Relazioni esterne e politica estera dell'Unione Europea - Appunti

Relazioni esterne e politica estera dell'Unione Europea

Corso del Professor Pierangelo Celle – Anno Accademico 2012/2013

Introduzione

Il tema dell'esistenza di un'identità europea è sempre stato presente. Vi è una tradizione di pensiero su un legame specifico e peculiare che dovrebbe unire popoli e nazioni europee affondando nella comune tradizione dell’impero romano, del sacro romano impero, alla tradizione cristiana, alla tradizione illuminista. Da giuristi ci si occupa del fenomeno dell'integrazione europea dal momento in cui questo, dopo la seconda guerra mondiale, ha preso forma giuridica. Vi è però da fare una riflessione: queste forme e questi principi giuridici rispondevano ad esigenze specifiche, l'adozione di certi strumenti è stata facilitata dall'idea di Europa, e non è un caso che solo in quel particolare momento storico sono maturate le condizioni per tradurre queste idealità in strumenti giuridici.

L'Europa che usciva dal secondo conflitto mondiale era l'Europa che aveva subito due conflitti, o meglio un conflitto in due fasi, aveva subito le distruzioni portate dalla guerra non solo in termini di costi umani e trauma psicologico ma anche a livello di distruzione del tessuto economico e che infine aveva visto entrare in crisi il modello dello stato nazionale. Il fenomeno dell'integrazione europea nasce sulla spinta di tre grandi ideali condivisi dalla comunità internazionale che proprio nel continente europeo hanno trovato una peculiare attuazione.

I tre ideali dell'integrazione europea

Il primo ideale è quello della pace. Il tema della pace, e quindi la creazione di meccanismi volti alla prevenzione dei conflitti, era fortemente sentito dalla comunità internazionale ed ancor più sentito dall'Europa poiché la base dei conflitti era nel problema dei rapporti tra Francia e Germania. La pace era intesa come obiettivo cui rivolgere tutte le energie e tutte le azioni degli stati, tanto che il tema della pace era il tema fondamentale del dibattito in seno alla conferenza di San Francisco da cui si originò il progetto della carta delle nazioni unite. In Europa il tema della pace implicava la soluzione di quella situazione di conflitto franco-tedesco che, dal 1870 in poi, aveva causato la maggior parte dei conflitti.

Il secondo ideale è quello dello sviluppo. L'esperienza anche recente del secondo conflitto mondiale aveva sottolineato lo stretto legame esistente tra sviluppo economico e conflitti. Il tema dello sviluppo economico come ideale strettamente connesso con quello della pace nasceva dalla necessità di rimediare alla distruzione e ricostruire un tessuto economico che garantisse la sopravvivenza delle popolazioni. Collegato a questo tema, il ricordo di quanto le dinamiche economiche fossero connesse al secondo conflitto mondiale. Il tessuto economico era stato distrutto anche dall'ormai radicale e inevitabile cambiamento delle relazioni, anche in termini economici, tra Europa e resto del mondo. Subito dopo la seconda guerra mondiale cominciò e si videro gli effetti di quel processo di decolonizzazione che cambiò la struttura dei sistemi economici europei che per larga parte erano connessi sull’esistenza di imperi coloniali.

Non è un caso che uno degli strumenti elaborati sia stato il GAT, l'accordo volto a una progressiva integrazione del commercio internazionale, portando poi al WTO. Garantire lo sviluppo economico del continente europeo era un'urgenza immediata.

Il terzo ideale è quello del sovranazionalismo. Non vi è dubbio che l'Europa sia stata caratterizzata dall'ideale dello stato nazione come motore e strumento di evoluzione. Ma non vi è dubbio che gli sviluppi abbiano mostrato i rischi del concetto di interesse nazionale e la fragilità che i singoli ordinamenti internazionali potevano rivelare in chiave xenofoba e razzista che avevano caratterizzato l'evoluzione di alcuni stati prima del secondo conflitto mondiale. La sede privilegiata per contenere i rischi dati da una politica di potenza di consolidamento di interessi nazionali e creare una rete di protezione dalla degenerazione di questi fenomeni era sovranazionale, da qui la creazione delle nazioni unite come foro di confronto e compensazione delle spinte contrapposte.

