Ragioneria delle aziende pubbliche Cavallini

Programma dei seminari e ricevimento

I seminari fanno parte del programma. Ricevimento lunedì mattina dalle 11.45 alle 13. Libro: M. Bellesia, Manuale di contabilità e dei principi contabili per gli enti locali. (Non va fatto tutto, per i frequentanti meglio appunti e slides, il libro solo da leggere). Negli appelli ufficiali l’esame è orale, però il professore fa prima uno scritto. Quest'anno ci saranno 2 scritti (solo per non frequentanti). Il primo scritto sarà intorno a metà corso, il secondo a fine corso. Gli scritti verranno corretti in aula.

Ragioneria delle aziende pubbliche

Cosa vuol dire ragioneria delle aziende pubbliche?

È più corretto dire che parliamo di ragioneria rispetto alle aziende pubbliche.

• Aziende pubbliche: un ente pubblico è un’azienda perché svolge un determinato tipo di attività. In qualche caso un soggetto pubblico svolge un’attività non solo di erogazione di un servizio ma anche di produzione? Attua percorsi di trasformazione fisico-tecnica? Sì. L’ENEL è una società che appartiene allo stato. È una società di capitali. Lo è anche la Finmeccanica. Toscana - energia è una Spa del gruppo ENI partecipata dai comuni della zona. Acque Spa non è quotata in borsa, non appartiene a nessun gruppo industriale ma a una miriade di comuni nei quali svolge un’attività.
• È azienda pubblica quel soggetto, quell’organizzazione, quell’istituto economico che è di proprietà di un soggetto, un ente pubblico (lo stato ma non solo).
• Un ente pubblico quale il comune ci garantisce servizi anche senza implicazioni industriali, manifatturiere. Un comune che eroga un servizio è un’azienda? Certo che sì.

Concetto di azienda

Cos’è un’azienda? Un insieme di beni organizzati allo scopo di produrre e erogare beni e servizi nel rispetto dell’equilibrio economico (Giannessi: il fine dell’azienda è l’equilibrio economico, arriva all’equilibrio perché combina fattori allo scopo di erogare un servizio). Non possiamo negare la natura d’azienda a un comune che ci fa la carta d’identità, se lo facessimo dovremmo negarla anche alle banche, queste sono aziende di servizi: combinano fattori allo scopo di erogare un servizio e raggiungere l’equilibrio economico.

Il comune non deve fare profitti ma Giannessi parla di equilibrio economico, non di profitti, inoltre anche un comune deve improntare la sua attività rispetto a criteri di efficienza e economicità.

{L’ultimo decreto del governo è la spending review: si tagliano i servizi. Le risorse (input) a disposizione non sono sufficienti per raggiungere il livello di output, sotto forma di servizi, ai quali eravamo abituati. Si deve gestire l’azienda stato con criteri di efficienza, efficacia ed economicità.}

Quando parliamo di aziende pubbliche parliamo di un magma dove dentro c’è di tutto. Non possiamo fare generalizzazioni estreme. Non possiamo dire che l’azienda pubblica non opera sul mercato (è così solo per comuni ecc., ma anche l’ENEL è un’azienda pubblica, ha un soggetto giuridico ed economico che è lo stato, è pubblico). La discriminante è che in questo corso non parleremo del bilancio dell’ENEL, l’ENEL aderirà ai principi del CC, l’ENEL è una società di capitali, il fatto che abbia come azionista lo stato ce la fa considerare pubblica ma, dal punto di vista ragionieristico, non ci interessa.

Equilibrio economico

Un’azienda pubblica va gestita con criteri di perseguimento dell’equilibrio economico. L’ENEL può fallire? Finmeccanica è una holding che a sua volta controlla aziende che fanno armi, radar e servizi connessi. Finmeccanica e le sue società fanno parte di quei settori protetti dalle normative statali. Anche se quotati in borsa fanno parte della Golden share (se lo stato ne possiede il 30% tale 30% vale di più del 30% che può avere un privato, non si può sottrarre allo stato tale controllo). Finmeccanica non può fallire per questi motivi.

