Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Fragola, libro consigliato Diritto comunitario dell' Unione Europea

Primo capitolo – L’evoluzione storica

L'odierno quadro d’integrazione europea nacque sicuramente al termine della 2^a guerra mondiale: vittime e distruzione costituirono la spinta decisiva per l'instaurazione di forme di cooperazione che avessero potuto impedire la nascita di nuovi conflitti. Nacquero così numerose organizzazioni che possono essere raggruppate in tre ambiti diversi:

Organizzazioni di cooperazione militare

• Unione Europea Occidentale (UEO)
• NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico)

Organizzazioni di cooperazione economica

• Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE)

Organizzazioni di cooperazione politica

• Consiglio d'Europa

Queste iniziative di cooperazione intergovernativa presentavano però alcune debolezze legate soprattutto a una scarsa capacità decisionale (debolezze che venivano a galla ogni qualvolta, relativamente a un problema da risolvere, non vi era unanimità di posizioni). Per questo motivo, si tentò di passare a un nuovo sistema di tipo sovranazionale, attraverso quello che è divenuto il metodo comunitario.

Fu subito chiaro che la costruzione dell’Europa non passava per l’unificazione politica, bensì su un processo incrementale legato alla gestione comune di aspetti e settori fondamentali dell’economia: un processo che avrebbe a sua volta determinato una progressiva integrazione di ulteriori aspetti. Fu così che nel 1952 entrò in vigore il trattato firmato un anno prima a Parigi dal Belgio, dall’Olanda, dal Lussemburgo e dall’Italia: un trattato che sancì la nascita della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), la quale permise l’abolizione delle tariffe e dei contingentamenti doganali.

Il fulcro di questa nuova struttura comunitaria era l’Alta Autorità, al cui fianco fu istituito il Consiglio speciale dei ministri; una parziale legittimazione democratica era garantita dall’Assemblea comune, in cui sedevano rappresentanti dei Parlamenti nazionali; infine, molto importante, venne istituito un apposito organo giurisdizionale deputato al controllo degli atti e dei comportamenti delle istituzioni, vale a dire la Corte di giustizia.

Nel 1958 nacquero la Comunità Economica Europea (CEE, oggi CE) e la Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA). Gli obiettivi della CEE erano quelli di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e attraverso il progressivo avvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche, un’espansione continua e bilanciata, un aumento di stabilità, una crescita accelerata degli standard di vita e la solidarietà tra gli Stati membri.

Si cominciò quindi a considerare la Comunità come una zona di libero scambio e come una unione doganale: venne introdotta, infatti, una tariffa commerciale comune nei confronti degli Stati terzi (in base a cui l’importazione di beni nella Comunità avviene alle stesse condizioni a prescindere dal Paese d’ingresso, in modo che nessuno Stato membro possa essere in posizione di vantaggio, ad esempio riducendo le proprie tariffe doganali).

Il mercato comune prevede non solo la garanzia della libera circolazione delle merci (zona di libero scambio), ma anche la libertà di circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, in modo da edificare uno spazio giuridico ed economico realmente unitario.

L'Atto Unico Europeo

Un significativo mutamento del quadro comunitario si ebbe, nel 1987, con l’Atto Unico Europeo (AUE) che introdusse una serie di novità relative ai meccanismi decisionali e ai settori d’intervento: venne fissata innanzi tutto al 1992 la data di completamento del mercato interno e fecero il loro ingresso politiche in materia di ambiente, ricerca e sviluppo tecnologico e coesione economica e sociale.

Per quanto riguarda le modifiche dei meccanismi decisionali, venne stabilita la procedura da utilizzare per l’adozione di misure che avessero avuto ad oggetto l’instaurazione o il funzionamento del mercato comune; tale procedura sancì il passaggio dal voto all’unanimità al voto a maggioranza qualificata. Venne poi rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo attraverso la richiesta del suo assenso (a maggioranza assoluta dei suoi membri) in varie materie, ad esempio in caso di adesione di nuovi Stati membri, o in caso di trattati di associazione tra la Comunità e Paesi terzi; vennero riconosciuti formalmente gli incontri a livello di Capi di Stato e di Governo nell’ambito del Consiglio europeo e, infine, venne previsto che alla Corte di giustizia potesse essere affiancato un Tribunale di primo grado.

