Pubbliche amministrazioni in Italia

valide per i dipendenti privati, la cosiddetta contrattualizzazione del pubblico impiego, che ha riguardato anche i

dirigenti. il sistema contrattuale è stato disegnato su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo.

I processi decisionali: a partire dagli anni ’90 molti aspetti sono cambiati: le P.A. hanno imparato a differenziale la

propria azione a seconda degli obiettivi da realizzare e a essere responsabili verso l’esterno. Hanno gradualmente

incorporato nuove capacità e abilità. In tutte queste diverse situazioni decisionali, le razionalità a cui si ispirano le

burocrazie sono diverse e talvolta tra loro sovrapposte. Razionalità di tipo burocratico improntate al rispetto della

norma si intrecciano con i criteri legati all’efficacia e al problem solving e ancora con la razionalità del consenso,

orientata all’anticipazione dei conflitti e all’aggiustamento reciproco.

I problemi ancora aperti e le sfide per il futuro: la P.A. italiana non è più quella di quindici anni fa. Sono state

ridisegnate tutte le regole costitutive relativamente alla ripartizione delle competenze tra le diverse amministrazioni,

all’organizzazione, al personale, alle procedure e ai controlli. Per quanto riguarda l’organizzazione, l’elemento

positivo più rilevante è il superamento del modello amministrativo centralizzato di stampo cavouriano che aveva

continuato a caratterizzare la P.A. italiana anche dopo la regionalizzazione degli anni ’70 del secolo scorso. Il

centralismo è stato scardinato sia con il processo di decentramento politico sia tramite l’elaborazione di assetti

autonomistici nelle politiche pubbliche. Sulle funzioni non si può che rilevare la capacità dimostrata dalla P.A. di

modificare le proprie attività seguendo le trasformazioni della domanda che proviene dal mondo esterno, dalla società,

dalle famiglie e dal sistema socioeconomico. Per quanto concerne la gestione del personale, elementi di rilievo sono

rinvenibili nella cornice di norme e regole istituzionali che offre ampie opportunità, di ideare e attuare politiche

innovative di valorizzazione delle risorse umane. Le note negative riguardano la persistenza di vecchie e sedimentate

pratiche: carriere basate sul criterio di anzianità: tendenza all’appiattimento retributivo, difficoltà all’incentivazione

selettiva dei singoli dipendenti; ritualizzazione simbolica dei nuovi istituti contrattuali. Con riferimento ai processi

decisionali, gli aspetti positivi sono: le amministrazioni mostrano una maggiore capacità di ascoltare i cittadini e gli

interessi sociali; agiscono in modo più trasparente rispetto al passato; dimostrano maggiore propensione all’interazione

e al coordinamento.

L’evoluzione storica della pubblica amministrazione

Introduzione: la storia amministrativa italiana ha più di un secolo e mezzo, ed è una storia densa che apparentemente

scorre lenta, senza presentare incisivi sconvolgimenti. Si individuano cinque periodi specifici: dal 1853 (data in cui

venne emanata una legge di riorganizzazione dell’amministrazione sabauda) fino al 1900; dal 1900 alla fine degli anni

’20; dagli anni ’30 all’inizio degli anni ’70; dagli anni ’70 agli anni ’90; il ventennio 1990-2010.

L’evoluzione delle forme organizzative: la formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900): il regno d’Italia

venne proclamato nel 1861 sancendo l’unità politica del paese. L’inizio della storia amministrativa italiana viene

comunemente retrodatato a otto anni prima. Nel 1853 infatti si ideò un modello organizzativo istituzionale che sarebbe

rimasto in vigore per oltre un secolo. Tre sono gli elementi fondanti della riforma organizzativa di Cavour:

l’uniformità degli apparati centrali ottenuta mediante l’organizzazione per ministeri; la verticalizzazione della

responsabilità politica del ministero nella persona del ministro; una struttura fortemente gerarchica che, prevedendo al

vertice la figura del segretario generale concepito come interfaccia tra il ministro e l’apparato, era ritenuta la più

consono a svolgere il ruolo di esecutore delle direttive politiche del governo e dei ministri.

1900-1930: il consolidamento e l’espansione verso nuove forme organizzative: con l’inizio del XX secolo, la pubblica

amministrazioni italiana uscì da quella fase di lento assestamento, necessaria per amalgamare apparati amministrativi

differenti e per entrare in un periodo di significativi e repentini cambiamenti. Importante fu l’introduzione di due

nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma e l’ente pubblico. I primi anni dello scorso secolo

rappresentano uno spartiacque cruciale nella nostra ricostruzione storica della pubblica amministrazione. Un processo

di fuga dallo stato che nei decenni successivi assumerà dimensioni a dir poco stupefacenti, fino ad arrivare a contare,

negli anni ’80 del secolo scorso, decine di amministrazioni e aziende statali autonome e più di 50.000 enti pubblici. Le

motivazioni di questo processo di entificazione dell’azione pubblica sono diverse a seconda dei periodi storici.

1930-1970: l’età delle amministrazioni parallele. Innovazioni fasciste e continuismo repubblicano: il secondo

decennio del regime fascista risulta particolarmente significativo per il consolidamento delle forme alternative a quelle

tradizionali. L’ente pubblicò divento il modus operandi delle politiche del regime. Il fascismo si trovò a rispondere

agli affetti della Grande depressione originata dalla crisi americana del 1929, dovendo quindi affrontare una specie di

New Deal all’italiana. Ne originò una strategia fortemente dirigista, totalmente agli antipodi rispetto ali indirizzi

liberisti che, seppur in modo confuso e contraddittorio, avevano caratterizzato la politica amministrativa del regime nei

suoi primi anni. Lo stato fascista cominciò ad intervenire in modo profondo nella società e nel sistema economico

italiano, producendo quella compenetrazione tra interessi sociali (privati) e istituzioni pubbliche che sarebbe rimasta

anche nella fase storica successiva. Beneduce progettò e attuò alcune delle iniziative più lungimiranti e durature del

regime. Importantissima fu la costituzione di due enti pubblici: l’Istituto mobiliare italiano (IMI) e l’istituto per la

riconversione industriale (IRI). Il primo aveva come missione quella di finanziare le iniziative industriali; il secondo,

nato per soccorrere le industrie in crisi, divenne il vero e proprio motore dello sviluppo economico italiano. La

razionalizzazione del sistema previdenziale e assistenziale con la costituzione dell’istituto nazionale fascista per

l’assicurazione degli infortuni sul lavoro. Fu il regime fascista a fondare le caratteristiche organizzative del welfare

italiano.