In Europa era evidente come l'esperienza della seconda guerra mondiale avesse portato non a un totale rifiuto, ma comunque a una consapevolezza dei rischi e dei limiti dello stato nazione portando a rivalutare l'esperienza del sovranazionalismo come sede di composizione che evitasse il degenerare della legittima ricerca di tutela di interessi in mera politica di potenza.

Il processo di integrazione europea

Ideali di pace, sviluppo economico e sovranazionalismo diffusi nella comunità nazionale facevano convergere le scelte politiche nell'adozione di strumenti come organizzazioni internazionali volti a tradurre in misure concrete pace, sviluppo e sovranazionalismo. Un'intuizione di alcuni attori del dibattito politico internazionale dopo la seconda guerra mondiale (Schumann, Monet ed altri), ed il progetto intorno a cui si coagulò l'attenzione dell'Europa è quello della CECA, assolutamente emblematico di questi ideali.

Intervenire su carbone ed acciaio era risolvere alla radice uno dei problemi sussistenti tra Francia e Germania, ossia il controllo dei giacimenti carboniferi di Alsazia e Rur, e nell’ottica dello sviluppo è evidente che il settore della cooperazione economica è quello che consente maggiormente una cooperazione tra gli stati, l’economia di per se stessa presuppone uno sforzo cooperativo. Anche a livello di immagine si conosce l'importanza assolutamente strategica del carbone e dell'acciaio nel quadro di equilibrio di potenza.

Parlare di carbone e acciaio allora era come parlare di petrolio e information technology ai giorni nostri. Decidere di mettere in comune in un'organizzazione sovranazionale le scelte politiche di carbone e acciaio significava essersi reso conto che solo gli interessi contrapposti inquadrati in questo quadro potevano avere uno sviluppo pacifico.

La scelta di tradurre questi ideali nella CECA è una scelta politica che ha rappresentato una rottura consentendo di incanalare in un processo integrativo delle spinte che avevano portato a divisioni e conflitti nel contesto europeo. I protagonisti di quella scelta erano perfettamente consapevoli che quella scelta di creare un'organizzazione internazionale, sovranazionale, dotata di poteri e competenze nel settore del carbone e dell'acciaio era un primo passo verso un nuovo modo di interpretare le relazioni tra i paesi europei in vista della soluzione definitiva della creazione di un sistema internazionale che rendesse inconcepibile un conflitto tra stati europei.

A fianco di questo va osservato che, anche se quelli erano ideali condivisi dalla comunità internazionale, il modo concreto con cui si è pensato a realizzare un'integrazione ha avuto dall'inizio caratteristiche peculiari. Il metodo comunitario è quell'insieme di peculiari modi di atteggiarsi delle istituzioni, dei poteri e del diritto delle comunità europee rispetto agli altri organismi sovranazionali. Fin dall'inizio le strutture erano strutture tipiche in cui venivano trasferiti a istituzioni sovranazionali poteri di intervento effettivi.

Ciò che ha differenziato il percorso dell'integrazione europea è che la cooperazione insieme alle relazioni internazionali sono sempre rimaste a livello intergovernativo, lasciati saldamente in mano agli stati. L'unico esempio di trasferimento di poteri da stato a organismo internazionale era la prevenzione dei conflitti demandato al consiglio di sicurezza delle nazioni unite che poteva decidere gli interventi in favore di pace e sicurezza della comunità internazionale, ma si trattava di un meccanismo vanificato dal potere di veto e dalla mancata assegnazione di forze armate al Consiglio di Sicurezza contrariamente a quanto previsto originariamente.

Nel sistema delle comunità europee, già dalla CECA sono presenti quei caratteri che renderanno l'ordinamento un ordinamento con poteri effettivi ed istituzioni sovranazionali capaci di far prevalere l'ordinamento sovranazionale sui singoli interessi nazionali. Il modello CECA era già in potenza e in atto idoneo a realizzare il metodo comunitario.

I padri fondatori sapevano benissimo che la CECA era un primo passo per passare poi a progetti più ambiziosi. Dopo il 1951 i paesi membri sono rapidamente passati a discutere della CED, un trattato che nasceva per rispondere alle sfide poste dalla guerra fredda. I paesi membri CECA nel 1952 hanno stipulato il trattato della comunità di difesa che replicava la struttura della CECA prevedendo la realizzazione di un sistema militare di sicurezza comune.