Verso l'Unione Economica e Monetaria

Negli anni successivi, molti degli Stati membri, ritennero che un mercato unico europeo non avrebbe mai potuto essere realizzato se non si fossero concretizzati degli sforzi per l’istituzione di una Unione Economica e Monetaria (UEM): una moneta unica avrebbe eliminato le distorsioni del mercato dovute al tasso di cambio di ogni singola moneta nazionale ed ai costi del cambio stesso.

Inoltre, la progressiva eliminazione delle barriere alle frontiere interne della Comunità, aumentava l’esigenza di creare nuovi e più incisivi meccanismi a livello comunitario per gestire problemi legati al crimine internazionale, al traffico di droga, al terrorismo internazionale ed ai fenomeni migratori.

Il Trattato di Maastricht

Nel 1992 venne firmato il Trattato di Maastricht che, dopo essere entrato in vigore nel 1993, diede vita a una nuova entità, l’Unione europea, che si presenta attraverso una struttura detta “a pilastri” (o “a tempio”): è come se vi fosse una sorta di “tetto”, rappresentato appunto dall’Unione europea, al di sotto del quale si collocano tre ambiti o “pilastri”:

• Primo pilastro: Comunità (CE, CECA e CEEA), i cui settori di competenza sono stati consolidati ed ampliati. In particolare va ricordata l’istituzione dell’Unione economica e monetaria (UEM), che ha portato alla creazione di una banca centrale europea ed un sistema europeo di banche centrali per la gestione della valuta unica, l'Euro, il cui valore non è esclusivamente economico, ma ha altresì un significato simbolico di unità. Un’altra novità di rilievo è l’introduzione del principio di sussidiarietà, in base al quale, nell’ambito delle competenze ripartite fra Comunità e Stati membri, la Comunità interviene “soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
• Secondo pilastro: settore della Politica estera e di sicurezza comune (PESC).
• Terzo pilastro: settore della Giustizia e affari interni (GAI).

Il Trattato di Maastricht ha rivoluzionato la fisionomia europea, inserendo le Comunità nel più ampio contesto dell’Unione. Ciò ha comunque causato dei problemi: le modalità decisionali, infatti, risultarono farraginose, e la mancanza di una volontà comune tra gli Stati portò all’incapacità di agire in modo efficace e tempestivo (come ad esempio durante la crisi nei territori dell’ex Jugoslavia durante gli anni ’90).

Bisognava quindi riadattare, senza stravolgerla, l'architettura istituzionale, in modo da renderla più funzionale ed efficiente: nel 1997, così, venne firmato il Trattato di Amsterdam che entrò in vigore due anni dopo. Dal punto di vista della struttura "a pilastri” dell’Unione, tale Trattato ha mantenuto un sistema tripartito, ma ne ha modificato gli ambiti. Ciò è avvenuto soprattutto nel terzo pilastro, dove alcune competenze (visti, asilo, immigrazione e cooperazione in materia civile) sono state “comunitarizzate”, cioè sottoposte alle procedure proprie del primo pilastro.

Tra le modifiche di rilievo, si segnala l’estensione delle materie in cui le decisioni vengono prese secondo la procedura di codecisione, in cui il ruolo legislativo del Parlamento europeo viene notevolmente aumentato. Inoltre, va ricordata l’introduzione della c.d. "cooperazione rafforzata", un meccanismo che rende possibile per una maggioranza di Stati membri di decidere l’ulteriore integrazione in determinati settori, sebbene non tutti gli Stati membri siano coinvolti; tale innovazione è motivata dalla consapevolezza che il progressivo ampliamento delle competenze dell’Unione, rischia di portare alla paralisi il processo integrativo europeo, rendendolo incapace di avanzare. È importante dire che comunque, ad oggi, non è stato fatto uso di tale possibilità, il che indica una particolare cautela da parte degli Stati e la consapevolezza dei rischi connessi all’uso di cooperazioni rafforzate.