1970-1990: frammentazione e polverizzazione: con li anni ’70 arrivò la prima regionalizzazione. L’attuazione delle

ragioni venne considerata un modo per cercare di razionalizzare il sistema amministrativo e l’espansione inerziale egli

apparati centrali. L’istituzione delle regioni costrinse lo stato a decentrare funzioni e competenze. Nel 1978 venne

istituito il servizio sanitario nazionale con una struttura organizzativa particolare: a centro il ministero ad assolvere

funzioni programmatorie, a livello intermedio le regioni con la responsabilità di gestire finanziariamente e

amministrativamente il servizio, a livello locale le Unità sanitarie con il compito di fornire direttamente i servizi,

gestite da apposito comitati.

1990-2010: la riforma permanente?: nell’ultimo decennio del secolo venne attuata un’ampia, inaspettata e profonda

revisione degli assetti normativi del settore pubblico. Si aprì una vera stagione di riforme. Sul versante del disegno

organizzativo della P.A. quattro sono le dinamiche che vanno sottolineate: il processo di privatizzazione/de

statizzazione; il decentramento politico-amministrativo; la riforma degli apparati centrali; il processo di riforma del

pubblico impiego. A partire dal 1992 iniziò la stagione della trasformazione degli enti pubblici economici e delle

aziende maggiormente coinvolte nella produzione o nella distribuzione di servizi pubblici: i telefoni, le poste, l’Eni,

l’Ina, l’Anas. L’espressione privatizzazione è impropria. Per definire questo fenomeno è stata proposta l’espressione

de statizzazione. Nel 1990, con la L. 142, venne delineato il quadro autonomistico degli enti locali (comuni e

province). Per quanto riguarda gli assetti degli organismi centrali, gli anni ’90 vedono emergere altre due forme

organizzative dell’intervento pubblico: le agenzie amministrative e le autorità indipendenti.

Le funzioni, ovvero che cosa fanno e che ruolo hanno le amministrazioni nelle politiche pubbliche: l’insieme delle

attività essenziali delle P.A. può essere ricondotto a quattro gruppi di funzioni basilari: la regolazione dei

comportamenti individuali e collettivi; la produzione di beni e servizi per la collettività; le funzioni ausiliarie (il

controllo e la consulenza): le funzioni strumentali (attività mediante le quali le P.A. acquisiscono e gestiscono le

risorse necessarie alla loro azione, tra cui il personale). Le P.A. producono le politiche pubbliche, ossia quei processi

mediante i quali vengono prese e attuate decisioni aventi rilevanza per la collettività e che regolano comportamenti e

distribuiscono servizi.

Il personale: il personale rappresenta, insieme alle leggi e al denaro, una delle risorse strategicamente più rilevanti

delle pubbliche amministrazioni. Il personale può costituire anche uno dei principali problemi per l’efficienza e

l’efficacia dell’azione amministrativa. Cattiva distribuzione territoriale e infraorganizzativa, inadeguato reclutamento e

scarsa informazione possono creare notevoli problemi ai processi amministrativi.

L’evoluzione delle dimensioni numeriche: il numero dei dipendenti pubblici si è spesso considerato eccessivo. Si tratta

di accuse generiche e senza fondamento. Vi è stato certamente un progressivo aumento dei dipendenti pubblici. Nel

corso dell’ultimo ventennio l’aumento dei dipendenti del settore pubblico è stato decisamente modesto.

Carriere, reclutamento e status: la lunga marcia verso la privatizzazione: l’evoluzione storica del pubblico impiego

italiano è stata costellata da numerosi tentativi di riforma. Tra il 1853 e il 1900 si ebbe un lento processo di costruzione

del pubblico impiego nazionale. Si entrava in amministrazione come volontari e si progrediva per anzianità. Gli

stipendi erano piuttosto bassi. Il pubblico impiego, nel corso dei primi decenni post-unitari, non parve caratterizzarsi

per processi di trasformazione particolarmente significativi. Tra il 1900 e il 1930 si ebbe la formazione e

l’istituzionalizzazione del modello originario. Cominciò allora un percorso di istituzionalizzazione del pubblico

impiego. Vi furono tre ulteriori processi che si strutturarono nel corso di questo periodo: la meridionalizzazione,

consistente nel modificazione della provenienza geografica del personale statale. Il lavoro statale era l’unica

prospettiva di impiego per molti meridionali. Il secondo processo è quello della sindacalizzazione, che trovò origine

nel momento in cui il numero di dipendenti pubblici cominciò ad ampliarsi in modo consistente a cavallo tra ‘800 e

‘900. Fu un sindacalismo che si caratterizzò per una forte frammentazione corporativa. Il terzo processo significativo è

rappresentato dal progressivo allontanamento delle professionalità tecniche dai ruoli direttivi delle amministrazioni

centrali a tutto vantaggio di coloro che avevano una formazione giuridica. Tra il 1930 e il 1970 non si registrano

accadimenti particolarmente interessanti nel pubblico impiego italiano e si manifesta una qualche cesura nel passaggio

tra il regime fascista e quello repubblicano. Tra il 1970 e il 1990 ha inizio la lunga strada della contrattualizzazione.

Dopo il primi due decenni dell’era repubblicana, con gli anni settanta cominciò un periodo di cambiamenti negli

assetti e nelle dinamiche del pubblico impiego. Il primo passo fu la contrattazione collettiva all’interno di uno status

giuridico dei dipendenti assegnando il compito di rappresentare la parte pubblica al dipartimento della funzione

pubblica. Tra il 1990 e il 2005 ci furono dei momenti importanti che in qualche modo influenzarono il futuro. Nel

1993 si ebbe il radicale cambiamento della pubblica amministrazione e con il d.lgs 29/1993 si arrivò alla

privatizzazione del pubblico impiego. Il contenuto essenziale riguarda l’omogeneizzazione del rapporto della gran

parte dei dipendenti pubblici; la distinzione tra le competenze dirigenziali e quelle di indirizzo politico; la creazione

dell’agenzia negoziale per le pubbliche amministrazioni. Tra il 2005 e il 2010 in materia di ottimizzazione della

produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni vennero introdotti dei

principi regolativi che rilegificarono alcuni meccanismi che erano stati precedentemente devoluti alla contrattazione

decentrata e meccanismi di rafforzamento del ruolo dei dirigenti. le innovazioni introdotte dalla riforma Brunetta

furono: l’istituzione per ogni amministrazione del sistema di misurazione e valutazione della performance e di un

organismo indipendente di valutazione formato da esterni; la valutazione annuale di ogni dipendente operata dai

dirigenti sulla base della valutazione annuale; l’attribuzione ai dirigenti del potere di datore di lavoro

nell’organizzazione delle attività del proprio ufficio oltre che del compito di valutare i propri dipendenti; la selettività

nell’attribuzione delle progressioni economiche e di carriera assegnando assoluta rilevanza i giudizi ottenuti negli anni

precedenti nella valutazione individuale annuale; l’introduzione di meccanismi di controllo del contenuto e della

conformità alla legge della contrattazione integrativa.

