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3.1.2 – Procedura di proposta e sviluppo degli atti legislativi: La Commissione ha un ruolo ancora più

importante in materia legislativa perchè solo essa ha i poteri di proporre e redigere proposte legislative. Le

altre due istituzioni che partecipano al processo legislativo, il Consiglio e il PE, possono chiedere alla

Commissione di presentare proposte, ma non possono presentare o redigere essi stessi la proposta

legislativa. Dopo che la proposta legislativa è stata presentata, la Commissione mantiene una notevole

misura di controllo su di essa dato che difficilmente il Consiglio e il PE potranno apporre emendamenti

senza il suo consenso.

3.1.3 – La rete dei comitati consultivi: I comitati consultivi sono di 2 tipi: I comitati di esperti, sono composti

da funzionari nazionali, esperti e specialisti. Sono nominati dai governi nazionali ma loro membri non sono

considerati come portavoce governativi e quindi possono svolgere la loro attività su base informale.

Parecchi di loro hanno una composizione fissa, mentre altri sono ad hoc, spesso costituiti per discutere lo

schema iniziale di una proposta legislativa della commissione e non si possono definire comitati poiché si

riuniscono in tutto solo un paio di volte. I Comitati consultivi sono invece composti da rappresentanti di

interessi settoriali e sono finanziati dalla Commissione senza riferimento ai governi nazionali. I membri sono

nominati dalla Commissione sulla base di designazioni di organizzazioni rappresentative attive a livello

comunitario. I comitati consultivi sono composti da dipendenti di associazioni e gruppi, e il maggior numero

di comitati si trova nel settore agricolo. Oltre a questi due tipi di comitati esistono veri ibridi a composizione

mista. L’influenza esercitata dai comitati consultivi varia enormemente; in generale i comitati di esperti

nazionali godono di una posizione migliore di quella dei comitati consultivi.

3.2 – Funzioni esecutive: La Commissione esercita varie responsabilità esecutive ovvero è fortemente

coinvolta nella gestione, supervisione ed esecuzione delle politiche dell’UE. Come regola generale si può

dire che le funzioni esecutive della commissione tendono a riguardare più la sorveglianza e il

coordinamento degli sviluppi, la stesura delle norme basilari, lo svolgimento di indagini e la

regolamentazione di materie molto importanti. Quattro aspetti delle funzioni esecutive della commissione

meritano un approfondimento :

3.2.1 – Poteri normativi: Non è possibile che i trattati o le leggi coprano ogni possibile settore e circostanza

in cui può ess necessaria una normative; pertanto in circostanze e condizioni definite dai trattati o dalla

legislazione dell’UE vengono delegati alla Commissione poteri normativi. La maggior parte della legislazione

della commissione si limita a completare nei dettagli o a formulare decisioni che discendono

automaticamente dall’attività legislativa del consiglio, o del PE e del Consiglio. Così la proporzione maggiore

della legislazione della commissione è costituita da regolamenti relativi ed adeguamenti dei prezzi e a

misure di sostegno del mercato nell’ambito della politica agricola comune (PAC).

3.2.2 – Amministrazione delle finanze comunitarie: La voce “entrate” del bilancio dell’UE è soggetta a rigidi

vincoli: nella sua azione di sorveglianza sulla riscossione di tale gettito (entrata), la Commissione ha due

compiti: assicurarsi che in determinate categorie di entrate vengano applicate le corrette aliquote,

assicurarsi che i governi nazionali, che agiscono in veste di esattori per l’UE, effettuino all’UE i corretti

versamenti. Per quanto riguarda la voce “uscite” le disposizioni amministrative variano a seconda del tipo

di spesa in questione, tuttavia la Commissione deve operare sempre entro i limiti approvati dal bilancio

annuale e sulla base di linee guida che disciplinano i vari capitoli di spesa stabilite per via legislativa. Tra i

vari capitoli di spesa dell’UE, due sono importanti perchè insieme assorbono l’80% delle uscite di bilancio:

la spesa legata alla PAC che assorbe il 45% del bilancio annuale ed è usata per il sostegno agricolo e per lo

sviluppo rurale, e la spesa legata alla politica di coesione che assorbe il 35% della spesa comunitaria totale;

la politica di coesione dell’UE è destinata a ridurre le disparità economiche e sociali al suo interno, sia a

livello nazionale sia regionale. Passando ora al quadro finanziario complessivo, è chiaro che la capacità della

commissione di amministrare in modo efficace le finanze dell’UE è indebolita dal fatto che il consiglio e il PE

controllano il tetto delle entrate e soprattutto il primo prende le decisioni quadro sulla spesa.

3.2.3 – Sorveglianza nell’applicazione “sul campo” delle politiche: Il ruolo della Commissione per quanto

riguarda l’esecuzione delle politiche comunitarie è stato di sorveglianza e supervisione. Essa svolge anche

funzioni esecutive dirette in particolare nel campo della politica della concorrenza. Tuttavia il grosso

dell’applicazione quotidiana delle politiche comunitarie è affidato agli enti preposti dagli stati membri. Per

garantire che le politiche vengano applicate in modo uniforme in tutti gli stati membri la Commissione

cerca di sorvegliare gli enti nazionali e i modi in cui essi adempiono ai loro doveri nei confronti della

comunità. E’ un compito insito di difficoltà: la prima difficoltà è legata alla Commissione che generalmente

non dispone di risorse sufficienti per questo compito, non ci sono infatti sufficienti funzionari della DG e

nemmeno abbastanza soldi per impiegare enti esterni per controllare che la politica agricola, quella della

pesca e tutte le altre politiche siano applicate nel mondo corretto. Secondo: anche quando disposti a

cooperare con la Commissione, gli enti nazionali non sono sempre in grado di applicare le politiche nel

modo in cui quest’ultima vorrebbe. Gli enti negli stati membri non desiderano sempre vedere applicata la

legislazione comunitaria. La legislazione UE può in verità prestarsi a diverse interpretazioni, anzi talvolta è

deliberatamente flessibile così da permettere adeguamenti alle circostanze nazionali.