Il Trattato di Nizza

Anche il Trattato di Amsterdam, però, risultò incompleto e, per questa ragione, nel 2001 venne firmato un altro Trattato, quello di Nizza, entrato in vigore nel 2003. Le modifiche riguardano innanzi tutto la composizione delle istituzioni. È stato fissato un numero massimo dei parlamentari (che oggi, dopo l'ultimo allargamento, è di 736 membri), ridefinendo il numero di seggi riservati a ciascun Stato membro. Modifiche incisive riguardano anche la Commissione (che oggi è composta da un commissario per ogni Stato membro) la quale, essendo il “motore” dell’integrazione europea, deve necessariamente essere in grado di agire in modo agile ed efficace: ciò è avvenuto rafforzando i poteri del Presidente della Commissione.

Per quanto riguarda il Consiglio (organo a carattere intergovernativo), si sono ampliati i casi di delibera a maggioranza qualificata, limitando così le ipotesi in cui il veto di un solo Stato può paralizzare l'azione dell'Unione. Anche l’assetto dell’istituzione giurisdizionale viene modificato: vengono affidati maggiori poteri al Tribunale di primo grado che, tra l’altro, viene affiancato da Camere giurisdizionali specializzate, riservando così alla Corte di giustizia il ruolo di corte di valenza "costituzionale".

Per ciò che concerne il quadro normativo delle cooperazioni rafforzate, vengono introdotti i settori della politica estera e di sicurezza comune. Da ricordare, infine, la vicenda relativa alla Carta dei diritti fondamentali, un documento che non è divenuto parte del Trattato di Nizza, ma che è stato “solennemente proclamato”; è un documento che contiene un elenco di diritti accorpati in base a sei principi di uguaglianza (dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia); è un documento che, pertanto, si inserisce nella scia di uno sforzo (soprattutto di carattere giuridico) che la Comunità persegue ormai da decenni.

Il processo di revisione dei trattati non ha comunque conosciuto pause: nell’ottobre 2004 è stato firmato a Roma il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. La struttura di tale trattato semplifica notevolmente il quadro normativo dell’Unione:

• Parte I: contiene vari insiemi di norme che riguardano la definizione e gli obiettivi dell'Unione (che adesso viene ad assumere personalità giuridica, mentre questa faceva prima capo alle Comunità), la ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri, il quadro istituzionale e gli strumenti di azione, cioè gli atti.
• Parte II: incorpora in modo pressoché invariato la Carta dei diritti fondamentali.
• Parte III: contiene le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento delle istituzioni dell’Unione: viene eliminata l’architettura istituzionale dei “pilastri” riconducendola ad unità.
• Parte IV: contiene le disposizioni generali e finali.

Il principio di sussidiarietà

Come abbiamo appena detto, negli ultimi 40 anni di vita, la Comunità Europea ha subito profonde trasformazioni testimoniate in particolare dall’Atto Unico Europeo, dal Trattato di Maastricht e da alcune storiche decisioni della Corte di giustizia. Come ben sappiamo, ormai l'obiettivo non è più soltanto quello di realizzare un mercato unico facendo perno esclusivamente su fattori economici e produttivi, ma è diventato, anche, quello di creare una collettività di cittadini “europei”, vale a dire una comunità di persone le quali, pur nella diversità politica che caratterizza gli Stati di appartenenza, siano reciprocamente legate da interessi e obiettivi comuni.

Le riforme istituzionali degli ultimi 15 anni hanno numericamente aumentato le prerogative e le competenze comunitarie, ed è proprio in funzione di tale ampliamento e della conseguente necessità di assicurare un'efficace azione da parte degli organi comunitari, che sono state riviste alcune regole che avrebbero potuto rallentare o addirittura bloccare le iniziative comunitarie ad opera degli Stati dissenzienti (abbiamo già visto, a proposito, che l’Atto Unico Europeo apportò importanti modifiche al sistema di votazione in seno al Consiglio sostituendo alla regola della unanimità quella della maggioranza qualificata).

