Riassunto esame Relazioni, prof. Bardi, libro consigliato Governo e politiche dell Unione europea, Nuge: vol. 2

Riassunto del Manuale “Governo e politiche dell’Unione Europea: Volume II – Istituzioni e attori politici” di Neill Nugent

A cura di Moro Gregorio

• La Commissione
• Il Consiglio dei ministri
• Il Consiglio europeo
• Il Parlamento europeo
• Il diritto dell'Unione, la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado
• Altri attori e istituzioni

Governo e politiche dell’Unione Europea: Vol. II – Istituzioni e attori politici

La Commissione

Presentata frequentemente come la struttura amministrativa dell’UE, la Commissione europea è in realtà tanto qualcosa di più quanto qualcosa di meno; i trattati e la pratica politica le hanno assegnato poteri propositivi e deliberativi assai più ampi, perlomeno in teoria, di quelli che competono a una semplice amministrazione.

Tuttavia, il suo ruolo esecutivo è fortemente limitato dal fatto che gli organismi degli stati membri detengono la maggior parte delle responsabilità amministrative ordinarie dell’UE.

La Commissione ha un ruolo centrale nelle procedure decisionali dell’UE su tutti i fronti. Dotata di un’ampia serie di poteri e strumenti politici e rafforzata dalla frequente incapacità di altre istituzioni UE a fornire una chiara leadership, essa costituisce il fulcro del sistema UE.

1 – Nomina e composizione

1.1 – Il collegio dei commissari

Al vertice della Commissione si trovano i singoli commissari, ciascuno incaricato di un particolare settore politico, che si riuniscono collettivamente nel collegio dei commissari.

Originariamente erano 9 ma ora sono 27, dopo gli allargamenti del 2004 e 2007. La ragione della mancata simmetria tra numero di commissari e numero degli stati membri prima del 2004 è dovuta al fatto che ciascuno dei 5 paesi maggiori aveva due commissari.

Per evitare che le dimensioni del collegio divenissero eccessive dopo l’allargamento, il vertice di Nizza del 2000 stabilì che:

• Dal 2005 tutti gli stati membri avrebbero avuto un solo commissario;
• Una volta raggiunta quota 27, gli stati membri avrebbero utilizzato questo criterio: il numero dei membri è inferiore al numero di stati membri;
• I membri della Commissione sono scelti in base a una rotazione paritaria le cui modalità sono stabilite dal Consiglio che delibera all’unanimità;
• Il numero dei membri della Comunità è fissato dal Consiglio che delibera all’unanimità.

1.1.1 – Procedura di nomina

Prima del collegio che entrò in carica nel 1993, le Commissioni erano nominate ogni 4 anni di comune accordo con i governi degli stati membri.

Il trattato di Maastricht modificò questa procedura anche per rafforzare i legami tra la Commissione e il PE: tale rafforzamento è stato realizzato in 2 modi, formalizzando e così irrigidendo la prassi consolidata negli anni ’80 per la nomina della Commissione e del suo presidente.

Ora gli stati membri avevano l’obbligo di consultare il PE sul candidato alla presidenza; il designato, a sua volta, ha l’obbligo di presentarsi al PE per il voto di fiducia.

Inoltre, allineando la durata del mandato del PE e della Commissione, i collegi sarebbero restati in carica 5 anni.

Il trattato di Amsterdam confermò i poteri che il PE si era arrogato sulla nomina del Presidente della Commissione; inoltre accordò al presidente un potenziale veto sui designati nazionali per il ruolo di commissari.

Il trattato di Nizza modificò ancora la procedura: le decisioni nel Consiglio europeo sulla nomina del presidente e degli altri commissari sarebbero state prese con voto a maggioranza qualificata piuttosto che all’unanimità.

Il trattato di Lisbona rafforza in modo più esplicito la posizione del PE nella procedura di elezione del Presidente della Commissione, trasformando l’approvazione del presidente e dei membri designati in “elezione” degli stessi, da parte del Parlamento a maggioranza dei suoi membri.

1.1.2 – Le dimissioni nel 1999 della Commissione Santer e la nomina della Commissione Prodi

Nel marzo 1999 accadde che la Commissione Santer fu spinta a rassegnare le sue dimissioni 9 mesi prima della scadenza prevista dal suo mandato.