I processi decisionali e le procedure: le pubbliche amministrazioni sono attori centrali di quei processi decisionali

mediante i quali si allocano benefici ai cittadini e si regolano i loro comportamenti, individuali e di gruppo. Esse

compartecipano ala formulazione delle decisioni, attraverso la preparazione dei dossier informativi e la

predisposizione dei possibili scenari decisionali. Il processo decisionale delle pubbliche amministrazioni si dipana

seguendo specifiche procedure, interagendo con organismi preposti al rilasci di pareri e venendo sottoposto a un

insieme articolato di controlli.

I ministeri e gli enti pubblici non economici

Introduzione: il disegno originario degli apparati ministeriali italiani risale alla legge Cavour del 1853. Strutture

piramidali, accentrate e dotate di un vertice monocratico vennero stabilmente impiantate nel nostro paese e in esse

vennero concentrai i compiti dello stato. Questo assetto è rimasto invariato per quasi un secolo e mezzo. Solo nel 1999

è stata approvata da un governo di centro sinistra una profonda riorganizzazione dei ministeri che ha inciso anche sulle

configurazioni organizzative. La prima riforma ha ridotto e unificato il numero dei dicasteri, ha sostituito alle direzioni

generali macroambiti organizzativi chiamati dipartimenti e ha introdotto le agenzie amministrative, caratterizzate da

autonomia organizzativa e finanziaria a cui il ministero delega parte della propria attività.

La struttura organizzativa: la riforma cavouriana dell’amministrazione centrale del 1853 concentrò la gestione

dell’amministrazione centrale in strutture piramidali denominate ministeri. Dal 1853 fino alla fine degli anni ’90 non si

registrò alcun mutamento dell’assetto ministeriale. Il periodo di silenzio venne interrotto solamente nel 1988 con la

legge sulla riorganizzazione della presidenza del consiglio. Il provvedimento introdusse come unità organizzativa di

primo livello il dipartimento, inteso come area organizzativa in cui vengono fatte confluire funzioni e compiti connessi

al medesimo obiettivo/servizio. I ministeri sono disegnati come strutture piramidali, articolate intorno a una catena del

comando di tipo verticale: sotto ai ministri vi sono il segretario generale e i sottosegretari che, nominati dal ministro,

fungono da cerniera tra il vertice politico e la macchina burocratica. In posizione di staff al ministro sono collocati gli

uffici di diretta collaborazione il cui operato risulta strumentale. I dipartimento sono aggregazioni di direzioni generali

caratterizzate da funzioni omogenee, costituiscono delle ampie aree organizzative (divisioni) orientate al prodotto o al

servizio svolto. Sono strutture in cui la differenziazione del lavoro si fonda sul risultato e sui servizi da erogare e non

sulla specializzazione funzionale del personale. Il segretario generale è sostituito dai capidipartimento, pienamente

responsabili delle risorse umane e finanziarie afferenti alla propria struttura.

Le agenzie: sono unità organizzative autonome e funzionalmente separate dalla strutture ministeriali. Esse traducono

in pratica i principi di de verticalizzazione delle strutture ministeriali e di dislocazione funzionale di attività e servizi al

di fuori delle strutture ministeriali ma sempre dentro ai confini dello stato. I rapporti tra agenzia e struttura ministeriale

di riferimento sono poi regolati tramite lo strumento della convenzione, in cui vengono negoziati gli obiettivi da

perseguire e le risorse finanziarie corrispondenti. L’agenzia industrie difesa ha personalità giuridica di diritto pubblico

ed è dotata di autonomia amministrativa, finanziaria e contabile. Ha il compito di far confluire sotto di sé e di gestire

in maniera unitaria le funzioni delle unità produttive e industriali del ministero della Difesa. L’agenzia per la

protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici svolge assistenza tecnica al ministero dell’Ambiente in materia di tutela

del territorio, dell’acqua e del suolo, nonché attività di consulenza e assistenza alle altre amministrazioni. Le agenzie

fiscali sono dotate di personalità giuridica di diritto pubblico; godono di autonomia amministrativa, patrimoniale,

organizzativa e finanziaria. I finanziamenti delle agenzie sono misti, derivano sia dagli stanziamenti di bilancio presso

la presidenza del consiglio sia dai ricavi delle attività prestate alle varie organizzazioni pubbliche e private.

Le funzioni: nel corso del tempo gli apparati ministeriali hanno acquisito un numero crescente di funzioni. Dagli anni

’50 sino alla fine degli anni ’70 si è avuto il passaggio dall’amministrazione di ordine all’amministrazione di

intervento. Sul piano delle attribuzioni formali, le due principali tendenze sono state: il decentramento di competenze;

la riorganizzazione delle competenze ministeriali. L’accorpamento di funzioni agiva su quattro distinti ambiti:

economico fiscal; della politica industriale; del welfare; dell’ambiente e della tutela del territorio. Il ministero

dell’economia e delle finanze è stato creato, secondo una logica di fusione tra competenze di entrata e competenze di

uscita e quindi con lo scopo di accrescere il grado di responsabilizzazione nell’allocazione delle risorse finanziarie

pubbliche e di attivare un più stretto coordinamento tra i centri di spesa e i centri di raccolta delle entrate. Nel

neoistituito ministero per l’economia e le finanze sono venute a convergere le attribuzioni di tre grossi ex ministeri

(tesoro, bilancio e finanze). Il processo di fusione delle funzioni ha coinvolto anche il ministero competente per le

politiche industriali. I ministeri del lavoro e della salute sono rimasti strutture separate e il disegno di are vita a un

unico dicastero del welfare, nell’ambito del quale le politiche previdenziali, assistenziali, per la salute e per la famiglia

trovassero un coordinamento reciproco, non è stato realizzato. Riguardo ai compiti e le politiche effettivamente svolte

dai ministeri, esistono attività prevalenti (che caratterizzano dunque i diversi ministeri) e attività trasversali (che

riguardano tutte le strutture ministeriali). Le funzioni prevalenti possono essere di regolazione e controllo;

programmazione e coordinamento. Le funzioni trasversali sono quelle di raccordo interistituzionale; assistenza tecnica

alle istituzioni politiche; gestione interna. I ministeri di ordine (giustizia, difesa, esteri e interni) si riconoscono

prevalentemente nelle funzioni di regolazione e di controllo. Queste prevedono che gli apparati burocratici partecipino

al processo di policy making, oppure che svolgano un ruolo propositivo. Le funzioni di programmazione e

coordinamento riguardano quei settori di politica pubblica in cui sono stati intensi i processi di decentramento

amministrativo. Con riferimento alle politiche sociali sono state trasferite alle regioni e agli enti locali le competenze

in materia di assistenza sociale e di servizi alla persona. La distribuzione dei sussidi assistenziali, l’organizzazione e la

gestione degli interventi a favore degli immigrati, dei cittadini disabili, dei disoccupati in condizione di disagio fisico e

psichico, sono stati riorganizzati su base municipale.

