Relazioni esterne e politica estera dell'Unione Europea - Appunti

TFUE.

Quarta Lezione

Riassumendo

Si sono esaminate le disposizioni del trattato che fissano gli obiettivi generali dell'unione stabilendo

anche come l'unione si relaziona al proprio esterno a fronte di questi obiettivi, come si è visto, l'Unione

può agire solamente in forza di competenze espressamente attribuitele, ed anche in materia di relazione

esterna ls competenza è necessaria per qualsiasi iniziativa.

Va ricordato anche come persista una differenza tra politica estera e relazioni esterne riportandosi alla

differenza che esisteva quando vi era la distinzione tra i cosiddetti pilastri. Alla diversità di origine dei

maccanismi di PESC rispetto agli altri meccanismi corrisponde una diversità che e anche conseguenza

della diversità di composizione degli organi.

Il Consiglio Europeo

La materia della politica estera è sempre stata di competenza del consiglio europeo, massima

rappresentanza delle posizioni degli stati ed organo intergovernativo per eccellenza.

L'Art 15 del Trattato dice che strutturalmente il consiglio europeo è pensato come organo politico cui

competono le decisioni strategiche. Il Trattato, per evitare dubbi, oltre ad affermazioni di tipo positivo

fa affermazioni di tipo negativo rispondendo a una preoccupazione degli stati in relazione

all'eventualità di una possibile evoluzione interpretativa delle norme. Per questo il comma 1 si conclude

precisando che il Consiglio Europeo non esercita funzioni legislative escludendo così che si possa

pensare che il Consigli abbia implicitamente possibilità di adottare atti con funzione legislativa già

previsti nell'ambito della comunità europea. Gli atti del Consiglio non possono aver queste

caratteristiche, ma gli atti aventi forza di legge sono una tipicità del metodo comunitario, e questo

indica la volontà di sottrarre il consiglio al metodo comunitario ed attribuirgli carattere

intergovernativo.

Il quarto comma dice che il consiglio si pronuncia per consenso, una procedura tipica negli organismi

internazionali a forte componente intergovernativa, in cui volendo preservare la sovranità dei singoli

membri senza bloccare l'azione si cerca di vitare per consensus, ossia con un meccanismo ben preciso

di formulazione delle decisioni tale per cui le decisioni vengono adottate senza un voto formale, ma

semplicemente constatando da parte della presidenza dell'organo l'assenza di obiezioni formali da parte

di membri a che la decisione oggetto della discussione venga adottato senza un voto. Si tratta, quindi,

una procedura che consente di adottar una decisione senza che sia stata votata. Un meccanismo

tipicamente intergovernativo che serve per evitare la spaccatura tra gli stati che si potrebbe verificare se

si dovesse passare ad una procedura di voto e gli stati dovessero quindi prendere una formale posizione

sul merito della decisione. Il consenso, infatti, riguarda l’adozione del provvedimento senza voto e non

il metodo. Gli stati spesso non sono talmente contrari da impedire l'adozione di un provvedimento non

vincolante, ancorché non voterebbero mai il merito. Una procedura, questa, che dissimula i conflitti tra

gli stati assumendo una decisione senza una vera volontà politica. Nel sistema della comunità non si

può decidere per consensus, il trattato prevede che si voti. L'esistenza della procedura per cinsensus

mostra come il consiglio sis pensato come organo intergovernativo e non come organo comunitario.

La progressiva evoluzione del sistema ha, però, introdotto slcuni correttivi alla visione del consiglio

cime organo puramente intergovernativo. Il correttivo più significativo è stato il mutamento del ruolo di

presidente. Fino al Trattato di Lisbona la presidenza veniva assunta semestralmente da tutti i acesi

dell'Unione Europea in base alla rotazione prevista per il Consiglio dei Ministri. Una rotazione che ne

sottolineava il carattere intergovernativo con un importante impatto sull’azione essendo evidente che la

presidenza assunta dal Lussemburgo ha un peso specifico diverso dalla presidenza assunta dalla

Germania, cosa che sottolineava però la volontà degli stati di evitare che il consiglio assumesse una sua

identità troppo forte. Cosa che indeboliva molto soprattutto la proiezione esterna del consiglio, tante

che una modifica introdotta prima dalla costituzione europea (naufragata) e poi da Lisbona.

L'introduzione del presidente permanente: un individuo che non può aver alcun incarico governativo in

uno stato membro e che assume la presidenza per due anni e mezzo rinnovabili per due anni e mezzo.

Presidente è, quindi, una persona fisica, un individuo, e non è normale che un organismo

intergovernativo sia presieduto da un individuo (ad esempio il segretario generale dell'ONU non è

presidente del Consiglio di Sicurezza la cui presidenza è in mano a uno stato a rotazione).

Non solo, ma all'attività del Consiglio Europeo, in base all'art. 15.2 partecipa anche il Presidente della

Commissione Europea. Dallo studio del diritto UE ci si ricorda che la Commissione. Per eccellenza

l'organo indipendente composto da individui portatore degli interessi esclusivi dell'unione, essa è per

definizione l'organo che più di tutti fa l'interesse dell'unione e si pone come centro d'azione e

determinazione concorrente (ancorché non conflittuale) rispetto agli stati. Prevedere che nel Consiglio

sia presente, ancorché senza diritto di voto, il presidente di commissione introduce un elemento

sicuramente non intergovernativo. Il presidente della Commissione è in grado di portare nel dibattuto

politico del Consiglio anche l'interesse esclusivo dell'Unione e questo cambia le meccaniche del

dibattito.