Subito dopo le dimissioni, la stessa annunciò che sarebbe rimasta in carica fino alla nomina del nuovo collegio; per decidere sulla questione non si dovette convocare un vertice speciale perché ne era già stato fissato uno che sarebbe caduto di lì a poco dopo la data di dimissione del collegio.

Al vertice di Berlino del marzo 1999, i leader nazionali decisero di nominare l’ex primo ministro italiano Romano Prodi come nuovo presidente della Commissione.

1.1.3 – La nomina della Commissione Barroso

Nei mesi che precedettero il vertice del Consiglio europeo del giugno 2004, finalizzato alla ricerca di un accordo sul nome del nuovo presidente della Commissione, molte importanti figure del panorama comunitario furono additate come candidati.

Alla fine la lista dei favoriti si ridusse a 2 figure: il Primo ministro belga Guy Verhofstadt e il Commissario per le relazioni esterne, il britannico Chris Patten. Entrambi sarebbero riusciti ad assicurarsi il sostegno della maggioranza qualificata degli stati necessaria all’elezione.

Il vertice di giugno non giunse mai al voto per la risoluta opposizione del primo ministro britannico Tony Blair alla candidatura di Verhofstadt e del presidente francese Chirac alla candidatura di Patten, quindi il vertice si sciolse senza un accordo sull’identità del designato.

Ben presto però intensi scambi informali a livello politico portarono alla convergenza sulla figura del primo ministro portoghese José Manuel Barroso, che in uno speciale vertice venne formalmente nominato.

Dopo l’assegnazione dei portafogli ai commissari designati dal presidente Barroso, si sono svolte le audizioni dei commissari designati davanti al PE; esso però criticò l’assegnazione di alcuni portafogli a dei commissari.

Il problema più grave fu la nomina del commissario italiano Rocco Buttiglione come commissario per la giustizia, libertà e sicurezza, perché i suoi punti di vista erano molto conservatori; perciò Barroso ritirò il suo collegio.

Barroso decise di sostituire Franco Frattini a Buttiglione e così la Commissione Barroso poté entrare in carica alla fine del 2004.

1.1.4 – Imparzialità ed indipendenza

Nonostante ci si riferisca di frequente ai singoli commissari nei termini di “Commissario ungherese”, “Commissario finlandese” ecc., costoro non dovrebbero essere considerati rappresentanti nazionali.

In pratica una piena imparzialità non è stata né realizzata né perseguita; sebbene i commissari siano nominati dal Consiglio con l’approvazione del presidente designato e del PE, in realtà essi sono scelti dai loro governi.

L’insistenza dei trattati sulla completa indipendenza dei commissari viene interpretata con una certa elasticità; anzi, una totale neutralità non è desiderabile dal momento che il lavoro della Commissione viene facilitato dal fatto che i commissari mantengono legami con sedi decisionali disseminate in tutta l’UE, in particolare con quelle del loro paese di origine.

1.1.5 – Caratteristiche dei commissari

In linea di massima non è sbagliato affermare che i commissari tendono a essere politici nazionali di alto livello. Gran parte dei commissari sono ora ex ministri e alcuni di essi ex capi di dicasteri molto importanti.

Data la diversa composizione politica dei governi nazionali dell’UE, vi è ovviamente una molteplicità di opinioni politiche rappresentate nella Commissione; un dato importante è che tutti i governi hanno adottato la pratica di nominare rappresentanti che sono filoeuropei e che non sono stati associati a partiti estremisti o frange radicali dei partiti tradizionali.

1.1.6 – Il Presidente

È la carica più prestigiosa e potenzialmente più influente nella Commissione. Anche se le decisioni devono essere prese collettivamente dal collegio, esso:

• È il più illustre e il più noto dei commissari;
• È il rappresentante della Commissione nei suoi rapporti con le altre istituzioni UE e con organi esterni;
• Deve imprimere una direzione all’azione dei suoi colleghi commissari e, in generale, alla Commissione nel suo insieme;
• Assegna i portafogli ai commissari;
• Può costringere alle dimissioni singoli commissari dopo aver ottenuto l’approvazione del collegio;
• È responsabile della supervisione di alcuni dei più importanti servizi amministrativi della Commissione;
• Può assumere specifiche responsabilità in determinati settori.

1.1.7 – I portafogli

Tutti i commissari, ad eccezione del Presidente, ricevono un portafoglio, cioè una particolare area di responsabilità.

