Riassunto esame Relazioni, prof. Bardi, libro consigliato Governo e politiche dell Unione europea, Nuge: vol. 2

Riassunto del Manuale “Governo e politiche dell’Unione Europea:

Volume II – Istituzioni e attori politici”

di Neill Nugent

A cura di Moro Gregorio

1 – La Commissione

2 – Il Consiglio dei ministri

3 - Il Consiglio europeo

4 - Il Parlamento europeo

5 - Il diritto dell'Unione, la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado

6 - Altri attori e istituzioni

Governo e politiche dell’Unione Europea: Vol. II – Istituzioni e attori politici

La Commissione

Presentata frequentemente come la struttura amministrativa dell’UE, la Commissione è in realtà tanto

qualcosa di più quanto qualcosa di meno; i trattati e la pratica politica le hanno assegnato poteri propositivi

e deliberativi assai più ampi perlomeno in teoria di quelli che competono ad una semplice amministrazione.

Tuttavia il suo ruolo esecutivo è fortemente limitato da fatto che gli organismi degli stati membri

detengono la maggior parte delle responsabilità amministrative ordinarie dell’UE. La Commissione ha un

ruolo centrale nelle procedure decisionali dell’UE su tutti i fronti. Dotata di un ampia serie di poteri e

strumenti politici e rafforzata dalla frequente incapacità di altre istituzioni UE a fornire una chiara

leadership, essa costituisce il fulcro del sistema UE.

1 – Nomina e composizione

1.1 – Il collegio dei commissari: Al vertice della commissione si trovano i singoli commissari (ciascuno è

incaricato di un particolare settore politico) che si riuniscono collettivamente nel collegio dei commissari.

Originariamente erano 9 ma ora sono 27 (dopo gli allargamenti del 2004 e 2007). La ragione della mancata

simmetria tra numero di commissari e numero degli stati membri prima del 2004 è dovuto al fatto che

ciascuno dei 5 paesi maggiori aveva due commissari. Per evitare che le dimensioni del collegio divenissero

eccessive dopo l’allargamento, il vertice di Nizza del 2000 stabilì che : Dal 2005 tutti gli stati membri

avrebbero avuto un solo commissario; Una volta raggiunto quota 27, gli stati membri si sarebbe utilizzato

questo criterio: il numero dei membri è inferiore al numero di stati membri; i membri della commissione

sono scelti in base ad una rotazione paritaria le cui modalità sono stabilità dal Consiglio che delibera

all’unanimità; il numero dei membri della comunità è fissato dal consiglio che delibera all’unanimità.

1.1.1 – Procedura di nomina: prima del collegio che entrò in carica nel 1993 le commissioni erano nominate

ogni 4 anni di comune accordo con i governi degli stati membri. Il trattato di Maastricht modificò questa

procedura anche per rafforzare i legami tra la commissione e il PE: tale rafforzamento è stato realizzato in 2

modi: formalizzando e così irrigidendo la prassi consolidata negli anni ‘80 per la nomina della Commissione

e del suo presidente: ora gli stati membri avevano l’obbligo di consultare il PE sul candidato alla presidenza,

il designato, a sua volta ha l’obbligo di presentarsi al PE per il voto di fiducia. Inoltre, allineando la durata

del mandato del PE e della commissione: i collegi sarebbero restati in carica 5 anni. Il trattato di Amsterdam

confermò i poteri che il PE si era arrogato sulla nomina del Presidente della commissione; inoltre accordò al

presidente un potenziale veto sui designati nazionali x il ruolo di commissari. Il trattato di Nizza modificò

ancora la procedura: le decisioni nel Consiglio europeo sulla nomina del presidente e degli altri commissari

sarebbero state prese con voto a maggioranza qualificata piuttosto che all’unanimità. Il trattato di Lisbona

rafforza in modo più esplicito la posizione del PE nella procedura di elezione del Presidente della

commissione trasformando l’approvazione del presidente e dei membri designati in “elezione” degli stessi,

da parte del parlamento a maggioranza dei suoi membri.