Il personale: cominciano a delinearsi nel caso italiano, così come in altri sistemi amministrativi europei, diversi

modelli di carica dirigenziale: quello più tradizionale all’interno del quale si arriva a coprire una posizione dirigenziale

dopo aver gradualmente scalato tutti i gradini della gerarchia; quello degli high fliers, che sulla base i un percorso

formativo particolare accedono direttamente alle posizioni apicali; e infine quello dei dirigenti esterni, che sulla base

di competenze tecnico-professionali vengono chiamati a dirigere per periodi di tempo delimitati alcuni settori

strategici dell’amministrazione centrale.

Gli enti pubblici non economici: dal primo decennio del XX secolo, gli enti pubblici non economici fanno parte a

pieno titolo dell’amministrazione statale, essendo nati come una loro diramazione. Sono stati individuati alcuni indici

di pubblicità comuni a tutti gli enti: l’istituzione a opera di un soggetto pubblico; la nomina degli organi direttivi in

tutto o in parte di competenza dello stato; l’esistenza di controlli e finanziamenti pubblici; il conferimento di poteri

autoritativi. Gli enti pubblici non economici possono essere intesi come quelle strutture delegate dallo stato a gestire

specifici servizi oppure a tutelare interessi pubblici al di fuori di qualsiasi finalità di lucro. Essi agiscono con gli

strumenti del diritto pubblico, sono sottoposti al controllo del governo, anche attraverso il potere di nomina dei vertici.

Cosa fanno gli enti pubblici: è possibile raggruppare il complesso di attività svolte dagli enti pubblici non economici

intorno a tre grandi gruppi di funzioni: funzioni di erogazione di servizi; funzioni di ricerca e promozionali; funzioni

regolative. L’erogazione di servizi pubblici interessa il folto gruppo degli enti previdenziali che gestiscono forme

obbligatorie di assicurazione (INPS, INAIL). Queste svolgono un ampio ventaglio di funzioni di amministrazione

diretta. Nel caso dell’INPS e dell’INAIL si assiste a una delega da parte dello stato della gestione di forme obbligatorie

di previdenza e assistenza. Gli enti sono dunque chiamati a esercitare le funzioni statali rispettando criteri di efficienza

e di specializzazione. Le funzioni definite promozionali sono invece volte a incoraggiare la realizzazione di iniziative

e progetti di sviluppo e innovazione anche in collaborazione con altri soggetti pubblici e privati. Queste attività non si

traducono nell’offerta diretta di benefici e sussidi ai cittadini, come nel caso dei servizi previdenziali, ma nella

progettazione e nel coordinamento d convenzioni e accordi finalizzati all’avvio di progetti di ricerca, di attività

turistiche, sportive e culturali. Rispetto alle attività di erogazione diretta di servizi, le funzioni promozionali

rispondono a logiche e parametri distinti. Innanzitutto esse hanno come destinatari entità collettive e non beneficiari

singoli e in secondo luogo non si esauriscono in un beneficio immediato ma si proiettano nel medio-lungo periodo, in

un’ottica di sviluppo e miglioramento dell’esistente. Un terzo tipo di funzioni che contraddistinguono gli enti pubblici

non economici sono quelli di natura regolativa. Gli enti ricevono un’esplicita investitura da parte delle istituzioni di

riferimento per la tutela di determinati interessi pubblici.

I processi decisionali nei ministeri e negli enti pubblici: i processi decisionali nei ministeri e negli enti pubblici

rispondono a logiche differenti a seconda degli obiettivi a cui tali strutture sono preposte. L’arte di governare consiste

proprio nell’utilizzo virtuoso di parametri e paradigmi differenziati.

Conclusioni: alla fine del primo decennio del XXI secolo, molti aspetti risultato mutati, benché rimanga indubbio che

le burocrazie ministeriali e gli enti pubblici non economici siano quelli che hanno mostrato un grado minore di rapidità

nell’adeguarsi al processo di modernizzazione dell’ultimo ventennio. L’omogeneità delle strutture organizzative è

venuta meno; la carriera e lo sviluppo delle risorse umane sono impostati a criteri di maggiore flessibilità e mobilità; il

carico funzionale si è diversificato sia sul piano della quantità che di quello della qualità; e hanno lentamente

guadagnato spazio i controlli sulla prestazione e gli strumenti di gestione di natura aziendale. Si è assistito a una

inevitabile trasformazione, in sintonia con lo spirito dei tempi, delle funzioni centrali, a seguito del passaggio a una

terza fase di evoluzione dello stato moderno, dopo quella di ordine e quella di intervento; la fase in cui esso svolge un

ruolo prevalentemente di regolazione, di governance e di coordinamento, facendosi sostenere in ciò da alcune strutture

a maggiore vocazione specialistica (gli enti pubblici), che distribuiscono servizi diretti.

Le autorità indipendenti

Introduzione: le origini storiche delle autorità indipendenti si rintracciano nei paesi di common law a partire dalla metà

del XIX secolo, mentre la comparsa di tali organismi nei paesi dell’Europa continentale è più recente e registra un

intenso sviluppo negli anni ’80 e ’90 del ‘900. Sulla scia dell’esperienza anglosassone, la diffusione delle autorità

indipendenti nel contesto europeo occidentale si è attuata sotto la spinta dell’integrazione comunitaria, dei processi di

privatizzazione delle imprese pubbliche e di liberalizzazione delle public utilities. La Francia, per prima, ha introdotto

le autorités adiministrative indépendantes. L’ampia diffusione delle autorità indipendenti (AI) è risultata giustificata

dal nuovo bisogno di regolazione manifestatosi con il passaggio dall’erogazione diretta di beni e servizi attraverso le

imprese e i monopoli pubblici (lo stato gestore) a un modello basato sull’intervento indiretto dello stato in economia,

in cui lo stato (divenuto regolatore) agisce da arbitro rispetto agli interessi in gioco e garantisce diritti fondamentali dei

cittadini. Alle AI viene delegata, da un organo politicamente responsabile, la cura di ambiti settoriali sensibili della

vita economico-sociale, contro gli abusi che potrebbero provenire dal mercato o dal potere esecutivo. I requisiti

minimi per essere una vera AI sono: la non appartenenza all’organizzazione ministeriale statale, esplicitata

dall’autonomia nella gestione delle risorse organizzative e finanziarie, cui dovrebbe corrispondere un esercizio di

poteri non influenzati dal circuito rappresentativo della decisione politica e la prevalente insussistenza di poteri di

direzione dell’esecutivo, sull’attività ancor più che sull’investitura dei vertici. Ciò non significa sottrazione delle

azioni delle AI da meccanismi di responsabilità o da controlli istituzionali.

