Riassunti politica economica

RIASSUNTI POLITICA ECONOMICA

I FONDAMENTI (Cap. 1)

La politica economica studia l’azione economica pubblica, i suoi obiettivi e i suoi strumenti.

Gli elementi chiave della politica economica sono:

- I soggetti e le istituzioni con il potere di realizzare politiche economiche in un dato ambito. Si tratta

di soggetti collettivi e pubblici (e non privati). Ci sono diversi livelli (stati e governi nazionali, Unione

Europea, organismi internazionali, istituzioni locali, ecc.);

- Gli obiettivi e gli strumenti per raggiungerli. Si tratta dei principi di fondo, del ruolo dell’economia

nella società, dei limiti al funzionamento dei mercati, della definizione dei campi in cui applicare

una logica economica e di quelli sottratti all’azione economica. Seguendo il quadro della

Costituzione italiana e della Carta dei diritti fondamentali della UE vengono stabiliti gli obiettivi.

Obiettivi che inizialmente sono generali, poi specifici.

Gli strumenti invece sono le decisioni sulle azioni concrete che ciascuna istituzione può realizzare

per realizzare gli obiettivi specifici con gli strumenti disponibili. Lo strumento è una variabile

controllabile, efficace e separabile (indipendente dalle altre variabili). Gli strumenti possono essere

quantitativi o qualitativi; le misure possono essere dirette/indirette o discrezionali/automatiche.

- Un modello (rappresentazione semplificata della realtà) che descrive il funzionamento di un

particolare mercato o dell’economia nel suo insieme e individua i meccanismi su cui gli strumenti

delle politiche possono intervenire per raggiungere gli obiettivi (p.e. un modello classico è il

modello reddito-spesa, che è un modello di tipo strutturale). Ci si fonda quindi su un modello del

funzionamento dell’economia e del comportamento dei soggetti economici.

Le tre impostazioni della politica economica

Molteplici sono gli atteggiamenti che l’economista ha facoltà di scegliere riguardo al tema della decisione:

anzitutto, può evitare la politica come oggetto di studio, per concentrarsi sugli effetti delle scelte pubbliche

(economia positiva), oppure può tentare di esercitare su di essa la propria influenza, indirizzandole delle

raccomandazioni (economia normativa); oppure, infine, può assumerla come tema principale, sforzandosi

di rappresentare le determinanti delle politiche economiche (political economy). Queste sono le tre

impostazioni che di fatto oggi coesistono.

L’economia positiva. In questo approccio, osservando dall’alto gli accadimenti, l’economista cerca di

determinare attraverso quali canali le decisioni pubbliche influenzano i comportamenti privati. La politica

economica, in questo caso, viene considerata come un dato esogeno di cui l’economista cerca di studiare

l’impatto.

L’economia positiva perciò affronta la politica economica con i medesimi concetti e metodi che

utilizzerebbe per qualsiasi fenomeno economico.

In questo caso, gli obiettivi sono definiti e gli strumenti sono chiari ed equiparabili.

L’economia normativa. L’economista, in questo caso, mettendosi nei panni di consigliere del Principe, si

domanda quale insieme di decisioni pubbliche possa meglio sostenere le finalità dichiarate. Il decisore

pubblico viene qui considerato come un benevolo pianificatore sociale, al fianco del quale l’economista

svolge un ruolo simile a quello dell’ingegnere.

Anche quando l’obiettivo sia già stato fissato dal Principe, l’economista ha il dovere di esplicitare le

conseguenze di ogni possibile scelta.

L’economia normativa obbliga molto spesso a rinunciare a soluzioni di first best per raccomandare

soluzioni di second best. Nella teoria del benessere, la soluzione di first best è quella che conduce a un

ottimo di Pareto, ovvero una situazione nella quale non è più possibile accrescere il benessere di un

individuo senza che quello di un altro individuo o gruppo di individui sia ridotto. Quando dei vincoli

impediscono di raggiungere la soluzione di first best, la migliore delle soluzioni possibili, tenuto conto di

questi vincoli, si chiama di second best.

Gli economisti che fiancheggiano la decisione pubblica, oppure vi partecipano, di solito devono collocarsi in

uno spazio di scelta piuttosto angusto. La questione che viene loro poste non è p.e. “come ridurre la

disoccupazione?”, ma “qual è, tenuto conto delle posizioni dei diversi attori (p.e. maggioranza

parlamentare, opposizione, sindacati,…) il provvedimento che presenta il miglior rapporto costo/efficacia,

mantenendo oltretutto una certa coerenza con le opzioni del governo e gli annunci già fatti?”.

