima spese>entrate e quindi debito). Pone così un limite alle spese correnti che sono più controllabili; in cambio l'ente locale può scegliere le aliquote di alcune tasse che può già applicare, aumentandole per alimentare i servizi che lo stesso ente vuole erogare.

Se il bilancio deve andare in pareggio, l’ente non può più indebitarsi e come si fanno a quantificare le risorse che lo stato deve trasferire per contenere la spesa pubblica? Ci si rifà al concetto di spesa storica, cioè quanto mi è servito lo scorso anno per far funzionare la mia macchina? Quelle risorse devono essere garantite.

Con questo sistema la spesa pubblica nel tempo aumenta e se l’accolla lo stato, e per far fronte a questo aumento si indebita quindi fa quello che aveva cercato di evitare prima. Quindi alla fine i soldi si prendono lo stesso dai cittadini tramite le tasse oppure sotto forma di titoli di stato che generano debito pubblico.

Anni '80

Dal 1980 lo stato concede mutui a favore degli enti locali per il ripiano dei disavanzi di amministrazione in essere nel 1977 ma, pur di sostenere il crescente volume di spesa locale, deve ricorrere sempre più al debito per trasferire risorse alla periferia e colmare la parte di deficit annuale.

Andreatta 1:

Dice che se definisco il criterio della spesa storica come concetto per trasferire le risorse, ognuno presenta il suo conto e sulla base delle diverse esigenze lo stato trasferisce le risorse. Però così non posso valutare le performance delle richieste di risorse degli enti. La spesa storica non entra nel merito di come vengono usati (viene azzerata la distinzione tra ente virtuoso ed ente sprecone).

Quindi ci sono 2 fallimenti di Stammati:

• Non viene diminuita la spesa pubblica
• Non viene differenziato il livello di funzionamento delle diverse istituzioni (il fabbisogno reale dei diversi livelli istituzionali)

Sulla base di questi 2 fallimenti Andreatta introduce una cosa che porterà alla riforma della finanza pubblica italiana. Non siamo tutti uguali, ognuno ha esigenze diverse e quindi la spesa storica non è l’unico elemento da tenere in considerazione nella distribuzione delle risorse. Quindi come facciamo a riequilibrare le differenze che non avevamo considerato con il concetto della spesa storica? Attraverso una perequazione delle risorse, cioè una parte viene distribuita in base agli svantaggi che ogni area ha.

Andreatta fa ciò per eliminare le distorsioni causate dalla riforma precedente che non aveva considerato le differenze. Per questo si parla di processo di riforma della pubblica amministrazione che va avanti da 40 anni, perché ogni piccolo cambiamento ha effetti che impattano su un’altra variabile che poi deve essere corretta a sua volta, e quindi è un sistema complesso.

Le entrate dei comuni e delle provincie vennero sostanzialmente riclassificate in funzione della loro natura. Nello specifico:

• Trasferimento ordinario erogato dallo Stato sulla base della spesa storia
• Fondo perequativo
• Entrate proprie ripartite in entrate tributarie che nel 1985 erano del 12% sulle entrate totali, ed entrate extra tributarie che ammontavano al 14,5%

Dal 1986 lo stato ha concorso al finanziamento dei bilanci comunali in modo più articolato: attraverso un fondo ordinario, un fondo perequativo e un fondo sviluppo investimenti.

Anni '90

Bassanini: Il sistema istituzionale centrale si ferma e dice che forse non è più in grado di gestire il sistema della finanza pubblica attraverso delle riforme che hanno snaturato l’idea originaria per mantener fede al "modello di finanza pubblica derivata".

L’unico modo per uscire dalla situazione di difficoltà in cui ci si trova è modificare il modello di finanza italiano. Per questo si passa da un modello di finanza derivata ad un modello di finanza autonoma (cioè le risorse arrivano direttamente dal territorio agli enti locali, non passano dallo stato). In realtà il modello di finanza è quasi autonomo perché il territorio italiano non è equo, quindi alcune aree hanno forte concentrazione di redditi, patrimoni e consumi e quindi si è in grado di reperire maggiori risorse (il fondo perequativo di prima viene mantenuto perché viene mantenuta la distinzione dei territori e quindi i territori più bisognosi con meno risorse ne possono giovare).