La struttura organizzativa: investitura dei vertici e forma di governo: i criteri di nomina e le regole che disciplinano

l’esercizio del mandato di presidenti e commissari delle AI sono fra i meccanismi giuridico-istituzionali più in grado

di influenzare l’indipendenza. Per talune AI la scelta dei componenti è interamente rimessa al governo. L’investitura

del vertice è adottata di intesa dai presidenti di Camera e Senato. Quanto alla durata, il mandato è a termine (sette

anni) e non rinnovabile. Quanto alla disciplina delle incompatibilità, i membri delle AI non possono esercitare alcuna

attività professionale o di consulenza, né essere dipendenti di enti pubblici o privati, e in generale esercitare attività

che implichino il coinvolgimento degli interessi che la singola autorità si trova a garantire.

Autonomia organizzativa e finanziamento: quanto al potere di auto-organizzazione, che comprende la disciplina del

trattamento economico e giuridico del personale e la gestione contabile, anche in deroga alle disposizioni sulla

contabilità generale dello stato, solo i regolamenti emanati dalla CONSOB sono sottoposti al controllo di legittimità da

parte del presidente del consiglio dei ministri sentito il ministro del tesoro. I regolamenti interni delle AI distinguono

le funzioni di indirizzo e controllo dell’attività organizzativa (attribuite agli organi di vertice, cui pure compete

l’esercizio dei poteri previsti dalla legge) dalle funzioni di attuazione e gestione (che invece, competono alla

dirigenza). L’organizzazione è articolata in strutture di primo livello, responsabili settorialmente dei procedimenti

istruttori per l’esercizio delle competenze istituzionali, che a loro volta istituiscono unità operative di secondo livello

(uffici). Esistono poi organismi trasversali cui sono affidate funzioni strumentali e di supporto. Le leggi istitutive

obbligano soltanto Antitrust e Garante a prevedere la figura del segretario generale, che sovrintende al funzionamento

della struttura organizzativa. Un aspetto importante dell’indipendenza strutturale è l’autonomia dal finanziamento

pubblico. Persistite una variabilità significativa tra i diversi casi, che tuttavia si è andata riducendo nel tempo. Inoltre,

per le risorse provenienti (totalmente o in parte) dai soggetti vigilati, le AI possono avere autonomia regolativa o non

averla.

Le funzioni: le leggi istitutive attribuiscono alle AI funzioni cui corrispondono poteri di varia natura. In alcuni casi, la

normativa fa esplicita menzione dei compiti delegati, riconnettendoli alla mission regolativa indicata dalla legge. In

altri casi gli obiettivi specifici della delega possono essere ricavati indirettamente dalle finalità generali della legge.

L’esercizio della delega può prevedere una gamma dei poteri: poteri di vigilanza, che si esplicano mediante la richiesta

di dati e informazioni oppure di ispezioni nei confronti dei soggetti vigilati; poteri di segnalazione, che stabiliscono il

dovere delle AI di indicare i provvedimenti più importanti assunti o gli eventi di rilievo istituzionale o anche

l’opportunità di disciplinare i settori di propria competenza; poteri consultivi, che stabiliscono che il governo debba

sentire le AI in occasione dell’adozione di nuove normative suscettibili di incidere sulle materie regolate; poteri

normativi di carattere regolamentare, che sono volti a disciplinare situazioni esterne, dettando norme vincolanti per i

destinatari del settore di riferimento nel quadro della legislazione nazionale o applicando direttamente la normativa

comunitaria; poteri di aggiudicazione, che consentono l’intervento nella composizione delle controversie; poteri

sanzionatori di tipo amministrativo. Tutte le AI esercitano poteri di vigilanza, in assenza dei quali non sarebbe

possibile rapportarsi ai soggetti destinatari della regolazione di cui le AI sono responsabili. I poteri di segnalazione e

consultazione valorizzano l’expertise delle AI e favoriscono i rapporti interistituzionali. Con riferimento ai poteri

sanziona tiro, CONSOB ha a lungo avuto un profilo proporzionalmente più debole rispetto alle altre AI. Mentre queste

ultime disponevano di poteri sanzionatori diretti, CONSOB poteva sanzionare direttamente soltanto i promotori

finanziari che violavano le disposizioni del testo unico della finanza. Nel 2005, il potere sanzionatorio è stato

equiparato a quello delle altre AI.

Il personale: ciascuna autorità ha un proprio ruolo organico del personale e ne definisce con regolamenti interni

l’ordinamento delle carriere e il trattamento giuridico ed economico. Per quanto riguarda le dimensioni degli organici,

le leggi istitutive fissano vincoli numerici per il personale di ruolo e a tempo determinato. Il difficile completamento

degli organici è per un verso attribuito all’attenzione posta nella selezione del personale che, per il profilo di alta

professionalità ed expertise tecnica che deve contraddistinguerlo, rende difficile il reclutamento delle risorse umane.

I processi decisionali: l’attività elle AI è descritta nella relazione annuale che per legge deve essere presentata al

parlamento. Negli ultimi anni, la comunicazione verso l’esterno è stata potenziata dal ricorso diffuso ai siti internet e

dalla loro ottimizzazione.