L’economia pubblica moderna ha messo in evidenza la vastità dei problemi che si pongono a causa

dell’informazione asimmetrica fra il decisore pubblico e colore ai quali la decisione si applica. Il decisore

inoltre non gode fi un conoscenza completa della realtà.

La political economy. Il terzo approccio si fonda su ciò che oggi si conviene di chiamare political economy.

Come l’economia positiva, di cui essa rappresenta un prolungamento, questa osserva dall’alto gli

accadimenti, ma invece di considerare il comportamento dei decisori politici come esogeno, lo considera

endogeno. Più precisamente, la political economy si occupa di rappresentare i vincoli e i processi di

decisione nei regimi democratici. La political economy si ispira spesso ad una visione secondo la quale i

politici non hanno altro obiettivo che quello di mantenersi al potere, e dunque di massimizzare le proprie

chance di rielezione.

Diventa importante individuare le forze in campo e ciò che le anima, identificare gli obblighi che pesano

sulle scelte dei decisori pubblici e analizzare le loro risposte in situazione di conflitto di interessi invece di

determinare quale sia la soluzione di first best. In un’ottica sia positiva (comprendere perché la politica non

raggiunge i suoi obiettivi) che normativa (valutare le possibilità delle diverse strategie di riforma), l’apporto

della political economy diventa indispensabile.

Per concludere, l’approccio traeizionale della politica economica tendeva considerare il Principe come un

dittatore onnipotente, onnisciente e benevolo. I lavori sull’ottimo di second best ci hanno fatto capire che

non era onnipotente. L’economia dell’informazione imperfetta ci ha insegnato che non era onnisciente. La

political economy ci dice, infine, che non sempre è benevolo.

Quale ruolo per la politica economica?

I principali compiti dei decisori di politica economica possono classificarsi in sei categorie illustrate di

seguito:

1. Ruolo legislativo. Definire e applicare le regole del gioco economico. La legislazione economica

definisce il quadro all’interno del quale gli agenti privati assumono le proprie decisioni.

2. Ruolo fiscale (tassare e spendere). Le decisioni di bilancio colpiscono il reddito delle famiglie e delle

imprese attraverso le imposte, la sicurezza sociale, le infrastrutture,…;

3. Offerta di moneta (emettere moneta e regolarne l’offerta). La scelta di un regime monetario e di

cambio è una delle decisioni più importanti che un governo possa essere condotto a prendere

(dipende dalla BC);

4. Produzione di beni e servizi. La maggioranza dei governi assume sempre la responsabilità

dell’offerta delle cure sanitarie, dell’istruzione, …;

5. Risoluzione problemi che si presentano (p.e. disordini dei mercati finanziari, negoziazioni salariali,

ecc.);

6. Politica estera (negoziazione accordi con altri paesi). I governi negoziano in tema di liberalizzazioni

commerciali o di definizione delle regole internazionali, partecepiando alla governance delle

istituzioni regionali e mondiali (ONU, UE, …).

Una rappresentazione semplificata della politica economica. Gli obiettivi della politica economica sono

numerosi e a volte contraddittori fra loro. Possiamo citare il tema di un elevato tenore di vita, quello della

stabilità dei prezzi, la ripartizione equa del reddito, l’accesso di tutti ai servizi essenziali, ecc. La politica

economica pertanto persegue molteplici finalità e si vede affidare obiettivi ambiziosi, senza che sia

necessariamente presa in considerazione la difficoltà, se non l’impossibilità, di realizzarli simultaneamente.

La politica economica dispone di diversi strumenti: i più tradizionali riguardano la politica monetaria (la

fissazione dei tassi di interesse ufficiali) e la politica fiscale (livello della spesa pubblica e delle aliquote di

imposizione).

Le istituzioni estendono direttamente la loro azioni al funzionamento dei mercati e influenzano l’efficacia

degli strumenti di politica economica.

La politica economica come insieme di trade-offs. Consideriamo un governo che persegua n obiettivi

economici diversi (p.e. disoccupazione al 5%, inflazione al 2%). Questi orientamenti possono essere

riassunti in una funzione di perdita, che contabilizzerà la differenza fra ciascuna delle variabili osservate e il

suo valore obiettivo (target).