La reazione di coloro i quali (anche tra gli europeisti convinti) non vedono con favore gli eccessi di una “intromissione comunitaria” oltre misura nelle questioni interne, ha rilanciato le antiche rivendicazioni di sovranità degli Stati nazionali, e ha fatto risorgere il contrasto, mai del tutto sopito, tra le tendenze federaliste da un lato e quelle conservatrici delle nazionalità dall’altro.

Nel tentativo di porre una soluzione a tale problema, il Trattato di Maastricht enunciava nell’art. G.5 il principio di sussidiarietà che venne poi inserito nell’art. 5 del Trattato CE; è un articolo che si compone di tre parti, ma è il secondo comma a contenere l’enunciazione del principio di sussidiarietà dell’azione comunitaria oltre ad una implicita suddivisione tra competenze esclusive e competenze concorrenti.

Sono competenze esclusive quelle che il Trattato attribuisce in via esclusiva agli organi comunitari; sono competenze concorrenti, invece, quelle che possono essere esercitate sia dagli Stati membri sia dalla Comunità. Il principio di sussidiarietà opera pertanto solo al di fuori dei casi di competenza esclusiva della Comunità; in tali casi essa può intervenire solo se gli Stati, mediante azioni singole, non sono in grado di agire efficacemente oppure se gli obiettivi stabiliti possono essere realizzati più efficacemente a livello comunitario.

La funzione del principio di sussidiarietà dovrebbe essere, quindi, quella di risolvere il problema delle competenze comunitarie e di quelle nazionali, ma la sua capacità di operare in tal senso suscita più di qualche dubbio; tale principio, infatti, risulta essere abbastanza ambiguo in quanto viene invocato sia dai sostenitori di un più marcato interventismo in senso centralistico, sia dai difensori di una maggiore autonomia statale.

Si può facilmente notare, in effetti, che il principio di sussidiarietà, fortemente voluto proprio dai più euroscettici, fornisce allo stesso tempo la legittimazione dell’intervento comunitario nelle materie di competenza non esclusiva, ovviamente quando ne sussistano i presupposti. L’avvio del processo costituzionale europeo ha fornito l’occasione per cercare di dare una risposta più precisa alle problematiche legate all’applicazione del principio di sussidiarietà; fra le novità più rilevanti, bisogna segnalare che, alle attuali categorie di competenze esclusive e di competenze concorrenti, se n'è aggiunta una di nuova istituzione riguardante le azioni di sostegno, di coordinamento e di completamento, grazie alla quale l’Unione europea potrà sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri senza sostituirsi alle loro prerogative.

Sulla base di questa rivisitazione delle competenze dell’Unione, anche l’applicazione del principio di sussidiarietà si arricchisce di nuove norme di riferimento: nella Costituzione europea, infatti, si fa espresso rinvio al Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in cui viene previsto un meccanismo di controllo sull'azione legislativa che coinvolge direttamente i parlamenti nazionali e le istituzioni territoriali. Ogni parlamento potrà riesaminare le proposte legislative provenienti dalle istituzioni dell’Unione ed emettere un parere motivato, ogni qualvolta ritenga che il principio di sussidiarietà non sia stato rispettato. Se un terzo dei parlamenti condivide lo stesso parere, la proposta dovrà essere rivista.

Infine, il Protocollo chiarisce che la Corte di giustizia è competente a ricevere i ricorsi degli Stati membri per violazione del principio di sussidiarietà. L’introduzione di questi meccanismi formalizza l’esistenza di un doppio canale di controllo (politico e giurisdizionale), facendo emergere, con sufficiente determinazione, che nella nuova Unione europea che si andrà a delineare con l’entrata in vigore della Costituzione, la sussidiarietà non è solo un principio.