Le indagini e le istruttorie dell’Antitrust: una delle principali funzioni dell’antitrust è la vigilanza sugli assetti

strutturali dei mercati. L’antitrust deve controllare le intese restrittive della concorrenza, gli abusi di posizione

dominante e le operazioni di concentrazione delle imprese, che sono vietati. L’intervento dell’autorità si attiva a

seguito di una denuncia (scritta e non anonima) da parte di un’impresa, una pubblica amministrazione o anche di

cittadini, comprese le associazioni rappresentative dei consumatori, oppure per iniziativa autonoma della stessa

autorità, qualora sospetti il rischio di comportamenti lesivi della concorrenza. Sulla base dell’indagine preliminare

svolta dalla direzione competente, il collegio decide se formalizzare l’avvio di un’istruttoria. In caso positivo sono

avvertiti i soggetti interessati, che hanno diritto di essere scritti e di prendere visione dei documenti rilevanti non

riservati. Le parti possono presentare memorie scritte prima della chiusura del procedimento e hanno diritto di essere

ascoltate in un’audizione finale con l’organo collegiale. Le decisioni assunte dall’autorità possono essere contestate

dai destinatari in sede giurisdizionale. I ricorsi contro l’Antitrust vengono presentati al tribunale amministrativo

regionale (TAR) del Lazio. Il giudizio di secondo grado può essere proposto al Consiglio di Stato.

Le decisioni regolamentari delle AI per le public utilities: un aspetto saliente del processo che porta all’adozione da

parte di queste AI dei regolamenti di esercizio, che cioè fissano regole di settore vincolanti per gli operatori dei singoli

ambiti di riferimento, riguarda le procedure di consultazione dei soggetti interessati. Le consultazioni si svolgono

attraverso la diffusione di documenti e la raccolta di osservazioni scritte, eventualmente discusse nel corso di audizioni

collettive e individuali che precedono l’adozione delle delibere. La legge istitutiva prevede anche audizioni periodiche

con le rappresentanze degli interessi, finalizzate alla segnalazione di questioni particolari o urgenti da inserire

nell’agenda decisionale. Nello svolgimento di tali attività, le AI si ispirano ai principi della trasparenza, della

partecipazione e del contraddittorio stabiliti dalle norme sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai

documenti amministrativi.

Gli interventi di persuasione morale della CONSOB: la CONSOB ha sviluppato la produzione di fonti integrativa

atipiche del diritto dei mercati finanziari divenute nel tempo assai rilevanti. Sono orientamenti a carattere non

imperativo, che assumono la forma di massime sulle regole di condotta cui si invita gli operatori ad aderire, di

comunicazioni sull’interpretazione delle norme, di risposte a quesiti concreti posti alla CONSOB. L’impatto degli

orientamenti espressi dall’Autorità dipende dalla capacità di persuasione (moral suasion) che quest’ultima riesce a

esercitare sui soggetti regolati, soddisfacendo la domande che proviene dal mercato di regole certe e di controllo super

partes dei comportamenti. L’efficacia della persuasione è perciò proporzionale all’immagine di autorevolezza e alla

ragionevolezza percepita dei pronunciamenti.

La cooperazione sovranazionale del Garante per la protezione dei dati personali: un tratto sempre più caratteristico

delle AI attiene alla loro collocazione in reti transnazionali, soprattutto a livello europeo. Un esempio significativo è

qui indicato con riferimento all’attività che il Garante ha svolto nell’ambito dell’Autorità comune di controllo (ACC)

su Schengen, che riguarda la libera circolazione delle persone sul territorio degli stati dell’Unione europea che

aderiscono. Il Garante ha operato quale autorità di controllo sulla sezione nazionale del Sistema Informativo Schengen

(SIS) verificando, d’ufficio o su richiesta degli interessati, che l’elaborazione e l’utilizzazione dei dati inseriti

nell’archivio non fossero lesivi dei diritti della persona. Il Garante ha espresso pareri su aggiustamenti e nuove prassi

da adottare, ad esempio allo scopo di assicurare che le informazioni fossero accurate e aggiornate. Ciò è avvenuto

soprattutto nella fase di preparazione della nuova versione del sistema informativo che prevede un ampliamento delle

categorie di dati registrabili, compresi quelli biometrici.

Il sistema giudiziario

Introduzione: la principale funzione svolta dal sistema giudiziario è quella di risoluzione delle controversie che non

riescono a essere negoziate in modo autonomo dagli interessati. È un ruolo cruciale per il funzionamento di uno stato

di diritto. La risoluzione di tali controversie, e quindi la presenza di istituzioni deputate a questo delicato compito,

rappresenta inoltre una condizione necessaria affinché un sistema politico possa garantire in modo efficace la

convivenza tra cittadini. La giustizia è un complesso di strutture, procedure e ruoli mediante i quali il sistema politico,

di cui quello giudiziario fa parte, soddisfa una delle funzioni essenziali per la sua sopravvivenza: l’aggiudicazione

delle controversie sull’applicazione concreta delle norme riconosciute dalla società. La funzione giurisdizionale è

esercitata da magistrati ordinari istituti e regolati dalla norme sull’ordinamento giudiziario. L’amministrazione

giudiziaria viene descritta come una burocrazia professionale, ovvero un modello organizzativo che vede al suo

interno sia un gruppo professionale, sia una struttura amministrativa con caratteristiche burocratiche.

L’amministrazione giudiziaria vede la compresenza di magistrati con una forte autonomia e indipendenza funzionale,

contrapposti allo staff amministrativo inserito prevalentemente in logiche gerarchiche e burocratiche.

La struttura organizzativa: l’assetto organizzativo del sistema giudiziario, l’evoluzione storica: l’assetto istituzionale

organizzativo del sistema giudiziario italiano prende forma tra la fine dell’800 e i primi del ‘900, subito dopo

l’unificazione. La fase di creazione del sistema giudiziario unitario vede l’adozione del modello burocratico di matrice

napoleonica, così come in tutti gli altri settori della PA. L’esigenza principale nella fase di post-unificazione era di

disporre magistrati leali verso il nuovo stato, per questo motivo le garanzie di indipendenza erano piuttosto limitate.

Nello statuto albertino leggiamo: “la giustizia emana dal re ed è amministrata in suo nome dai giudici che egli

istituisce”. Era presente una struttura organizzativa altamente gerarchica con ampie prerogative garantite al ministro

della giustizia, in particolare in relazione al reclutamento e alla carriera dei magistrati. Per quanto riguarda la struttura

degli uffici esistevano due uffici a giurisdizione limitata, il giudice conciliatore (giustizia civile) e la pretura (giustizia

penale), poi il tribunale di primo grado, le corti d’appello e al vertice la corte di cassazione. Al ministro era attribuita la

facoltà di nominare i magistrati solo nelle corti di appello e in cassazione. Il passaggio a funzioni superiori era

subordinato a una valutazione di anzianità e di merito effettuata dai superiori gerarchici. All’indomani del passaggio

alla repubblica parlamentare, l’esigenza principale della costituente in relazione al sistema giudiziario, era quella di

recuperare un potere giudiziario indipendente ed effettivo limitando quindi le prerogative dell’esecutivo

nell’organizzazione e controllo del sistema nel suo complesso.