Supponiamo ora che il governo disponga di p strumenti di politica economica, ovvero p variabili di cui può

direttamente scegliere il valore (p.e. saldo di bilancio o tasso di interesse).

La politica economica consiste allora nello scegleire i p strumenti al fine di minimizzare il valore della

funzione di perdita, vincolata al funzionamento dell’economia.

Quando il numero degli strumenti è uguale al numero degli obiettivi (n = p), questi ultimi potranno essere

raggiunti tutti -> regola di Timbergen, in base alla quale il perseguimento di n obiettivi indipendenti di

politica pubblica necessita che il governo disponga di un numero almeno equivalente di strumenti

indipendenti p.

Ai governi, però, accade spesso di dover perseguire molteplici obiettivi con una gamma limitata di

strumenti. Nella loro gestione quotidiana, la norma è quella di dover ricorrere ai trade-offs. Questi ultimi

rifletteranno i loro orientamenti, ma dipenderanno anche dal rapporto con le altre istituzioni .

L’idea della politica economica come insieme di trade-offs risale già dall’epoca degli anni ’70: la curva di

Phillips è un esempio di trade-off: essa indicava che la riduzione della disoccupazione di un punto

percentuale avrebbe dovuto essere “pagata” con un aumento del tasso di inflazione.

Le riforme strutturali. Le proposte di riforma strutturale possono essere lette come tentativi di modificare

le combinazioni di politica economica cambiando le varie istituzioni ad esse preposte. Per una valutazione

delle politiche strutturali occorre però attendere l’effetto nel lungo periodo. Questo è incompatibile in

termini di political economy, cioè per un governo sospeso al vincolo di rielezione.

Le motivazioni dell’intervento pubblico

Dopo aver illustrato ciò di cui si occupa la politica economica e come funziona, tratteremo ora della sua

ragion d’essere.

Si distinguono solitamente tre funzioni essenziali della politica economica:

1. L’allocazione delle risorse. Si tratta cioè dell’assegnazione delle risorse ai diversi possibili utilizzi. Vi

rientrano le politiche dirette a fornire i beni pubblici (investimento in R&S, istruzione, ecc.). in

merito all’allocazione, i motivi di intervento sono essenzialmente quelli di rimediare ai cosiddetti

fallimenti dei mercati.

I motivi di intervento pubblico più frequenti sono la presenza dei monopoli, l’esistenza di

esternalità (p.e. inquinamento, R&S,…→ possibili soluzioni: tassa Pigouviana (per far eguagliare

costi marginali privati e costi marginali sociali); permessi di inquinamento p.e.), le asimmetrie

informative fra gli agenti (casi più frequenti: selezione avversa; azzardo morale), il carattere

incompleto di certi mercati, l’orizzonte temporale troppo breve di certe categorie di agenti.

2. La stabilizzazione macroeconomica. Essa affronta gli shock esogeni che allontanano l’economia

dall’equilibrio, con stabilità dei prezzi a pieno impiego dei fattori di produzione.

L’intervento pubblico ai fini della stabilizzazione si prefigge di minimizzare le deviazioni nel breve

periodo rispetto all’equilibrio. La sua motivazione consiste nella ricerca di una maggiore efficienza

del sistema economico, non migliorandone l’equilibrio, ma facendo in modo che sia raggiunto.

3. La redistribuzione fra agenti o fra regioni. Ovvero la modifica della distribuzione dei redditi. È ciò

che si prefiggono le politiche tributarie, di tipo progressivo, e i sussidi sociali sui mercati del lavoro.

L’argomento centrale a favore dell’intervento pubblico è che, per quanto la distribuzione dei redditi

originata dall’equilibrio di mercato sia ottimale nel senso di Pareto, essa non garantisce

necessariamente la giustizia sociale. La motivazione dell’intervento pubblico non èrelativo perciò

all0inefficienza della soluzione di mercato, come nel caso delle funzioni di allocazione e di

stabilizzazione, ma ad un’esclusiva attenzione all’equità sociale.

Le politiche allocative tentano di accrescere il più possibile l’output raggiungibile senza inflazione, ciò che si

chiama in generale output potenziale. Le politiche di stabilizzazione invece si propongono di minimizzare lo

scarto fra output effettivo e output potenziale, ciò che si chiama output gap.