3.2.4 – Comitologia: l’esercizio delle funzioni esecutive della Commissione si espleta mediante diverse

procedure; in tanti casi queste procedure prevedono il coinvolgimento di diversi tipi di comitati esecutivi, e

ciò ha portato all’uso del termine “comitologia”. A causa della crescente complessità e confusione che

contraddistingueva queste procedure, l’AUE e una decisione del Consiglio del luglio 1987 chiarirono le

disposizioni sulla comitologia. Si stabilirono così quali fossero le procedure possibili e si stesero linee guida

per definire quali procedure dovessero essere usate a seconda delle circostanze. In passato avvenivano

spesso contrasti tra il Consiglio da una parte e la Commissione e il PE dall’altra in merito alla natura e

applicazione delle procedure. I motivi di discordia tra le istituzioni erano: lamentele da parte della

Commissione e del PE nei confronti di un eccessivo ricorso ai comitati di regolamentazione, trascurando

quelli consultivi da parte del Consiglio; Lamentele da parte del PE per l’insufficiente informazione fornitagli

in merito alle deliberazioni nei comitati e per i limitati poteri di scrutinio su questi ultimi. I Comitati di

gestione in passato si occupavano prevalentemente di agricoltura con responsabilità settoriali per i regimi

di prodotto della PAC ma ora sono sempre più numerosi anche in altri settori. Comitati di regolamentazione

si occupano di problemi di armonizzazione e variano nei loro interessi settoriali. I comitati vengono

convocato quando necessario, il che significa settimanalmente nel caso di prodotti agricoli che hanno

bisogno di frequenti aggiustamenti di mercato. Nel complesso i comitati della comitologia devono essere

considerati un mezzo attraverso cui gli stati membri cercano di assicurarsi che la commissione non diventi

troppo indipendente.

3.3 – Tutela dell’ordinamento giuridico: La Commissione ha il compito di garantire il rispetto dei trattati e

delle leggi dell’UE e tale ruolo si lega alle sue responsabilità esecutive e di controllo. La commissione può

venire informata di presunte irregolarità in diversi modi: Nel caso di mancata o scorretta trasposizione

(trasferimento) di una direttiva nella legislazione nazionale il modo è ovvio dato che le direttive specificano

un termine temporale entro il quale vanno forniti alla Commissione tutti i particolari delle misure di

trasposizione nazionale. Un secondo modo è quello dell’autonotifica, cioè gli stati sono obbligati a

notificare alla commissione tutti i progetti di normative e standard nazionali relativi alle specifiche tecniche,

così che la Commissione possa accertare che non costituiscano barriere agli scambi commerciali. Un altro

modo in cui la Commissione può essere informata di azioni illegali è dietro denuncia di singoli, di imprese,

di organizzazioni o di stati membri che ritengono che i loro interessi siano stati lesi da presunte azioni

illegali da parte di terzi. Un altro modo è attraverso gli sforzi della commissione stessa: indagini da parte di

una delle sue squadre di controllo, investigazione o antifrode; Un’attenta analisi delle informazioni fornite

da agenzie esterne etc. Poiché le violazioni hanno implicazioni per l’operatività del mercato, la

Commissione cerca di garantire che queste procedure operino entro limiti temporali, normalmente circa

due mesi perchè lo stato presenti le proprie osservazioni. Le iniziative che la commissione può prendere di

fronte a violazioni accertate o possibili del diritto comunitario, dipendono dalle circostanze che possono

essere di quattro tipi:

 Mancato adeguamento da parte di uno stato membro: poichè in base al trattato di Maastricht la

Commissione è autorizzata, quando uno stato membro rifiuta di applicare una sentenza della corte, a

portarlo davanti a quest’ultima specificando una pena pecuniaria da applicare al suo caso.

 Aziende che violano le norme comunitarie sulle pratiche restrittive e l’abuso di posizione di mercato

dominante: Se possibile la Commissione evita di ricorrere alla via giuridica e di intraprendere azioni

formali contro le aziende. Le parti inadempienti sono incoraggiare ad adeguarsi o a raggiungere un

accordo con la Commissione durante i processi informali che sempre procedono l’azione formale; se ciò

fallisce possono scattare le sanzioni.

 Aziende che violano le norme comunitarie sui sussidi statali: La commissione ha il potere di

intraprendere azioni contro quelli che considera interventi inaccettabili dello stato a sostegno

dell’industria e del commercio; tali poteri possono estrinsecarsi in una richiesta di restituzione della

sovvenzione statale in questione.

 Potenziali violazioni di norme comunitarie sulle fusioni di imprese: La Commissione deve essere

informata di iniziative di fusione e assorbimento al di sopra di determinati limiti; la Commissione poi ha

un mese di tempo per decidere se dare via libera all’operazione o se avviare la procedura. Nel secondo

caso ha 4 mesi per condurre le indagini durante i quali è autorizzata a entrare nelle sedi delle aziende e

a requisire documenti.

La capacità effettiva della commissione di esercitare il suo ruolo di custode dell’ordinamento giuridico è

limitata da molte vincoli e restrizioni, poiché oltre a doversi sforzare ad agire in maniera flessibile e di dare

prova di sensibilità politica, considerazioni di natura politica possono consigliare linee d’azione caute in

modo da non creare imbarazzo agli stati membri; Il problema delle risorse limitate concorre ad

incrementare tale tendenza attraverso una scelta dei casi che vale la pena perseguire.

3.4 – Rappresentante e negoziatore esterno: I vari aspetti del ruolo della Commissione nel settore delle

relazioni esterne dell’UE sono: un ruolo centrale nello stabilire e condurre le relazioni esterne commerciali

dell’UE; la commissione rappresenta e agisce per conto dell’UE tanto nell’ambito di negoziati formali che in

quello di scambi informali ed esplorativi del genere che si svolge di frequente tra UE e USA sugli scambi

agricoli mondiali; La commissione ha importanti responsabilità negoziali e amministrative nei confronti dei

vari accordi esterni speciali che l’UE ha con molti paesi e gruppi di paesi; La Commissione rappresenta l’UE

presso numerose organizzazioni internazionali (es. ONU) ed agisce da punto di contatto chiave tra l’UE e gli

stati extracomunitari; oltre 160 paesi hanno missioni diplomatiche accreditate presso l’UE e la

Commissione ha il compito di tenerle informate sugli affari interni; Infine la Commissione ha importanti

responsabilità nei confronti delle domande di adesione all’UE.

