Riassunti e Schemi di Diritto dell'immigrazione dell'UE, prof. Borraccetti, programma completo

Diritto dell’immigrazione dell’Unione europea

Prof. Borraccetti http://www.scienzepolitiche.unibo.it/it/corsi/insegnamenti/insegnamento/2015/38604821/09/2015

Modalità d’esame

• 40 ore: Lezione + 40 ore Esercitazione = Affrontare un tema e fare una proposta di atto.
• No prove intermedie.
• Argomento per ogni gruppo: applicazione concreta.
• Esame orale (aggiornato).

Variazione del programma

1. Parte sull’Immigrazione: Immigrazione Regolare.
2. Immigrazione Irregolare.
3. Parte sull’Asilo.

Testi

• Calamia, Gestri, Di Filippo, Immigrazione Diritto e Diritti: profili internazionalistici ed europei, Padova, 2012.
• Nascimbene, Lo straniero nel diritto internazionale, Milano, 2013. (?)
• http://europeanmigrationlaw.eu/en Sito web da consultare.

Istituzioni europee

• Consiglio d’Europa: organizzazione regionale che si fonda sulla convenzione europea dei diritti dell’uomo e salvaguardia delle libertà fondamentali.
• Corte di Strasburgo = CEDU = Convenzione Europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
• Assemblea Parlamentare e Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Istituzioni dell’Unione europea

Consiglio Europeo: non ha potestà legislativa ma ha potere di indirizzo generale (agisce per consensus).

Consiglio dell’Unione Europea: vi partecipano i rappresentanti degli Stati membri di rango ministeriale e non sono sempre ministri.

• Es. Germania non ha ministro federale dell’Agricoltura (competenze regionali dei Lander).
• Ha potestà legislativa = Co-legislatore con Parlamento Europeo.

Commissione Europea: di norma ha il potere di iniziativa legislativa (alcune volte è lo Stato ad averla).

Atti vincolanti e legislativi sono adottati attraverso procedura legislativa.

Procedura legislativa

1) Procedura legislativa ordinaria codificata: è codificata dal trattato.

Consiglio e Parlamento devono essere d’accordo: se non condividono proposta di atto (modifiche), se una delle due parti non è d’accordo la proposta non diventa un atto.

• Es. Direttiva Bolkestein (non passò perché Parlamento Europeo era contrario).
• Accordo tra USA e Unione Europea: Parlamento Europeo contrario, è stato modificato.

2) Procedura legislativa speciale: o da Consiglio o da Parlamento (proposta Commissione).

Caratteristiche degli atti legislativi

Regolamenti: sono atti legislativi vincolanti e hanno portata generale erga omnes e astratta, predicono effetti da entrata in vigore (dopo pubblicazione in gazzetta ufficiale Unione Europea).

• I destinatari sono tutti i soggetti di diritto.

Direttive: atti vincolanti dove esiste un obbligo di risultato ma non di mezzi.

Stati obbligati a raggiungere risultato descritto dalla direttiva anche se la scelta dei mezzi è libera.

Decisioni: atti di portata generale o individuale.

• Generale: pubblicazione in gazzetta ufficiale (es. Stati Membri).
• Individuale: effetti da quando sono notificati dal soggetto interessato.

Elementi essenziali dell’atto

Base giuridica (Legal Basis) dell’atto: elemento essenziale dell’atto.

Elementi comuni tra atti vincolanti: Motivazione: ogni atto deve essere motivato, conoscere le ragioni che portano ad adottare quell’atto. Sono presenti gli obiettivi e come procedere.

Base giuridica: disposizioni dei trattati che attribuiscono alle istituzioni il potere di adottarli.

• Base giuridica dell’atto, cioè le norme comunitarie che ne consentono l’emanazione.
• Importanza di natura costituzionale: accertare la loro legittimità.
• Norma del trattato in virtù della quale viene adottato un atto.
• Un atto vincolante e legislativo deve essere giustificato dal diritto primario e non può esserne in contrasto.
• Se manca la base giuridica l’atto può essere annullato dalla Corte di Giustizia.
• Centro di gravità: capire la finalità principale o preponderante (anche in presenza di più regole, una deve essere prevalente).

Pubblicazione sulla gazzetta ufficiale = conoscibilità dell’atto.

Non retroattività: un atto vincolante crea obblighi dal momento in cui entra in vigore (non nel passato).