L’output gap può essere definito come la differenza tra l’ouput determinato dalla domanda aggregata, Y , e

t

̅

l’output potenziale determinato dall’offerta, .

t ̅

%output gap = (Y / ) – 1

t t

Un output gap negativo significa che il PIL è inferiore al suo potenziale, il che comporta una disoccupazione

superiore a quella frizionale di equilibrio (disoccupazione involontaria). Un output gap positivo significa che

il PIL è superiore al potenziale, il che può apparire paradossale.

Valutazione ex ante ed ex post

La valutazione di una politica a partire da un modello dipende da un ragionamento ex ante, poiché mette a

confronto la situazione attuale con la simulazione di quella che verrebbe a risultare dalla politica studiata.

Anche realizzando una versione ex post, che consistesse nel raffrontare la situazione derivante dalla politica

studiata con una simulazione di quella che si sarebbe prodotto in assenza di questa politica, la valutazione

si baserebbe comunque su parametri stimati in anticipo.

La valutazione ex ante è particolarmente inadeguata nel momento in cui la riforma in esame presenta un

carattere strutturale e si suppone modifichi i comportamenti in modalità che non sono la semplice replica

di esperienze passate.

In pratica, la valutazione ex ante o ex post degli effetti delle politiche economiche si richiama ancora

piuttosto spesso a dei criteri molto rozzi: aumento del PIL, calo della disoccupazione, miglioramento dei

redditi più bassi, ecc.

Alcuni di questi criteri sono privi di un fondamento economico rigoroso: ciò accade in particolare per

quanto riguarda il PIL: un aumento delle spese militari o degli investimenti nei dispositivi di sicurezza in

conseguenza di minacce terroristiche p.e. accrescono il PIL, ma non aumentano il benessere.

Per rimediare alle carenze del PIL, sono stati elaborati altri indicatori, come quelli di sviluppo umano, che

considerano un insieme di criteri sociosanitari (istruzione, nutrizione, speranza di vita, salute, ecc.). In

particolare, l’indice di sviluppo umano (HDI) è un indice composito, il cui calcolo include la speranza di vita

alla nascita, il sapere, misurato dal tasso ponderato di alfabetizzazione degli adulti e dai tassi ponderati di

scolarizzazione primaria, secondaria e terziaria, e il PIL pro capite in dollari a parità di potere d’acquisto

(PPA).

La misura della disuguaglianza. La misura più semplice delle disuguaglianze è lo scarto di reddito o di

ricchezza fra coloro che rientrano nel 10% inferiore (primo decile) e quelli del 10% superiore (decimo

decile) della popolazione. È questo il tipo di calcolo che viene più spesso utilizzato nel dibattito pubblico.

La curva di Lorenz rappresenta l’insieme della distribuzione. Sull’ascissa, essa indica la frazione della

popolazione che ha i redditi più bassi e, sull’ordinata, la parte del reddito

corrispondente a questa frazione di popolazione. Permette dunque di

rispondere alla seguente domanda: “quale è la percentuale (y) dei redditi

detenuti da una certa proporzione (x) degli individui più poveri?”. La

bisettrice corrisponde a una distribuzione egualitaria dei redditi. Più la

curva di Lorenz si allontana dalla bisettrice, più le disuguaglianze sono

grandi.

L’indice di concentrazione di Gini fornisce un calcolo sintetico della disuguaglianza della distribuzione dei

redditi. Esso si ricava dalla curva di Lorenz calcolando la superficie compresa tra questa curva e la bisettrice.

Questa superficie al suo minimo è nulla (in caso di distribuzione strettamente egualitaria) e al suo massimo

è di 0,5 (quando in un solo individuo si concentrano tutti i redditi).

Gli effetti secondari

Finora, per comodità, abbiamo separato le funzioni di allocazione, di stabilizzazione e di redistribuzione. In

realtà, gli effetti di una decisione di politica economica si producono contemporaneamente in due o tre di

questi ambiti. Accade spesso, che una politica sia adottata in ragione dei suoi effetti in un ambito, ma abbia

effetti negativi in un altro:

- Accade di frequente che le politiche di redistribuzione introducano delle distorsioni indesiderabili

nell’allocazione delle risorse; i sussidi di sostegno ai redditi, il cui obiettivo è redistributivo, possono

in tal modo generare delle trappole dell’inattività (gente che non cerca più lavoro perché le va

bene il sussidio).

- La deflazione può avere degli effetti indesiderati in termini distributivi (redistribuzione), perché

penalizza gli agenti indebitati, e in termini allocativi, perché la disoccupazione alla quale essa si