3.5 – Mediazione e conciliazione: la Commissione non è il solo organo della comunità che cerca di oliare gli

ingranaggi delle procedure decisionali. Essa è in una posizione favorevole per agire da mediatore e

conciliatore e una ragione di ciò deriva dal fatto di essere normalmente considerata al di sopra delle parti.

3.6 – Promozione dell’interesse generale: Nell’assolvere ciascuno dei suoi compiti, la Commissione è tenuta

a porsi al di sopra degli interessi settoriali e nazionali. Essa deve guardare al generale e deve adottare una

visione per quanto possibile lungimirante. La Commissione dovrebbe essere la “coscienza” dell’UE, infatti

dovrebbe mirare al buon funzionamento e alla coesione dell’unione. Un requisito per assolvere tale

compito è agire in modo da trovare un equilibrio tra differenti attori e interessi e se necessario riconciliare

le differenze.

Il Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei ministri è la principale sede d’incontro dei governi nazionali. Quando la Comunità venne

fondata negli anni ’50, molti si aspettavano che col tempo, di pari passo al buon finanziamento di politiche

comuni e all’aumento della fiducia reciproca fra stati membri, che il ruolo del Consiglio sarebbe

gradualmente declinato a favore della Commissione. Al contrario, difendendo gelosamente la propria

posizione attribuitagli dai trattati, ha sotto certi aspetti esteso la propria influenza, producendo alcune

inevitabile frustrazioni in seno alla Commissione ed al PE.

1 – Responsabilità e funzioni

Hayes-Renshaw e Wallace identificano 4 funzioni in seno al Consiglio dei ministri: legislativa (elaborazione e

adozione di misure legislative); esecutiva (esercizio di poteri esecutivi in alcuni settori); di indirizzo

(concepisce i grandi accordi che orientano l’attività futura dell’UE); di forum di discussione.

1.1. - Definizione delle politiche e l’attività legislativa: La principale responsabilità del Consiglio è adottare

decisioni politiche e misure legislative; anche la commissione e il PE hanno poteri analoghi, ma non sono

paragonabili a quelli del Consiglio. La misura in cui quest’organo è tenuto a collaborare on la Commissione

e il PE in materia di decisioni politiche e legislative varia a seconda dei settori politici: il Consiglio dispone di

maggior spazio di manovra quando non agisce in base al metodo comunitario perché, in quel caso non è

vincolato a prendere decisioni sulla base di proposte della commissione e il PE è limitato ad un ruolo

consultivo. Tali condizioni si presentano nei settori interessati dai pilastri due e tre, la cui importanza è

cresciuta negli ultimi anni. L’indipendenza del Consiglio è minore nell’ambito del pilastro uno per due

ragioni : in ambito legislativo il Consiglio può agire solo sulla base di proposte che gli vengono presentate

dalla Commissione. Inoltre, dopo le riforme dei trattati il PE è diventato un attore molto importante nel

processo legislativo. Mentre nel TUE il Consiglio era il solo organo legislativo, in base alla procedura di

codecisione creata dal trattato di Maastricht, il PE è divenuto colegislatore insieme al Consiglio in quei

settori dove si applica tale procedura.

1.2 – La funzione legislativa: La commissione è la principale istituzione comunitaria responsabile per

l’implementazione delle politiche e delle normative comunitarie; ciononostante essa è obbligata a

collaborare o a sottoporsi al vaglio dei comitati di comitologia. Questi comitati conferiscono alla

commissione poteri esecutivi indiretti per via della sua composizione interna e poteri esecutivi più diretti

quando capita che la proposta tra Commissione e Comitato venga sottoposta all’attenzione del Consiglio

per una decisione finale.

1.3 – La mediazione: Il consiglio possiede importanti responsabilità nel settore della mediazione e della

ricerca del consenso; un requisito indispensabile per un positivo sviluppo politico è sempre stata la capacità

dei suoi membri di negoziare compromessi. Via via che l’UE si è allargata è diventato sempre più necessario

far ricorso ad una mediazione positiva e attiva: mediazione tra i diversi interessi nazionali e ideologici

rappresentati in seno al Consiglio, ma anche tra Consiglio e Commissione, Consiglio e Parlamento e così via.

Nel corso degli anni il Consiglio ha acquisito poteri ma ne ha anche perso alcune prerogative: esistono

pochissimi settori politici in cui esso non interviene con proposte e decisioni; I poteri del PE sono stati

accresciuti cosi che gran parte delle proposte legislative della Commissione ora richiedono la sua

approvazione oltre a quella del consiglio.

2 – Composizione

2.1 - I ministri: Le riunioni dei ministri rappresentano il vertice della macchina del Consiglio. Il Consiglio si

riunisce in differenti formazioni a seconda della materia da discutere. In passato si riuniva in più di 20

formazioni ma nel corso del vertice di Helsinki del 1999 venne deciso di ridurne il numero, e porre un limite

alle formazioni fino a 16; Tuttavia durante il vertice di Siviglia del 2002 tale numero fu ridotto a 9. Il

Consiglio affari generali e relazioni estere (CAGRE) ha il mandato più ampio e ha sempre trattato questioni

relative alla politica ed al commercio estero. A Siviglia fu specificato che il CAGRE si dedicasse: alla

preparazione e al follow up del Consiglio europeo , alle questioni istituzionali e amministrative etc.