Come avviene il passaggio dalla finanza derivata alla finanza autonoma? Vi è un decentramento delle spese dal livello centrale al livello locale (servizi) decentrando le entrate (soldi raccolti direttamente dagli enti locali). Quindi i servizi devono essere erogati da tutti i comuni e provincie, autonomamente rispetto allo stato (responsabilità agli enti locali nell’erogare i servizi). Per far ciò si decentrano anche le entrate. Ma se ci siamo detti che non tutti i luoghi generano le stesse risorse, perché hanno consumi, patrimoni e redditi diversi, stiamo dicendo a tutti i soggetti che devono fare la stessa cosa con risorse diverse.

Quindi si capisce che sotto il titolo di autonomia finanziaria, autonomia dei territori, c’è qualcosa che non va, perché hai detto che le risorse prodotte a casa mia rimangono sul mio territorio, ma non hai definito qual è il fabbisogno del mio territorio, cioè quante risorse il mio territorio deve generare, qual è la capacità contributiva del mio territorio, tutto in correlazione con i servizi che devo erogare con quelle risorse. Quindi sono state mantenute omogenee le responsabilità della spesa. Quindi questa è la distorsione del modello di finanza autonoma, perché l’autonomia concessa attraverso l’imposizione fiscale a livello locale, genera una capacità contributiva diversa da territorio a territorio, ma non altrettanto equiparata la responsabilità dei servizi che quel territorio può erogare con quella capacità contributiva.

Come soluzione viene deciso che per gli enti che non reperiscono sufficienti risorse viene messo a disposizione un fondo perequativo, se non è sufficiente ancora allora questo ente deve rivedere la sua spesa. In questo modo c’è una differenziazione delle performance delle persone che dirigono i diversi livelli istituzionali, cioè sono le persone che fanno la differenza. Quindi si evidenzia una differenza dei diversi enti istituzionali.

Se trasferisco la possibilità di erogare gli stessi servizi e di far pagare quei servizi, e io cittadino posso decidere se comprare il servizio nel comune A o nel comune B innesco un processo di competizione tra i due enti. Infatti il cittadino andrà dove il servizio costa meno e la qualità è maggiore. In questo modo viene reintrodotta l’efficienza. L’effetto distorsivo è che anche i consumi si sposteranno da un territorio all’altro, quindi il passaggio da finanza autonoma a finanza derivata vede un cambiamento di tutto il modello di funzionamento del modello pubblico, e da qui in poi c’è un sistema di riforma della PA su tutti gli ambiti.

Attuale modello di finanza pubblica italiana: Quasi autonoma

Autonoma perché legata al reperimento delle risorse in modo decentrato. Le risorse si reperiscono dai cittadini che vivono nel territorio sottoposto all’ente, quindi concetto di territorialità (confine istituzionale).

Perché Stammati a un certo punto dice "consolido il vostro debito pubblico, cioè faccio di tutto per mantenere la finanza pubblica derivata". Perché è così ostinato? È disposto ad accollarsi il debito perché può permetterselo, perché il livello di indebitamento dello stato italiano in quegli anni era del 45% quindi non avrebbe cambiato tanto la vita. Inoltre in questo modo si pensava che si potesse porre un limite all’avanzamento del debito locale.

Il livello di indebitamento si calcola in base a quanto debito ho rispetto a quanta ricchezza produco, il periodo di maggiore espansione riconosciuto all’Italia è nel settennio ’82-’89, e quello che è stato prodotto dal nostro mercato in quei 7 anni non si è più visto; se in quei 7 il PIL aumenta dell’8% i redditi aumentano, e mantenendo l’aliquota invariata le entrate aumentano, senza fare nulla. Ci sono maggiori entrate perché il mercato cresce, quindi ho maggiori risorse in tasca e faccio debito perché me lo posso permettere.

Ad un certo punto però il sistema economico non produce più a quelle velocità quindi diminuiscono le mie entrate, e se il fabbisogno è sempre lo stesso allora aumento l’aliquota. Lo stato in quel periodo che creava debito, con un’inflazione del 12%, concedeva degli interessi altissimi del 15-18-20%. Quando il mercato si ferma, il rapporto debito/PIL diminuisce passando dal 60% del ’78 al 100% dell’89, quindi in 10 anni si raddoppia il livello di indebitamento del nostro paese.

