Regioni e Enti Locali

Capitolo 12: Regioni e enti locali

Nel testo costituzionale entrato in vigore nel 1948, le disposizioni relative all'amministrazione locale possono essere individuate negli articoli 5 e 114 della Costituzione. Nel quinto articolo si proponeva il decentramento amministrativo e l'autonomia locale, mentre nel 114 si dichiarava che la Repubblica era formata da regioni, province e comuni, i quali erano enti territoriali necessari. Questi enti territoriali godevano di una particolare autonomia e di autarchia; il primo prevedeva la possibilità di determinare autonomamente l'organizzazione e l'azione dell'organo, mentre la seconda prevedeva che, per operare, l'amministrazione locale dovesse farlo attraverso provvedimenti amministrativi che avevano lo stesso valore di quelli statali. Questo decentramento dell'amministrazione pubblica è stato promosso e messo in atto dallo Stato per togliersi da dosso l'enorme massa di funzioni a carico dello Stato centrale.

L'autonomia regionale

Una delle scelte di fondo dell'Assemblea Costituente fu quella di optare per un regionalismo duale, e cioè due tipi di regione: una a statuto di autonomia ordinaria e l'altra a statuto di autonomia speciale. Il quadro del nostro regionalismo può essere sintetizzato nel seguente modo:

• Autonomia statutaria: Gli statuti delle regioni ad autonomia speciale sono adottati dal Parlamento tramite leggi costituzionali, mentre per gli statuti ad autonomia ordinaria sono sempre adottati dal Parlamento ma previa delibera del consiglio regionale.
• Autonomia legislativa: In questo ambito le differenze sono soprattutto riferite alla quantità e alla qualità delle materie di competenza dei due tipi di regione. Le regioni ad autonomia speciale hanno tre potestà legislative: potestà primaria ed esclusiva, potestà concorrente, potestà integrativa-facoltativa, mentre le regioni ad autonomia ordinaria dispongono solo della seconda e della terza potestà.
• Autonomia amministrativa: L'autonomia amministrativa è in sostanza uguale per entrambi i tipi di regione; si prevede un modello di autonomia amministrativa indiretta, da realizzarsi attraverso gli istituti di delega delle funzioni spettanti alle regioni agli enti locali (comuni e province).
• Autonomia finanziaria: La Costituzione prevede per il finanziamento che le regioni ad autonomia ordinaria dispongano dei propri tributi, di quote erariali e contributi speciali (versati dallo Stato a quelle regioni con problemi finanziari), mentre per le regioni ad autonomia speciale, come Sicilia e Trentino-Alto Adige, si assicura un trattamento privilegiato.
• I controlli: Il regime dei controlli è in sostanza uguale per entrambi i tipi di regione. Le leggi regionali sono controllate dal governo, abilitato a richiedere un riesame da parte del consiglio regionale e qualora venga riapprovato il medesimo testo, il governo può impugnare il testo davanti alla Corte Costituzionale per motivi di legittimità o di merito. Mentre gli atti amministrativi regionali vengono controllati da un apposito organo decentrato dello Stato, la commissione di controllo sull'amministrazione regionale, la quale svolge un controllo di legittimità ma anche di merito e può rinviare il testo al consiglio ma non può annullarlo. Qualora un atto amministrativo regionale evada dalle sue sfere di competenza il governo può impugnare l'atto davanti alla corte per questioni relative al conflitto d'attribuzione dei poteri.
• Partecipazione all'esercizio di funzioni statuali: Oltre alle normali funzioni attribuite alle regioni, quest'ultime possono intervenire direttamente in alcune funzioni statali. Ad esempio: il potere di iniziativa legislativa, il potere di chiedere insieme ad altre regioni il referendum abrogativo per una legge statale, la partecipazione all'elezione del Presidente della Repubblica in Parlamento in seduta comune.

La faticosa attuazione e l'entrata in vigore dell'ordinamento regionale

Le prime ad entrare in vigore furono le regioni a statuto speciale tramite le leggi costituzionali adottate dall'Assemblea Costituente. Mentre per l'entrata in vigore delle regioni a statuto ordinario si dovette aspettare ancora diverso tempo. È solo dopo il 1970 che il Parlamento arrivò ad approvare lo statuto delle regioni ordinarie e al tempo stesso concesse la delega legislativa al governo, in modo tale da poter adattare gli atti necessari per passare le funzioni dallo Stato alle regioni ed enti locali (11 decreti 1972 e il decreto definitivo di delega del 1977). In seguito furono ampliate le funzioni e i poteri delle regioni e degli enti locali con le tre importanti leggi ordinarie del 1997-1998. In parallelo si è proceduto alla riforma del titolo V della Costituzione e con la legge 1/1999 e 2/2001 si è modificata la fonte statutaria delle regioni.

Gli statuti (fonte statutaria) e le regioni ad autonomia speciale

Il nostro territorio nazionale è suddiviso in 20 regioni, di cui 15 a statuto ordinario e 5 a statuto speciale (Sicilia, Valle D'Aosta, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli Venezia Giulia). La disciplina delle regioni ad autonomia ordinaria è contenuta nel titolo V della seconda parte della Costituzione, mentre per le regioni a statuto speciale si deve ricorrere all'articolo 116 della Costituzione. Adesso parliamo più precisamente delle regioni ad autonomia speciale sul piano giuridico. La fonte statutaria di queste regioni è affidata al Parlamento che adotta un'apposita legge costituzionale denominata “statuto speciale”, fonte normativa statale, che definisce le forme e le condizioni di autonomia speciale rispetto alla quale la regione non dispone di alcuni poteri di revisione se non la sola iniziativa legislativa a livello nazionale. Oltre a questo, la disciplina degli statuti speciali contiene anche la previsione di speciali istituti attuativi, come le norme di attuazione, che vengono poste in essere dal governo mediante decreti legislativi (uno dei pochi casi che viene concesso al governo un potere normativo primario), potere che può essere esercitato solo dopo la proposta di un'apposita commissione paritetica. Con l'adozione della legge 2/2001 è mutata su due elementi la fonte statutaria: la previsione di una nuova procedura per procedere alla revisione degli statuti originari e la previsione di una nuova legge regionale detta “legge statutaria”. Il secondo elemento è quello sostanzialmente più importante, poiché con l'adozione di questa legge ora ciascuna di queste regioni pot