1.1.2 – Le dimissioni nel 19999 della Commissione Santer e la nomina della Commissione Prodi : Nel marzo

1999 accadde che la Commissione Santer fu spinta a rassegnare le sue dimissioni 9 mesi prima della

scadenza prevista dal suo mandato. Subito dopo le dimissioni, la stessa annunciò che sarebbe rimasta in

carica fino alla nomina del nuovo collegio; per decidere sulla questione non si dovette convocare un vertice

speciale perchè ne era già stato fissato uno che sarebbe caduto di li a poco dopo la data di dimissione del

collegio: al vertice di Berlino del marzo 1999, i leader nazionali decisero di nominare l’ex primo ministro

italiano Romano Prodi come nuovo presidente della commissione.

1.1.3 – La nomina della Commissione Barroso: Nei mesi che precedettero il vertice del Consiglio europeo

del giugno 2004 finalizzato alla ricerca di un accordo sul nome del nuovo presidente della commissione,

molte importanti figure del panorama comunitario furono additate come candidati. Alla fine la lista dei

favoriti si ridusse a 2 figure: il Primo ministro belga Guy Verhofstadr e il Commissario per le relazioni

esterne, il britannico Chris Patte. Entrambi sarebbero riusciti ad assicurarsi il sostegno della maggioranza

qualificata degli stati necessaria all’elezione. Il vertice di giugno non giunse mai al voto per la risoluta

opposizione del primo ministro britannico Tony Blair alla candidatura di Verhofstadr e del presidente

francese Chirac alla candidatura di Patten, quindi il vertice si sciolse senza un accordo sull’identità del

designato. Ben presto però intensi scambi informali a livello politico portarono alla convergenza sulla figura

del primo ministro portoghese Josè Manul Barroso che in uno speciale vertice venne formalmente

nominato. Dopo l’assegnazione dei portafogli ai commissari designati dal presidente Barroso si sono svolte

le audizione dei commissari designati davanti al PE: esso però criticò l’assegnazione di alcuni portafogli a

dei commissari (il problema più grave fu la nomina del commissario italiano Rocco Buttiglione come

commissario per la giustizia, libertà e sicurezza perchè i suoi punti di vista erano molto conservatori), perciò

Barroso ritirò il suo collegio. Barroso decise di sostituire Franco Frattini a Buttiglione e così la Commissione

Barroso poté entrare un carica alla fine del 2004.

1.1.4 – Imparzialità ed indipendenza: Nonostante ci si riferisca di frequente ai singoli commissari nei termini

di “Commissario ungherese”, “Commissario finlandese” etc. costoro non dovrebbero essere considerati

rappresentanti nazionali. in pratica una piena imparzialità non è stata né realizzata né perseguita; sebbene i

commissari siano nominati dal Consiglio con l’approvazione del presidente designati e del PE, in realtà essi

sono scelti dai loro governi. L’insistenza dei trattati sulla completa indipendenza dei commissari viene

interpretata con una certa elasticità; anzi, una totale neutralità non è desiderabile dal momento che il

lavoro della commissione viene facilitato dal fatto che i commissari mantengono legami con sedi decisionali

disseminate in tutta l’UE, in particolare con quelle del loro paese di origine.

1.1.5 – Caratteristiche dei commissari: In linea di massima non è sbagliato affermare che i commissari

tendono a ess essere politici nazionali di alto livello. Gran parte dei commissari sono ora ex ministri e alcuni

di essi ex capi di dicasteri molto importanti. Data la diversa composizione politica dei governi nazionali

dell’UE vi è ovviamente una molteplicità di opinioni politiche rappresentate nella commissione; un dato

importante è che tutti i governi hanno adottato al pratica di nominare rappresentanti che sono filoeuropei

e che non sono stati associati a partiti estremisti o frange radicali dei partiti tradizionali.

1.1.6 – Il Presidente: E’ la carica più prestigiosa e potenzialmente più influente nella commissione. Anche se

le decisioni devono essere prese collettivamente dal collegio, esso : È il più illustre e il più noto dei

commissari; è il rappresentante della commissione nei suoi rapporti con le altre istituzione UE e con organi

Esterni; deve imprimere una direzione all’azione dei suoi colleghi commissari e in generale alla

Commissione nel suo insieme; Assegna i portafogli ai commissari; Può costringere alle dimissioni singoli

commissari dopo aver ottenuto l’approvazione del collegio; È responsabile della supervisione di alcuni dei

più importanti servizi amministrativi della commissione; Può assumere specifiche responsabilità in

determinati settori.

