Pubbliche amministrazioni in Italia

Le pubbliche amministrazioni in Italia

Capano Gualmini

Introduzione

Le dinamiche trasversali e le nuove tendenze: la modernizzazione del sistema amministrativo italiano in atto dagli inizi degli anni ’90, ha comportato decisioni e azioni che hanno avuto una ricaduta ampia e profonda sulle dimensioni costitutive di tutti gli apparati pubblici italiani. Nel caso italiano, il particolare mix modernizzatore può essere riassunto con le seguenti parole chiave: decentramento; politiche autonomistiche; pluralismo organizzativo; managerialismo; contrattualismo.

La strategia del decentramento si è sostanziata mediante il processo di trasferimento di sempre maggiori responsabilità politiche e amministrative dal centro del sistema ai governi regionali e locali. La rimodulazione delle attività richieste ai diversi livelli di governo ha implicato un ridisegno delle caratteristiche organizzative dei loro apparati amministrativi e una trasformazione delle competenze professionali dei loro dipendenti. Le regioni si sono viste investite di una gamma ampia e variegata di attribuzioni amministrative e decisionali alle quali non erano abituate. Gli enti locali hanno visto aumentare ulteriormente il carico funzionale. Un effetto certo della strategia del decentramento è stata la dispersione delle responsabilità di politica pubblica e il consolidarsi di un sistema di multilevel governance che ha costretto le amministrazioni a tentare di coordinarsi.

Con l’espressione politiche autonomistiche si raccolgono tutte quelle dinamiche mediante le quali il potere pubblico decide di non produrre direttamente servizi o prestazioni per i cittadini ma di presidiare i confini dell’arena di politica pubblica, lasciando ad altre organizzazioni il compito di dare sostanza alle politiche in un regime di autonomia procedurale o sostantiva più o meno larga. Le politiche autonomistiche possono essere lette come la dimensione processuale del processo di decentramento politico-amministrativo. Nel novero degli strumenti della strategia autonomistica hanno un ruolo centrale anche le authorities, un particolare tipo di organizzazione pubblica al quale il potere politico affida il compito di presidiare il rispetto delle regole all’interno di specifici settori di politica pubblica.

Il pluralismo organizzativo è una logica conseguenza dell’aumentare delle funzioni pubbliche e delle scelte strategiche operate, nell’ultimo ventennio, verso il decentramento e l’autonomismo. Va inteso come processo di differenziazione e frammentazione dei tipi di apparati pubblici. Quello della differenziazione dei tipi di organizzazioni pubbliche e della loro conseguente frammentazione si tratta di un fenomeno causato dalla consapevole scelta politica di aggirare il burocratismo dei ministeri di fronte all’esigenza di rispondere a nuove domande della società.

Sotto l’etichetta managerialismo riconduciamo quelle strategie mediante le quali si è cercato di introdurre, all’interno delle pubbliche amministrazioni italiane, logiche di azione e di governo organizzativo maggiormente orientate alla responsabilizzazione dei vertici amministrativi. Indicatore privilegiato di questa dinamica è l’introduzione di nuove figure manageriali all’interno degli apparati pubblici.

Il contrattualismo racchiude tutte quelle strategie mediante le quali le pubbliche amministrazioni producono politiche pubbliche attraverso la cooperazione, la collaborazione e l’interazione intersettoriale oppure con organizzazioni rappresentanti di interessi socialmente diffuse che prendono diversi nomi (contratti di programma, accordi di area o di programma; convenzioni, patti territoriali, protocolli di intesa).

L’impatto delle riforme

Le trasformazioni avvenute sul piano degli assetti organizzativi costituiscono una novità importante degli anni ’90 e del primo decennio del XXI secolo. Le politiche di riorganizzazione sono entrate a pieno titolo all’interno di quel riformismo permanente che ha contraddistinto il decennio degli anni novanta. I primi a cominciare sono stati gli enti locali che a seguito della L.142/1990 hanno iniziato a modificare i propri confini e i propri assetti interni avvalendosi di strumenti come gli statuti e i regolamenti sull’organizzazione e i servizi. È arrivato poi il turno del settore sanitario; l’aziendalizzazione del 1992 ha dato il via alla semplificazione dei livelli gerarchici, alla trasformazione degli obiettivi direttivi, alla creazione di reticoli multilivello di unità organizzative.