La giurisdizione ripartita: il concetto di giurisdizione fa riferimento, alla competenza e al potere di applicare le leggi.

Il termine si riferisce al potere specifico esercitato dallo stato. E anche all’insieme degli organi cui è demandata tale

funzione. Nel sistema giudiziario italiano vige il principio della giurisdizione ripartita. La funzione giurisdizionale è

esercitata dai giudici ordinari e vieta l’istituzione dei giudici speciali. La giurisdizione ordinaria riguarda dunque la

generalità delle controversie in materia civile e penale ed è esercitata dagli uffici giudiziari ordinari: giudici di pace,

tribunali, corti d’appello e corte di cassazione. Vi sono poi le giurisdizioni speciali: la giurisdizione amministrativa,

relativa ai conflitti tra pubblica amministrazione e cittadino, è svolta dai tribunali amministrativi regionali (TAR) e dal

consiglio di stato; la giurisdizione contabile, relativa alla contabilità pubblica, è nelle mani della corte dei conti, i

tribunali militari invece hanno giurisdizione per i reati militari commessi da appartenenti alle forze armate. Il tribunale

delle acque pubbliche detiene una giurisdizione specifica in materia di acque pubbliche. Infine, la corte costituzionale

va considerata come l’organo che detiene la speciale giurisdizione costituzionale e non rientra in quella ordinaria. La

giurisdizione ordinaria ha competenza su casi di giustizia civile e penale. in termini generali si può affermare che la

giustizia civile riguarda le vertenze e i litigi tra privati cittadini per rapporti di diritto privato. E disciplina inoltre il

diritto delle persone e della famiglia. La giustizia civile tutela i diritti soggettivi dei cittadini. La giustizia penale

riguarda le controversie relative alla responsabilità di un soggetto per un reato commesso verso la collettività e la sua

conseguente sottoposizione ad una pena che può essere pecuniaria e/o detentiva. Il processo penale è avviato da un

organo pubblico, pubblico ministero (PM).

L’attuale struttura organizzativa del sistema giudiziario: la struttura organizzativa del sistema giudiziario è l’insieme

di uffici giudiziari all’interno dei quali viene svolta la funzione giurisdizionale. I magistrati sono totalmente autonomi

e indipendenti nell’esercizio della loro funzione e non dipendono gerarchicamente né dai colleghi che svolgono le

stesse funzioni, né da quelli che svolgono le proprie attribuzioni ad un grado superiore. Gli uffici giudiziari possono

essere classificati in vario modo: si può distinguere tra quelli che svolgono la funzione giudicante e quelli che

svolgono la funzione requirente; si possono distinguere sulla base della loto distribuzione territoriale; sulla base

dell’oggetto dei procedimenti che si trattano (ordinari, minorenni, sorveglianza); sulla base del grado di giudizio. Il

giudizio di primo grado è quello in cui il giudice esamina e giudica una causa nel merito per la prima volta, di secondo

grado quello in cui il giudice riesamina e si pronuncia sulla stessa causa la seconda volta. Inoltre è previsto un giudizio

di legittimità, ossia di controllo sulla legalità delle azioni giuridiche intraprese nei precedenti gradi di giudizio svolto

dalla corte di cassazione che verifica che i giudici dei gradi inferiori abbiano correttamente interpretato e applicato la

legge. Gli uffici di primo grado sono quelli che trattano per la prima volta un procedimento, più numerosi sul territori

sono quelli del giudice di pace. Attualmente sono operativi 846 uffici composti da giudici onorari, cioè magistrati

assunti a tempo determinato con procedure ad hoc per svolgere unicamente le attribuzioni corrispondenti. I tribunali

sono uffici di primo grado con una competenza generale sia in materia civile, sia penale. i tribunali sono 167 ai quali si

aggiungono 220 uffici staccati. La competenza territoriale del tribunale è il circondario. I tribunali si trovano

generalmente nelle città capoluogo di provincia. Il tribunale decide in composizione monocratica. In ogni tribunale è

anche presente una procura della repubblica che ha il compito di effettuare le indagini penali in collaborazione con la

polizia e di rappresentare l’accusa nel processo penale. nelle procure operano il procuratore della repubblica, dirigente

dell’ufficio e titolare dell’azione penale e i sostituti procuratori, ai quali il procuratore della repubblica assegna i vari

procedimenti di competenza dell’ufficio. Gli appelli, vale a dire la richiesta di esaminare una causa per una seconda

volta contro le decisioni del giudice di pace, possono essere presentati in tribunale che decide in composizione

monocratica. Le decisioni prese dal tribunale possono essere impugnate invece davanti le corti d’appello che decidono

in composizione collegiale. In Italia esistono 26 corti d’appello. Il territorio di competenza è il distretto. Le corti di

appello sono situate di norma nei capoluoghi della regione. La corte di appello decide in composizione di tre giudici.

La corte di cassazione decide su ricorsi riguardanti la sola interpretazione del diritto con la finalità di uniformare

l’applicazione delle leggi. Si compone di sezioni civili e penali e decide in un collegio di 5 giudici togati.

I tribunali di primo grado: il tribunale è l’ufficio giudiziario che concorre con il giudice di pace a esercitare la

giurisdizione civile e penale di primo grado. Il tribunale presenta una struttura complessa. Il tribunale ordinario è

diretto da un presidente e a esso sono addetti più giudici. Nel tribunale possono essere inoltre incardinati uno o più

presidenti di sezione e alcuni giudici onorari, ossia esperti di diritto. Le sezioni sono le singole unità operative in cui è

suddiviso l’ufficio giudiziario e sono regolate da una medesima disciplina normativa. Nell’ambito dei tribunali

esistono unità organizzative specifiche che esercitano funzioni di particolare rilievo: la sezione per il giudice per le

indagini preliminari (GIP) e il giudice per l’udienza preliminare (GUP) e il tribunale di esame. Il GIP svolge una

funzione di verifica sul lavoro dei pubblici ministeri, il GUP decide sul rinvio a giudizio dell’indagato. La corte di

assise ha competenza sui reati più gravi, vi sono poi il tribunale di sorveglianza e il giudice di sorveglianza e il

collegio per i reati ministeriali. La cancelleria custodisce i fascicoli delle cause e funge da tramite per le comunicazioni

e le notifiche alle parti dei provvedimenti del giudice: riceve gli atti, li registra, li tiene in deposito e rilascia copie

certificati.

Le funzioni: la funzione giurisdizionale: nello svolgere la funzione giurisdizionale, il sistema giudiziario svolge

un’ampia attività di controllo sociale.