1.1.7 – I portafogli: Tutti i commissari, ad eccezione del Presidente, ricevono un portafoglio cioè una

particolare area di responsabilità. Prima dell’entrata in vigore del trattato di Amsterdam la distribuzione dei

portafogli politici tra i commissari era una questione di negoziati e di equilibri politici; il presidente non

poteva assegnare le cariche secondo le proprie preferenze poiché era soggetto a pesanti pressioni da parte

dei propri commissari, e avvolte anche da parte dei governi che cercavano di ottenere per i loro commissari

posizioni importanti dal punto di vista nazionale. In più non poteva ignorare il fatto che i commissari al loro

secondo mandato desiderava un avanzamento a portafogli più importanti. Non sorprende dunque che non

vi fossero rimpasti nel corso del mandato di una commissione. La dichiarazione n.32 allegata al trattato di

Amsterdam assegna al presidente un ampio margine di discrezionalità nella distribuzione dei compito nel

collegio, e gli consente di redistribuire tali compiti durante la sua permanenza in carica.

1.1.8 – I gabinetti: I commissari hanno i loro gabinetti personali ad assisterli nell’adempimento dei loro

compiti. Sono piccoli gruppi si 6 membri più il personale di supporto con l’eccezione del gabinetto del

presidente che conta 9 funzionari. Prodi, appena nominato presidente della commissione, rivelò il suo

proposito di conferire a questi organi un carattere maggiormente multinazionale. Così introdusse la regola

secondo la quale ciascun gabinetto doveva includere almeno 3 nazionalità e il capo di gabinetto doveva

essere di nazionalità diversa da quella del commissario. I gabinetti svolgono diversi compiti: raccolgono

informazioni e mantengono il loro commissario informato sugli sviluppi negli ambiti al di fuori del suo

settore politico; intrattengono rapporti con le altre parti della commissione per scopi che vanno dal

disbrigo di questioni di routine, alla ricerca di sostegno per le priorità politiche del loro commissario etc.

1.2 – L’apparato burocratico: L’apparato della Commissione costituisce la componente più consistente

sotto il profilo numerico dell’interno apparato amministrativo dell’UE. Nel 2007 la commissione contava

circa 24.000 funzionari dove circa 19.000 sono impiegati amministrativi e gli altri sono impiegati nella

ricerca e sviluppo tecnologico. Gli impiegati della commissione sono in maggioranza assunti a tempo

indeterminato a seguito di concorsi pubblici. Esiste una struttura interna e gran parte dei posti di grado più

elevato vengono assegnati mediante promozione interna. I principi meritocratici devono però fare i conti

con una politica che mira a assicurare una bilanciamento delle nazionalità a livello personale; tutti i governi

si sono sempre interessati a questi processi di selezione e hanno cercato di assicurare ai propri connazionali

una buona rappresentanza in tutto l’apparato amministrativo dell’UE.

2 – Organizzazione

2.1 – Direzione generale e gli altri servizi: Così come i governi nazionali sono divisi in ministeri e

dipartimenti, la commissione è divisa in unità organizzative che ammontano ad un totale di 41 dal 2008; la

maggior parte prende il titolo di DG ossia “direzioni generali”; nel caso più comune una DG ha da 200 a 500

funzionari suddivisi in 4-6 direzioni ciascuna a sua volta divisa in 3 o 4 unità.

2.2 – La struttura gerarchica: La struttura gerarchica interna della commissione è così composta: tutte le

questioni importanti vengono incanalate attraverso le riunioni settimanali del Consiglio dei commissari,

dove se possibile, le decisioni sono prese all’unanimità, a maggioranza se necessario; Nei settori politici, il

commissario che ne detiene il portafoglio ha la maggiore responsabilità direttiva, e i vertici decisionali delle

DC sono formalmente i direttori generali che rispondono al commissario competente; Alla testa delle

direzioni vi sono i direttori che rispondono al direttore generale; Le unità sono dirette da capi unità che

rispondono al direttore responsabile; La struttura però presenta alcuni problemi: ai livelli più alti le linee di

autorità e responsabilità appaiono confuse poiché spesso i portafogli dei commissari non collimano

perfettamente con le responsabilità politiche delle DG. Un’altra questione problematica è rappresentata

dal doppio volto del loro incarico: essi si presentano come figure ibride a metà tra i Capi di dipartimento e i

ministri.