Il pluralismo organizzativo ha prodotto due specifici risultati. Il primo è quello dell’adozione di un modello che può essere definito di tipo divisionale in cui la differenziazione del lavoro avviene sulla base dei risultati che effettivamente devono essere raggiunti e non più della funzione svolta o sul rispetto delle norme formali, che è andato ad affiancarsi agli schemi gerarchici. Il secondo risultato del pluralismo organizzativo è stato la proliferazione di corpi separati rispetto al circuito dell’amministrazione classica con vocazione prevalentemente tecnica e con gradi maggiori o minori di autonomia rispetto ad essa.

Le funzioni

Il decentramento di competenze dal centro alla periferia del sistema amministrativo ha ovviamente prodotto nuovi equilibri sul piano dei rapporti intergovernativi. In primo luogo vi è stato un impatto di tipo quantitativo: è aumentata la mole di funzioni legislative affidate alle regioni; si è esteso il raggio delle funzioni amministrative gestite dalle regioni; sono aumentate significativamente le attribuzioni e i compiti delle province e dei comuni.

Vi è stato poi un impatto di tipo qualitativo; le funzioni si sono trasformate, hanno incorporato contenuti obiettivi differenti. Le funzioni prevalenti che sono emerse sono quelle di regolazione, di programmazione e di produzione di beni e servizi. Le attività di tipo regolativo caratterizzano in misura prevalente i ministeri e in secondo luogo le regioni, gli enti pubblici e le authorities. Le funzioni di programmazione e pianificazione riguardano invece in primo luogo le regioni e poi i livelli ministeriale e locale. Le funzioni di produzione ed erogazione di servizi sono per lo più concentrate a livello locale mirate al soddisfacimento delle domande che provengono dal territorio.

Il personale

Il personale rappresenta la dimensione più critica da gestire nelle organizzazioni pubbliche e private. Il people management ha costituito l’ostacolo più complesso e delicato da affrontare nei processi di modernizzazione. Nel nostro paese, la strada prescelta è stata quella della omogeneizzazione delle regole del lavoro pubblico con quelle valide per i dipendenti privati, la cosiddetta contrattualizzazione del pubblico impiego, che ha riguardato anche i dirigenti. Il sistema contrattuale è stato disegnato su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo.

I processi decisionali

A partire dagli anni ’90 molti aspetti sono cambiati: le P.A. hanno imparato a differenziare la propria azione a seconda degli obiettivi da realizzare e a essere responsabili verso l’esterno. Hanno gradualmente incorporato nuove capacità e abilità. In tutte queste diverse situazioni decisionali, le razionalità a cui si ispirano le burocrazie sono diverse e talvolta tra loro sovrapposte. Razionalità di tipo burocratico improntate al rispetto della norma si intrecciano con i criteri legati all’efficacia e al problem solving e ancora con la razionalità del consenso, orientata all’anticipazione dei conflitti e all’aggiustamento reciproco.

I problemi ancora aperti e le sfide per il futuro

La P.A. italiana non è più quella di quindici anni fa. Sono state ridisegnate tutte le regole costitutive relativamente alla ripartizione delle competenze tra le diverse amministrazioni, all’organizzazione, al personale, alle procedure e ai controlli. Per quanto riguarda l’organizzazione, l’elemento positivo più rilevante è il superamento del modello amministrativo centralizzato di stampo cavouriano che aveva continuato a caratterizzare la P.A. italiana anche dopo la regionalizzazione degli anni ’70 del secolo scorso. Il centralismo è stato scardinato sia con il processo di decentramento politico sia tramite l’elaborazione di assetti autonomistici nelle politiche pubbliche.

Sulle funzioni non si può che rilevare la capacità dimostrata dalla P.A. di modificare le proprie attività seguendo le trasformazioni della domanda che proviene dal mondo esterno, dalla società, dalle famiglie e dal sistema socioeconomico. Per quanto concerne la gestione del personale, elementi di rilievo sono rinvenibili nella cornice di norme e regole istituzionali che offre ampie opportunità, di ideare e attuare politiche innovative di valorizzazione delle risorse umane. Le note negative riguardano la persistenza di vecchie e sedimentate pratiche: carriere basate sul criterio di anzianità: tendenza all’appiattimento retributivo, difficoltà all’incentivazione selettiva dei singoli dipendenti; ritualizzazione simbolica dei nuovi istituti contrattuali.