La stessa presenza del Presidente del Consiglio Europeo, un individuo, cambia la dinamica. Al

Presidente del Consiglio Europeo è attribuito u. Ruolo non decisionale, ms. un ruolo che

potenzialmente garantisce che 'attività del Consiglio Europeo non sia l'attività di una riunione periodica

di capi di stato che si vedono per discutere (come il G8). L'esistenza del presidente con i suoi poteri

spinge per far funzionare il consiglio europeo come un organo di un organizzazione internazionale che

prescinde dal fatto che non si è in presenza di un organo non permanente d'altronde il consiglio europeo

è nato come erede di conferenze intergovernative di capi distato e di governo dopo Maastricht).

La struttura attuale del Consiglio fa capire come si sia in uno stato di passaggio, che potrebbe

proseguire o arrestarsi, da una collaborazione e intergovernativa a una collaborazione più strutturata e

intensa.

Va sottolineato che il Presidente assicura al suo livello ed in tale veste la rappresentanza esterna

dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, quindi la proiezione

esterna dell'Unione Europea in materia di PESC. Incarnata da un organo individuale. È ben vero che la

storia del diritto internazionale ci dice che si dà l'ipotesi di statiche affidano a uno stesso soggetto

l'incarico di ripresentarli (i cosiddetti mandati congiunti), ma qua non si sta parlando di un mandatario,

bensì di un organo.

Tutta la politica PESC ha come istituzione centrale il Consiglio Europeo, il coinvolgimento delle altre

istituzioni comunitarie. Molto inferiore rispetti al ruolo che esse hanno nei meccanismi che un tempo si

sarebbero dette di primo pilastro. Nella PESC domina il ruolo del Consiglio Europeo anche se questo è

progressivamente più presente: il trend della PESC è andato nella direzione di ampliare la presenza nei

processi PESC delle alte istituzioni comunitarie. Progressiva modifica dei meccanismi PESC per

coinvolgere lw altre istituzioni che, avendo coinvolto istituzioni non rappresentanti di stati ma

composte da individui, cambia il quadro. L'esempio più significativo di questa progressiva lenta

modifica sta nel fatto che fino a Lisbona era detto chiaramente che sulle questioni PESC non vi era

giurisdizione della Corte di Giustizia, dopo nel caso di decisioni PESC che influiscono sui diritti degli

individui questa giurisdizione. Riconosciuta (tipicamente il caso delle sanzioni che possono colpire un

individuo).

Quando, esaminando le varie procedure, vedremo le differenze procedurale, bisognerà ricordarsi che il

ruolo maggiore o minore che possono avere le diverse istituzioni cambiano la struttura. Un processo

che veda il coinvolgimento del parlamento europeo, ad esempio, è un processo non legato

esclusivamente alla volontà degli stati, ma anche alla volontà dei cittadini. Se, per contro, si vede un

processi in cui il parlamento non viene consultato, si. I. Presenza di un meccanismo maggiormente

intergovernativo.

L’Alto rappresentante dell'Unione per gli Affari Esteri e la politica di sicurezza

Vi. Poi un soggetti che. L'evoluzione di quel soggetti che, prima del trattato di Lisbona, era conosciuto

familiarmente come Mister PESC e che per lunghi anni ë stato il signor Solana. Oggi si parla di alto

rappresentate per gli affari esteri e la sicurezza comune, cosa importante perche politica estera per 'UE,

come visto è un concetto ristretto rispetto allo stesso concetto riferito agli stati: politica estera in Europa

vuol dire PESC, ed il fatto che si psfli di alto rappresentante degli affari esteri indica che questo organo

non. Più legato alla sola PESC.

L'Art.18 dice che il Consiglio Europeo, che normalmente decide per consensus e tendenzialmente

decide all'unanimità, elegge l'Alto Rappresentante deliberando a maggioranza qualificata come in

genere avviene nell'ex primo pilastro), cisa che fa perdere u. Po le caratteristiche di organismo

intergovernativo. Non solo, ma occorre, in base allo stesso articolo, anche l'accordo dell'organo

comunitario della Commissione, cosa che rende l'Alto Rappresentante un vero e proprio mandatario

dell'Unione. Ed anche la revoca segue queste regole, sicché, senza l'accordo del Presidente della

Commissione, non può essere revocato.

L'alto rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell'unione realizzandola sulla base

delle decisioni del consiglio europeo e del consiglio dell'unione europea contribuendo a formare quella

politica con le proprie proposte. L'alto rappresentante è pensato come la commissione, un organo

individuale con funzioni di proposta e funzioni esecutive ancorché permangano delle differenze

operando egli come mandatario. Le differenze non tolgono pero il fatto che l'alto rappresentante,

organo individuale, può svolgere una funzione di guida non limitandosi al ruoli di mero esecutore ma

potendo contribuire all'elaborazione di politiche, contribuire facendosi portatore dell'interesse<