• Non esiste una gerarchia tra atti vincolanti dell’UE: se due atti vincolanti entrano in contrasto tra di loro vale il Criterio temporale.
• Un atto di Diritto Derivato non deve mai essere in contrasto con il Diritto Primario (Annullamento).

Es: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32015D1523&from=EN

• Base giuridica: TFUE art.78.3 = fondamento normativo dell’atto.
• Motivazioni: ragioni di diritto (solidarietà) e di fatto.
• Procedura legislativa ordinaria: Parlamento e Consiglio dell’Unione Europea.
• Procedura speciale: Conflitto di basi giuridiche: procedura che favorisce la partecipazione del Parlamento Europeo.

Principio di attribuzione delle competenze: competenza di adottare quell’atto a chi ha competenze.

Istituzioni politiche dell’Unione europea

• Commissione Europea = tutela interessi dell’Unione Europea.
• Parlamento Europeo = rappresentante dei cittadini.
• Consiglio dell’Unione Europea: rappresentante degli interessi degli Stati Membri.

Principio di sussidiarietà: Azione dell’Unione Europea è volta a raggiungere un obiettivo maggiore rispetto alla somma degli obiettivi raggiunti in quell’ambito dalle azioni dei singoli Stati.

• Unione Europea: può agire quando la somma delle azioni degli Stati non raggiunge lo stesso risultato, no azione soddisfacente (es. Stati Membri su Immigrazione ultimi giorni).

Principio di proporzionalità: a parità di risultato raggiunto si utilizza lo strumento meno invasivo dei risultati = Es. tra Regolamento e Direttiva.

Sussidiarietà e Proporzionalità regolano l’attribuzione delle competenze.

La Base giuridica può essere espressa oppure tacita (ricavabile dalle motivazioni) mentre le Motivazioni possono essere solo espresse altrimenti l’atto è considerato viziato = nullo come mai avvenuto, effetti risalgono nel tempo salvo che la Corte di Giustizia Europea dica altrimenti.

Altre istituzioni europee ed agenzie

• Corte di Giustizia, Banca Centrale Europea, Corte dei Conti.
• Comitato delle Regioni e Comitato Sociale.
• Agenzie, organi e organismi: strutture che lavorano per l’Unione ma non sono istituzioni.
• EASO = European Asylum Support Office.
• Frontex.

Rinvio pregiudiziale

Dinanzi al giudice nazionale si pone un problema di interpretazione del diritto dell’UE o di validità di un atto delle istituzioni, la cui risoluzione si ritenga necessaria per decidere il contenzioso interno.

Principio di cooperazione giudiziaria tra giudice nazionale e giudice UE (Corte di Giustizia non può risolvere controversie di diritto interno) = stretta collaborazione a livello giudiziario tra i due livelli (principio leale collaborazione).

Corte di Giustizia viene coinvolta dal Giudice Nazionale: CGUE fornisce le indicazioni agli Stati cui devono attenersi. Rinvio pregiudiziale si attiva sempre dal basso verso l’alto.

La questione pregiudiziale deve essere risolta prima di pronunciare la sentenza, poi giudice si adegua e risolve il caso contenzioso interno: sentenza utile per risolvere causa interna + effetti sull’ordinamento UE.

Tipologie di rinvio pregiudiziale

1. Rinvio pregiudiziale d’interpretazione: si vuole assicurare l’applicazione corretta e uniforme del Diritto UE da parte di tutti gli Stati membri.

• CGUE fornisce indicazioni e criteri e le Richieste d’interpretazione possono riguardare qualsiasi norma di diritto dell’Unione Europea (Trattati, Principi, Diritto Derivato).
• Giudice nazionale chiede alla CGUE il significato di una norma UE: normalmente si chiede l’interpretazione di una disposizione e di un art.
• È uno strumento di cooperazione tra giudici nazionali e la Corte di Giustizia dove i giudici nazionali chiedono una pronuncia della Corte di Giustizia (pronuncia della Corte è necessaria per risolvere).
• Prima di arrivare a giudizio i giudici dello Stato membro che reputano necessaria la pronuncia della Corte.
• Interpretazione della Corte di Giustizia del diritto dell’Unione Europea.
• Es. Art.18 Diritto d’Asilo: se giudice non è convinto, allora rinvia alla Corte di Giustizia chiedendo la Interpretazione del diritto della Corte di Giustizia.