Con riferimento ai processi decisionali, gli aspetti positivi sono: le amministrazioni mostrano una maggiore capacità di ascoltare i cittadini e gli interessi sociali; agiscono in modo più trasparente rispetto al passato; dimostrano maggiore propensione all’interazione e al coordinamento.

L’evoluzione storica della pubblica amministrazione

Introduzione

La storia amministrativa italiana ha più di un secolo e mezzo, ed è una storia densa che apparentemente scorre lenta, senza presentare incisivi sconvolgimenti. Si individuano cinque periodi specifici: dal 1853 (data in cui venne emanata una legge di riorganizzazione dell’amministrazione sabauda) fino al 1900; dal 1900 alla fine degli anni ’20; dagli anni ’30 all’inizio degli anni ’70; dagli anni ’70 agli anni ’90; il ventennio 1990-2010.

L’evoluzione delle forme organizzative

La formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900): il regno d’Italia venne proclamato nel 1861 sancendo l’unità politica del paese. L’inizio della storia amministrativa italiana viene comunemente retrodatato a otto anni prima. Nel 1853 infatti si ideò un modello organizzativo istituzionale che sarebbe rimasto in vigore per oltre un secolo.

Tre sono gli elementi fondanti della riforma organizzativa di Cavour: l’uniformità degli apparati centrali ottenuta mediante l’organizzazione per ministeri; la verticalizzazione della responsabilità politica del ministero nella persona del ministro; una struttura fortemente gerarchica che, prevedendo al vertice la figura del segretario generale concepito come interfaccia tra il ministro e l’apparato, era ritenuta la più consona a svolgere il ruolo di esecutore delle direttive politiche del governo e dei ministri.

1900-1930: consolidamento ed espansione

Con l’inizio del XX secolo, la pubblica amministrazione italiana uscì da quella fase di lento assestamento, necessaria per amalgamare apparati amministrativi differenti e per entrare in un periodo di significativi e repentini cambiamenti. Importante fu l’introduzione di due nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma e l’ente pubblico.

I primi anni dello scorso secolo rappresentano uno spartiacque cruciale nella nostra ricostruzione storica della pubblica amministrazione. Un processo di fuga dallo stato che nei decenni successivi assumerà dimensioni a dir poco stupefacenti, fino ad arrivare a contare, negli anni ’80 del secolo scorso, decine di amministrazioni e aziende statali autonome e più di 50.000 enti pubblici. Le motivazioni di questo processo di entificazione dell’azione pubblica sono diverse a seconda dei periodi storici.

1930-1970: l’età delle amministrazioni parallele

Innovazioni fasciste e continuismo repubblicano: il secondo decennio del regime fascista risulta particolarmente significativo per il consolidamento delle forme alternative a quelle tradizionali. L’ente pubblico divenne il modus operandi delle politiche del regime. Il fascismo si trovò a rispondere agli affetti della Grande depressione originata dalla crisi americana del 1929, dovendo quindi affrontare una specie di New Deal all’italiana. Ne originò una strategia fortemente dirigista, totalmente agli antipodi rispetto agli indirizzi liberisti che, seppur in modo confuso e contraddittorio, avevano caratterizzato la politica amministrativa del regime nei suoi primi anni. Lo stato fascista cominciò a intervenire in modo profondo nella società e nel sistema economico italiano, producendo quella compenetrazione tra interessi sociali (privati) e istituzioni pubbliche che sarebbe rimasta anche nella fase storica successiva.

Beneduce progettò e attuò alcune delle iniziative più lungimiranti e durature del regime. Importantissima fu la costituzione di due enti pubblici: l’Istituto mobiliare italiano (IMI) e l’Istituto per la riconversione industriale (IRI). Il primo aveva come missione quella di finanziare le iniziative industriali; il secondo, nato per soccorrere le industrie in crisi, divenne il vero e proprio motore dello sviluppo economico italiano. La razionalizzazione del sistema previdenziale e assistenziale con la costituzione dell’istituto nazionale fascista per l’assicurazione degli infortuni sul lavoro. Fu il regime fascista a fondare le caratteristiche organizzative del welfare italiano.