Prima dell’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, la distribuzione dei portafogli politici tra i commissari era una questione di negoziati e di equilibri politici; il presidente non poteva assegnare le cariche secondo le proprie preferenze poiché era soggetto a pesanti pressioni da parte dei propri commissari, e a volte anche da parte dei governi che cercavano di ottenere per i loro commissari posizioni importanti dal punto di vista nazionale.

In più non poteva ignorare il fatto che i commissari al loro secondo mandato desideravano un avanzamento a portafogli più importanti. Non sorprende dunque che non vi fossero rimpasti nel corso del mandato di una Commissione.

La dichiarazione n. 32 allegata al trattato di Amsterdam assegna al presidente un ampio margine di discrezionalità nella distribuzione dei compiti nel collegio, e gli consente di redistribuire tali compiti durante la sua permanenza in carica.

1.1.8 – I gabinetti

I commissari hanno i loro gabinetti personali ad assisterli nell’adempimento dei loro compiti. Sono piccoli gruppi di 6 membri più il personale di supporto, con l’eccezione del gabinetto del presidente che conta 9 funzionari.

Prodi, appena nominato presidente della Commissione, rivelò il suo proposito di conferire a questi organi un carattere maggiormente multinazionale. Così introdusse la regola secondo la quale ciascun gabinetto doveva includere almeno 3 nazionalità e il capo di gabinetto doveva essere di nazionalità diversa da quella del commissario.

I gabinetti svolgono diversi compiti: raccolgono informazioni e mantengono il loro commissario informato sugli sviluppi negli ambiti al di fuori del suo settore politico; intrattengono rapporti con le altre parti della Commissione per scopi che vanno dal disbrigo di questioni di routine, alla ricerca di sostegno per le priorità politiche del loro commissario ecc.

1.2 – L’apparato burocratico

L’apparato della Commissione costituisce la componente più consistente sotto il profilo numerico dell’intero apparato amministrativo dell’UE.

Nel 2007 la Commissione contava circa 24.000 funzionari, di cui circa 19.000 sono impiegati amministrativi e gli altri sono impiegati nella ricerca e sviluppo tecnologico.

Gli impiegati della Commissione sono in maggioranza assunti a tempo indeterminato a seguito di concorsi pubblici. Esiste una struttura interna e gran parte dei posti di grado più elevato vengono assegnati mediante promozione interna.

I principi meritocratici devono però fare i conti con una politica che mira ad assicurare un bilanciamento delle nazionalità a livello personale; tutti i governi si sono sempre interessati a questi processi di selezione e hanno cercato di assicurare ai propri connazionali una buona rappresentanza in tutto l’apparato amministrativo dell’UE.

2 – Organizzazione

2.1 – Direzione generale e gli altri servizi

Così come i governi nazionali sono divisi in ministeri e dipartimenti, la Commissione è divisa in unità organizzative che ammontano a un totale di 41 dal 2008; la maggior parte prende il titolo di DG, ossia “direzioni generali”.

Nel caso più comune una DG ha da 200 a 500 funzionari suddivisi in 4-6 direzioni, ciascuna a sua volta divisa in 3 o 4 unità.

2.2 – La struttura gerarchica

La struttura gerarchica interna della Commissione è così composta:

• Tutte le questioni importanti vengono incanalate attraverso le riunioni settimanali del Consiglio dei commissari, dove, se possibile, le decisioni sono prese all’unanimità, a maggioranza se necessario;
• Nei settori politici, il commissario che ne detiene il portafoglio ha la maggiore responsabilità direttiva, e i vertici decisionali delle DG sono formalmente i direttori generali che rispondono al commissario competente;
• Alla testa delle direzioni vi sono i direttori che rispondono al direttore generale;
• Le unità sono dirette da capi unità che rispondono al direttore responsabile;
• La struttura però presenta alcuni problemi: ai livelli più alti le linee di autorità e responsabilità appaiono confuse poiché spesso i portafogli dei commissari non collimano perfettamente con le responsabilità politiche delle DG.

Un’altra questione problematica è rappresentata dal doppio volto del loro incarico: essi si presentano come figure ibride a metà tra i capi di dipartimento e i ministri.