Il motivo per cui aumenta così tanto è sia perché il mercato va male, poi perché lo stato emette titoli a 1-5-10 anni promettendo redditi certi, e non avendo le risorse, viene riemesso altro debito per coprire il debito pregresso aumentato della quota di interessi che dovevo, cioè ti restituisco i tuoi interessi ma emetto nuovo debito attraverso sempre la tua quota di risparmio. Questo viene fatto per evitare di mandare all’incasso le cedole e quindi per evitare la bancarotta. Per questo nel ’93 siamo a 120%. Inoltre il debito contratto in questi ultimi anni non viene usato per fare investimenti ma per coprire il debito precedente.

Quindi in conclusione si decide di impuntarsi così tanto sul modello di finanza derivata perché il debito non era un problema, il rapporto debito/PIL era buono e quindi non un problema. Nel ’92 le cose non sono più così e sono costretto a cambiare il modello di funzionamento di finanza pubblica da derivata ad autonoma perché il livello di indebitamento non mi consente più di andare avanti così. Quindi vengono delegate le risorse e le responsabilità agli enti locali. Quindi il passaggio è stato determinato dalla quantità del debito pubblico.

Questo passaggio ha determinato anche un altro aspetto: prima la finanza pubblica veniva considerata come il bancomat al quale chiedere soldi, quindi un semplice strumento per reperire risorse; dopo cambia il ruolo della finanza pubblica nell’intero sistema decisionale, cioè decide se è possibile o meno fare qualcosa, qualche investimento.

Per questo vi è un connubio tra finanza, economia e territorio, che prima non c’era: da dove prendo i miei soldi? Capacità contributiva espressa dal territorio, dove ci sono imprese, persone, fabbisogni sociali diversi, quindi ogni territorio è diverso dall’altro, quindi ha capacità contributiva diversa legata a strutture economiche e sociali diverse, quindi non si possono fare le stesse cose ovunque. Una volta capito il fabbisogno di risorse, le investo, le utilizzo, quindi devo capire che impatto ha questo investimento sulla mia capacità contributiva.

Modello finanza autonoma = condizionato da questo sistema di equazioni

Cioè la capacità contributiva, il fabbisogno, quanto prendo, quali sono i bisogni e come li spendo. Se togliamo la variabile “come prendo i soldi” il modello non è più influenzato da queste variabili. Se introduco una nuova tassa vuol dire che quella tassa introduce un nuovo sistema di relazioni tra le variabili. Il bilancio ci esprime il fabbisogno del territorio, la capacità contributiva e quanti decido di spenderne.

Lezione 2 (16/10/17) - Le determinanti delle amministrazioni pubbliche

Ci sono delle determinanti che regolano il funzionamento della pubblica amministrazione che comportano una serie di decisioni che ricadono su tutto il mercato e su tutte le persone.

Domande esame:

1. Cosa ha comportato il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma?
2. Determinanti che reggono il funzionamento delle pubbliche amministrazioni, cosa sono e quali sono?

Ci sono state delle tappe che hanno caratterizzato il passaggio da derivata ad autonoma, le responsabilità passano dal centro alla periferia, attraverso il decentramento delle spese e delle entrate. Il decentramento delle spese ha comportato una distribuzione omogenea delle deleghe cioè dei poteri che però non è stata altrettanto bilanciata da un decentramento delle entrate perché il sistema impositivo basato su tassazione di redditi patrimoni e consumi, non tutti i luoghi sono in grado di generare la medesima capacità contributiva. Tutto ciò ha portato a parlare di un connubio tra economia, territorio e finanza. Questo passaggio ha fatto emergere delle specificità che prima non venivano considerate.

Si parla quindi di attività finanziaria, che consiste nell’utilizzo di risorse ottenute dalla vendita dei propri prodotti e poi vengono reinvestiti. Quindi anche le amministrazioni pubbliche che prima non avevano risorse, adesso hanno risorse proprie, ricavi, e quindi possono decidere come spenderli e decidere che attività finanziaria fare al proprio ente. Quindi parliamo di amministrazione pubblica, non più di pubblica amministrazione, perché amministro dal punto di vista pubblico le risorse.

Questo passaggio condiziona le cose perché se prima c’era solo un ente che controllava le cose, adesso viene introdotta una variabile che prima era concentrata in uno e poi è stata data a tutti quanti, cioè ognuno può decidere a casa propria. Questo percorso di decisione, legato al fatto che ci sono più di 8000 comuni, porta ad avere più di 8000 soggetti che spesso non sono concordi nel prendere la medesima decisione per un determinato servizio, quindi caos. Quindi era necessario seguire dei filoni che spiegassero come dovevano essere considerate queste decisioni, quindi ci sono diverse teorie economiche che un sistema pubblico può seguire.