Il comune può fallire? Sì. Quand’è che un’azienda fallisce? Quando non paga i creditori, i lavoratori. Un comune allora può fallire? Sì, fallirà quando non paga più. È successo in Italia? No, di fronte al buco di Catania e Taranto ci sono state manovre finanziarie tramite le quali lo stato ha pagato i debiti, a carico quindi della collettività. Se lo stato decidesse di non intervenire più per salvare un comune tale comune non avrebbe più le risorse per pagare i dipendenti (i dipendenti del comune li paga il comune non lo stato), i fornitori, le banche: letteralmente fallisce.

Oltre Catania e Taranto ce ne sono altri? Nel 2009 è uscito un decreto che ci dice quando un comune è in dissesto (dire fallito è brutto). Ora lo stato non paga più i comuni in dissesto, quando certi indicatori di performance segnalano uno stato di disagio irrimediabile dell’ente automaticamente il comune fallisce. Tre giorni dopo che è uscito questo decreto la Corte dei Conti Toscana ha dichiarato fallito il comune di Castiglionfiorentino, poco dopo la corte dei conti (la magistratura dei comuni) del Piemonte ha dichiarato fallito il comune di Alessandria. Quando un’azienda fallisce rispondono per primi gli amministratori, in un comune quindi risponde la giunta: viene mandata a casa d’ufficio.

Un comune è un’azienda? Sì, si rifà a principi di efficienza ed economicità, persegue gli scopi di erogare servizi alla collettività non perdendo però di vista il concetto di equilibrio economico. Certo il comune non ha soci ai quali distribuire i dividendi però, se non opera in equilibrio e accumula indebitamento senza reperire le risorse per pagarli prima o poi fallirà.

Ragioneria: utilità delle scritture contabili

• Ragioneria: a cosa serve? A cosa servono le scritture contabili? A controllare gli andamenti economici, finanziari e patrimoniali. Un’azienda fa il bilancio per rendere conto a chi? Agli stakeholder, interni o esterni, ai fornitori, ai finanziamenti, ai dipendenti, alla comunità locale, allo stato e lo stato deve rendere conto all’UE.

{La cassa depositi e prestiti è una società di proprietà statale, del ministro dell’economia e delle finanze che sta subendo la configurazione di un nuovo IRI (tramite l’IRI lo stato controllava tantissime aziende), negli anni '90 l’IRI è stato chiuso. Prima esisteva la Banca commerciale, ora è la Banca S.Paolo, era dell’IRI. L’IRI è morto per l’inefficienza con cui portava avanti le proprie attività. Tuttavia è necessario qualcosa che traini l’economia italiana, può darsi lo diventi la Cassa depositi e prestiti: una banca che finanzia gli investimenti veri e propri, le opere pubbliche. I comuni non hanno i soldi per costruire ad es. scuole. (Spesso sui cartelli degli appalti vinti dalle società per la costruzione di palazzetti ecc c’è il logo CDP.) lo scopo è farne una vera e propria banca, in questo momento la Cdp non lo è. Dove prende i soldi la Cdp? Poste italiane colloca sul mercato titoli obbligazionari emessi dalla cassa depositi e prestiti. La Cdp si finanzia collocando i propri prodotti finanziari come fanno le aziende: con le obbligazioni. I tedeschi non collocano la Cassa depositi e prestiti nel bilancio dello stato: il loro debito pubblico quindi è più basso. Da noi la cassa depositi e prestiti per concedere credito agli enti locali si indebita con i cittadini. Tra le proposte di riduzione del debito pubblico italiano c’era quella di togliere la Cdp dal bilancio dello stato}.

Un comune deve rendere conto a:

• Cittadini
• Stato: deve restituire i mutui tramite la Cdp
• Ai dipendenti: un comune fallisce quando non paga più i dipendenti
• Comunità locale

Gli stakeholder sono identici. Un’azienda è tale, sia essa pubblica o privata. L’ENI va gestita con criteri di efficienza e equilibrio economico. Anche aziende propriamente pubbliche, strutture non di mercato, come un comune, sono in realtà aziende, devono ispirare la propria attività ai criteri di efficienza e economicità.