1970-1990: frammentazione e polverizzazione

Con gli anni ’70 arrivò la prima regionalizzazione. L’attuazione delle regioni venne considerata un modo per cercare di razionalizzare il sistema amministrativo e l’espansione inerziale degli apparati centrali. L’istituzione delle regioni costrinse lo stato a decentrare funzioni e competenze. Nel 1978 venne istituito il servizio sanitario nazionale con una struttura organizzativa particolare: a centro il ministero ad assolvere funzioni programmatorie, a livello intermedio le regioni con la responsabilità di gestire finanziariamente e amministrativamente il servizio, a livello locale le Unità sanitarie con il compito di fornire direttamente i servizi, gestite da apposito comitati.

1990-2010: la riforma permanente?

Nell’ultimo decennio del secolo venne attuata un’ampia, inaspettata e profonda revisione degli assetti normativi del settore pubblico. Si aprì una vera stagione di riforme. Sul versante del disegno organizzativo della P.A. quattro sono le dinamiche che vanno sottolineate: il processo di privatizzazione/destatizzazione; il decentramento politico-amministrativo; la riforma degli apparati centrali; il processo di riforma del pubblico impiego.

A partire dal 1992 iniziò la stagione della trasformazione degli enti pubblici economici e delle aziende maggiormente coinvolte nella produzione o nella distribuzione di servizi pubblici: i telefoni, le poste, l’Eni, l’Ina, l’Anas. L’espressione privatizzazione è impropria. Per definire questo fenomeno è stata proposta l’espressione de statizzazione. Nel 1990, con la L. 142, venne delineato il quadro autonomistico degli enti locali (comuni e province).

Per quanto riguarda gli assetti degli organismi centrali, gli anni ’90 vedono emergere altre due forme organizzative dell’intervento pubblico: le agenzie amministrative e le autorità indipendenti.

Le funzioni

Ovvero che cosa fanno e che ruolo hanno le amministrazioni nelle politiche pubbliche: l’insieme delle attività essenziali delle P.A. può essere ricondotto a quattro gruppi di funzioni basilari: la regolazione dei comportamenti individuali e collettivi; la produzione di beni e servizi per la collettività; le funzioni ausiliarie (il controllo e la consulenza); le funzioni strumentali (attività mediante le quali le P.A. acquisiscono e gestiscono le risorse necessarie alla loro azione, tra cui il personale). Le P.A. producono le politiche pubbliche, ossia quei processi mediante i quali vengono prese e attuate decisioni aventi rilevanza per la collettività e che regolano comportamenti e distribuiscono servizi.

Il personale

Il personale rappresenta, insieme alle leggi e al denaro, una delle risorse strategicamente più rilevanti delle pubbliche amministrazioni. Il personale può costituire anche uno dei principali problemi per l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa. Cattiva distribuzione territoriale e infraorganizzativa, inadeguato reclutamento e scarsa informazione possono creare notevoli problemi ai processi amministrativi.

L’evoluzione delle dimensioni numeriche

Il numero dei dipendenti pubblici si è spesso considerato eccessivo. Si tratta di accuse generiche e senza fondamento. Vi è stato certamente un progressivo aumento dei dipendenti pubblici. Nel corso dell’ultimo ventennio l’aumento dei dipendenti del settore pubblico è stato decisamente modesto.

Carriere, reclutamento e status

La lunga marcia verso la privatizzazione: l’evoluzione storica del pubblico impiego italiano è stata costellata da numerosi tentativi di riforma. Tra il 1853 e il 1900 si ebbe un lento processo di costruzione del pubblico impiego nazionale. Si entrava in amministrazione come volontari e si progrediva per anzianità. Gli stipendi erano piuttosto bassi. Il pubblico impiego, nel corso dei primi decenni post-unitari, non parve caratterizzarsi per processi di trasformazione particolarmente significativi.

Tra il 1900 e il 1930 si ebbe la formazione e l’istituzionalizzazione del modello originario. Cominciò allora un percorso di istituzionalizzazione del pubblico impiego. Vi furono tre ulteriori processi che si strutturarono nel corso di questo periodo: la meridionalizzazione, consistente nel modificazione della provenienza geografica del personale statale. Il lavoro statale era l’unica prospettiva di impiego per molti meridionali. Il secondo processo è quello della sindacalizzazione, che trovò origine nel momento in cui il numero di dipendenti pubblici cominciò ad aumentare.