2.3 – Meccanismi decisionali

La struttura gerarchica produce un percorso tipo attraverso cui le proposte si fanno strada nella complessa macchina della Commissione:

• Il primo progetto redatto nella DG ha un livello decisionale medio per il quale viene sollecitata l’assistenza esterna di vari consulenti;
• Successivamente il progetto comincia il suo percorso ascendente attraverso le gerarchie superiori delle DG e attraverso i gabinetti dei commissari e le riunioni settimanali dei capi di gabinetto fino a raggiungere il collegio dei commissari. Il progetto può subire notevoli revisioni nel corso di questo percorso;
• Il collegio dei commissari è libero di valutare il progetto: può accettarlo, respingerlo, rinviarlo alla DG perché lo rielabori, o rimandare la propria decisione.

Ogni tipo di variazione è possibile su questo tipo di percorso tipo; un’altra procedura è la c.d. “procedura scritta”: le proposte che non sollevano controversie sono trasmesse a tutti i commissari e vengono adottate se nessuno di loro avanza obiezioni entro un termine, generalmente una settimana.

Altre deviazioni del percorso tipo si hanno quando le questioni sul tappeto sono trasversali a più divisioni amministrative della Commissione: dispositivi di collegamento e coordinamento sono essenziali se la Commissione vuole mantenere la propria efficienza.

Quattro dispositivi sono importanti nell’assicurare coordinamento:

• A livello di DG sono stati sviluppati diversi meccanismi e dispositivi gestionali per correggere il problema del coordinamento orizzontale.
• L’agenzia istituzionale principale per la promozione del coordinamento è il segretario generale della Commissione, il cui compito è garantire che all’interno della Commissione vi sia un adeguato livello di comunicazione e coordinamento. Il segretario deve assicurarsi che tutti gli interessi della Commissione siano stati presi in considerazione prima che una proposta venga sottoposta al collegio dei commissari.
• Il presidente della Commissione ha responsabilità di coordinamento: una forte personalità può far molto per plasmare un certo grado di identità collettiva a partire dal composito gruppo di uomini che siedono attorno al tavolo della Commissione. Ciò è possibile solo agendo con tatto e sfruttando opportunamente le proprie abilità nelle relazioni sociali.
• Il collegio dei commissari si trova in una posizione privilegiata per godere di una ampia visione d’insieme delle attività della Commissione e svolgere un’adeguata azione di coordinamento. Tutte le questioni importanti vengono riferite durante la riunione settimanale dei commissari, dove il panorama degli interessi comunitari è rappresentato dai portafogli delle personalità che siedono al tavolo.

Malgrado tutti questi dispositivi di coordinamento, permane in molti settori l’impressione che la Commissione continui a operare in modo troppo compartimentalizzato, prestando scarsa attenzione alla coerenza politica complessiva dell’UE.

3 – Responsabilità e poteri

Pur riconoscendo che esiste una certa sovrapposizione di categorie, le responsabilità e i poteri associati della Commissione possono essere raggruppati in sei categorie principali: proposta e sviluppo delle politiche e delle leggi; funzioni esecutive; tutela dell’ordinamento giuridico; rappresentanza e negoziazione esterna; mediazione e conciliazione; promozione dell’interesse generale.

3.1 – Proposta e sviluppo delle politiche e degli atti legislativi

Il TCE afferma che la Commissione formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal trattato quando questo lo prevede ovvero quando la Commissione lo ritenga necessario.

Ciò significa che la Commissione ha la responsabilità di proporre misure capaci di promuovere lo sviluppo dell’UE.

La Commissione aveva anche poteri propositivi e di iniziativa in base ai pilastri due e tre del trattato sull’UE; il trattato di Lisbona abolisce la struttura a pilastri determinando così la possibilità di adottare strumenti legislativi nel terzo pilastro ma non nel secondo.

La Commissione europea inoltre perderà i poteri di proposta in questo settore perché tale potere viene trasferito all’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

3.1.1 – Procedura di proposta e sviluppo delle politiche

Essa avviene a diversi livelli in quanto può spaziare dalle macropolitiche a vasto raggio, a quelle più dettagliate rivolte a settori specifici.

La Commissione non ha la mano totalmente libera, poiché ogni sorta di altri attori cercano di giocare un loro ruolo nel processo politico attraverso attività quali la produzione di documenti programmatici, attività di lobby ecc.

Così essi esercitano pressioni politiche su