Nelle aziende di mercato il bilancio, la ragioneria, serve a controllare che l’azienda abbia ispirato la propria azione a criteri di efficienza economicità e equilibrio economico. Le rilevazioni contabili di un comune allora a cosa serviranno? La ragioneria di un’azienda pubblica servirà a tenere sotto controllo l’equilibrio economico, gli andamenti economici, finanziari e patrimoniali. Le premesse sono identiche.

Esempi di aziende pubbliche

• Società ex municipalizzate: si chiamavano municipalizzate perché non erano autonome né dal punto di vista giuridico né contabile. Non esistevano come società. Es azienda di nettezza urbana. Altro esempio è la farmacia (farmacia comunale). Spesso la forma mista è quella privilegiata. Se si lasciassero questi settori in mano ai privati si correrebbe il rischio che i privati spingano troppo sul profitto. I servizi sono erogati a una collettività e hanno rilievo sociale (se così non fosse chi nel dopoguerra avrebbe costruito industrie nelle zone arretrate se non lo stato?).
• Società partecipate dallo stato: Quotate in borsa (ENI, ENEL). Società non quotate (Trenitalia e altre).
• Servizi che per poter essere erogati necessitano di una rete. Autostrade è una Spa quotata in borsa, non fa parte dello stato, è del Veneto. Ma il Veneto non è proprietario, gestisce la rete autostradale sulla base di un contratto che ha con lo stato. Autostrade prende i pedaggi e lo stato mette i soldi. Autostrade gestisce solo il servizio. (Il monopolista privato che gestisce le autostrade è lo stesso che gestisce gli Autogrill: il Veneto). La rete è dello stato, il servizio autostradale lo eroga una società privata.
• L’infrastruttura è pubblica, l’ANAS è un ente pubblico. L’autostrada gestisce solo i servizi.
• Istituzioni scolastiche e di ricerca: il 92% delle università italiane, il CNR.
• Telecom è la vecchia SIP, è un monopolio privato che si è sostituito a un monopolio pubblico finché non si è liberalizzato il servizio.
• La RAI: è un’azienda dello stato.
• I presidi ospedalieri, prima era USL ora ASL: azienda ospedaliera locale. Si chiama azienda, ha un budget economico che va rispettato.
• Parchi nazionali
• Beni culturali
• ENI, ENEL, Finmeccanica e altre piccole aziende.
• INPS
• Equitalia
• Lo stato: I ministeri, le articolazioni territoriali dello stato: enti locali.

Ora aziende come ad esempio gli ospedali seguono i principi civilistici, altre sono addirittura Spa. Dobbiamo guardare ad aziende che siano più peculiari ma che comunque garantiscano un settore diffuso nel nostro paese: studieremo i sistemi informativi contabili relativi agli enti locali.

Enti locali

• Comuni: Questo corso guarda ai comuni. Per ragioneria delle aziende pubbliche intendiamo il sistema di rilevazioni contabili dei comuni. È un’esigenza legata anche a economie di scala: i comuni in Italia sono circa 8000. Il numero esatto non si sa, si è chiesto a alcuni comuni di fondersi: unioni di comuni che stanno diventando unioni di servizi: due comuni restano autonomie locali separate, ognuno con la propria giunta, i due sindaci rimangono però ad es. il servizio di polizia municipale è unico. Magari i due comuni hanno le stesse problematiche. Anziché assumere 3 vigili e 2 se ne scelgono 4 che lavorano per entrambi i comuni.
• Città metropolitane: ora è Roma. Ne seguiranno altre. La tendenza è cercare di fare città metropolitane laddove c’è un capoluogo di regione di notevoli dimensioni (Milano, Napoli, Palermo, Firenze). La città metropolitana è un interland (Milano e tutti i comuni ad essa attaccati, altro esempio anche se non di città metropolitana ma di interland è Pisa, Pisa in realtà non ha 80.000 abitanti ma 200.000).
• Province: (tra cui due autonome: Trento e Bolzano). Le province ora sono circa 100, con la spending review dovrebbero diventare 50. Le province non si possono abolire, sono previste dalla costituzione, si possono dimezzare ma vanno comunque mantenute in vita.
• Regioni: (anche quelle a statuto speciale, con un’autonomia legislativa diversa e quindi contabile).
• Comunità montane: non ci sono in tutte le regioni. La normativa che studieremo, il testo unico degli enti locali (TUEL) prevede anche le comunità montane. Tuttavia, è stato imposto alle regioni di ridurre i costi amministrativi che da esse derivano. (Ci sono stati scandali per comunità montane in riva al mare, in Toscana le funzioni delle comunità montane sono state assorbite dai comuni, non esistono più).
• Comunità isolane
• Unione di comuni