Es. La Corte di Giustizia interpreta l’art.18 che deve essere inteso in questo senso.

Validità di norme di diritto derivato

• 1) Es. Signor Kadzoev.
• 2) Es. Signor Mahdi: cittadino sudanese in Bulgaria: Sudan non vuole dare documenti di viaggio, più di 18 mesi non può essere trattenuto.

Sentenze della Corte: hanno un effetto immediato vincolante = Sito web della corte.

Il 9 agosto 2013 un cittadino sudanese privo di un documento d’identità valido, sig. Bashir Mohamed Ali Mahdi, è stato arrestato in Bulgaria. È stato trasferito in un centro di permanenza temporanea per il tempo necessario a dare esecuzione alle misure amministrative coercitive di accompagnamento forzato alla frontiera adottate nei suoi confronti.

Il 12 agosto 2013, il sig. Mahdi ha sottoscritto una dichiarazione di disponibilità al rimpatrio volontario in Sudan.

In seguito, il sig. Mahdi ha ritrattato la sua dichiarazione di disponibilità al rimpatrio volontario. L’ambasciata del Sudan, pur confermando l’identità del sig. Mahdi, ha negato il rilascio di un documento di viaggio con la motivazione che il sig. Mahdi non aveva intenzione di far ritorno in Sudan. Una volta trascorso il termine del primo trattenimento, le autorità bulgare hanno adito il giudice amministrativo bulgaro al fine di ottenere la proroga del trattenimento, facendo valere, in particolare, il rischio di fuga e la mancata cooperazione dell’interessato.

In tale contesto, l’autorità giudiziaria bulgara ha adito la Corte di giustizia, sottoponendole innanzitutto due questioni di carattere procedurale: (1) Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98). Se, quando riesamina la situazione dell’interessato allo scadere del termine del primo trattenimento, l’autorità amministrativa competente debba adottare un atto scritto motivato in fatto e in diritto e (2) se il controllo di legittimità di un atto simile implichi che l’autorità giudiziaria abbia una competenza estesa al merito della controversia.

Riguardo alla prima questione, la Corte ricorda che, nell’ambito della direttiva sul rimpatrio dei cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare 1, l’unica prescrizione in merito all’adozione di un atto scritto è quella secondo cui il trattenimento dev’essere disposto con atto scritto, motivato in fatto e in diritto. Tale prescrizione deve essere interpretata come riguardante anche ogni decisione sulla proroga del trattenimento, posto che il trattenimento e la proroga hanno la stessa natura e che il cittadino dev’essere in grado di conoscere i motivi della decisione adottata nei suoi confronti.

La Corte dichiara pertanto che, supponendo che le autorità bulgare, prima di adire il giudice amministrativo, abbiano deciso in merito al proseguimento del trattenimento, sarebbe stato necessario un atto scritto motivato in fatto e in diritto. Nel caso in cui, invece, le autorità bulgare si siano limitate a riesaminare la situazione del sig. Mahdi senza decidere sulla domanda di proroga (circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare), esse non sarebbero state tenute ad adottare un atto espresso, vista l’assenza di disposizioni in tal senso nella direttiva.

Riguardo alla seconda questione, la Corte dichiara che l’autorità giudiziaria chiamata a statuire su una domanda di proroga di un primo trattenimento deve necessariamente avere competenza a conoscere di qualsiasi elemento di fatto e di diritto rilevante per stabilire se la proroga sia giustificata, il che implica un esame approfondito degli elementi di fatto. Detta autorità deve poter sostituire la propria decisione a quella che ha disposto il primo trattenimento e ordinare o la proroga del trattenimento o una misura alternativa meno coercitiva oppure la liberazione del cittadino, sussistendone i presupposti.

L’autorità giudiziaria deve prendere in considerazione ogni elemento rilevante nell’adozione di una siffatta decisione. Ne consegue che i poteri di cui l’autorità giudiziaria dispone nell’esercizio di tale controllo non possono, in ogni caso, essere limitati ai soli elementi prodotti dall’autorità amministrativa.

Inoltre, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte se il primo periodo trattenimento possa essere prorogato unicamente con la motivazione che il cittadino di un paese terzo non è in possesso dei documenti d’identità e sussiste, quindi, un rischio di fuga. A tal proposito, la Corte ricorda che il rischio di fuga è un elemento da prendere in considerazione in sede di decisione sul primo trattenimento. Viceversa, nel caso della proroga di un trattenimento, il rischio di fuga non costituisce una delle due condizioni per la proroga previste dalla direttiva.