All’insieme dell’azione esterna dell’UE, specialmente la PESC , commercio esterno, la cooperazione allo

sviluppo e gli aiuti umanitari. Per consentire ad esso di affrontare queste 2 sfere di attività, a Siviglia si

decise di gestirle in futuro attraverso incontri separati, agende separate e date separate. Anche il Consiglio

dei ministri economici e finanziari (ECOFIN) gode di un ampio mandato: poche questioni economiche e

finanziarie sono escluse dal suo portafoglio. I suoi incontri sono spesso preceduti da incontri

dell’Eurogruppo che riunisce i ministri dell’economia e delle finanze degli stati membri dell’eurozona. I

rappresentanti nazionali che partecipano alle riunioni ministeriali differiscono in termini di carica politica e

di responsabilità in merito alla politica, e ciò può essere d’ostacolo a procedure decisionali efficienti. Il

problema sorge laddove gli stati indichino da chi desiderano farsi rappresentare e le loro decisioni possono

variare sotto due importanti aspetti: quando la carica è ricoperta da un rappresentante governativo,

normalmente i partecipanti alle riunioni del Consiglio sono ministri di livello equiparabile, ma possono

verificarsi situazioni in cui le delegazioni sono guidate da rappresentanti di grado diverso, questo perché il

ministro competente può avere urgenti affari nazionali da risolvere; a volte può essere impossibilitato a

presenziare perchè in realtà non vuole partecipare a una riunione politicamente spinosa; Responsabilità

settoriale: è chiaro quali dipartimenti ministeriali devono essere rappresentanti alle riunioni del consiglio,

ma non è sempre così. Possono insorgere dubbi a causa delle questioni in agenda che possono sconfinare

da determinati ambiti politici o perchè gli stati membri organizzano i loro dicasteri governativi in modo

diverso. Pertanto gli stati non sono sempre rappresentati su un piano di parità alle riunioni nazionali ma

comunque grande attenzione è sempre dedicata alla difesa degli interessi nazionali. Ciò si ottiene facendo

partecipare non solo il portavoce nazionale ma anche le piccole delegazioni. In totale vi sono mediamente

80-70 riunioni del Consiglio in un anno, con una maggiore frequenza in corrispondenza della fine del

semestre di presidenza. Le riunioni si tengono normalmente a Bruxelles.

2.2 – Il comitato dei rappresentanti permanenti: Ciascun stato membro ha una delegazione nazionale a

Bruxelles che funge da ambasciata presso l’UE. Le rappresentanze permanenti sono guidate da un

rappresentante permanente, di norma un alto diplomatico assistito da uno staff di 50 funzionari. Delle varie

compagini in cui i governi si riuniscono “in consiglio” al di sotto del livello ministeriale, la più importante è il

comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) che ha una doppia identità: COREPER2 e COREPER1 e

ciascun comitato si riunisce una volta alla settimana: COREPER2 è il più importante ed è composto dai

rappresentanti permanenti più lo staff di supporto; esso lavora per il CAGRE , il Consiglio ECOFIN e il

Consiglio GAI. Il COREPER1 lavora per i consigli non supportati dal COREPER2 e quindi si occupa di questioni

di natura maggiormente specifica e tecnica. Oltre a preparare le riunioni del Consiglio, il COREPER esercita

anche delle funzioni più generali per conto dei ministri nel sistema consiliare e in quello comunitario.

2.3 – Comitati e gruppi di lavoro: Una rete complessa di comitati e gruppi di lavoro assiste e prepara il

lavoro del Consiglio e del COREPER. I comitati del Consiglio sono composti da funzionari nazionali, e il loro

ruolo è meramente consultivo. I più importanti comitati del Consiglio sono: il Comitato speciale per

l’agricoltura (CSA), il Comitato art.133 che si occupa di politica commerciale e svolge 2 compiti essenziali :

redige le istruzioni in base alle quali la Commissione negozia per conto dell’UE con paesi terzi; e agisce

quale comitato consultivo della Commissione e del Consiglio; Il Comitato economico e finanziario (CEF) si

occupa invece di politica economica e finanziaria, movimenti di capitali e rapporti monetari internazionali.

Il Comitato politico e di sicurezza (COPS) è il principale comitato del Consiglio per quanto riguarda il pilastro

PESC. Due comitati si interessano invece al settore GAI: il Comitato art.36 (CATS) si occupa delle attività

legate al pilastro 3, il Comitato strategico per l’immigrazione, le frontiere e l’asilo (SCIFA) gestisce le

questioni GAI che ricadono nel primo pilastro. Il Comitato permanente sull’occupazione è composto non

solo da rappresentanti governativi ma anche da rappresentanti di interessi settoriali; in più i rappresentanti

governativi sono guidati dagli stessi ministri. Il ruolo di questi “gruppi di lavoro” concerne la responsabilità

dell’analisi dettagliata delle proposte legislative presentate dalla Commissione al Consiglio.

2.4 – Il segretario generale: Il supporto amministrativo al lavoro del Consiglio è fornito dal segretario

generale. La sua maggior responsabilità è di far funzionare la macchina del Consiglio, dal livello ministeriale

a quello dei gruppi di lavoro. Nell’esercitare molte delle proprie responsabilità egli opera in stretto contatto

con rappresentanti dello stato che detiene la presidenza di turno. Prima di ogni riunione del Consiglio, i

funzionari del segretario forniscono alla presidenza una documentazione competa sulle materie di esame,

sulla situazione attuale delle questioni in agenda e sulle possibili tattiche.

3 - Funzionamento

3.1 – La presidenza: La presidenza ruota tra gli stati con scadenza semestrale; i principali compiti delle

presidenze sono: Organizzare e presiedere tutte le riunioni del Consiglio dal livello ministeriale in giù. In

seguito alla razionalizzazione delle strutture consiliari promossa nel vertice di Siviglia, si decise che quando

fosse stato chiaro che determinati dossier da gestire a livello ministeriale sarebbero stati affrontati nella

prossima presidenza, alcuni degli incontri del Consiglio non ministeriali avrebbero dovuto essere presieduti

dal paese che sarebbe subentrato alla presidenza. In qualità di direttore degli incontri la presidenza può

vantare un controllo sulla frequenza, l’ordine del giorno e lo svolgimento delle riunioni. Promuovere e

consolidare il consenso intorno alle iniziative. Una presidenza viene considerata un successo se riesce a

realizzare concretamente i progetti prefissati attraverso una fitta trama di negoziati e manovre con e tra gli

stati membri e con la commissione e il PE. Particolare importanza assume la necessità di assicurare

continuità e coerenza nell’attività decisionale, ed uno strumento rilevante per realizzare questo è la c.d.