Autonomia del comune

Seminario con Pietro Pescatore

È il segretario generale del comune di Pisa. Parleremo dell’autonomia del comune: in generale il comune viene descritto come un ente autarchico (si produce alcune norme), territoriale (ogni comune ha una fascia di territorio). Il comune è un ente:

• Autonomo
• Autarchico
• Territoriale

Il testo a cui fare riferimento è il decreto legislativo 18.8.2000 n° 267 e sue successive modifiche e integrazioni. Il testo unico sull’ordinamento degli enti locali (lo chiameremo solo testo unico).

Articolo 3

Autonomia dei comuni e delle province.

1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome.
2. Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.
3. La provincia, ente locale intermedio tra comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo.
4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

Le comunità locali sono ordinate in:

• Comuni
• Province

Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo economico e sociale. Il comune ha un’autonomia statutaria. La costituzione è da tenere presente per tutte le leggi dei comuni. Una legge comunale non può entrare in conflitto con la costituzione. Alla base delle norme per gli enti locali non c’è solo la costituzione, ci sono gli statuti ed i regolamenti. Lo statuto è una piccola carta costituzionale del comune, contiene i principi fondamentali. Lo statuto è approvato dal consiglio comunale con un procedimento aggravato.

Il comune non ha solo autonomia statutaria ma:

• Autonomia organizzativa
• Autonomia amministrativa
• Autonomia finanziaria (per questo l’ente ha un bilancio)

L’ente locale non ha autonomia legislativa, non emana norme legislative ma solo statutaria e regolamentare. Le leggi sono di competenza del parlamento nazionale. Il comune è dotato di leggi proprie e di quelle conferite da Stato e regione. Stato e regione possono adottare leggi con le quali si conferiscono deleghe di carattere amministrativo e non legislativo al comune: principio di sussidiarietà.

Il comune svolge le sue funzioni anche con le attività che pone in essere esercitata da associazioni comitati ecc. Le disposizioni dell’art 3 del testo unico sono per attuare l’art 5 della costituzione: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

A Pisa le circoscrizioni sono state abolite, continuano a vigere solo per comuni > 100.000 abitanti. I comuni, essendo più vicini ai cittadini, a causa del principio di sussidiarietà, rivestono ancora un ruolo molto importante. Il consiglio comunale è composto da 40 consiglieri più il sindaco, la giunta da 13 assessori. Questi numeri saranno ridotti, i consiglieri saranno 32 e gli assessori 9, sempre che il comune di Pisa rimanga capoluogo di provincia. Laddove la provincia di Pisa fosse annessa a quella di Livorno i consiglieri comunali si ridurrebbero a 24 e gli assessori a 7.

Significato dell'autonomia

Cosa significa estendere la propria autonomia? Significa esigere le tasse dai cittadini che compongono la propria comunità: federalismo fiscale. L’autonomia dei comuni vede proprie entrate, quindi, pur sotto i principi dello stato, fissa le proprie tasse e aliquote. Il comune, nel perseguire obiettivi di crescita complessiva della propria comunità, è titolare di funzioni proprie, fissate dal testo unico e da altre norme. Gli enti locali godono di autonomia statutaria e finanziaria. Possono, nel rispetto delle disposizioni di legge, meglio definire i propri compiti, e la competenza dei propri organi.

Cosa significa amministrare?

Amministrare significa, spendere, erogare i soldi che provengono dai contribuenti, con efficienza e efficacia. Esistono 4 tipi di autonomia:

• Autonomia statutaria
• Autonomia normativa
• Autonomia organizzativa e amministrativa
• Autonomia in positivo e finanziaria

Spesso i cultori del diritto enfatizzano l’ambito di autonomia degli enti locali.