Pertanto, detto rischio è rilevante solo ai fini del riesame delle condizioni che hanno inizialmente dato luogo al trattenimento. Ciò implica dunque la valutazione degli elementi di fatto che caratterizzano la situazione del sig. Mahdi per verificare se non sia possibile adottare efficacemente nei suoi confronti una misura meno coercitiva. Solo qualora persista un rischio di fuga è possibile tenere conto della mancanza dei documenti d’identità. Ne consegue che la mancanza dei documenti d’identità non può, di per sé, giustificare una proroga del trattenimento.

Il giudice del rinvio chiede altresì se il diniego di rilascio dei documenti d’identità opposto al sig. Mahdi dall’ambasciata del Sudan sia ad esso imputabile e, in caso affermativo, se la condotta del sig. Mahdi possa essere qualificata come mancata cooperazione, circostanza che giustificherebbe la proroga del trattenimento.

La Corte risponde che è possibile ritenere che il sig. Mahdi abbia dimostrato una «mancanza di cooperazione» ai sensi della direttiva soltanto se, dall’esame della sua condotta, risulti che lo stesso non ha cooperato all’esecuzione dell’operazione di allontanamento e sia probabile che tale operazione duri più a lungo del previsto a causa di siffatto comportamento. Questa verifica spetta al giudice del rinvio.

Infine, rispondendo all’ultima questione sottoposta dal giudice del rinvio, la Corte dichiara che, in caso di liberazione del sig. Mahdi, la Bulgaria benché non sia tenuta a rilasciargli un permesso di soggiorno autonomo o a conferirgli un diritto di soggiorno deve nondimeno fornirgli una conferma scritta della sua situazione, secondo quanto previsto dalla direttiva.

IMPORTANTE: Il rinvio pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell'ambito di una controversia della quale sono investiti, di interpellare la Corte in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione. La Corte non risolve la controversia nazionale. Spetta al giudice nazionale risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte. Tale decisione vincola egualmente gli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un problema simile.

23/09/2015: EUR-Lex

Sito accesso Diritto Unione Europea.

Questione linguistica

• Le lingue di lavoro ufficiali sono l’Inglese, il Francese e il Tedesco.
• 24 lingue ufficiali: il testo è sempre scritto in francese e inglese ma viene tradotto anche in altre 24 lingue.
• Si presenta un problema traduzione e spesso d’interpretazione.
• Questione linguistica diversa: spesso ci sono dubbi sull’interpretazione (Corte di Giustizia).

Direttiva Rimpatri del 2008: termine “Illegal stay” usato fino al 2008.

• Termine Nuova Commissione “illegal” viene bandito: si usa solo termine regolare e irregolare.
• Il termine “illegale” viene bandito dall’ordinamento perché trasmette l’idea che sia qualcosa contro la legge.
• Il termine Irregolare riguarda questioni amministrative ed ha un impatto minore perché si riferisce più a procedure burocratiche.
• Nelle versioni italiana e francese è presente il termine Irregolare mentre in quella inglese c’è ancora illegale.

Altri dubbi d’interpretazione si hanno con le persone che devono essere identificate.

• Rimpatrio verso paese d’origine o di transito.
• Centri di permanenza temporanea (versione italiana) danno l’idea di un periodo temporaneo dove stare.
• Specializeddetentionfacilities (versione inglese e francese) si riferiscono più alla specialità dello stare.
• La differenza tra “detenzione” e “trattenimento” riguarda il fatto di aver commesso un reato o meno.
• Alcuni dubbi sull’interpretazione derivano anche dalla differenza tra due sistemi giuridici differenti:

1. Regno Unito: Sistema di Common Law.
2. Resto d’Europa: Civil Law.

Assistenza linguistica

Persone immigrate non parlano la nostra lingua.

• È quindi fondamentale avere dei traduttori.
• Carta dei Diritti Fondamentali assicura all’ [Art. 41.4] che: Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua.
• Diritto di utilizzare la propria lingua o altre e avere assistenza di un interprete.
• Direttive: garantiscono l’obbligo per gli Stati di assistenza linguistica.

Migrazione

Migranti economici: persone che decidono di spostarsi dal proprio paese d’origine per migliorare la loro vita.

• Migrante Regolare: coloro