“Troika” che prevede la collaborazione tra la precedente presidenza , quella in carica e quella successiva.

Rappresentare il Consiglio nei rapporti con organismi esterni, e detenere la presidenza comporta vantaggi e

svantaggi: i vantaggi risiedono sicuramente nel prestigio assegnato alla carica: durante i 6 mesi di

Presidenza lo stato di turno è al centro degli affari dell’UE; durante la sua permanenza in carica un

presidente può fare molto di più di quanto farebbe come membro ordinario, per individuare le priorità

politiche dell’UE e stabilire i tempi per la loro realizzazione; Gli svantaggi consistono invece nel pesante

carico amministrativo collegato con la carica che alcuni stati piccoli sopportano con difficoltà; altro

svantaggio è l’aspettativa che la presidenza si faccia promotrice di una posizione ampiamente consensuale

su questioni controverse, ed Infine, il riflesso negativo sul prestigio e la reputazione di uno stato membro

derivante da una presidenza giudicata inefficiente.

3.2 – La struttura gerarchica: Esiste una struttura gerarchica interna nel Consiglio; essa prevede all’apice i

ministri e alla base i gruppi di lavoro; Tale struttura non è né rigida, né rigidamente applicata, eppure la

gerarchia funziona sotto molti aspetti. La prima fase è l’esame iniziale del testo della Commissione è svolto

da un gruppo di lavoro; se non esiste un appropriato gruppo di lavoro permanete ne viene istituito uno ad

hoc. Diversi fattori possono influenza il progresso di una proposta, ed un fattore che ha acquisito una

importanza recente negli ultimi anni è se la proposta sarà soggetta o no a procedura di voto a maggioranza

qualificata nel momento in cui sarà sottoposta ai ministri. Se non lo è, ed è richiesta l’unanimità, le

deliberazione del gruppo di lavoro possono richiedere il tempo necessario a raggiungere un accordo (mesi o

anche anni). Se invece soggetta a voto di maggioranza qualificata, le delegazioni che si trovano isolate nel

gruppo di lavoro devono prendere in considerazione la possibilità che il loro paese sia messo in minoranza

quando i ministri considereranno la proposta e dovranno così cercare di limitare i danni adottando 3

strategie (se la proposta è importante per gli interessi nazionali si cerca di sottolinearlo durante le

deliberazioni del gruppo di lavoro; se la proposta è giudicata inaccettabile si tenta di modificarla; si può

venire a un accomodamento con altre delegazioni). La prima fase consiste in una riunione del gruppo di

lavoro sotto forma di discussione generale sui punti chiave. Le riunioni seguente esaminano riga per riga il

testo della commissione e se tutto va bene viene prodotto un documento che indica i punti di accordo e

disaccordo contenente in allegato le riserve avanzate dagli stati membri per indicare che essi non possono

ancora impegnarsi sul testo nel suo insieme o anche solo in parte.

La seconda fase consiste nel sottoporre il documento del gruppo del lavoro al COREPER ; esso agisce come

filtro per le riunioni ministeriali. Nei casi in cui in sede di gruppo di lavoro siano state raggiunte le condizioni

per l’adozione di una misura, il COREPER confermerà il parere del gruppo di lavoro trasmettendolo ai

ministri. Nel caso contrario il COREPER potrà fare 3 cose: risolvere la questione; rinviarla al gruppo di

lavoro; trasmetterla al Consiglio. L’adozione formale è possibile solo a livello ministeriale; le riunioni

ministeriali costituiscono pertanto la terza ed ultima fase della procedura legislativa del Consiglio. Gli

argomenti all’ordine del giorno delle riunioni ministeriali sono raggruppati in 2 categorie:

 Questioni che sono state approvate a livello di COREPER e che si pensa il Consiglio approvi senza

discussione. I ministri si riservano il diritto di sollevare obiezioni nei confronti di queste, e in questo

caso è possibile che la proposta debba essere ritirata e rinviata ancora al COREPER. Ad ogni modo, di

norma tali atti vengono approvati rapidamente senza dibattito. I ministri passano quindi a considerare

la categoria seguente.

 Nella seconda categoria possono figurare questioni lasciate aperte in riunioni precedenti, questioni che

non hanno potuto trovare una soluzione in sede di COREPER o di gruppo di lavoro, o proposte che il

COREPER giudica molto delicate che richiedono quindi una decisione politica.

La posizione del CAGRE suggerisce che in determinate circostanze ci potrebbe essere una quarta fase

legislativa con l’intervento dei ministri degli esteri: il ricorso a questa fase è necessario in presenza di

questioni delicate e particolarmente importanti.

3.3 – Procedure decisionali

3.3.1 – Procedura di voto: I trattati prevedono 4 procedure di voto per il Consiglio: all’unanimità, a

maggioranza qualificata, con doppia maggioranza e a maggioranza semplice:

 Voto all’unanimità: era richiesto nel caso di adozione di una nuova politica, o di modifica/ampliamento

di un settore esistente. Le riforme dei trattati hanno ridotto le circostanze in cui si richiede il voto

all’unanimità che ora è limitato alle decisioni sulle linee guida politiche prese in base ai pilastri PESC e

GAI e materie delicate riguardanti nel primo pilastro. L’unanimità è anche necessaria quando il

Consiglio desidera modificare una proposta della Commissione contro la volontà di quest’ultima.

 Voto a maggioranza qualificata: vale per la maggior parte delle decisioni destinate all’adozione di

misure legislative nel pilastro CE, per alcuni tipi di decisioni nel pilastro PESC e per un numero ridotto di

decisioni in quello GAI. Dal novembre 2004 si applicano le regole per il voto a maggioranza qualificata

che sono state incorporate nel trattato di Nizza in previsione dell’allargamento dell’UE.

 In base alle disposizioni del trattato di Lisbona il sistema di voti ponderati dovrebbe essere abolito,

lasciando in vigore un sistema di voto a doppia maggioranza.