Distinzione fra funzione giudicante e inquirente/requirente: la distinzione più rilevante nelle funzioni svolte dai

magistrati è quella tra funzioni giudicanti e requirenti. L’esercizio della funzione giudicante è attribuito ai giudici

ordinari che hanno il compito di dirimere le controversie o di pronunciarsi sui casi di loro competenza sulla base delle

prove addotte dalle parti. Gli organi giudicanti civili si dividono in organi di primo grado (giudice di pace e tribunale)

e organi di secondo grado (corte d’appello). Gli organi giudicanti penali si dividono in organi di primo grado (giudici

di pace, tribunale e corte d’assise) e organi di secondo grado (corte d’appello e corte d’assise d’appello). I pubblici

ministeri (PM) esercitano principalmente una funzione specifica che è detta inquirente/requirente. I PM agiscono sia

nel processo civile sia nel processo penale a tutela di interessi pubblici, vegliano sull’applicazione della legge,

sul’amministrazione della giustizia, tutela i diritti di stato, delle persone giuridiche e degli incapaci, promuovono la

repressione dei reati e l’applicazione delle misure di sicurezza, fanno eseguire i provvedimenti del giudice e infine

fanno eseguire le leggi di ordine pubblico. La funzione principale del PM è l’esercizio dell’azione penale, che va dalla

direzione delle indagini preliminare (funzione inquirente) all’esercizio dell’accusa nel processo penale (funzione

requirente). Il PM prende notizia dei reati o di propria iniziativa o ricevendo le notizie di reato presentate o trasmesse

da altri soggetti specifici. La notizia di reato è qualsiasi informazione scritta o orale fatta all’autorità giudiziaria. Il PM

iscrive quindi nell’apposito registro tutte le notizie di reato. Questo è il momento iniziale del procedimento penale e

delle indagini preliminari.

Le funzioni di governo: il consiglio superiore della magistratura e il ministro della giustizia: il ministero di giustizia e

il CSM rappresentano i due organi incaricati della governance del sistema giudiziario. La costituzione assegna al CSM

la gestione del personale togato mentre al ministero attribuisce le funzioni di indirizzo politico, supporto e

organizzazione dell’attività giudiziaria. Il CSM è un organo di rilevanza costituzionale che ha sede a Roma ed è

deputato a garantire l’indipendenza dell’rodine giudiziario ed è per questo che ci si riferisce ad esso come organo di

autogoverno della magistratura. Gestisce lo status dei magistrati, ovvero assunzioni, promozioni, assegnazioni,

trasferimenti e procedimenti disciplinari. Il CSM è composto di tre membri di diritto (presidente della repubblica,

primo presidente e procuratore generale della corte di cassazione), membri elettivi. La costituzione non fissa il numero

dei componenti il consiglio, ma si limita a ripartirne la composizione in una componente togata che corrisponde ai due

terzi e una componente laica che corrisponde al restante terzo. Il CSM è presieduto dal presidente della repubblica. I

membri del CSM durano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili. Al comitato di presidenza spetta il

compito di promuovere l’attività del CSM: sono presenti dieci commissioni referenti. Le commissioni svolgono

funzioni referenti, vale a dire di studio, documentazione, elaborazione di risoluzioni e proposte di natura preparatoria

rispetto alle deliberazioni. I lavori delle commissioni sono sempre sottoposti al plenum. Vi è la sezione disciplinare

che si occupa dei procedimenti disciplinai a carico dei magistrati. Al plenum spetta l’esercizio di ogni potere secondo

il principio per cui il governo sui magistrati è attribuito all’organo nella sua collegialità. Spetta al ministero

l’organizzazione il funzionamento della giustizi. La costituzione attribuisce al ministero l’attuazione dell’indirizzo

politico sulle questioni di giustizia e la facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati. La

struttura del ministero della giustizia è stata modificata nel 2001 a seguito della legge Bassanini del 1997. L’attuale

struttura presenta una ripartizione tra due tipi di uffici: i cosiddetti uffici di diretta collaborazione del primo ministro, i

quali con il ministro esercitano la funzione di indirizzo politico, e i Dipartimenti, ai quali spetta la funzione

amministrativa e gestionale. Gli uffici di collaborazione con il ministro sono la segreteria, l’ufficio per il

coordinamento delle attività internazionali e l’ufficio stampa. Tra gli uffici di diretta collaborazione vi è anche

l’ispettorato generale che raccoglie informazioni sul funzionamento degli uffici esercitando un’attività di controllo

interno della regolarità amministrativa e contabile. Ai quattro dipartimenti spettano i compiti di gestione

amministrativa.

Il personale: magistrati togati e magistrati onorari: con il termine magistrato togato (o di carriera) si indica il

magistrato che esercita la funzione giurisdizionale a tempo indeterminato, nominato mediante pubblico concorso e

regolato dalle norme sull’ordinamento giudiziario, con remunerazione continuata. Il passaggio da un livello all’altro

avviene attraverso specifiche modalità, basate essenzialmente sull’anzianità. Negli uffici giudiziari operano anche i

magistrati onorari. Tali figure sono magistrati non reclutati per concorso. Essi non sono legati allo stato da un rapporto

di pubblico impiego ma di servizio onorario. Le funzioni che svolgono sono temporanee e l’incarico è remunerato in

maniera diversa secondo le funzioni esercitate. Non sono incardinati nella struttura burocratica a cui appartengono i

magistrati di carriera.

La carriera: si entra in magistratura tramite un concorso pubblico bandito dal ministero ella giustizia. I criteri per

l’accesso alla professione prevedono la cittadinanza italiana, l’esercizio dei diritti civili, una condotta incensurabile e

una laurea in giurisprudenza. Inoltre non si deve essere stati respinti per tre volte in precedenti concorsi per

magistratura. È necessario infine possedere uno dei seguenti titoli: avvocato, procuratore, magistrato, dirigente,

docente universitario. I vincitori del concorso vengono nominati magistrati ordinari in tirocinio. I magistrati di prima

nomina devono svolgere un periodo di tirocinio, della durata complessiva di diciotto mesi. Le modalità di svolgimento

del tirocinio prevedono la frequenza di corsi di approfondimento teorico e sessioni pratiche da svolgersi presso gli

uffici giudiziari. Il magistrato in tirocinio non esercita le funzioni giudiziarie. La carriera si basa essenzialmente sulla

progressione economica per anzianità. Una volta terminati i due anni di magistrato ordinario in tirocinio si diventa

magistrato di tribunale, dopo undici anni di carriera in questa funzione si può essere nominati magistrato di appello