2.3 – Meccanismi decisionali: La struttura gerarchica produce un percorso tipo attraverso cui le proposte si

fanno strada nella complessa macchina della Commissione: Il primo progetto redatto nella DG ha un livello

decisionale medio per il quale viene sollecitata l’assistenza esterna di vari consulenti; Successivamente il

progetto comincia il suo percorso ascendente attraverso le gerarchie superiori delle DG e attraverso i

gabinetti dei commissari e le riunioni settimanali dei capi di gabinetto fino a raggiungere il collegio dei

commissari. Il progetto può subire notevoli revisioni nel corso di questo percorso; Il collegio dei commissari

è libero di valutare il progetto: può accettarlo, respingerlo, rinviarlo alla DG perchè lo rielabori, o rimandare

la propria decisione. Ogni tipo di variazione è possibile su questo tipo di percorso tipo; un’altra procedura è

la c.d. “procedura scritta”: le proposte che non sollevano controversie sono trasmesse a tutti i commissari e

vengono adottate se nessuno di loro avanza obiezioni entro un termine, generalmente una settimana. Altre

deviazioni del percorso tipo si hanno quando le questioni sul tappeto sono trasversali a più divisioni

amministrative della commissione: dispositivi di collegamento e coordinamento sono essenziali se la

commissione vuole mantenere la propria efficienza. Quattro dispositivi sono importanti nell’assicurare

coordinamento :

 A livello di DG sono stati sviluppati diversi meccanismi e dispositivi gestionali per correggere il problema

del coordinamento orizzontale.

 L’agenzia istituzionale principale per la promozione del coordinamento è il segretario generale della

commissione il cui compito è garantire che all’interno della commissione vi sia un adeguato livello di

comunicazione e coordinamento. Il segretario deve assicurarsi che tutti gli interessi della commissione

siano stati presi in considerazione prima che una proposta venga sottoposta al collegio dei commissari.

 Il presidente della commissione ha responsabilità di coordinamento: una forte personalità può far

molto per plasmare un certo grado di identità collettiva a partire dal composito gruppo di uomini che

siedono attorno al tavolo della commissione. Ciò è possibile solo agendo con tatto e sfruttando

opportunamente le proprie abilità nelle relazioni sociali.

 Il collegio dei commissari si trova in una posizione privilegiata per godere di una ampia visione

d’insieme delle attività della commissione e svolgere un’adeguata azione di coordinamento. Tutte le

questioni importanti avvengono riferite durante la riunione settimanale dei commissari dove il

panorama degli interessi comunitari è rappresentato dai portafogli delle personalità che siedono al

tavolo.

Malgrado tutti questi dispositivo di coordinamento permane in molti settori l’impressione che la

commissione continui a operare in modo troppo compartimentalizzato prestando scarsa attenzione alla

coerenza politica complessiva dell’UE.

3 – Responsabilità e poteri

Pur riconoscendo che esiste una certa sovrapposizione di categorie, le responsabilità ed i poteri associati

della commissione possono essere raggruppati in sei categorie principali: proposta e sviluppo delle politiche

e delle leggi; funzioni esecutive; tutela dell’ordinamento giuridico; rappresentanza e negoziazione esterna;

mediazione e conciliazione; promozione dell’interesse generale.

3.1 – Proposta e sviluppo delle politiche e degli atti legislativi: Il TCE afferma che la commissione formula

raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal trattato quando questo lo prevede ovvero quando la

commissione lo ritenga necessario. Ciò significa che la Commissione ha la responsabilità di proporre misure

capaci di promuovere lo sviluppo dell’UE. La commissione aveva anche poteri propositivi e di iniziativa in

base ai pilastri due e tre del trattato sull’UE; il trattato di Lisbona abolisce la struttura a pilastri

determinando così la possibilità di adottare strumenti legislativi nel terzo pilastro ma non nel secondo: la

Commissione europea inoltre perderà i poteri di proposta in questo settore perchè tale potere viene

trasferito all’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

3.1.1 – Procedura di proposta e sviluppo delle politiche: essa avviene a diversi livelli in quanto può spaziare

dalle macropolitiche a vasto raggio, a quelle più dettagliate rivolte a settori specifici. La Commissione non

ha la mano totalmente libera, poiché ogni sorta di altri attori cercano di giocare un loro ruolo nel processo

politico attraverso attività quali la produzione di documenti programmatici, attività di lobby etc. Così essi

esercitano pressioni politiche su