 Il voto a maggioranza semplice, in cui tutti gli stati hanno un voto nominale, è usato a scopi procedurali

e dal 1994 per le tariffe antidumping e antisussidi nell’ambito della politica commerciale comune (PCC)

Fino alla metà anni ‘80, le proposte non venivano sottoposte a voto nel Consiglio in caso insorgessero

divergenze tra stati; la ragione di questa consuetudine risiedeva nel c.d. “compromesso di Lussemburgo”

del 1996, un accordo tra stati membri in base al quale ogni stato aveva il diritto di porre il proprio veto su

questioni che incidevano su interessi nazionali vitali. Nonostante oggi si faccia più ricorso al voto a

maggioranza e il compromesso del Lussemburgo sia solo un retaggio nel passato, gli stati membri

continuano a prendere decisioni all’unanimità. Ma pur essendovi buone ragioni x preferire l’unanimità a

partire dagli anni ‘80 è stato trovato un accordo sul fatto che tale principio non può ess applicato troppo

universalmente; si è riconosciuto che il voto a maggioranza qualificata necessiterebbe di essere più usato.

Molti fattori spiegano questo crescente uso del voto a maggioranza: gli atteggiamenti sono cambiati ed

anche i più rigidi difensori degli interessi nazionali hanno riconosciuto che l’unanimità è una ricetta per non

decidere affatto o decidere in modo insoddisfacente. Quali che siano le stime reali sul ricorso al voto a

maggioranza non c’è dubbio che il suo impatto è cresciuto nel corso degli anni e che la sua esistenza

influenza il processo dei negoziati. Comunque sia non si deve esagerare con l’importanza del voto a

maggioranza qualificata perchè la decisione consensuale resta un aspetto chiave della procedura del

Consiglio.

3.3.2 – Lo svolgimento delle riunioni: Le procedure formali mediante le quali vengono condotte le riunioni e

negoziate le transazioni del Consiglio sono simili a livello ministeriale, di COREPER e di gruppo di lavoro.

3.3.3 – Processi e relazioni informali: Un aspetto importante dell’intera rete del Consiglio è il ruolo dei

processi e delle relazioni informali: molte intese e accordi sono raggiunti durante le colazioni di lavoro che

sono una parte integrante delle riunioni ministeriali. Quando sorgono delle difficoltà nel corso di negoziati

ministeriali, un abile presidente può trarre vantaggio dalle pause programmate per esplorare la possibilità

di un accordo; molti dei funzionari nazionali che risiedono a Bruxelles finiscono per conoscere bene le loro

controparti nelle altre rappresentanze permanenti e ciò permette loro di farsi una idea precisa di quando e

come sia possibile un accordo.

Il Consiglio europeo

1 – Origini e sviluppi

Benché i trattati fondatori non contenessero disposizioni relative a vertici di capi di governo, alcuni di essi

ebbero luogo negli anni ‘60 e ‘70; nel corso del vertice di Parigi del 1974 fu deciso di istituzionalizzare questi

incontri con la creazione del Consiglio europeo. La ragione dell’istituzione del Consiglio europeo fu la

sensazione sempre più diffusa che la comunità non rispondesse adeguatamente a sfide nuove e sempre più

complesse. Quello che ci voleva era un organismo che riunisse i capi di governo su una base informale per

scambiarsi idee, imprimere una direzione agli sviluppi politici e anche sbloccare le situazioni giunte a un

punto morto. La creazione formale del Consiglio europeo fu semplice: alcuni paragrafi vennero inseriti nel

c.d. “Comunicato di Parigi” con cui venne concordato che il Consiglio europeo doveva essere parte

dell’approccio non ufficiale all’integrazione, anziché di quello ufficiale fondato sui trattati, ma nel corso

degli anni si è assistito a una formalizzazione della sua posizione e del suo ruolo se pure su una base di

grande cautela. Il crescente riconoscimento giuridico del Consiglio europeo si interruppe però prima che gli

fosse conferito il riconoscimento di istituzione comunitaria: esso infatti non compare nella lista delle

istituzione a fianco del PE, Consiglio dei ministri , Commissione, Corte di giustizia e Corte dei conti. Il

Trattato di Lisbona rettifica questa situazione e modifica anche le norme relative alla presidenza del

Consiglio europeo: il Presidente del Consiglio europeo venga eletto dal Consiglio a maggioranza qualificata

per un mandato di 2 anni e mezzo rinnovabile una sola volta.

2 – Composizione

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo dei paesi membri, dal presidente della

Commissione e dal Presidente del Consiglio europeo stesso, che presiede le sessioni. In anni recenti con la

crescita dell’importanza dell’UEM si è instaurata la consuetudine per cui anche i ministri del consiglio

ECOFIN sono presenti ai vertici europei. Oltre ai 52 membri formali del Consiglio europeo solo un numero

ristretto di altre persone sono ammesse durante le riunioni formali: il segretario generale del Consiglio, il

vicesegretario del Consiglio; il segretario della commissione etc.

3 – Organizzazione

3.1 – Numero, sede e durata dei vertici: E’ previsto quanto segue: riguardo al numero, il Consiglio europeo

deve riunirsi almeno 2 volte all’anno; le 2 riunioni previste sono tenute alla fine di ciascun semestre di

presidenza del Consiglio. A partire dal vertice speciale di Lisbona del marzo 2000 a questi due

appuntamenti se ne è aggiunto un terzo: un vertice annuale di primavera destinato alla discussione sulla

c.d. “strategia di Lisbona”. Riguardo alla sede, fino al 2001 i due vertici annuali erano tenuti nel paese

detentore della presidenza di turno. La CIG del 2000 tuttavia affermò che dal 2002 le riunioni del Consiglio

europeo si sarebbero tenute a Bruxelles. Riguardo la durata, lo standard per i vertici di fine mandato

presidenziale fu fissato per due giorni ma vi possono essere scostamenti da questo modello.

3.2 – Preparazione delle riunioni: Prima di Siviglia, la responsabilità per la preparazione delle riunioni del

Consiglio europeo spettava alla presidenza; tuttavia la crescita di importanza dei vertici ha fatto sì che la

maggioranza dei leader nazionali abbiano cominciato a svolgere un ruolo attivo in fase di preparazione.

Conseguentemente i funzionari nazionali e i ministri degli esteri erano molto impegnati nei preparativi

preconsiliari. Circa 10 giorni prima delle riunioni del Consiglio europeo, i ministri degli esteri si riunivano per

decidere le linee generali dell’agenda e per intavolare negoziati esplorativi prevertice.