Gli stati si rendevano conto della necessità di una struttura politica che controllasse l'organismo militare e nel 1953 si pensò a una struttura sovraordinata per coordinare la politica estera dei paesi membri, la comunità politica europea. Il naufragio di questi trattati non ratificati dai francesi ha permesso di comprendere come ancorché i tre ideali fossero vivi e presenti nella sensibilità delle nazioni e delle classi politiche europee un conto era creare una collaborazione in un settore strategico e idealmente simbolico, altro era operare insieme in un ambito militare e politico.

Scattò così un'opzione preferenziale su progetti di integrazione economica. Non è un caso che gli stati membri abbiano iniziato, e poi portato a termine nel 1957, il trattato CEE che riprendeva l'esperienza e i buoni risultati della CECA allargandolo ad altri settori dell'economia, lasciando deliberatamente fuori ciò che non era materia strettamente economica. Il preambolo del trattato di Roma riporta il perseguimento della pace.

La Comunità europea dell'Energia atomica segue la stessa logica beneficiando di un trattato a se stante per la specificità della tematica con forti implicazioni di carattere militare tali da far sopravvivere l’EURATOM come comunità collegata e giuridicamente distinta dalla UE.

Si arrivò dopo il fallimento della CED ad espellere formalmente i temi di politica estera e difesa tanto che si arrivò a creare una struttura di discussione come la UEO (Unione Europea Occidentale), si arrivò alla creazione della NATO scelta da alcuni stati europei ma non da tutti creando così una frattura tra stati europei che non si è ancora saldata, ed il dibattito sulla cooperazione politica europea è stato sempre ai margini del dibattito politico che invece vedeva lo scenario completamente assorbito dalla cooperazione in settori economici e la polarizzazione del mondo come effetto della guerra fredda con una sorta di impossibilità di una posizione autonoma dell'Europa.

Non è un caso che il dibattito sulla necessità di un’evoluzione in chiave politica del dibattito nell'UE abbia ripreso forza negli anni '70, gli anni delle terze vie, di un mondo in cui gli stati europei cominciavano a raccogliere i frutti della cooperazione economica che stava garantendo lo sviluppo economico prefigurati dai padri fondatori. Si stava realizzando un’altra intuizione dei padri fondatori: il metodo funzionalista secondo cui l'esistenza di ambiti e meccanismi di collaborazione, anche se legati alla materia economica, avrebbe fatalmente portato all'estensione di questi meccanismi ad altri ambiti dell'economia come era successo nel passaggio da CECA a CEE e che il successo dell'integrazione economica avrebbe agevolato la cooperazione anche in ambiti non strettamente economici. Per rendere effettiva la cooperazione economica spesso bisogna cooperare in ambiti non puramente economici.

Il 27 ottobre 1970 un famoso rapporto chiamato rapporto di Lussemburgo lancia un progetto di cooperazione politica europea che si incarna in una realizzazione di tipo puramente intergovernativo. Il progetto è quello di stabilire dei rapporti di condivisione della discussione politica tra paesi membri della comunità, ma del tutto al di fuori delle strutture preposte alla cooperazione economica ed in modo assolutamente privo di carattere istituzionale. Una sorta di dialogo politico condotto attraverso i normali canali di dialogo politico tra gli stati, incontri periodici, con una sola caratterizzazione: il venire realizzato tra quegli stessi stati che nel settore economico stavano cooperando in maniera assai integrata.

Un dualismo tra cooperazione economica e politica che si ha fin dall'inizio e che ha determinato una sorta di cammino parallelo il cui progressivo rafforzamento della cooperazione economica finiva per influenzare il cammino della cooperazione politica. La differenza stava che mentre nella cooperazione economica vi erano organismi distinti, nella cooperazione politica erano presenti solo gli stati membri.