3.3 – Messa a punto dell’agenda: L’agenda dei vertici di fine mandato è molto fitta; le circostanze che

possono portare all’inserimento di questioni in agenda sono: questioni che figurano sempre in agenda a

causa della loro intrinseca importanza; è possibile che la Commissione prema a favore di una iniziativa che

riscuote la simpatia della presidenza e di alcuni stati membri. La presidenza può scegliere di usare un

vertice del Consiglio europeo per compiere o formalizzare importanti cambiamenti istituzionali, può

rendersi necessario prendere decisioni su questioni che si pensa richiedano una risoluzione del Consiglio

europeo o comunque la sua approvazione. Vi possono ess questioni insolute o a cui si era fatto riferimento

in un vertice precedente. Può esistere la necessità di esaminare relazioni o di prendere nota di esse. I vertici

non convocati alla fine del mandato sono convocati per una questione o un argomento specifico e pertanto

i loro ordini del giorno sono più circoscritti.

3.4 – Svolgimento dei lavori: Il vertice di Siviglia cerò di precisare le modalità di svolgimento dei lavoro

durante i vertici, attraverso le “Regole per l’organizzazione dei lavori del Consiglio europeo”; una di queste

regole prevede che il primo giorno ci sia un incontro riservato ai soli capi di stato o di governo e il

presidente della Commissione, e che solo nel secondo giorno il Consiglio europeo si riunisca nella sua

formazione completa. I dettagli dell’organizzazione e conduzione variano a seconda del vertice; le variabili

da considerare sono: le preferenze della presidenza, il contenuto degli ordini del giorno etc. Anche se non

rigidamente osservato, lo schema delle riunioni regolari del Consiglio europeo è: I lavori possono iniziare

con una sessione riservata ai capi di stato e di governo e al presidente della Commissione; Sulla base

dell’agenda concordata in precedenza si tiene una seduta plenaria; I pranzi di lavoro possono offrire

l’occasione per discussioni informali e incontri bilaterali; Nel pomeriggio si tiene un’altra seduta plenaria;

Alla sera la cena fornisce una ulteriore opportunità per altre discussione informali; quanto accade dopo

cena dipende dai progressi registrati durante il giorno; Un’altra seduta plenaria si tiene al mattino del

secondo giorno e riprende il filo del discorso delle discussioni del giorno prima, ma sulla base della bozza

elaborata durante la notte; Il vertice termina nel pomeriggio con la pubblicazione di una dichiarazione nella

forma di “Conclusione della presidenza”.

4 – Ruolo e attività

Come osservato, il Consiglio europeo ha la mano relativamente libera nella scelta delle sue attività. Le

disposizioni costituzionali e giuridiche che si riferiscono alla sue responsabilità sono perlopiù vaghe, mentre

lo status politico dei suoi membri è tale da porlo generalmente al di sopra di ogni contestazione. Ne deriva

che le attività del Consiglio europeo tendono a variare tanto in funzione delle preferenza delle personalità

coinvolte che del mutare delle circostanze ed esigenze. I settori e gli argomenti principali di cui si occupa il

Consiglio europeo si possono raggruppare in cinque categorie.

4.1 – L’evoluzione dell’UE: Numerosi voci specifiche sono dedicate all’esame dell’evoluzione dell’UE, ed

alcune di esse meritano una menzione: il monitoraggio dei progressi nella creazione del MUE; la “Ricerca

dei guasti” quando il processo d’integrazione è minacciato; la definizione di principi quadro quando appare

necessario etc.

4.2 – Questioni costituzionali ed istituzionali: tali questioni emergono nel consiglio europeo in quattro

forme: i vertici prendono tutte le decisioni chiave relative alle nuove adesioni, i vertici si occupano di una

serie di specifiche questioni istituzioni e talvolta assumono iniziative in materia; Il Consiglio europeo prende

importanti decisioni relative ad alcune nomine nell’ambito dell’UE, ad esempio sul designato alla

presidenza della Commissione, sulla nomina del segretario generale del Consiglio etc. Il Consiglio europeo

prende importanti decisioni riguardanti il movimento verso la costituzionalizzazione dell’integrazione

europea. È stato un attore chiave in tutte e quattro le maggiori revisioni dei trattati fondatori.

4.3 – Politiche economiche e monetarie dell’UE: I vertici hanno esaminato tanto la situazione economica e

sociale dell’UE quanto le questioni relative alla crescita economica, all’andamento commerciale,

all’inflazione, ai tassi di cambio e all’occupazione. Fino agli anni ‘90 la divergenza tra stati membri sugli

interventi da compiere facevano sì che queste discussioni non avessero importanti conseguenze. Tuttavia in

anni recenti queste decisioni economiche hanno acquisiti maggior mordente per alcune ragioni: Il Consiglio

europeo è la sede in cui vengono messi a punto gli aspetti principali e il calendario del programma UEM; dal

momento che l’UEM richiede convergenza tra i punti chiave delle politiche economiche nazionali,

nell’agenda delle riunioni del Consiglio figurano ora proposte per una azione economica concertata. Esiste

un ampio consenso sulla necessità che il Consiglio europeo ricopra il ruolo di guida nell’ambito dei

programmi economici dell’UE

4.4 – Relazioni esterne: Il ruolo del Consiglio europeo nell’ambito delle relazioni esterne dell’UE si

estrinseca in 3 modi: Molte questioni economiche non sono puramente questioni interne all’UE; esse

hanno dimensioni globali con cui spesso i vertici devono confrontarsi; Il Consiglio europeo ha da tempo

rilasciato dichiarazioni su importanti aspetti di politica internazionali; Il Consiglio europeo è coinvolto

direttamente nel processo d’allargamento lavorando a stretto contatto con la commissione per definire le

linee guida e la tabella di marcia.