I primi punti di contatto tra questi ambiti sono stati enucleati nell'atto unico del 1985 tra i cui strumenti vi è un documento politico che menziona la cooperazione nel settore della politica estera, documento che rimane solamente menzionato e non entra a far parte della cooperazione economica europea. Si può vedere come la formulazione della cooperazione politica è posta per distinguerla da quella con metodo comunitario si contraddistingue per atti non vincolanti, per il principio dell'unanimità (principio naturale nell'ambito della cooperazione intergovernativa e non del metodo comunitario, salvo limitate eccezioni in materie che non erano originariamente nei sistemi economici), la radicale esclusione di competenza della corte di giustizia a pronunciarsi su questi temi (la corte nel metodo comunitario ha giurisdizione obbligatoria).

Con l'atto unico comunque si menziona la circostanza che la commissione europea era associata agli incontri degli stati in seno alla cooperazione politica, riconoscendo un ruolo di osservatore che parlava se richiesto alla più tipica e peculiare istituzione di diritto comunitario, organo più rappresentativo del metodo comunitario.

La PESC

Vi sono organizzazioni che hanno come fine il dialogo politico come l'OSCE. La cooperazione politica di solito si traduceva in incontri periodici tra capi di stato e di governo. Un sistema entrato in crisi a fronte dell'evoluzione dell'assetto politico a livello mondiale e a livello europeo. Questo stato nanesco della cooperazione internazionale rifletteva una divisione in blocchi in cui gli stati europei erano schiacciati sullo sfondo delle relazioni internazionali tra i due blocchi.

La situazione è cambiata con la dissoluzione dell'unione sovietica, la caduta del muro di Berlino che ha portato non solo alla possibilità ma anche alla necessità di fare emergere una politica estera europea sulle sfide a cominciare proprio dai rapporti con i Paesi a est del muro che tornavano ad essere protagonisti autonomi delle relazioni internazionali.

Non è un caso che proprio l'esistenza di queste sfide abbia determinato un'accelerazione in questo ambito. Si arriva al trattato di Maastricht del 1992 in cui per la prima volta viene inserito il tema della cooperazione in tema di politica estera. Il trattato, familiarmente chiamato Trattato sull'UE, è un trattato diviso in più parti, esso modifica i trattati preesistenti e in più introduce nuovi settori di cooperazione.

Si ha una cosa chiamata Unione Europea fondata su tre pilastri: le comunità europee (la CECA, la CE che perde la E di economica vedendo ampliate le proprie competenze e CEEA o EURATOM), la PESC (politica estera di sicurezza comune disciplinata per la prima volta come competenza dell'Unione Europea), e le competenze di terzo pilastro che con il tempo sono transitate al primo e diventate competenze alle comunità (sostanzialmente sono rimaste le competenze in materia penale).

La PESC era competenza esclusiva dell'UE mediante la formazione di un organo ad hoc, il Consiglio Europeo dei capi di stato e di governo. Questo meccanismo sottolineava in maniera rigorosa la diversità tra l'integrazione europea realizzata attraverso le tre comunità originarie e le nuove competenze affidate a un organo distinto (il Consiglio), a un organismo distinto (l'UE di cui si dubitava originariamente che fosse un ente).

Le modalità di funzionamento di queste politiche sono modalità che rimangono intergovernative. Viene rafforzato il carattere strutturato della cooperazione di politica estera, ma il tutto avviene in un quadro completamente separato e distinto dalle istituzioni comunitarie e con un deliberato rifiuto del metodo comunitario. Si può sottolineare ad esempio come si decida all'unanimità, e come non vi sia un assoggettamento alla corte di giustizia. La PESC è quindi ontologicamente diversa dalla cooperazione comunitaria con la peculiarità di essere un sottoinsieme di una realtà che funziona con modalità completamente diverse.

La PESC così come configurata a Maastricht era una risposta tardiva ed inefficace all'esigenza di una politica estera e sicurezza comune e lo si è visto con il conflitto in ex Jugoslavia, conflitto nel quale l’Europa è stata assente. Certi stati europei hanno riconosciuto immediatamente Slovenia e Croazia ed altri stati no. In epoca più recente alcuni stati europei hanno riconosciuto l'indipendenza del Kosovo, altri no.

Questa dicotomia crea una frattura in seno all'azione esterna dell'Unione europea tra quello che è politica estera e quello che sono relazioni esterne. La politica estera, nelle relazioni internazionali in cui sono protagonisti normalmente gli stati, si definisce in relazione ai soggetti ai quali è destinata.