4.5 – Problemi politici specifici interni: Malgrado l’intenzione originale, il Consiglio europeo si è spesso

occupato di questioni politiche assai specifiche. Esistono 3 tipi di coinvolgimento politico da parte del

Consiglio europeo: esso svolge un importante ruolo propositivo in campo politico; Il coinvolgimento politico

può voler dire affrontare questioni lasciate insolute dal Consiglio dei ministri o per le quali si ritiene

necessario il pronunciamento del Consiglio europeo; La preoccupazione del Consiglio europeo è stata meno

quella di arbitrare e fungere da corte finale d’appello su questioni di politica interna, e più quella di guidare

e incoraggiare. I consiglio europeo esercita numerosi funzioni che possono essere raggruppate in sei voci: Il

Consiglio è un consesso situato al massimo livello politico per promuovere la mutua fiducia e la

comprensione fra i governi degli stati membri dell’UE; esso individua gli obiettivi a medio e lungo termine

dell’UE; propone iniziative e dispensa direttive politiche; contribuisce al coordinamento degli obiettivi e

delle attività politiche dell’UE; è un rogano decisionale nei riguardi di questioni che sono ormai riconosciute

come sua responsabilità, questioni che non vengono risolte dal Consiglio dei ministri; in ultima analisi

esercita responsabilità nella sfera delle relazioni esterne.

5 – Il Consiglio europeo ed il sistema dell’UE

Gli incontri al vertice hanno contribuito a rafforzare la posizione dei governi nazionali nel sistema dell’UE.

Tuttavia anche se il Consiglio europeo è diventato una istituzione importante, il suo ruolo sono ancora

indefiniti. La creazione del Consiglio europeo ha avuto riflessi sul funzionamento delle altre istituzioni

dell’UE: riguardo la Commissione, ha visto una ulteriore erosione del suo monopolio di iniziativa legislativa;

riguardo al Consiglio dei ministri ha ceduto potere al Consiglio europeo in virtù della crescente tendenza a

deferire ai vertici le questioni di maggiore rilievo; riguardo al PE ha subito una perdita di potere.

Il Parlamento europeo

1 – Poteri ed influenza

Inizialmente nacque come “Assemblea della comunità europea del carbone e dell’acciaio”, nel 1962 ha

preso il nome di Parlamento europeo ma nel corso degli anni è stata considerata una istituzione debole.

1.1 – Il Parlamento e la legislazione dell’UE: Il PE ha diverse opportunità di influenzare la legislazione

comunitaria: esso prende parte alle discussioni con la Commissione nella fase legislativa propositiva, Il PE

può adottare le proprie iniziative in materia di proposte legislative. Le vie da seguire sono due: può

adottare relazioni di iniziativa cioè rapporti elaborati dal parlamento stesso. Tuttavia la loro efficacia è

relativa poichè non obbligano la Commissione ad agire. Questa debolezza ha contribuito al declino del

numero di questi rapporti. Inoltre , a maggioranza dei propri membri il PE può chiedere alla Commissione di

presentare proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto della comunità

ai fini dell’attuazione del TCE. Il ciclo annuale di bilancio offre alcune opportunità per esercitare una

influenza legislativa. Il PE è in grado di influenzare il programma legislativo annuale della Commissione. Il PE

deve essere consultato sui provvedimenti legislativi più importanti e delicati dell’UE. Fino al luglio 1987 la

legislazione di competenza del PE era soggetta alla “procedura di consultazione” tuttavia l’AUE ha creato 2

nuove procedure (procedura di cooperazione e procedura di parere conforme) e il trattato di Maastricht ne

ha aggiunta una terza (procedura di codecisione). In tutti quindi ci sono dunque quattro possibili procedure

a cui la legislazione può essere sottoposta :

 Procedura di consultazione: consente al Parlamento di esprimere un parere sulle proposte legislative

presentate dalla Commissione al consiglio; dopo l’emissione del parere il Consiglio può prendere

qualunque decisioni ma se esso si muove prima del tempo l’atto si considera non valido dalla Corte di

giustizia; Quale uso il Pe è in grado di fare della procedura di consultazione dipende dalla sua

competenza in materia e dalla sua abilità tattica, la procedura standard è di trarre vantaggio dal fatto

che fintantoché il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta in

ogni fase delle procedure che portano all’adozione di un atto comunitario. Vi sono alcune situazioni in

cui la Commissione si lascia persuadere a modificare una proposta così da incorporarvi i punti di vista

del PE. Tale persuasione si risolve nel votare sugli emendamenti alla proposta: se la Commissione

accetta gli emendamenti il PE vota sulla risoluzione legislativa e gli emendamenti vengono incorporati

nella proposta della Commissione. Se succede il contrario, il PE può rallentare il progresso della

proposta rinviandola alla Commissione parlamentare per altre considerazioni.

 Procedura di cooperazione mentre in base alla procedura sopra il Consiglio può prendere la decisione

finale dopo che il PE ha espresso il suo parere, in base a questa procedura è prevista una seconda

lettura. Alla prima lettura il Consiglio si limita ad adottare una “posizione comune” che deve essere

trasmessa al PE, se poi questo non è soddisfatto delle motivazioni alla base posizione comune può fare

pressioni pressioni alla seconda lettura oppure la può respingere con un voto a maggioranza dei suoi

membri, che non ha valore di veto, ma esercita una pressione affinché Consiglio e Commissione non

prendano in seria considerazione le opinioni del PE.

 Procedura di codecisione : questa è simile a quella di cooperazione fino al punto in cui il PE rende nota

la sua posizione al termine della 2° lettura; ma vi è una differenza: se il consiglio e il PE raggiungono un

accordo sulla proposta alla 1° lettura la proposta può essere accettata. Assumendo che il consiglio e il

PE non siano ancora d’accordo alla 2° lettura, la proposta cade se viene respinta dal parlamento a magg

assoluta e viene deferita al Comitato di conciliazione. Se questo comitato riesce a trovare un accordo, il

testo deve essere approvato dal PE a maggioranza dei voti espressi e dal Consiglio a maggioranza

qualificata. Se avviene il contrario la proposta decade,

 Procedura di parere conforme: il PE deve approvare le proposte dopo una sola lettura e senza

possibilità di emendamenti.


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GregM

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche, internazionali e dell'amministrazione
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher GregM di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Relazioni internazionali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Bardi Luciano.

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